1可持續(xù)發(fā)展觀與中國環(huán)境影響評價(jià)的發(fā)展方向2中國SEA進(jìn)

1、 1.可持續(xù)發(fā)展觀與中國環(huán)境影響評價(jià)的發(fā)展方向2.中國SEA進(jìn)展與問題3.案例分析：振興東北老工業(yè)基地SEA可持續(xù)發(fā)展觀、中國SEA進(jìn)展及案例10.引言1949年以來，我國的GDP增長了10多倍，但同比，礦產(chǎn)資源消耗也增長了40多倍。2003年，我國已成為煤炭、鋼鐵、銅的世界第一消費(fèi)大國，繼美國之后的世界第二石油和電力消費(fèi)大國。原油、原煤、鐵礦石、鋼材、氧化鋁和水泥的消耗量，分別約為世界消耗量的、31、30、27、25和40，而創(chuàng)造的GDP僅相當(dāng)于世界總量的4。 現(xiàn)在每增加1億元GDP需要投資高達(dá)5億元，而在“六五”、“七五”時期，投資兩元就可以增加一元的GDP。 2經(jīng)濟(jì)增長的代價(jià)：單位產(chǎn)值的

2、能源資源消耗強(qiáng)度、廢棄物排放大大高于世界平均水平 2003年我國GDP增長，發(fā)電量以接近GDP增速2倍的速度增長，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局最新披露數(shù)據(jù)，去年全年消耗15億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，億噸水泥和億噸鋼材，其中煤炭消費(fèi)量占全世界的30，鋼材的消費(fèi)占全世界的13以上，水泥的消費(fèi)量占全世界的50 。2003年以來，能源、原材料產(chǎn)量的增幅都大大高于同期GDP增幅。 3經(jīng)濟(jì)增長仍是以拼資源消耗為主的“粗增長”。與中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展伴生出現(xiàn)的，是積重難返的環(huán)境問題和資源的過度消耗。在這種增長方式的主導(dǎo)下，經(jīng)濟(jì)對能源、原材料極度需求，出現(xiàn)供給“瓶頸”也就勢所難免。 8個高耗能行業(yè)的單位產(chǎn)品能耗平均比世界先進(jìn)水平高47 全世界

3、20個不適合人類居住的城市，中國占16個4粗放式的經(jīng)濟(jì)增長模式：“三高”（高投資、高能耗、高污染）“兩低”（低質(zhì)量、低效益） 能源、資源環(huán)境壓力急劇增加，煤、電、油等資源瓶頸以及生態(tài)衰退現(xiàn)象日趨嚴(yán)峻，我國中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著“新結(jié)構(gòu)性危機(jī)”我國的資源、環(huán)境無法承載，甚至世界的資源難以承載增長的極限只有一個地球5美國世界觀察所的萊思特布朗(Lester R.Brown)關(guān)于全球生態(tài)環(huán)境惡化、人口爆炸性增長、食物資源匱乏發(fā)表了一系列著作。誰將喂養(yǎng)中國？ ：“由于中國如此龐大的人口，人類至今為止走過的所有發(fā)展道路對中國都不能適用。要不了多久，中國非得開拓一條全新的航道不可。這個發(fā)明了造紙術(shù)與火藥的民

4、族，現(xiàn)在面臨一個跨越西方發(fā)展模式的機(jī)會，向世界展示怎樣創(chuàng)造一個環(huán)境上可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)。中國若成功了，就能為全世界樹立一個光輝的楷模，為人仰慕效法；中國若失敗了，所有的人都將為此付出代價(jià)?！?6可持續(xù)發(fā)展中國的必然選擇21世紀(jì)議程科學(xué)發(fā)展觀循環(huán)經(jīng)濟(jì)“綠色GDP”“以人為本”新型工業(yè)化道路 四倍躍進(jìn)利用現(xiàn)有一半的能源和資源，創(chuàng)造出現(xiàn)在兩倍的GDP 7第一部分：可持續(xù)發(fā)展觀與中國環(huán)境影響評價(jià)的發(fā)展方向8隨著可持續(xù)發(fā)展觀念的提出，環(huán)境科學(xué)已經(jīng)逐漸發(fā)展成為一門體系完整的新學(xué)科，它的研究范疇已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的自然科學(xué)、社會科學(xué)和工程技術(shù)科學(xué)。9“當(dāng)前環(huán)境科學(xué)的歷史任務(wù)深化為研究人類社會發(fā)展活動與環(huán)境演化之間的相

5、互作用關(guān)系，調(diào)整人類的思想觀念繼而調(diào)控人類社會行為，尋求人類社會與環(huán)境的協(xié)同演化與持續(xù)發(fā)展。正如牛頓力學(xué)揭開了工業(yè)文明的序幕一樣，環(huán)境科學(xué)將以可持續(xù)發(fā)展思想為核心，揭開新文明的序幕?！?葉文虎創(chuàng)建可持續(xù)發(fā)展的新文明理論的思考目前環(huán)境科學(xué)的繁榮僅僅是一個開始10可持續(xù)發(fā)展要求人們的行動之前首先應(yīng)當(dāng)考慮其環(huán)境后果，以避免盲目和無知造成的不利環(huán)境后果，影響發(fā)展的持續(xù)性。而環(huán)境影響評價(jià)正是這樣一個工具?？沙掷m(xù)發(fā)展需要環(huán)境影響評價(jià)，而環(huán)境影響評價(jià)也離不開可持續(xù)發(fā)展觀念的指導(dǎo)。環(huán)境影響評價(jià)是多學(xué)科方法在解決環(huán)境問題上的結(jié)合，幾乎涉及所有的相關(guān)學(xué)科。 111213環(huán)境影響評價(jià)是環(huán)境科學(xué)領(lǐng)域的焦點(diǎn)問題，而可持

6、續(xù)發(fā)展觀給環(huán)境科學(xué)帶來了新的生命，也是環(huán)境科學(xué)研究的核心問題?？沙掷m(xù)發(fā)展觀和環(huán)境影響評價(jià)究竟有什么關(guān)系？可持續(xù)發(fā)展觀對環(huán)境影響評價(jià)有什么啟示和要求？環(huán)境影響評價(jià)又能夠?yàn)榭沙掷m(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做些什么？14要解決中國目前面臨嚴(yán)峻的環(huán)境問題，必須有制度化的解決途徑。根據(jù)可持續(xù)發(fā)展觀的要求，結(jié)合其他國家和地區(qū)在環(huán)境影響評價(jià)領(lǐng)域的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分析我國環(huán)境影響評價(jià)制度存在的問題，結(jié)合中國國情研究中國環(huán)境影響評價(jià)未來的發(fā)展發(fā)方向，是十分必要而迫切的。 15傳統(tǒng)的環(huán)境影響評價(jià)中納入社會影響評價(jià)和經(jīng)濟(jì)影響評價(jià)等內(nèi)容，整合為一個綜合的對人類社會全面發(fā)展的影響評價(jià)可持續(xù)發(fā)展影響評價(jià)(SDIA) 戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)（SEA）

7、16中國21世紀(jì)議程第十四章:自然資源保護(hù)與可持續(xù)利用在自然資源管理決策中推行可持續(xù)發(fā)展影響評價(jià)制度提到：“而且還要建立一種政策分析機(jī)制，以便能持久地調(diào)整或評價(jià)現(xiàn)行和未來的政策，審查自然資源管理政策是如何有利或不利于總體可持續(xù)發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展影響評價(jià)(SDIA) 17環(huán)境影響評價(jià)最重要的意義就在于對人類行為的調(diào)整，通過這種調(diào)整，使人類活動對環(huán)境的不利影響最小化。但是我國目前僅僅對于部分企業(yè)行為進(jìn)行了有限的調(diào)整，因此還不能滿足可持續(xù)發(fā)展的需求。如何從理論上繼承從三種生產(chǎn)經(jīng)三種供需關(guān)系到三種行為的可持續(xù)發(fā)展理論體系，運(yùn)用環(huán)境影響評價(jià)這個工具，分析、探索調(diào)整政府、企業(yè)、公眾三者的環(huán)境行為的有效途徑，

8、也是三種生產(chǎn)理論應(yīng)用的一個方面。182003年10月14日中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第三次全體會議通過的中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定要求“建立促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制”，“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展?！?，這對環(huán)境影響評價(jià)制度創(chuàng)新提出了更新更高的要求。而且隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，環(huán)境影響評價(jià)制度的改革也勢在必行。 19結(jié)合可持續(xù)發(fā)展對EIA的要求、我國環(huán)境影響評價(jià)制度的現(xiàn)狀和存在的問題，提出我國環(huán)境影響評價(jià)發(fā)展方向的框架方案，探討具可操作性的原則與方法，為環(huán)境管理制度創(chuàng)新安排和具體環(huán)境政策的設(shè)計(jì)提出建議。 20在環(huán)境影

9、響評價(jià)領(lǐng)域需要總結(jié)西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、結(jié)合中國國情開展的研究工作還很多。美國是實(shí)施環(huán)境影響評價(jià)最早的國家，了解、總結(jié)他們在環(huán)境影響評價(jià)方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對于我們做好環(huán)境影響評價(jià)的管理工作是有益的。 對美國1969年國家環(huán)境政策法案（NEPA）的分析表明，早在1969年，美國的法律中就出現(xiàn)了生物多樣性保護(hù)、代內(nèi)公平、代際公平、可持續(xù)發(fā)展等思想的萌芽。而這些概念恰恰是最近十幾年來國際環(huán)境界十分關(guān)注的問題 212 有關(guān)的基本概念的再思考2.1 環(huán)境環(huán)繞于人類周圍之萬物眾生，我們稱之為環(huán)境。所謂環(huán)境一般是人類環(huán)境的簡稱。環(huán)境提供人類生存、活動的條件，也在冥冥之中約束人類的生存和發(fā)展。人類是環(huán)境的中心，

10、環(huán)境也制約著人類生存和發(fā)展。 22中國大百科全書環(huán)境科學(xué)卷:廣義理解 “人群周圍的境況及其中可以直接、間接影響人類生活和發(fā)展的各種自然因素和社會因素的總體，包括自然因素的各種物質(zhì)、現(xiàn)象和過程及在人類歷史中的社會、經(jīng)濟(jì)成分?！敝腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法:狹義理解“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。”這個定義也決定了我國環(huán)境保護(hù)工作的基點(diǎn)和環(huán)境保護(hù)工作者考慮問題的基本思路。 23.以人類為主體的環(huán)境 環(huán)境是相對于人類而言的，指與人類當(dāng)代和未來生

11、存發(fā)展直接或間接相關(guān)的人類社會以外的各種生物和非生物要素的總和?？沙掷m(xù)發(fā)展的角度同樣也是以人類為中心的。因?yàn)槿祟悰]有權(quán)利、也不可能從任何一個物種的角度去討論發(fā)展、持續(xù)問題。 24認(rèn)為環(huán)境以人類為主體，是探討環(huán)境問題、解決環(huán)境問題思路的基點(diǎn)，不同于“人類中心主義” 。 狹隘的人類中心主義是人類的狂妄和非理性的表現(xiàn)。生態(tài)中心主義是對狹隘的人類中心主義的反動（矯枉過正），絕對的眾生平等是不可能的。 25.環(huán)境問題 人口以幾何級數(shù)增長的壓力、人類欲望和需求的不斷高漲、人們對大自然無限度的索求帶來了環(huán)境問題。人類正是因?yàn)槭艿奖蛔陨砀淖兊沫h(huán)境的影響才開始關(guān)注和重視環(huán)境問題。 26環(huán)境影響 環(huán)境的定義往往和

12、“影響” 聯(lián)系在一起。這說明，人類認(rèn)識環(huán)境問題是從環(huán)境要素的變化開始 環(huán)境影響源：對環(huán)境影響施加者，主要是人類行為，也包括一些自然因素。環(huán)境影響的受體：直接受體是環(huán)境環(huán)境要素和人類自身，間接或最終受體是人。 27環(huán)境影響的復(fù)雜性和不確定性當(dāng)投資者的眼光聚集于所期望的經(jīng)濟(jì)、社會目標(biāo)，往往會忽視或者看不到與之俱來的不利環(huán)境影響。向目標(biāo)（經(jīng)濟(jì)增長、社會發(fā)展）前進(jìn)的過程中很可能有一些副作用，容易被人忽視，被犧牲。因此，為了避免和減緩不利環(huán)境影響、發(fā)揮和增進(jìn)有利環(huán)境影響，需要制度化的研究、判斷、預(yù)防和決策體制。 282發(fā)展與增長 發(fā)展被很多人誤認(rèn)為等同于經(jīng)濟(jì)增長 對GNP的崇拜 ：“洪災(zāi)、戰(zhàn)爭拉動內(nèi)需，

13、促進(jìn)GNP增長 ”；假冒偽劣產(chǎn)品的生產(chǎn) 發(fā)展意味著人類福祉的增進(jìn)，意味著社會進(jìn)步和生活質(zhì)量的普遍提高，而不僅僅是全人類財(cái)富的增加。29經(jīng)濟(jì)增長有內(nèi)在動力，而環(huán)境、社會影響容易被忽視發(fā)展過程中需要對人類行為進(jìn)行干預(yù)。這也是“經(jīng)濟(jì)發(fā)展靠市場，環(huán)境保護(hù)靠政府。”常常被提起的原因。馬斯洛需要層次理論。需要層次結(jié)構(gòu)：人的需要有一個從低級到高級發(fā)展的過程，分為生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要、自我實(shí)現(xiàn)需要這五個層次。 303可持續(xù)發(fā)展 1972年斯德哥爾摩聯(lián)合國人類環(huán)境會議 人類環(huán)境宣言：人類改造其環(huán)境的能力如果使用不當(dāng)或輕率地使用，這種能力就會給人類和人類環(huán)境造成無法估量的損害 1982年 內(nèi)羅畢

14、人類環(huán)境特別會議內(nèi)羅畢宣言，指出了進(jìn)行環(huán)境管理和評價(jià)的必要性 311987年我們共同的未來中對可持續(xù)發(fā)展給出了經(jīng)典的定義：“既能滿足當(dāng)代人的需求,又不對滿足后代人需求的能力構(gòu)成危害的發(fā)展。”人類高度的經(jīng)濟(jì)活動量是造成全球環(huán)境問題的最主要原因 經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和環(huán)境問題的產(chǎn)生有相互關(guān)連性。環(huán)境與經(jīng)濟(jì)問題和許多社會、政治因素有相互關(guān)連性。 321992里約熱內(nèi)盧聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會于把環(huán)境問題與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展結(jié)合起來，樹立了環(huán)境與發(fā)展相互協(xié)調(diào)的觀點(diǎn)，找到了在發(fā)展中解決環(huán)境問題的正確道路 “可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略” 二十一世紀(jì)議程。里約宣言對可持續(xù)發(fā)展進(jìn)一步闡述為“人類享有以與自然和諧的方式過健康而富有成果的生

15、活的權(quán)利，并公平地滿足今世和后代在發(fā)展和環(huán)境方面的需要”。 33可持續(xù)發(fā)展要求代內(nèi)公平、代際公平 可持續(xù)發(fā)展不否定經(jīng)濟(jì)增長，尤其是窮國的經(jīng)濟(jì)增長，但需要重新審視如何推動和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長。 重視增長數(shù)量，更追求改善質(zhì)量、提高效益、節(jié)約能源、減少廢物，改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)和消費(fèi)模式，實(shí)施清潔生產(chǎn)和文明消費(fèi)環(huán)境保護(hù)工作者不是環(huán)境保護(hù)主義者，不同于NGO（如GREEN PEACE）。職責(zé)不僅僅是保護(hù)環(huán)境，協(xié)調(diào)發(fā)展和環(huán)境的矛盾，也包括管理和合理開發(fā)利用資源、環(huán)境 34可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)以人為本，以發(fā)展經(jīng)濟(jì) 、全面提高人民生活質(zhì)量為核心，保障人與自然、人與環(huán)境的和諧共存，同時保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，使自然資

16、源和環(huán)境得到永續(xù)利用和保護(hù) 可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)是資源與環(huán)境；可持續(xù)發(fā)展的根本保證是綠色文明精神所代表的思想、文化；可持續(xù)發(fā)展的核心是和諧與公平。 35可持續(xù)發(fā)展只能通過全面性的尋求人類活動、社會政治經(jīng)濟(jì)制度與自然環(huán)境間的和諧關(guān)系來實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，可持續(xù)發(fā)展是能夠促進(jìn)人類社會與自然的和諧（包括合理、充分地利用和保護(hù)自然）、促進(jìn)人類社會每一個個體的全面發(fā)展（包括滿足個人在精神、物質(zhì)方面的合理的、多層次的需求）和人類社會整體的全面進(jìn)步的一種發(fā)展模式，在這種發(fā)展模式下，作為整體的人類以人類文明的繼承者的高度理性對當(dāng)代和未來的每個人類成員、對其所處的環(huán)境負(fù)責(zé)。364環(huán)境影響評價(jià) 評價(jià)是和主體密切相關(guān)。

17、評價(jià)主體只能是人類，無法擺脫人類的視角、人類的價(jià)值觀和人類的功利 （即便是遙不可及的未來的功利，例如基因的價(jià)值）環(huán)境影響評價(jià)是從人類對環(huán)境的普遍認(rèn)識和人類對環(huán)境的需求出發(fā)的，不是以某個人、某個群體的視角出發(fā)而考慮問題人類社會和自然世界各自有其規(guī)則，把叢林法則用于人類（比如納粹的社會達(dá)爾文主義）或者把人類社會規(guī)則用于自然界（比如主張一切生物和非生物要素?fù)碛泻腿祟愐粯拥臋?quán)利），都會導(dǎo)致思維混亂。 37影響評價(jià)無處不在。人類在行為前都會判斷后果。有意無意地，人類行為前都會有對行為影響的判斷，以便確定是否能夠達(dá)到預(yù)期的目的、有什么后果、需要采取什么對策。甚至動物捕食獵物，也要判斷這樣的攻擊角度、奔跑速

18、度能不能達(dá)到目的。38環(huán)境影響評價(jià)是人類理性的反應(yīng)，良知的表現(xiàn)。環(huán)境影響評價(jià)體現(xiàn)了事前預(yù)防原則。環(huán)境影響評價(jià)代表了一種負(fù)責(zé)任的思維方式。人類對其行為后果負(fù)責(zé)?！叭级笮小?。環(huán)境影響評價(jià)是活動擬議者對于國家和公眾的承諾。 39制度化的環(huán)境影響評價(jià)（法律強(qiáng)制性）人類預(yù)斷其行為的環(huán)境后果、以便調(diào)整人類行為、活動方式的一種重要手段，是決策和交流的工具，是具有法律強(qiáng)制性的人類活動的主體對國家和公眾的承諾和行為規(guī)范，是貫徹實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的手段，也是判斷人類行為是否趨近可持續(xù)發(fā)展的工具。非制度化的環(huán)境影響評價(jià)即并非法律、法規(guī)要求進(jìn)行的有關(guān)環(huán)境影響評價(jià)方面的思考和討論，比如對于生活方式、消費(fèi)方式進(jìn)行的環(huán)境影

19、響但是對于改變?nèi)祟愑^念、調(diào)整人類行為也有一定的作用。40環(huán)境影響評價(jià)的道德根據(jù)：人類（單體或群體）在滿足自身需求的同時，不能妨害他人（當(dāng)代與后代）的利益。當(dāng)代與后代的利益除了人類社會的現(xiàn)實(shí)利益以外，當(dāng)然應(yīng)該包括環(huán)境，因?yàn)榄h(huán)境代表了多數(shù)人的利益，也代表了后代人的利益。己所不欲,勿施于人（他人和后人）。所以，不能為了少數(shù)人的利潤而損害多數(shù)人的環(huán)境。這只是道德要求，不能改變少數(shù)人對利潤的狂熱追求。與可持續(xù)發(fā)展 要求一致41可持續(xù)發(fā)展觀及其對環(huán)境影響評價(jià)的要求1環(huán)境問題緣起的再認(rèn)識11從世界水壩委員會的調(diào)查報(bào)告說起 世界水壩委員會回顧和評估了5 大洲133 個水壩，發(fā)表最終研究報(bào)告“水壩及發(fā)展一個新的

20、決策框架”42 “水壩對人類的發(fā)展做出了重要的貢獻(xiàn)。但是，伴隨著的，往往也是不可接受的、不必要的代價(jià)。特別是社會和環(huán)境方面的代價(jià), 是由異地安置的移民、下游的社區(qū)、忠實(shí)的納稅人和自然環(huán)境來承擔(dān)?！?水壩在發(fā)電、供水和防洪方面并沒有達(dá)到水壩支持者最初預(yù)期的結(jié)果。另外，這些項(xiàng)目常常出現(xiàn)超支和延誤。43“水壩工程，已經(jīng)迫使4-8 千萬人口遷離他們的家園和故土，由此引發(fā)了經(jīng)濟(jì)極端困難、社區(qū)瓦解、和不斷增加的精神上與身體上的疾病。土著居民、部落和農(nóng)民社區(qū)在不同程度上受到?jīng)_擊。生活在水壩下游的人們，還經(jīng)?；寂c水有關(guān)的疾病，并失去他們賴以生存的自然資源。水壩嚴(yán)重地破壞了環(huán)境，包括許多魚類和其它水生物種的滅絕

21、，大面積森林、濕地和耕地的消失。水壩將好處帶給富裕的人群，而讓貧困的人群承擔(dān)成本。” 44決策者：關(guān)心的重點(diǎn)是項(xiàng)目的總體經(jīng)濟(jì)效益和技術(shù)可行性。即使環(huán)境問題被考慮，也被當(dāng)作工程可行性諸多方面問題（經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、地質(zhì)、地震、水土保持、勞動保護(hù)、安全、健康）中的一個，沒有得到應(yīng)有的重視。或者對于環(huán)境和社會效益給予了關(guān)注，但是僅僅關(guān)心整體效益。導(dǎo)致為了受益地區(qū)的利益忽視了對當(dāng)?shù)丨h(huán)境和受影響人群利益的損害。決策基礎(chǔ)是以短期效益為著眼點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)增長和以全局利益為著眼點(diǎn)的社會效益（利大于弊），而忽視了利弊的承擔(dān)者往往是不同的。45水壩工程師思維方式的局限性：他的成就和業(yè)績就在于修建更多的水壩，在其眼里，自

22、然水體流動的是白花花的銀子，也容易使其夸大水壩建設(shè)的利益，忽視或低估其他方面的代價(jià)和損失。水壩壽命的考慮一般也就是十年到幾十年。業(yè)主：其目的就是千方百計(jì)使得項(xiàng)目早日上馬，發(fā)揮預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益，主要從短期效益（十年到幾十年）考慮經(jīng)濟(jì)平衡。對于移民補(bǔ)償和環(huán)境保護(hù)投資，希望以最小的成本解決。 46評價(jià)單位：僅僅針對既定方案論證水壩建設(shè)項(xiàng)目在環(huán)境保護(hù)方面的總體可行性。環(huán)境影響評價(jià)中缺乏社會效益的分析，或者僅僅以整體效益來衡量，收益人口足夠多，就可能掩蓋少數(shù)人利益被剝奪的事實(shí)。往往缺乏針對受影響個體的公眾參與程序或者程序有重大缺陷。地方政府官員：可能是水壩項(xiàng)目的受益者，比較多地考慮水壩建成后的發(fā)電、灌溉等

23、效益和稅收的增加，而對地方生態(tài)系統(tǒng)機(jī)構(gòu)和功能的變化不是很清楚，或者并不關(guān)心。因?yàn)樗畨谓ㄔO(shè)可以成為其政績，因而升遷，而未來的債務(wù)和生態(tài)問題并非他關(guān)注的問題。 47環(huán)境保護(hù)部門：可能因?yàn)殡`屬于地方政府而不能堅(jiān)持獨(dú)立的立場，或者其職責(zé)只是局限于狹義的自然環(huán)境保護(hù)或者甚至局限于污染控制，對社會影響等問題并沒有發(fā)言權(quán)，導(dǎo)致即使其負(fù)責(zé)環(huán)境影響評價(jià)的審批，對水壩項(xiàng)目能夠進(jìn)行的調(diào)整也十分有限。移民/受影響公眾：無從得知水壩項(xiàng)目建設(shè)的有關(guān)信息，不知道水壩建設(shè)和他們切身利益的關(guān)系；或者知道也無處申訴、申訴了也得不到解決。 4812環(huán)境問題的緣起 人類內(nèi)心的貪欲和自私 永無止境的欲望借助技術(shù)進(jìn)步而如虎添翼，不斷的加

24、快對自然索取的步伐，不斷改進(jìn)向自然索取的手段，當(dāng)科學(xué)技術(shù)的 “進(jìn)步”使人類對自然的破壞力達(dá)到一定程度，人類的索取行為（取決于人口乘以人均欲望、人類利用和改造自然的能力）超過了天賦的限度（環(huán)境的制約）時，環(huán)境問題應(yīng)運(yùn)而生，生生不息。貪欲不止，問題不斷。 49個人的自私使人巧取豪奪，不惜損害他人。集體的自私，如納粹打著“民族主義”、“愛國主義”的旗號對于猶太人喪心病狂的的集體滅絕，也是人類發(fā)展的敵人，造成生靈涂炭和環(huán)境破壞。人類整體的自私使得人類不顧其他生命體和大自然的哀號，追逐人類自身的利益，甚至只是為了滿足口腹之欲。 50環(huán)境后果，一般來說并不是人類行為的目的。產(chǎn)生原因 ： 1 人不知道其行為

25、的環(huán)境后果；潛在性和復(fù)雜性 2 知道而不在乎，因?yàn)橛绊懯菍λ撕秃笕说模?3 影響的復(fù)雜性和潛在性， 4 缺乏足夠的、適當(dāng)?shù)娜祟愋袨榧s束機(jī)制。 51欲望刺激著人類物質(zhì)需求，形成人類社會對經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)大壓力，不考慮環(huán)境因素的經(jīng)濟(jì)增長帶來嚴(yán)重的環(huán)境問題，造成環(huán)境質(zhì)量的改變和人類生活環(huán)境的惡化，又影響著人類健康和人類生活質(zhì)量，進(jìn)而影響人類社會。即社會壓力生產(chǎn)環(huán)境困境，接著環(huán)境困境反撲社會。 人類今天的行動決定著人類的未來，人類能否繼續(xù)生存和發(fā)展下去，只看人類能不能真正改變觀念，調(diào)整人類行為。 522解決環(huán)境問題思路的演變和手段的發(fā)展 “頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的末端治理 預(yù)防為主傳統(tǒng)發(fā)展模式可持續(xù)發(fā)展 5

26、3可持續(xù)發(fā)展要求：規(guī)范人類對于環(huán)境的觀念和行為，要求人類必須三思而后行, 提升人與人的道德（傳統(tǒng)倫理學(xué)范疇）和人與自然的道德（環(huán)境倫理學(xué)范疇）水平。 教育的必要性 只有道德約束人的行為是不夠的；需要法律制度約束人類迫使人類在行為前必須了解和審慎考慮可能產(chǎn)生的環(huán)境影響，并采取措施減緩其影響。而這個制度，就是環(huán)境管理的重要手段之一環(huán)境影響評價(jià)制度。 543可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境影響評價(jià)的關(guān)系 31思想同源、互相促進(jìn) 思想同源：1969年，美國的國家環(huán)境政策法中就出現(xiàn)了生物多樣性保護(hù)、代內(nèi)公平、代際公平、可持續(xù)發(fā)展等思想的萌芽。而這些概念恰恰是最近十幾年來國際環(huán)境界十分關(guān)注的問題。從表 3-1的分析中，我

27、們可以看出NEPA宣告的國家環(huán)境政策目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境影響評價(jià)有著非常密切的關(guān)系。而美國的國家環(huán)境政策法頒布以后，世界許多國家相繼建立環(huán)境影響評價(jià)制度，也促進(jìn)了可持續(xù)發(fā)展思想的產(chǎn)生。 55互相促進(jìn)：環(huán)境影響評價(jià)是將可持續(xù)發(fā)展的原則和要求納入人類開發(fā)建設(shè)活動和戰(zhàn)略決策的重要工具之一?？沙掷m(xù)發(fā)展要求人們的行動之前首先應(yīng)當(dāng)考慮其環(huán)境后果，以避免盲目和無知造成的不利環(huán)境后果，影響發(fā)展的持續(xù)性。而環(huán)境影響評價(jià)正是這樣一個工具，用來識別和預(yù)測某一項(xiàng)人類活動的環(huán)境所產(chǎn)生的影響，解釋和傳播影響信息，制定出減輕不利影響的對策措施，從而達(dá)到人類行為與環(huán)境之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。可持續(xù)發(fā)展需要環(huán)境影響評價(jià)，而環(huán)境影響評

28、價(jià)也離不開可持續(xù)發(fā)展觀念的指導(dǎo)。 表2-1 從關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約熱內(nèi)盧宣言27項(xiàng)原則看可持續(xù)發(fā)展對EIA的要求 。幾乎和環(huán)境影響評價(jià)都有著密切的關(guān)系，也體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展對環(huán)境影響評價(jià)的要求。從關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約熱內(nèi)盧宣言27項(xiàng)原則.doc5657環(huán)境管理的的目標(biāo)和任務(wù)是：推動人類社會建立一個新的生存方式，把對資源的開發(fā)強(qiáng)度、廢棄物的排放強(qiáng)度和環(huán)境生產(chǎn)力匹配起來。三種生產(chǎn)理論表明：為了人類社會的可持續(xù)發(fā)展，人類必須以和諧人與環(huán)境的關(guān)系為目標(biāo)，正確管理好人類社會行為，掌握用自己的社會行為管理自己社會行為的方法。58三種行為論：政府、企業(yè)、公眾的環(huán)境行為從社會行為角度提出了三種行為論。從行為主體

29、來看，現(xiàn)代社會中分異比較明顯的宏觀（群體）行為主體有三大類：政府、企業(yè)和公眾。解決環(huán)境問題，需要著眼于三個供需關(guān)系，從改變生存方式和生產(chǎn)方式入手，整合政府、企業(yè)、公眾三種行為的運(yùn)行。 59環(huán)境影響評價(jià)最重要的意義就在于對人類行為的調(diào)整，通過這種調(diào)整，使人類活動對環(huán)境的不利影響最小化。但是我國目前僅僅對于部分企業(yè)行為和規(guī)劃進(jìn)行了有限的調(diào)整，因此還不能滿足可持續(xù)發(fā)展的需求。如何從理論上繼承從三種生產(chǎn)經(jīng)三種供需關(guān)系到三種行為的可持續(xù)發(fā)展理論體系，運(yùn)用環(huán)境影響評價(jià)這個工具，分析、探索調(diào)整政府、企業(yè)、公眾三者的環(huán)境行為的有效途徑，也是三種生產(chǎn)理論應(yīng)用的一個方面。 60葉文虎教授：可持續(xù)發(fā)展原理研究體系可

30、持續(xù)發(fā)展的文明觀：環(huán)境文明取代工業(yè)文明可持續(xù)發(fā)展的哲學(xué)觀：三元視角歷史觀：三種關(guān)系的相互作用與歷史的變遷可持續(xù)發(fā)展的基本理論：三種生產(chǎn)理論可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)理論：三種供需關(guān)系理論可持續(xù)發(fā)展資本體系：三種資本協(xié)同增殖理論可持續(xù)發(fā)展的法律基礎(chǔ)：環(huán)境主體理論可持續(xù)發(fā)展的管理理論：三種行為理論可持續(xù)發(fā)展的調(diào)整重點(diǎn)：生存方式可持續(xù)發(fā)展的評價(jià)準(zhǔn)則：三生共贏可持續(xù)發(fā)展的實(shí)踐核心：循環(huán)型經(jīng)濟(jì)筆者認(rèn)為，可持續(xù)發(fā)展的重要手段：環(huán)境影響評價(jià)。 615傳統(tǒng)發(fā)展觀指導(dǎo)下環(huán)境影響評價(jià)存在的問題 經(jīng)濟(jì)活動的末端行為 否定環(huán)境價(jià)值 只關(guān)心了產(chǎn)品原料的采掘和產(chǎn)品的加工階段 比生產(chǎn)行為更重要、更具決定性影響的是政策行為沒有通過EI

31、A進(jìn)行調(diào)整。 62僅考慮當(dāng)代甚至眼前的影響，忽略了人類社會行為對環(huán)境的累積影響。僅從自然環(huán)境思考問題，忽視了社會影響。環(huán)境保護(hù)工作與經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為割裂開來，把前者僅僅看成是后者的尾部行為的看法。這種管理模式難以保證環(huán)境影響評價(jià)的客觀性與公正性 636可持續(xù)發(fā)展觀對環(huán)境影響評價(jià)的要求 對人類社會行為通過三種生產(chǎn)可能對環(huán)境造成的影響進(jìn)行預(yù)測，然后在此基礎(chǔ)上去評定他們對三種生產(chǎn)和諧運(yùn)行的貢獻(xiàn)，并據(jù)此對人類的社會行為進(jìn)行調(diào)整。關(guān)注對人的影響、社會影響評價(jià)，考慮社會公平、生活質(zhì)量等問題。需要對政府環(huán)境行為進(jìn)行調(diào)整：開展戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)、政策、法規(guī)、規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)。 64對公眾的環(huán)境行為的調(diào)整：觀念環(huán)境影響評

32、價(jià)，消費(fèi)方式、生活習(xí)慣的環(huán)境影響評價(jià)。 可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境影響評價(jià)的普及教育。如果社會的領(lǐng)導(dǎo)者、決策者、投資者、設(shè)計(jì)者、建設(shè)者沒有基本的環(huán)境意識和可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境影響評價(jià)方面的常識, 很難想象可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)有希望實(shí)現(xiàn)。 65促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境影響評價(jià)評價(jià)制度應(yīng)該以全社會環(huán)境意識的提高為基礎(chǔ)，以體現(xiàn)預(yù)防為主、防患于未然、對自身行為負(fù)責(zé)的原則，保證決策者、政府、企業(yè)對環(huán)境有影響的行為（包括發(fā)展戰(zhàn)略、政策、法規(guī)、規(guī)劃、計(jì)劃、項(xiàng)目）的全過程和涉及的資源、環(huán)境利用，在擬議初期能夠充分考慮其對各環(huán)境要素、人類健康、人類生活質(zhì)量、社會環(huán)境的影響，尋求可能的替代方案和不利影響減緩措施，經(jīng)過全面的、貫徹始終的公

33、眾參與和科學(xué)公正的審查機(jī)制進(jìn)行綜合決策。其后，對于決策的效果還應(yīng)該進(jìn)行跟蹤回顧分析，對于實(shí)際發(fā)生的影響進(jìn)行監(jiān)控，以確保實(shí)際產(chǎn)生的影響在預(yù)期范圍內(nèi)，風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素能夠及時識別和正確響應(yīng)。從時間和空間尺度看，對長遠(yuǎn)影響、全球環(huán)境問題的影響都應(yīng)該予以充分考慮。 66、環(huán)境影響評價(jià)的發(fā)展：中外實(shí)踐 1環(huán)境影響制度溯源：美國國家環(huán)境政策法環(huán)境影響評價(jià)制度起源于1969年國家環(huán)境政策法（NEPA）。NEPA的法律地位之高、內(nèi)容之深謀遠(yuǎn)慮、影響之深遠(yuǎn)都是環(huán)境保護(hù)歷史上所罕見。 6711美國國家環(huán)境政策法（NEPA）的作用和意義 對美國環(huán)境影響評價(jià)制度的建立和發(fā)展起到了決定性的作用，而且也是國際環(huán)境影響評價(jià)

34、歷史上的一座里程碑。在國家環(huán)境政策法包含了很多環(huán)境問題的基本原則，包括可持續(xù)發(fā)展、污染預(yù)防、生物多樣性等。 68母法101條中宣告國家環(huán)境政策目標(biāo)為： 1、以環(huán)境管理者的身份履行其對未來各世代的責(zé)任； 2、對全體美國人保障其擁有安全、健康、豐饒與合乎美學(xué)及富文化內(nèi)涵的環(huán)境； 3、在不降低環(huán)境質(zhì)量、危害健康安全或引起其它不利環(huán)境后果的情況下，最充分地利用環(huán)境； 4、保存重要?dú)v史、文化及自然方面的國家遺產(chǎn)，并盡可能維持足以提高個人多種選擇計(jì)劃的環(huán)境； 5、實(shí)現(xiàn)人口與資源利用之間的平衡，使國民享有高度生活水準(zhǔn)和普遍舒適的生活； 6、提高可再生資源的質(zhì)量，使易枯竭資源達(dá)到最高程度的再生 69從表 4-

35、1 NEPA宣告的國家環(huán)境政策目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境影響評價(jià)的關(guān)系的分析中，我們可以看出NEPA宣告的國家環(huán)境政策目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境影響評價(jià)有著非常密切的關(guān)系。 作出可能對人類環(huán)境產(chǎn)生影響的規(guī)劃和決定時，采用一種能夠確保綜合利用自然科學(xué)和社會科學(xué)以及環(huán)境設(shè)計(jì)工藝的系統(tǒng)的多學(xué)科的方法；確保環(huán)境價(jià)值亦能在作出決定時與經(jīng)濟(jì)和技術(shù)問題一并得到適當(dāng)?shù)目紤]；表 4-1 NEPA宣告的國家環(huán)境政策.doc7012美國環(huán)境影響評價(jià)管理特點(diǎn)和程序 美國EIA制度特點(diǎn)：1異乎尋常的法律地位。1969年國家環(huán)境政策法案（NEPA）第103條要求：“美國之各項(xiàng)政策、法律及公法之解釋與執(zhí)行均應(yīng)與本法之規(guī)定相一致?！?/p>

36、還要求所有機(jī)關(guān)審查他們現(xiàn)行法令的權(quán)限、行政規(guī)則及現(xiàn)行政策與程序，其目的在于檢討其中是否有任何不足或，矛盾存在,以至于防礙到NEPA之目的，與條款之能被完全遵守。（Larry w. Canter）712環(huán)境影響評價(jià)的對象包括宏觀層次的人類活動。美國1969年的國家環(huán)境政策法NEPA要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)為每一嚴(yán)重影響人類環(huán)境質(zhì)量的任何重大聯(lián)邦行動編寫詳細(xì)的環(huán)境影響報(bào)告書。美國總統(tǒng)環(huán)境質(zhì)量委員會1978年頒布的“國家環(huán)境政策法實(shí)施條例”第節(jié)的規(guī)定“聯(lián)邦行動”有四種類型：通過官方政策；制定正式規(guī)劃；確定行動計(jì)劃；批準(zhǔn)具體項(xiàng)目。 723.美國環(huán)境影響評價(jià)制度的實(shí)施過程中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，報(bào)告書的總量在減少。例如，

37、1979年編寫了1273份環(huán)境影響報(bào)告書，而在1991年為456。有4個機(jī)構(gòu)（農(nóng)業(yè)部、內(nèi)政部、運(yùn)輸部與美國工程兵）總是占了總數(shù)的一半以上。相反有大量預(yù)算和項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)如衛(wèi)生部、國家航空航天局、國防部與能源部產(chǎn)生的環(huán)境影響報(bào)告書比較少。環(huán)境影響報(bào)告書的數(shù)量減少體現(xiàn)了知識共享和認(rèn)識的積累。環(huán)境篩選程序起了很關(guān)鍵的作用。如果環(huán)境評價(jià)確定沒有“重大”影響，則在批準(zhǔn)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上寫出無重大影響報(bào)告（FONSI）。然后在連邦紀(jì)錄注冊上向公眾公告準(zhǔn)備進(jìn)行的項(xiàng)目和要做的環(huán)境分析。734.廣義的環(huán)境概念：包括自然環(huán)境和社會環(huán)境。環(huán)境影響評價(jià)中綜合考慮了技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會、文化、教育、歷史及公眾反應(yīng)。在實(shí)施程序上

38、，環(huán)境科學(xué)和環(huán)境正義給予了同等重視，尤其在1994年2月由美國前總統(tǒng)柯林頓簽署“環(huán)境正義”行政命令（Executive Order 12898），1997年12月由環(huán)境質(zhì)量委員會通過了“環(huán)境正義”執(zhí)行細(xì)則，要求針對涉及對少數(shù)民族、貧窮落后地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)地位受到開發(fā)行為影響，需在環(huán)境影響評價(jià)中予以考慮和重視。美國環(huán)保署也設(shè)立環(huán)境正義處，以提高少數(shù)民族生活環(huán)境質(zhì)量，營造生活舒適空間及傳播環(huán)境價(jià)值和正義的觀念。745、廣泛的、貫徹始終的公眾參與國家環(huán)境政策法要求所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)履行法律上的義務(wù)和責(zé)任，請公眾對環(huán)境影響評價(jià)的實(shí)施過程提出意見，并且必須對公眾意見做出反應(yīng)。在篩選（screening）決定是否

39、需要編制環(huán)境影響報(bào)告書、研究范圍界定（scoping）需要研究哪些環(huán)境影響和影響的顯著性、報(bào)告書初稿（DRAFT EIS）審查、報(bào)告書最終稿（FINAL EIS）審查、決策和決策后分析等過程中，公眾都可以充分發(fā)表意見。 75CEQ實(shí)施國家環(huán)境政策法程序條例規(guī)定的美國EIA管理的基本程序如下：、篩選；、確定范圍；、編制初步環(huán)境調(diào)查報(bào)告；、編制環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告；、審查環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告；、按條款審批環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告；、減緩措施與監(jiān)測。9、 決策后分析。 76美國EIA管理程序特點(diǎn)：(1)程序化分類管理 環(huán)境篩選階段（Screening），不是完全依賴項(xiàng)目分類目錄，還包括政府部門和公眾的參與。影響顯著

40、性(Impact Significance Determination)確定(2) (2)文件化 ：環(huán)境評價(jià)(EA)、未發(fā)現(xiàn)重要環(huán)境影響通告(FONSI)、準(zhǔn)備做環(huán)境影響報(bào)告書通告(NOI)和環(huán)境影響報(bào)告書(EIS) 77(3)公開化：整個EIA過程具有較完善的公眾參與機(jī)制，不論項(xiàng)目做環(huán)境影響評價(jià)還是不需做環(huán)境影響評價(jià)均須在聯(lián)邦要刊(Federal register)上公布，以便于公眾對項(xiàng)目的了解并發(fā)表意見，美國國家環(huán)保局亦作為公眾之一進(jìn)行參與。(4)通過程序判斷將需編制環(huán)境影響報(bào)告書項(xiàng)目控制在較小范圍內(nèi)，但一旦確定某一項(xiàng)目需編制環(huán)境影響報(bào)告書(EIS)，則需耗費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力和時間。

41、787913美國環(huán)境影響評價(jià)審查機(jī)制EPA的EIS分級制度：對于環(huán)境影響大小的評估和EIS初稿的適當(dāng)程度的分類 擬議行動的環(huán)境影響分類：1無異議LO (Lack of Objections)2環(huán)境關(guān)注EC (Environmental Concerns)需要對首選方案進(jìn)行實(shí)質(zhì)性修改或者考慮其他替代方案（包括無行動）減緩潛在環(huán)境影響。3 環(huán)境不可接受EU (Environmentally Unsatisfactory)如果美國環(huán)保局審查認(rèn)為，從公眾健康、福利或者環(huán)境質(zhì)量方面看，不利環(huán)境影響大到不可接受，美國環(huán)保局會與主管部門共同減低這些影響。最終版階段，不可接受的潛在環(huán)境影響仍然不能消除，美國環(huán)

42、保局將提交CEQ審查。 80影響評價(jià)的充分性分類1充分 (Adequate)EPA審查認(rèn)為EIS初稿闡明了項(xiàng)目或者行動的首選方案和替代方案的環(huán)境影響2信息不足 (Insufficient Information)EIS初稿沒有包含對應(yīng)當(dāng)避免的全部環(huán)境影響的評價(jià)，或在已經(jīng)分析的范圍還存在能夠降低環(huán)境影響的合理可行的替代方案。需要在EIS最終版中補(bǔ)充有關(guān)信息、數(shù)據(jù)、分析研究。3不適當(dāng)(Inadequate)EPA認(rèn)為EIS初稿沒有對潛在重大環(huán)境影響進(jìn)行充分的評價(jià)，在已經(jīng)分析的范圍之外，還存在新的能夠降低環(huán)境影響的合理可行的替代方案。 8114美國綱領(lǐng)性環(huán)境影響評價(jià) 聯(lián)邦重大的行動要求EISs；這些

43、行動包括：政策、規(guī)劃和計(jì)劃。 正式政策的采用，如規(guī)章制度及解釋、條約和國際公約或協(xié)議；制定部門政策的正式文件 正式規(guī)劃的實(shí)施，如由聯(lián)邦機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備或批準(zhǔn)的正式文件，這些文件將指導(dǎo)或規(guī)定聯(lián)邦資源的使用方案，并做為今后行動的依據(jù)。 計(jì)劃的實(shí)施，例如，為實(shí)施一項(xiàng)具體政策或規(guī)劃而進(jìn)行的一系列行動； 82NEPA是在還沒有國家環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)（CEQ和EPA都是在立法后才成立）、也沒有EIA的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的前提下的強(qiáng)制立法，其主旨是制約政府的環(huán)境行為，使得所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的決策中納入環(huán)境保護(hù)方面的考慮。美國EIA制度針對的是廣義的環(huán)境，法律調(diào)整對象包括政策、規(guī)劃、方案和項(xiàng)目，在擬議初期開展評價(jià)，有詳細(xì)的程序規(guī)定保證EI

44、A制度的實(shí)施（篩選、確定范圍、決策后分析）。審查結(jié)果有明確的分類，全過程接受公眾參與和監(jiān)督、訴訟，有明確的替代方案要求，在EIA審批后對于實(shí)際發(fā)生的影響進(jìn)行環(huán)境監(jiān)控。相對而言，美國環(huán)境影響評價(jià)制度是比較符合可持續(xù)發(fā)展要求的環(huán)境影響評價(jià)評價(jià)制度，在許多方面值得我們進(jìn)一步研究和借鑒。 834案例分析：中美環(huán)境影響報(bào)告書的差異 陜西的安塞油田南區(qū)滾動開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目美國POWDER河流域油氣項(xiàng)目 84報(bào)告書初稿和最終稿的區(qū)別美國POWDER河流域油氣項(xiàng)目報(bào)告書初稿和最終稿的區(qū)別：初稿正文746頁，附件94頁。最終稿正文934頁，附件767頁。篇幅變化為102.5%。這說明報(bào)告書在初稿審查后進(jìn)行了很大工作

45、量的修改和補(bǔ)充。 85中國安塞油田南區(qū)滾動開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目報(bào)告書初稿和最終稿的區(qū)別：初稿正文166頁，附件35頁。最終稿正文178頁，附件33頁。篇幅變化僅0.5% 27代表，6特邀專家（通常只有這三十余人才能接觸到報(bào)告書）提出6條需補(bǔ)充和修改的內(nèi)容；修改后負(fù)責(zé)審查的只有項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，或者再加1-2位專家。 86公眾參與：美國POWDER河流域油氣項(xiàng)目報(bào)告書公眾參與部分（附件S）占了很大的篇幅，對報(bào)告書初稿意見的回答用了484頁。收回的17940份意見中絕大多數(shù)來自美國，一小部分來自美國以外的44個國家。來自聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的16份，州政府機(jī)構(gòu)的3份，地方政府機(jī)構(gòu)的3份，企事業(yè)單位860份，非政府組織、

46、社區(qū)或者其成員14283份，教育機(jī)構(gòu)6份，個人2769份。針對報(bào)告書初稿的意見被歸納為596個問題。在報(bào)告書最終版里，要逐個回答這596個問題，還要列出每個提出意見者的問題編號，這就占了247頁。 87安塞油田南區(qū)滾動開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目報(bào)告書反映出的公眾參與調(diào)查方式是：以安塞縣、志丹縣和延安市寶塔區(qū)等地的居民調(diào)查為主，采取現(xiàn)場征求意見和問卷調(diào)查相結(jié)合的方式，了解公眾對本項(xiàng)目建設(shè)的態(tài)度和意見。調(diào)查于2003年4月8日至4月12日進(jìn)行，歷時5天，前后發(fā)放調(diào)查表100份 調(diào)查表 調(diào)查9個問題。調(diào)查結(jié)論為，在接受調(diào)查的人群中，多數(shù)人認(rèn)為本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量一般，希望本項(xiàng)目建設(shè)加強(qiáng)綠化和生態(tài)建設(shè)，以減少風(fēng)沙和水土

47、流失，同時，希望油田加強(qiáng)污水治理，防止地表水和土壤污染，不然，會造成牛、羊等家畜不敢再飲用河水，農(nóng)作物減產(chǎn)的后果。 88 替代方案：美國POWDER河流域油氣項(xiàng)目報(bào)告書對三個備選方案進(jìn)行了同等深度的評價(jià)。安塞油田南區(qū)滾動開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目報(bào)告書無替代方案分析內(nèi)容。 原因：我國法規(guī)、導(dǎo)則無替代方案強(qiáng)制要求；我國EIA介入過晚，EIA時項(xiàng)目已經(jīng)很確定，企業(yè)和評價(jià)單位也不愿意考慮替代方案。因此EIA對于建設(shè)活動的調(diào)整作用局限在很有限的范圍內(nèi)895中國環(huán)境影響評價(jià)存在的問題分析 引子：晨鳴漢陽紙業(yè)向長江超標(biāo)排污事件原因：企業(yè)在擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模時忽視污染治理，污染治理設(shè)施不能與生產(chǎn)設(shè)施相匹配，為經(jīng)濟(jì)利益偷排偷放、

48、違法排污、污染環(huán)境 90拋開事件的具體原因，分析問題產(chǎn)生可能原因（我國EIA環(huán)節(jié)出問題的典型情況）1面對經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)的權(quán)衡，地方政府和企業(yè)環(huán)境意識差 2企業(yè)沒有按照法規(guī)要求進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，因?yàn)榇鷥r(jià)遠(yuǎn)低于違法的收益 3企業(yè)迫于法規(guī)要求進(jìn)行EIA，但是和評價(jià)單位配合弄虛作假；或者評價(jià)結(jié)論有問題，但審查機(jī)制存在問題未能發(fā)現(xiàn) 914.業(yè)主僅僅把環(huán)境影響報(bào)告書當(dāng)作通行證，項(xiàng)目通過以后就束之高閣5目前的評價(jià)制度對項(xiàng)目審批后的監(jiān)督管理還局限于環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收，企業(yè)有隙可乘。6公眾對建設(shè)項(xiàng)目概況、環(huán)境現(xiàn)狀、環(huán)境影響情況不了解，他們看不到也看不懂報(bào)告書，也沒有機(jī)會表達(dá)自己的意見。實(shí)際發(fā)生的環(huán)境影響沒

49、有侵犯他們的切身利益，或者受了影響沒有渠道申訴或者申訴后得不到解決。 9251政府經(jīng)濟(jì)決策部門和企業(yè)、公眾的環(huán)境意識有待進(jìn)一步提高 政府經(jīng)濟(jì)決策部門、建設(shè)單位和和公眾，甚至一些環(huán)境管理人員，對環(huán)境影響評價(jià)對環(huán)境保護(hù)和環(huán)境影響評價(jià)制度意義和作用的理解仍然不夠深入 典型的例證是，當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目涉及自然保護(hù)區(qū)，往往是自然保護(hù)區(qū)給建設(shè)項(xiàng)目讓路。 93多數(shù)政府官員，包括部分環(huán)境保護(hù)部門分管環(huán)境影響評價(jià)審批的技術(shù)官員，把環(huán)境影響評價(jià)僅僅當(dāng)作建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)方面的可行性論證。論證建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)方面的可行性固然是環(huán)境影響評價(jià)的一個重要任務(wù)，但不是全部，更重要的是通過評價(jià)調(diào)整人類行為。項(xiàng)目最終決策者關(guān)心的核心問題

50、是項(xiàng)目的總體經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和技術(shù)可行性，環(huán)境問題被考慮，也被當(dāng)作工程可行性諸多方面問題（經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、地質(zhì)、地震、水土保持、勞動保護(hù)、安全、健康）中的一個，沒有得到應(yīng)有的重視。 94環(huán)境影響評價(jià)制度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有深入人心，環(huán)境影響報(bào)告書只是在一個很小的圈子里被閱讀，而業(yè)主最關(guān)心的問題還是盡快拿到報(bào)告書批文。原因是多方面的：決策者和公眾環(huán)境意識的不足、法規(guī)的不足、公眾參與的形式主義和環(huán)境影響報(bào)告書表達(dá)形式的“專家化”使得一般公眾即使有機(jī)會獲得報(bào)告書也無法讀懂。官員對于環(huán)境影響評價(jià)制度的普遍態(tài)度：環(huán)境影響評價(jià)只是可行性研究中的一個問題，并不能決定項(xiàng)目的走向。長官意志是更具有決定性的因素。 95

51、53環(huán)境影響評價(jià)有關(guān)法制建設(shè)中的法律部門化現(xiàn)象我國目前的法律、法規(guī)體系在環(huán)境影響評價(jià)領(lǐng)域存在交叉現(xiàn)象。 水土保持 -海岸工程 問題：可能使環(huán)境保護(hù)管理工作更加無序和混亂，增加工作環(huán)節(jié)，延長審批時間，加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，最終導(dǎo)致國家和企業(yè)利益受損，環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理的職責(zé)也無法履行。 9654環(huán)境影響評價(jià)的介入時間過晚 問題：環(huán)境影響評價(jià)沒能充分發(fā)揮對人類行為的調(diào)整作用。立項(xiàng)后開始EIA。立項(xiàng)時，廠址、布局、產(chǎn)品方案、規(guī)模、工藝路線等、已經(jīng)基本確定，業(yè)主為立項(xiàng)推薦的方案已經(jīng)做了大量的前期工作，也可能已經(jīng)付出了一些代價(jià)，不愿意再進(jìn)行廠址、工藝、方案的變更。EIA只能是提出合適的治理方案，成為在社會決策

52、末端的行為。綜合決策過程中，環(huán)境監(jiān)督管理處于一個相對被動的地位9755環(huán)境影響評價(jià)的對象和范圍過于狹窄 我國實(shí)行環(huán)境影響評價(jià)的對象和范圍包括開發(fā)建設(shè)活動(基本建設(shè)、技術(shù)改造、區(qū)域開發(fā)和引進(jìn)的建設(shè)項(xiàng)目)，環(huán)境影響評價(jià)法把中國環(huán)境影響評價(jià)制度拓展到規(guī)劃 其他政府行為(法規(guī)、政策、戰(zhàn)略規(guī)劃、公約、協(xié)定等)沒有環(huán)境影響評價(jià)要求，調(diào)整人類行為的范圍主要是企業(yè)和政府行為的一部分，仍然不能從決策的源頭上根本全面解決環(huán)境問題 9856公眾參與存在的問題公眾參與只是由環(huán)評單位在環(huán)評的某個階段對當(dāng)?shù)厝罕娺M(jìn)行一些簡單的抽樣調(diào)查，簡單歸納后編入報(bào)告書中，很少作認(rèn)真的闡述和分析。公眾對建設(shè)項(xiàng)目概況、環(huán)境影響情況不了解，

53、他們看不到也看不懂報(bào)告書，缺乏足夠的機(jī)會表達(dá)自己的意見。 （“南京拆遷自焚事件”） 法律有要求缺乏相應(yīng)的導(dǎo)則9957缺少作為交流工具的非技術(shù)性評價(jià)工作總結(jié)環(huán)境影響評價(jià)傾向于科學(xué)研究的模式，只適于專家和內(nèi)行看，局外人很難看懂或者很難明白這些環(huán)境影響意味著什么。從決策支持的角度看，我們不能要求所有的參與決策者都是環(huán)境專家，從公眾參與的角度講，我們也不應(yīng)該要求公眾在學(xué)習(xí)環(huán)境知識以后再對環(huán)境影響報(bào)告書發(fā)表意見。 10058替代方案的缺乏由于我國環(huán)境影響評價(jià)介入項(xiàng)目較晚，缺少一個在項(xiàng)目擬議初期開始進(jìn)行的環(huán)境影響初評，替代方案成為我國環(huán)境影響評價(jià)中比較薄弱的一個方面，因?yàn)樽鲈u價(jià)時，項(xiàng)目變更的余地已經(jīng)很小了

54、。替代方案其實(shí)是一種拓展思路、尋求達(dá)到同樣目的的不同途徑的研究，如果及時開展，可以避免許多不必要的重復(fù)勞動，可以避免重大、不可逆環(huán)境影響的發(fā)生。 10159簡化審批壓力下的EIA文件審查的問題目前我國環(huán)境影響評價(jià)審查制度中，法制化程度還不夠高，而在簡化政府審批的壓力下，人治的成分在某些方面還有加大的趨勢。 大綱審查的弱化(eia介入時間更晚 )和報(bào)告書終審程序的缺乏; 環(huán)評審查的專家?guī)煜到y(tǒng)建設(shè)還不健全，影響了環(huán)境影響評價(jià)的公正和客觀； 公眾缺乏適當(dāng)?shù)膮⑴c環(huán)評審查的機(jī)制。 102510信息技術(shù)在環(huán)境影響評價(jià)中的應(yīng)用不足 需建設(shè)環(huán)境評價(jià)數(shù)據(jù)庫以跟蹤項(xiàng)目評價(jià)審查過程、環(huán)境保護(hù)部門之間的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)

55、信息共享、通過網(wǎng)絡(luò)與公眾交換觀點(diǎn)和意見、發(fā)布公告等。計(jì)算機(jī)仿真、數(shù)學(xué)模型技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)在我國被廣泛應(yīng)用于大氣、水和噪聲模型的建立及預(yù)測評價(jià)。專家系統(tǒng)和地理信息系統(tǒng)也逐步為環(huán)境評價(jià)界所了解，但是廣泛而有實(shí)際效果的運(yùn)用還有待時日 10354 缺乏明晰的環(huán)境篩選和研究范圍界定程序 1998年建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例頒布后實(shí)行“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理”，依據(jù)項(xiàng)目分類目錄管理目錄確定，即項(xiàng)目篩選是按照名錄，是以一事一議的方式進(jìn)行的，隨意性較強(qiáng)。這個過程中沒有包括政府部門和公眾的參與，確定擬建項(xiàng)目的影響顯著性(Impact Significance Determination)確定也沒有程序性的方

56、法。 104美國，環(huán)境影響評價(jià)所需內(nèi)容是不確定的，是建立在一事一辦的基礎(chǔ)上，其中一個關(guān)鍵因素是范圍確定程序。公民個人、市、縣、州級政府、NGO、任何對項(xiàng)目有興趣的人提供意見給業(yè)主、發(fā)展署或主管環(huán)境影響評價(jià)的機(jī)構(gòu)，提出他們認(rèn)為應(yīng)該研究的問題。由于不斷借鑒過去的經(jīng)驗(yàn)，美國需要編制環(huán)境影響報(bào)告書的聯(lián)邦行動是逐漸減少的。環(huán)境影響初評Initial Environmental Examination（IEE）、環(huán)境篩選（Screening）和研究范圍界定（Scoping）在我國沒有明顯的界定，而是組合在大綱評估程序中。 105512對于環(huán)境影響評價(jià)審批后的后續(xù)監(jiān)控不足 后續(xù)監(jiān)控(Followup and

57、 Monitoring)在美國、加拿大被視為環(huán)境評價(jià)的一部分，我國香港地區(qū)也有類似的環(huán)境監(jiān)察與審核制度。后續(xù)監(jiān)控是針對工程建設(shè)、運(yùn)營的各個階段提出的一系列詳細(xì)的監(jiān)督管理行動方案，其目的是及時發(fā)現(xiàn)工程建設(shè)中的環(huán)境問題，驗(yàn)證評價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性，反饋到工程建設(shè)中，及時調(diào)整建設(shè)方案。其內(nèi)容不僅僅局限于對污染物濃度、總量和環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測，也包括對生態(tài)(如物種變化、動物遷徙)系統(tǒng)變化、景觀等的監(jiān)督與調(diào)控。 106我國，環(huán)境影響報(bào)告書中要求有環(huán)境管理與監(jiān)測計(jì)劃專題，但是這個專題常常被當(dāng)作狹義的環(huán)境監(jiān)測（污染物與環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測）制度與監(jiān)測機(jī)構(gòu)的設(shè)置和儀器配置，起不到在項(xiàng)目建設(shè)各時段管理和控制不利環(huán)境影響的作用。

58、107513對社會影響評價(jià)的忽略和不重視 我國強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會效益的統(tǒng)一。經(jīng)濟(jì)效益在可行性研究中占了很大的成分，環(huán)境效益在環(huán)境影響評價(jià)程序中得到重視，開發(fā)活動的社會目標(biāo)分析、社會效益（諸如消除貧困、促進(jìn)社會平等、社會穩(wěn)定等）如何實(shí)現(xiàn)、不利影響如何減輕和補(bǔ)償，卻沒有合適的的工具和方法。 108我國發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保護(hù)環(huán)境，目的都是為了社會可持續(xù)發(fā)展，所謂“以人為本”。受影響的環(huán)境要素得到關(guān)注，而受影響的人卻被忽視，無疑是發(fā)展過程中的盲點(diǎn)。 過去我國過度強(qiáng)調(diào)局部利益和個人利益必須服從整體利益和集體、國家利益，也造成了認(rèn)識上的缺陷。 109環(huán)境影響評價(jià)隊(duì)伍中，絕大多數(shù)的環(huán)境專業(yè)技術(shù)人員受的是自

59、然科學(xué)的訓(xùn)練社會科學(xué)專業(yè)人才與其它國家相比相當(dāng)缺乏。盡管全國很多大學(xué)都有環(huán)境專業(yè)，開設(shè)社會科學(xué)專門課程的很少。我國政府職能分工沒有賦予環(huán)保部門解決社會問題的授權(quán)，國家環(huán)境保護(hù)法把“環(huán)境”定義為僅限于物理和生物環(huán)境。因此現(xiàn)行的環(huán)境影響評價(jià)程序中社會影響評價(jià)內(nèi)容不足或者涉及不深。例如水庫建設(shè)造成的移民問題 110514違反法規(guī)的效益和風(fēng)險(xiǎn)的不對稱性 按照建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例規(guī)定，未報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件和不補(bǔ)辦手續(xù)，擅自開工建設(shè)的，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以處10萬元以下的罰款

60、。由于違反法規(guī)的效益和風(fēng)險(xiǎn)的不對稱性，有些企業(yè)寧可罰款，不愿停產(chǎn)治理 。 1115. 15 基層建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理漏項(xiàng)現(xiàn)象嚴(yán)重 建設(shè)項(xiàng)目管理漏項(xiàng)不是個別地區(qū)的個別現(xiàn)象，而是不同程度地存在于各地區(qū)，特別是縣以下企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和開發(fā)區(qū)建設(shè)表現(xiàn)較為突出 112. 5. 16生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)指標(biāo)體系和方法論薄弱，導(dǎo)則不健全在我國，環(huán)境影響評價(jià)在總體上還是污染控制的思路，生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)還沒有得到足夠的重視，這與“重模式、計(jì)算輕分析論證”的思路有關(guān)，似乎只有定量化的才是評價(jià)，這與環(huán)境問題的特性是不相符的。例如建設(shè)項(xiàng)目被人為地劃分為污染項(xiàng)目和無污染項(xiàng)目，環(huán)境影響識別與評價(jià)因子篩選被當(dāng)作污染因子篩選等。因