土地管理的一般過程課件

1、市場與政府市場與政府亞當(dāng)斯密的“看不見的手”中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)被證明不及市場經(jīng)濟(jì)制度有效率；即使在最自由的市場經(jīng)濟(jì)國家，城市土地業(yè)主也并不能完全按照自己的意愿、市場的需求，開發(fā)自己擁有的土地。 完全競爭市場的條件同質(zhì)性，即同一種商品必須由多個(gè)銷售者出售，不致產(chǎn)生壟斷；有足夠多的銷售者和消費(fèi)者，沒有一個(gè)個(gè)體可以影響市場價(jià)格；任何資源都可以自由出入市場; 消費(fèi)者對市場有充分知識。土地市場失效1. 外部性（externality）即一塊土地的開發(fā)對于周圍地塊及地區(qū)的不可避免的影響。 舉例：吸煙者影響自身和其他人的身體健康。吸煙的外部效應(yīng)使吸煙的社會（邊際）成本大于吸煙的個(gè)人（邊際）成本。在自由市場體系下，

2、因?yàn)槲鼰熣卟豢紤]其他人，他只根據(jù)自己的邊際成本和邊際效應(yīng)來決定吸煙量。因此，煙被過度地消費(fèi)。煙稅迫使吸煙者支付吸煙所帶來的社會成本。土地市場失效2. 不確定性（uncertainty） 房地產(chǎn)開發(fā)是百年大計(jì)，一旦投入，就成為不動產(chǎn)，無法撤資。 未來具有不可預(yù)見的“外部性”，開發(fā)商難以確定該地段今后的發(fā)展趨勢，因而也無法確定眼前的開發(fā)項(xiàng)目。土地市場失效3. 基礎(chǔ)設(shè)施 市場決策基于局部和個(gè)體考慮，而整個(gè)城市范圍的基礎(chǔ)設(shè)施安排需要整體考慮。4. 公共設(shè)施，如綠地、學(xué)校等。 因?yàn)闆]有利潤，市場一般情況下不會提供公共設(shè)施，而這些設(shè)施對城市生活質(zhì)量至關(guān)重要。市場失效與政府管理1.優(yōu)化區(qū)位選擇ABABBA1

3、/21/21/21/21/21/43/4I: 初始狀態(tài)II: 博弈過程III: 平衡對局/非社會優(yōu)化穩(wěn)定IV:社會優(yōu)化非穩(wěn)定:規(guī)劃的需要個(gè)人的利益不受影響，社會的利益達(dá)到最大個(gè)人是最優(yōu)的，市場是均衡的我不比你聰明，但我絕不比你笨。同樣的產(chǎn)品和服務(wù)；消費(fèi)傾向相同；不會多走一步路。市場失效與政府管理2.隔離負(fù)面外部效應(yīng) 污染工業(yè)（污染），飛機(jī)場（噪音），垃圾處理場（心里感覺）等對住宅具有負(fù)面影響。 在美國，最常規(guī)消除或弱化不同土地利用之間的負(fù)面外部效應(yīng)的規(guī)劃手段是土地利用功能分區(qū)。用綠帶將住宅和污染工業(yè)等互不相容的土地利用類型空間上分隔開。市場失效與政府管理3.優(yōu)化土地利用模式ABABABABAB

4、ABAAAAAAABBBBB土地利用模式 I土地利用模式 II經(jīng)濟(jì)損失最小/交通成本最大經(jīng)濟(jì)損失最大/交通成本最小功能分區(qū)高度混合市場失效與政府管理4.保護(hù)重要資源 由于城市發(fā)展導(dǎo)致的濕地?fù)p失可能會惡化或破壞生態(tài)環(huán)境。因此，美國有些地方政府要求濕地總量的“動態(tài)平衡”，即，城市發(fā)展每占一單位的濕地，開發(fā)商要在別的地方開出一單位的濕地。盡管政府做出努力來保持濕地總量不變，然而，研究表明人造濕地更本無法在功能上與自然濕地相比。政府管理失靈1.兩難困境 由于市場的不確定性，我們基本上不可能去準(zhǔn)確地預(yù)測未來。如果不知道未來的情景，我們就不能很好地管理。2.行動風(fēng)險(xiǎn) 任何具體行動都有風(fēng)險(xiǎn)，都會產(chǎn)生正面或負(fù)

5、面的影響。3. 剛性風(fēng)險(xiǎn) 管理具有滯后性，對土地的剛性控制，如果不能跟上土地市場的變化趨勢，將限制市場機(jī)制在土地資源使用和配置中的作用。 政府可能在不應(yīng)干預(yù)的方面做了過多的事情，而在應(yīng)予以干預(yù)的方面做得不夠。政府管理失靈政府失靈的原因公共決策失誤政府龐大的行政機(jī)構(gòu)運(yùn)行的低效率和“內(nèi)部效應(yīng)”尋租活動土地管理的一般過程管理目標(biāo)的設(shè)置管理組織的設(shè)計(jì)管理職能的運(yùn)作宏觀土地管理目標(biāo)中觀土地管理目標(biāo)微觀土地管理目標(biāo)第一節(jié) 土地管理目標(biāo)的設(shè)置 宏觀目標(biāo) 耕地減少過多的狀況要得到有效控制土地利用結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化土地利用布局合理調(diào)整土地節(jié)約和集約利用水平顯著提高土地整理復(fù)墾全面推進(jìn)土地退化與污染防治取得明顯成效土地

6、參與調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的能力不斷增強(qiáng) 中觀目標(biāo) 與全國土地管理總目標(biāo)相銜接，又要結(jié)合本區(qū)特點(diǎn)，提出適合本區(qū)特色、切實(shí)可行的目標(biāo)。根據(jù)國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和國土綜合開發(fā)整治總體要求，全國劃分為8個(gè)土地利用綜合區(qū)分別為東北區(qū)、環(huán)渤海區(qū)、華東區(qū)、中部區(qū)、東南區(qū)、西南區(qū)、西北區(qū)、青藏區(qū)。確定出這8個(gè)區(qū)域各自的土地利用方向和土地調(diào)控目標(biāo)。區(qū)域土地利用都市經(jīng)濟(jì)區(qū)人口產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)能源資源重點(diǎn)開發(fā)區(qū)基本農(nóng)用地保護(hù)重點(diǎn)區(qū)土地整理重點(diǎn)區(qū)生態(tài)建設(shè)重點(diǎn)區(qū)長期土地管理目標(biāo)中期土地管理目標(biāo)年度土地管理目標(biāo)第一節(jié) 土地管理目標(biāo)的設(shè)置按實(shí)現(xiàn)時(shí)間不同，分為 長期目標(biāo)通常達(dá)成目標(biāo)的時(shí)間在10年以上 。中期目標(biāo):一般為5年左右。年度目

7、標(biāo):目標(biāo)為1年全國土地利用規(guī)劃調(diào)控指標(biāo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地農(nóng)業(yè)建設(shè)用地非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地土地開發(fā)整理年度目標(biāo)：土地利用年度計(jì)劃第一節(jié) 土地管理目標(biāo)的設(shè)置各目標(biāo)間的關(guān)系宏觀、中觀、微觀土地管理目標(biāo)，或長期、中期、年度土地管理目標(biāo)之間是互相聯(lián)系、互相制約，構(gòu)成完整的目標(biāo)體系。宏觀土地管理目標(biāo)是全國范圍內(nèi)較長時(shí)期土地管理所要達(dá)到的預(yù)期結(jié)果。中觀目標(biāo)用來指導(dǎo)地區(qū)土地管理工作向?qū)崿F(xiàn)總目標(biāo)邁進(jìn)。微觀目標(biāo)是中觀目標(biāo)在基層的具體實(shí)施工作。土地管理長期目標(biāo)是制定中期和年度目標(biāo)的依據(jù)，土地管理中期目標(biāo)和年度目標(biāo)則是長期目標(biāo)分期和按年度的落實(shí)。土地管理的任務(wù)努力實(shí)現(xiàn)耕地供求的動態(tài)平衡控制“土地供給閘門”，參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控加強(qiáng)土

8、地資源的調(diào)查評價(jià)和科學(xué)規(guī)劃加強(qiáng)土地資源信息系統(tǒng)建設(shè)建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的管理新體制健全法制，依法行政例子：耕地保護(hù)例子：土地供給政策參與宏觀調(diào)控2004年，中央政府作出宏觀調(diào)控領(lǐng)域的重要?jiǎng)?chuàng)新明確提出運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控，將國土資源部定位成宏觀調(diào)控的重要部門，中央政府期望在運(yùn)用財(cái)政政策和貨幣政策調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，運(yùn)用土地政策調(diào)控土地供給以引導(dǎo)投資的方向和強(qiáng)度，對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行“加油門”和“踩剎車”，以實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行目標(biāo)。例子：土地供給政策參與宏觀調(diào)控土地供給政策參與宏觀調(diào)控主要是通過土地供給數(shù)量、供給結(jié)構(gòu)、供給方式、供給時(shí)序?qū)暧^經(jīng)濟(jì)運(yùn)行加以影響。土地供給政策，通過調(diào)節(jié)區(qū)域土地的供

9、給數(shù)量以及供給價(jià)格，以調(diào)節(jié)土地收益在地方政府、企業(yè)與個(gè)人之間的分配比例，以對地方政府、企業(yè)與個(gè)人的行為產(chǎn)生不同的激勵(lì)與約束，特別是能對供地主體的地方財(cái)政收益進(jìn)行調(diào)節(jié)，以從經(jīng)濟(jì)上抑制地方政府的供地行為，從而影響宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。 例子：土地供給政策參與宏觀調(diào)控土地供給政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)配合國家鼓勵(lì)類項(xiàng)目，要積極供地；國家限制類項(xiàng)目，要限制供地；國家禁止類項(xiàng)目，要禁止供地。土地供給政策（數(shù)量、結(jié)構(gòu)、布局）產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策（數(shù)量、結(jié)構(gòu)、布局）宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度例子：土地供給政策參與宏觀調(diào)控農(nóng)地邊際收益線MRa與非農(nóng)用地的邊際收益線MRu最初平衡點(diǎn)為E點(diǎn)，決定了土地資源在農(nóng)用與非農(nóng)利用之間的數(shù)量分配。L為農(nóng)用

10、地的初始數(shù)量，S-L為非農(nóng)用地的初始數(shù)量。保護(hù)制度MRu2MRu1非農(nóng)用地農(nóng)用地MRaEE1E2L2LL1S(0)0(s)MRu隨著工業(yè)化和城市化步伐的推進(jìn)，引致土地資源非農(nóng)利用需求的不斷增加，非農(nóng)用地的邊際收益線MRu上移到MRu1位置與農(nóng)地邊際收益線MRa相交于新的平衡點(diǎn)E2，致使數(shù)量為L-L2的農(nóng)地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)地而進(jìn)入土地市場。在農(nóng)地非農(nóng)化過程中，中央政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段管控土地供給數(shù)量，對數(shù)量為L2-L1的農(nóng)地實(shí)施保護(hù)，地方政府就喪失了將數(shù)量L2-L1在土地出讓市場出讓的機(jī)會。如不存在有效的制度收益約束機(jī)制，作為理性經(jīng)濟(jì)人的地方政府，必然會增加土地供給的數(shù)量以發(fā)揮土地的“資本積累”功能，

11、這也是土地交易價(jià)格越高，地方政府土地供給數(shù)量越大的緣由。土地管理的原則土地管理的總體原則責(zé)任原則法制原則利益原則效率原則土地管理的分類原則土地權(quán)屬制度管理方面土地利用管理方面建設(shè)用地管理方面第二節(jié) 土地管理的組織設(shè)計(jì)土地管理結(jié)構(gòu)設(shè)置模式我國土地管理體制沿革土地管理機(jī)構(gòu)職責(zé)土地管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的模式專門性和非專門性土地管理機(jī)構(gòu)垂直式和平行式土地管理機(jī)構(gòu)非專門性兩種情況土地管理機(jī)構(gòu)分散化將土地管理部門分散到各有關(guān)主管部門土地管理機(jī)構(gòu)分散化 容易造成土地管理工作的政出多門，條塊分割，降低行政管理效率，增加行政管理成本。土地管理機(jī)構(gòu)綜合化將土地管理工作綜合到某有關(guān)主管部門土地管理機(jī)構(gòu)綜合化 有利于部門分工

12、的整合，縮短行政辦公流程，減少部門職責(zé)沖突，提高行政服務(wù)質(zhì)量。 專門性專門性土地管理機(jī)構(gòu)指由一個(gè)指定部門負(fù)責(zé)土地事務(wù)的管理。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置模式有利于行政管理專業(yè)化及業(yè)務(wù)流程一體化 垂直性指下一級土地管理機(jī)構(gòu)由上一級土地管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，下一級土地管理機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物由上一級土地管理機(jī)構(gòu)委派與管理，下一級土地管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限由上一級土地管理機(jī)構(gòu)在法定權(quán)限范圍內(nèi)指定，下一級機(jī)構(gòu)聽命于上一級土地管理機(jī)構(gòu)。 AB1B2B3平行性指土地管理機(jī)構(gòu)由人民政府設(shè)置，土地管理機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物由設(shè)置它的人民政府管理，土地管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限由設(shè)置它的人民政府在法定權(quán)限內(nèi)確定。下一級人民政府的土地管理機(jī)構(gòu)與上一級人民政府

13、土地管理機(jī)構(gòu)在人、財(cái)、物上無直接的管理與被管理的關(guān)系。我國土地管理體制的沿革1986年以前的多頭分散管理體制20世紀(jì)50年代到1986年前，我國對土地的管理是由多個(gè)行政主管部門多頭分散進(jìn)行的，即分部門分系統(tǒng)建立土地管理機(jī)構(gòu)，歸口管理本系統(tǒng)、本部門所使用的土地。這種土地管理機(jī)構(gòu)隸屬于某一職能部門，管理職能級別低，缺乏權(quán)威性。各部門權(quán)責(zé)不清，難以協(xié)調(diào)部門用地問題。 我國土地管理體制的沿革1986年以后的統(tǒng)一集中管理1986年6月土地管理法頒布1986年8月 國家土地管理局成立1990年底 全國自上而下統(tǒng)一管理土地機(jī)構(gòu)體系形成1998年 國土資源部成立2003年 中央決定實(shí)行省以下土地垂直管理體制我

14、國土地管理體制的沿革2004年4月21日，國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于做好省級以下國土資源管理體制改革有關(guān)問題的通知。該通知指出，理順省級以下國土資源行政管理體制，強(qiáng)化省級人民政府保護(hù)土地資源的責(zé)任。市（州、盟）、縣（市、旗）國土資源主管部門是同級人民政府的工作部門，其機(jī)構(gòu)編制仍由同級人民政府管理；地區(qū)國土資源主管部門的機(jī)構(gòu)編制仍由行署管理。市轄區(qū)國土資源主管部門的機(jī)構(gòu)編制上收到市人民政府管理，改為國土資源管理分局，為市國土 資源主管部門的派出機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源管理所的機(jī)構(gòu)編制上收到縣（市、旗）人民政府管理，縣（市、旗）可以根據(jù)實(shí)際情況和工作需要，按鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或區(qū)域設(shè)置國土資源管理所，為縣（市、旗）國土

15、資源主管部門的派出機(jī)構(gòu)。土地管理的機(jī)構(gòu)職責(zé)政策法規(guī)司規(guī)劃司耕地保護(hù)司地籍管理司土地利用管理司執(zhí)法監(jiān)察司第三節(jié) 土地管理職能運(yùn)作內(nèi)容概述土地管理的計(jì)劃職能土地管理的組織職能土地管理的控制職能土地管理的方法土地管理的計(jì)劃職能預(yù)測決策計(jì)劃的編制計(jì)劃的實(shí)施例子：預(yù)測例子：預(yù)測控制職能基本過程確定標(biāo)準(zhǔn)衡量績效偏差的分析與糾正控制的類型預(yù)先控制過程控制后果控制管理的方法行政經(jīng)濟(jì)技術(shù)法律行政手段例子：房地產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控政策90/70政策即是對土地開發(fā)后的住房產(chǎn)品在套型建筑面積上的限制。2006年，“國十五細(xì)則”第二條規(guī)定“自2006年6月1日起，凡新審批、新開工的商品住房建設(shè)，套型建筑面積90平方米以下住房

16、(含經(jīng)濟(jì)適用住房)面積所占比重，必須達(dá)到開發(fā)建設(shè)總面積的70%以上。直轄市、計(jì)劃單列市、省會城市因特殊情況需要調(diào)整上述比例的，必須報(bào)建設(shè)部批準(zhǔn)。過去已審批但未取得施工許可證的項(xiàng)目凡不符合上述要求的，應(yīng)根據(jù)要求進(jìn)行套型調(diào)整?！崩樱悍康禺a(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控政策在90/70政策出臺前，我國的房地產(chǎn)市場呈現(xiàn)明顯的結(jié)構(gòu)不合理問題，中小戶型商品住宅的供給比例偏低。據(jù)40個(gè)城市的房地產(chǎn)市場信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)，2005年末，40個(gè)重點(diǎn)城市累計(jì)可售商品住房中，有23個(gè)城市套型在120m2以上的住房占50%以上；有16個(gè)城市80m2以下的住房不到總供應(yīng)量的10% 。深圳市2007年第一季度不同套型結(jié)構(gòu)商品住宅所占比例例子：

17、房地產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控政策對小戶型而言，隨著90/70政策的逐步落實(shí)，未來的供給會相當(dāng)充裕，其價(jià)格上漲也會得到有效控制。未來小戶型住房比例的增加和價(jià)格的相對穩(wěn)定，將會減輕中低收入者的購房總支出。 由于當(dāng)前的市場對90平方米以上的住宅的需求比例在50%-60%之間，大于90/70政策規(guī)定的30%，且隨著人們生活品質(zhì)的提高，這一比例可能會上升。90/70政策會減少未來大戶型住宅用地和商品房的供給，大戶型住宅的價(jià)格可能上漲。例子：房地產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控政策目前已有開發(fā)商想出開發(fā)躍層、在兩棟房子之間以非承重墻相連待購買后再行連通等規(guī)避手段。為此建設(shè)部在關(guān)于落實(shí)新建住房結(jié)構(gòu)比例要求的若干意見中明確提出要“嚴(yán)肅查

18、處違法違規(guī)行為”，并將“采用不正當(dāng)技術(shù)手段規(guī)避有關(guān)規(guī)劃控制性要求”作為重點(diǎn)查處對象。 政策時(shí)間發(fā)布規(guī)定國四條2009.12國務(wù)院調(diào)結(jié)構(gòu)、抑投機(jī)、控風(fēng)險(xiǎn)、明確責(zé)任：一要增加普通商品住房的有效供給；二要繼續(xù)支持居民自住和改善型住房消費(fèi)，抑制投資投機(jī)性購房；三要加強(qiáng)市場監(jiān)管；四要繼續(xù)大規(guī)模推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)。國十一條2010.1國務(wù)院增加中低價(jià)位、中小套型普通商品住房和限價(jià)商品住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房等五類住房的供給。防止地王頻出，熱錢涌入，對央企投資要規(guī)范化。申請購買第二套（含）以上住房的家庭（包括借款人、配偶及未成年子女），貸款首付款比例不得低于40%，貸款利率嚴(yán)格按照風(fēng)險(xiǎn)

19、定價(jià)。 新一輪調(diào)控2010.4國務(wù)院對購買首套自住房且套型建筑面積在90平方米以上的家庭，貸款首付款比例不得低于30%； 對貸款購買第二套住房的家庭，貸款首付款比例不得低于50%，貸款利率不得低于基準(zhǔn)利率的1.1倍； 對貸款購買第三套及以上住房的，大幅度提高首付款比例和利率水平。 經(jīng)濟(jì)手段地租地價(jià)杠桿財(cái)政杠桿金融杠桿稅收杠桿例子：土地稅收一、政府為何要征稅？1、市場失靈與公共產(chǎn)品的提供稅收學(xué)界用市場失靈來解釋政府征稅的必要性。市場機(jī)制雖然能有效地調(diào)節(jié)供給和需求，使得社會資源得到合理地配置，從而有效地提供商品和勞務(wù)，但同樣存在著市場失靈的問題。個(gè)突出的問題就是公共產(chǎn)品并不能通過市場機(jī)制來提供。公

20、共產(chǎn)品具有與私人產(chǎn)品完全不同的三種特征：第一，效用的不可分割性。第二，消費(fèi)的不排他性。第二，受益的不可阻止性。例子：土地稅收2、稅收是政府取得財(cái)政收入的最佳形式在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能是提供不能由私營部門通過市場提供的公共產(chǎn)品。政府提供的公共產(chǎn)品就是政府的財(cái)政支出，而政府的財(cái)政支出是以稅收為主要內(nèi)容的政府財(cái)政收入作為資金來源的。 政府可以通過多種形式(增發(fā)貨幣，舉借公債，收費(fèi))取得實(shí)現(xiàn)其職能所需要的財(cái)政收入，稅收是最佳的形式。政府通過課稅取得財(cái)政收入，實(shí)質(zhì)是人民將所實(shí)現(xiàn)收入的一部分無償轉(zhuǎn)移給政府支配。一不會憑空擴(kuò)大社會購買力，引起通貨膨脹；二政府不負(fù)擔(dān)任何償還責(zé)任，也不必為此付出任何代價(jià)，不會給政府帶來額外負(fù)擔(dān)；三稅收是強(qiáng)制征收，故可為政府支出提供充足的資金來源。例子：土地稅收二、土地稅對三種主要用途城市土地利用的影響雖然土地經(jīng)濟(jì)供給有限