南海區(qū)社會治理模式及其發(fā)展方向研究報告(2稿)(共32頁)

1、 南海區(qū)社會治理(zhl)模式及其發(fā)展方向目 錄 TOC o 1-5 h z u HYPERLINK l _Toc378559798 一、導(dǎo) 論：創(chuàng)新社會(shhu)治理 PAGEREF _Toc378559798 h 2HYPERLINK l _Toc378559799 （一）研究背景：社會治理(zhl)的難題 PAGEREF _Toc378559799 h 2HYPERLINK l _Toc378559800 （二）研究對象：南海區(qū)經(jīng)驗的重要性 PAGEREF _Toc378559800 h 3HYPERLINK l _Toc378559801 （三）研究內(nèi)容 PAGEREF _Toc37

2、8559801 h 5HYPERLINK l _Toc378559802 二、社會治理的南海模式與經(jīng)驗 PAGEREF _Toc378559802 h 7HYPERLINK l _Toc378559803 （一）社會治理的南海模式 PAGEREF _Toc378559803 h 7HYPERLINK l _Toc378559804 （二）社會治理的南海經(jīng)驗 PAGEREF _Toc378559804 h 12HYPERLINK l _Toc378559805 三、南海區(qū)社會治理模式的提升空間 PAGEREF _Toc378559805 h 16HYPERLINK l _Toc378559806

3、 （一）社會治理的主體構(gòu)建 PAGEREF _Toc378559806 h 16HYPERLINK l _Toc378559807 （二）社會治理的內(nèi)容覆蓋 PAGEREF _Toc378559807 h 17HYPERLINK l _Toc378559808 （三）社會治理的配套保障 PAGEREF _Toc378559808 h 19HYPERLINK l _Toc378559809 四、南海區(qū)社會治理模式的發(fā)展藍(lán)圖 PAGEREF _Toc378559809 h 22HYPERLINK l _Toc378559810 （一）社會治理的四種模式 PAGEREF _Toc378559810

4、h 22HYPERLINK l _Toc378559811 （二）協(xié)同型社會治理模式 PAGEREF _Toc378559811 h 24HYPERLINK l _Toc378559812 （三）利用現(xiàn)有(xin yu)平臺，打造南海的協(xié)同型社會治理模式 PAGEREF _Toc378559812 h 28一、導(dǎo) 論：創(chuàng)新(chungxn)社會治理（一）研究背景(bijng)：社會治理的難題當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時期，在這一時期里，社會階層和利益結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，社會矛盾日益突出，社會問題漸趨復(fù)雜，社會風(fēng)險逐步加劇。隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化的深入

5、推進，失業(yè)、貧富分化、生產(chǎn)事故、勞資沖突、刑事犯罪和群體性事件(shjin)等社會問題不斷涌現(xiàn)；與此同時，由于傳統(tǒng)的社會管理體制趨于解體，科學(xué)有效的社會治理體制尚待完善，現(xiàn)代化帶來的諸多社會問題進一步被擴大化，造成了系統(tǒng)性、普遍性的社會關(guān)系失衡、社會行為失范、社會公正不夠、社會安全不足、社會信用淪陷等嚴(yán)重問題。這些社會問題和矛盾給經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定帶來了巨大的挑戰(zhàn)，也對政府的社會治理職能提出了更高的要求。面對這些新的問題和挑戰(zhàn)，改變傳統(tǒng)的社會管理體制，建立新型的科學(xué)有效的社會治理體制，已經(jīng)成為一項刻不容緩的戰(zhàn)略任務(wù)。中共十六大首次將“社會管理”列為政府的四大職能之一，凸顯了社會管

6、理在轉(zhuǎn)型時期的戰(zhàn)略意義。十七大報告明確提出，“要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。十八大報告又進一步提出，“要創(chuàng)新社會管理，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。剛剛閉幕不久的十八屆三中全會通過的中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定將“社會管理”改為“社會治理”，更加突出了“政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”的重要性，并要求“加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”。根據(jù)決定，創(chuàng)新社會治理體制包括了“改進社會治理方式、激發(fā)社會組織活力、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系”等四個方

7、面的內(nèi)容。所謂的社會治理，就是政府出于回應(yīng)社會訴求、化解社會矛盾、解決社會問題的需要，通過發(fā)揮主導(dǎo)性作用，構(gòu)建起制度化、系統(tǒng)化、平等化的協(xié)商與溝通平臺，引導(dǎo)和支持社會組織共同參與社會事務(wù)治理的過程，最終孕育出一個既充滿活力又和諧有序的社會。與以往的社會管理相比，社會治理具有以下幾個比較突出的特點：其一，主體的多元化，即社會管理偏重于政府對社會的管理，而社會治理強調(diào)治理主體的多元化，任何單一主體均不能主宰社會治理的過程；其二，方式的多樣化，即社會管理更多地依靠政府運用行政權(quán)力來推動，而社會治理則更希望綜合利用行政權(quán)力、市場機制、法律手段、社會資本、文化習(xí)俗等多種方法和技術(shù)；其三，政府角色的轉(zhuǎn)變，

8、即社會管理容易表現(xiàn)為政府凌駕于社會之上，政府從自身主觀意愿出發(fā)來管控社會，而社會治理要求政府在始終保護并尊重社會組織的主體地位和社會自身的運作規(guī)律的同時，積極發(fā)揮自身獨特優(yōu)勢，為社會治理搭建一個政府與社會互動、互促、互利的良性運轉(zhuǎn)平臺。從中共(zhn n)十六大算起，我國在社會治理領(lǐng)域的有意識、系統(tǒng)性的探索和建設(shè)已有十多年的時間。在這期間，中央政府在不同的時期提出過表述不同但內(nèi)容明晰的指導(dǎo)思想，各個地方政府也根據(jù)自身的實際情況進行多元化的積極嘗試。然而，與經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域的“八仙過海、各顯神通”不同，大部分的地方政府在處理復(fù)雜性社會問題和培育社會自治力量之時總是會暴露出了一些結(jié)構(gòu)性、制度性、普遍性

9、的缺陷和脆弱。這種缺陷和脆弱體現(xiàn)為“在面臨諸多壓力和挑戰(zhàn)的情況下，很容易形成對社會管理的誤解，即將社會管理片面地理解為一種消極的、防范性的手段，將加強社會管理理解為加強權(quán)力對社會的全面控制” 孫立平：“走向積極的社會管理”，社會學(xué)研究2011年第4期，第23頁。出現(xiàn)這一問題的原因可能是多方面的，主要包括傳統(tǒng)解構(gòu)與現(xiàn)代建制之間的斷裂造成社會問題異常復(fù)雜、對計劃經(jīng)濟時代遺留下來的傳統(tǒng)社會管理體制的路徑依賴、對社會治理的認(rèn)知偏頗，等等。在大部分的地方探索未能取得(qd)預(yù)期成效的情況下，總結(jié)和提煉成功的地方經(jīng)驗顯得尤為必要。（二）研究對象(duxing)：南海區(qū)經(jīng)驗的重要性佛山市南海區(qū)地處中國經(jīng)濟發(fā)

10、達的珠三角地區(qū)，是改革開放的前沿地區(qū)，其綜合實力在2013年位列中國市轄區(qū)百強的第四位。由于南海區(qū)在改革開放的進程中比其他大部分的地區(qū)都要先行一步，所以這里的社會矛盾和問題不僅爆發(fā)比較早，而且積累得較多。比較突出的社會矛盾和問題包括：集體資產(chǎn)的利益分配、征地拆遷矛盾、勞資糾紛、異地務(wù)工群體難以融入當(dāng)?shù)厣鐣鹊取Ｃ鎸@些嚴(yán)峻的問題，南海區(qū)政府投入了大量的精力和時間來解決，但是效果總是不盡理想。這種“花錢辦實事，卻得不到人民群眾的認(rèn)可”的狀況迫使南海區(qū)政府重新審思舊有的社會管理方式。作為上述反思(fn s)的結(jié)果，南海區(qū)在2012年初成立了專門的“社會工作(shhugngzu)委員會”，以統(tǒng)籌、

11、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)全區(qū)社會治理創(chuàng)新各項工作的開展，包括整合理論資源、政府各職能部門資源、鎮(zhèn)（街道）和社區(qū)的基層資源以及社會資源。2012年8月，南海區(qū)下轄各鎮(zhèn)（街道）也均成立了社會工作委員會，并全部(qunb)實現(xiàn)了工作人員專職化。經(jīng)過近兩年的經(jīng)驗積累，南海區(qū)社會工作委員會摸索出了一個兼具理論研究價值和實踐推廣意義的社會治理模式。該社會治理模式以“社會創(chuàng)益”為基本理念，以“金字塔模式”和“四基模式”為支柱，拓寬社會治理參與渠道、創(chuàng)新社會工作手法、優(yōu)化社會服務(wù)，確保社會工作始終服務(wù)于群眾利益、社會公益和公眾效益。利用“一個理念”和“兩大支柱”為核心內(nèi)容的社會治理模式，南海區(qū)在社會治理領(lǐng)域取得了明顯的成效

12、，積累了寶貴的經(jīng)驗。可以說，佛山市南海區(qū)不僅是社會治理的區(qū)域先行者，更可為廣東省或全國其他地方的社會治理提供很多可供借鑒的經(jīng)驗。南海區(qū)的社會治理模式之所以值得研究，其原因有三：第一，南海區(qū)的社會治理是一種系統(tǒng)治理。中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定提出，“堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。南海區(qū)以“社會創(chuàng)益”的基本理念為指導(dǎo)，構(gòu)建起“金字塔模式”的社會治理主體框架來有意識的搜集社情民意和有針對性的提供社會服務(wù)，建立起“四基模式”的社會治理輔助框架來激活社會力量，使之成為政府在社會治理中的合作伙伴。依靠

13、這一治理模式，南海區(qū)成功地將政府和社會的各種資源和力量有效地整合起來，形成一個銜接緊密、協(xié)同有力的社會治理網(wǎng)絡(luò)。第二，南海區(qū)的社會治理成功地將政府從一個“全能型政府”轉(zhuǎn)型為一個“能促型政府”(the enabling state)。中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定提出，“實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”，“正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開”。不同于傳統(tǒng)政府在社會管理中所扮演的全能型角色，南海區(qū)社會工作委員會主要扮演了一個能促型角色，其在推動社會治理上所發(fā)揮的作用被限定在以下四個方面：激活，即確認(rèn)相關(guān)的社會治理主體及其資源和技能；動員，即促使社會治理主體之間建立共

14、同的目標(biāo)和愿景，幫助各個社會治理主體認(rèn)清自己的角色；規(guī)范，即建立社會治理主體相互作用的運行框架和行為規(guī)則；整合，即增進社會治理主體之間的有效互動，使之協(xié)同獲益。第三，南海區(qū)的社會(shhu)治理開拓了政府與社會良性(lin xn)互動的新模式(msh)。中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定要求，“健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求”。通過“金字塔模式”，南海區(qū)在以下三個方面開拓了政府與社會的良性互動：首先，建立“社案”制度，使人民群眾各方面各層次的利益訴求可以通過提案的方式進入黨委政府的決策視野，打破了“拍腦袋”式的社會政策決策方式；其次，構(gòu)建了“社區(qū)自

15、治組織、民間社會組織、政府社會政策觀測員、專家學(xué)者”四大觀測主體，使之成為了政府與人民群眾之間的橋梁和紐帶；最后，建起了社會政策觀測體系，推動了黨委政策的決策接地氣、連民心。第四，南海區(qū)的社會治理致力于激發(fā)社會組織活力的政策目標(biāo)。中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定強調(diào)，“激發(fā)社會組織活力”。通過“四基模式”，南海區(qū)在以下三個方面有效激發(fā)了社會組織活力：其一，通過各種途徑，引進和培育了大量的社會組織；其二，為社會組織和公眾參與社會事務(wù)治理提供了多樣化的載體和平臺，逐漸培養(yǎng)他們的主體意識和治理能力；其三，利用政府購買公共服務(wù)的方式讓社會組織參與到公共服務(wù)的提供，改變了公共服務(wù)的政府壟斷供給

16、模式。這些努力表明，南海區(qū)在社會治理的探索中始終堅持發(fā)現(xiàn)和發(fā)揮社會自身的力量，激發(fā)社會組織活力，致力于使社會具有自我良性運行的能力。因此，系統(tǒng)地梳理和研究南海區(qū)在社會治理領(lǐng)域的改革創(chuàng)新實踐，總結(jié)和提煉其成功的經(jīng)驗，并發(fā)現(xiàn)其不足之處，不僅有利于南海區(qū)社會治理的進一步探索，而且有利于全國各地借鑒南海區(qū)經(jīng)驗。（三）研究(ynji)內(nèi)容本研究有兩個主要目的：其一，總結(jié)南海區(qū)社會治理的基本情況，提煉南海區(qū)社會治理的模式及其主要經(jīng)驗，并論述這些經(jīng)驗對廣東省和全國其他地方的借鑒意義和參考價值；其二，深入挖掘南海區(qū)社會治理模式的提升空間，進而給出完善和深化南海區(qū)社會治理模式的政策建議。圍繞上述兩個問題，本研究

17、的內(nèi)容主要包括(boku)三個部分：1.社會(shhu)治理的南海模式與經(jīng)驗。圍繞“社會創(chuàng)益”的社會治理理念、“金字塔模式”和 “四基模式”，提煉南海區(qū)的社會治理模式，進而概括出若干可供其他地方比較、參考或借鑒的基本經(jīng)驗。南海區(qū)已經(jīng)在社會治理上取得了初步成效，雖然南海區(qū)社會治理模式是基于該區(qū)現(xiàn)實而展開的，但是從中提煉出來的一些重要經(jīng)驗，無論對南海區(qū)進一步推進社會治理，還是對廣東省或全國其他地方進行比較、參考和借鑒，都具有十分重要的意義。2.南海區(qū)社會治理模式的提升空間。在肯定南海區(qū)社會治理模式的同時，正視其經(jīng)驗的局限性和不足之處。南海區(qū)現(xiàn)有的社會治理模式在創(chuàng)新社會治理方面取得了初步成效，但也不

18、可避免地暴露出一些問題，如政府與社會之間的協(xié)同程度有待進一步提升、社會組織發(fā)展不平衡，等等。該部分將對南海區(qū)現(xiàn)有的社會治理模式的一些問題及原因進行深入分析。3.南海區(qū)社會治理模式的發(fā)展藍(lán)圖。在前面幾部分，特別是第三部分內(nèi)容的基礎(chǔ)上，提出完善和深化南海區(qū)社會治理模式的發(fā)展藍(lán)圖。這些政策建議將以落實中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定為指導(dǎo)，以深化南海區(qū)社會治理模式為依歸，最終指向一個政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動的社會治理格局。二、社會治理的南海模式(msh)與經(jīng)驗近些年來，南海區(qū)在社會治理領(lǐng)域中勤于思考，勇于嘗試，牢牢秉持“社會創(chuàng)益”的基本理念，緊緊圍繞“金字塔模式”和“四基模

19、式”兩大支柱(zhzh)，進行改革和創(chuàng)新，在培育合理的社會治理結(jié)構(gòu)、激發(fā)有益的社會組織活力、化解深層次的社會矛盾、回應(yīng)基礎(chǔ)性的社會訴求、維護社會穩(wěn)定、增值社會資本等方面獲得了積極的成效。南海區(qū)的社會治理實踐并沒有像我國其他地區(qū)那樣(nyng)呈現(xiàn)的是一種零散性的、碎片化的局面，而展現(xiàn)出了一種系統(tǒng)化的、全面性的模式。這套脫胎于南海區(qū)社會治理實踐的社會治理模式及其蘊含的社會治理經(jīng)驗對于我國其他地區(qū)無疑具有比較、參考或借鑒的實踐意義，同時對于學(xué)者來說也具有非同尋常的理論價值。（一）社會治理的南海模式社會治理的南海模式是在社會治理領(lǐng)域，南海區(qū)充分發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用和政府的主導(dǎo)作用，逐步探索出了一種“一

20、個理念”和“兩大支柱”為核心內(nèi)容的社會治理模式，從而形成政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動的社會治理新格局，實現(xiàn)既充滿活力又和諧有序的社會治理目標(biāo)。所謂的“一個理念”即是“社會創(chuàng)益”；所謂的“兩大支柱”包括“金字塔模式”和“四基模式”。圖2-1社會治理的南海區(qū)模式理念：社會創(chuàng)益金字塔模式四基模式社會治理格局：政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動的“社會創(chuàng)益”就是(jish)，強調(diào)政府的社會治理工作要為特定的群眾創(chuàng)造“看得見、摸得著”的利益，要為普遍的公眾創(chuàng)造具有“正外部性”的效益，要為整個的社會創(chuàng)造“和諧、文明”的公益。 “金字塔模式”就是，以“社案”為載體和紐帶，通過以社會自治體系

21、構(gòu)建為核心內(nèi)容的社區(qū)基礎(chǔ)改革、以社會創(chuàng)益體系構(gòu)建為核心內(nèi)容的服務(wù)樞紐改革和以社會政策觀測體系構(gòu)建為核心內(nèi)容的頂層設(shè)計改革，將提煉社會訴求、上傳社會訴求、回應(yīng)社會訴求、安排社會服務(wù)、輸送(sh sn)社會服務(wù)、落實社會服務(wù)等功能融于一體，以政社互動的形式創(chuàng)新了公共服務(wù)供給方式，從而及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求。 “四基模式”就是，在區(qū)、鎮(zhèn)兩個層面設(shè)置集社會治理策源、社會政策觀察、社會組織聯(lián)合等功能于一體的“社會創(chuàng)益園”和“社會創(chuàng)益中心”，統(tǒng)一運用“基地、機構(gòu)、基金、機制”相配套的培育和支持形式(xngsh)來支持社工發(fā)展，進而有效地激發(fā)社會活力，為政府在創(chuàng)新社會治理的過程中培育了可

22、靠的合作伙伴。 就上述三者的關(guān)系而言，“社會創(chuàng)益”理念是南海區(qū)社會治理創(chuàng)新的出發(fā)點和落腳點，設(shè)定了“金字塔模式”和“四基模式”的發(fā)展方向；“金字塔模式”“四基模式”都是南海區(qū)社會治理創(chuàng)新的主要內(nèi)容，但“金字塔模式”是南海區(qū)社會治理創(chuàng)新的主體框架，而“四基模式”則是南海區(qū)社會治理創(chuàng)新的輔助框架。具體來說，社會治理的南海(nn hi)模式由以下幾個重要的組成部分：1.以“社會(shhu)創(chuàng)益”為理念，凝聚社會治理的目標(biāo)在社會治理領(lǐng)域，政府和社會擁有一個相同的目標(biāo)，那就是創(chuàng)建一個既充滿活力又和諧有序的社會。在這一目標(biāo)的達成，由于社會問題和矛盾的處理成本異常高昂，而不可能單單(dndn)依賴政府的一己

23、之力；由于我國社會組織的力量極為薄弱，而不可能完全依靠社會的自我組織、自我管理；因而，必須有賴于政府和社會的通力合作、協(xié)作共贏。但是，合作是有前提條件的，這個前提條件就是合作雙方存在某種具體而非抽象的共識。南海區(qū)社會工作委員會在建立之初就提出，將“社會創(chuàng)益”作為其推動社會治理的基本理念。所謂的“社會創(chuàng)益”就是強調(diào)政府的社會治理工作要為特定的群眾帶來“看得見、摸得著”的利益，要為普遍的公眾帶來具有“正外部性”的效益，要為整個的社會帶來“和諧、文明”的公益?！吧鐣?chuàng)益”的理念在南海區(qū)被廣泛的接受，它之所以能夠成為政府與社會的一種共識，是因為它突破了兩種根深蒂固的舊有觀念：其一，超越了唯GDP的發(fā)展

24、觀，即不再將經(jīng)濟增長視為提高群眾福祉的唯一途徑，而認(rèn)為社會治理水平也直接關(guān)乎群眾福祉；其二，超越了消極的社會治理模式，即不再將社會治理片面地理解為一種消極性的、防范性、控制性的針對社會的“維穩(wěn)”式管控，而是認(rèn)為社會治理是為了給社會帶來更多的利益；其三，超越了單向度的公共服務(wù)供給方式，即不再讓“拍腦袋”來決定公共服務(wù)的供給，而是更多地采信于民，體現(xiàn)政府與社會的互動。2.以“金字塔模式”為支柱，改進社會治理的方式中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定專門將“改進社會治理方式”列為一節(jié)，可見改進社會治理方式對于創(chuàng)新社會治理的重要性。傳統(tǒng)的社會治理方式存在以下兩個重要的缺陷：其一，缺乏政社互動的理

25、念，即習(xí)慣于單獨依靠政府的資源和能量來發(fā)現(xiàn)、思考和解決社會問題和社會矛盾，而忽視了發(fā)揮社會的積極力量；其二，缺乏常規(guī)化的機制，即習(xí)慣于運用“運動式”的方式來處理社會事務(wù)和解決社會問題，例如只有遇到威脅社會穩(wěn)定的大事件，才會集中資源和力量集中處理。這兩個缺陷無疑不利于社會治理的深入推進，因此，中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定既非常強調(diào)“鼓勵和支持社會各方面參與”、“健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求”，也異常重視“源頭治理，標(biāo)本兼治、重在治本”。南海區(qū)的“金字塔模式”通過創(chuàng)新政社互動方式實現(xiàn)了社會(shhu)治理的長效機制?！敖鹱炙Ｊ健蓖怀隽松鐣?/p>

26、制定和執(zhí)行過程中公民參與和社會協(xié)同的作用，強調(diào)社會政策要反映人民群眾各方面各層次的利益(ly)訴求。在“金字塔模式”（見圖2-1）中，反映人民(rnmn)利益訴求和創(chuàng)新政社互動方式是以“社案”為載體和紐帶的，所謂的“社案”就是特定社會主體通過特定渠道向黨委政府提交的根據(jù)社情民意提煉而成的政策建議。“社案”的有效運行依賴于一個系統(tǒng)化的制度設(shè)計，包括了組織結(jié)構(gòu)的改革和政策流程的構(gòu)建。圖2-2 南海區(qū)社會治理的“金字塔模式”頂層設(shè)計改革（社會政策觀測體系）服務(wù)樞紐改革（社會創(chuàng)益體系）社區(qū)基礎(chǔ)改革（社會自主體系）回應(yīng)社會訴求上傳社會訴求提煉社會訴求安排社會服務(wù)輸送社會服務(wù)落實社會服務(wù)落地倒逼社案社案社

27、案社案（1）組織結(jié)構(gòu)的改革在“金字塔模式”中，組織結(jié)構(gòu)的改革包括了三個方面：以社會自治體系構(gòu)建為核心內(nèi)容的社區(qū)基礎(chǔ)改革、以社會創(chuàng)益體系構(gòu)建為核心內(nèi)容的服務(wù)樞紐改革和以社會政策觀測體系構(gòu)建為核心內(nèi)容的頂層設(shè)計改革。以社會自治體系構(gòu)建為核心內(nèi)容的社區(qū)基礎(chǔ)改革：加快社區(qū)黨組織、自治組織、集體經(jīng)濟組織、民間社會組織等基層組織職能歸位，成為有權(quán)向政府提交(tjio)“社案”的主體。引導(dǎo)農(nóng)村基層組織堅持以黨組織為核心，明確自治組織的基本職能，將經(jīng)濟組織從政經(jīng)混合型體制中分離出來，使自治組織職能全面發(fā)揮，經(jīng)濟組織逐步市場化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會組織形態(tài)的一體化;探索社會管理從農(nóng)村管理型向城市社區(qū)型轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)農(nóng)村從原

28、來的多頭管理向城市社區(qū)管理過渡，實現(xiàn)城鄉(xiāng)市政、基本公共服務(wù)一體化、均等化，逐步形成城市管理的新格局。以社會創(chuàng)益體系構(gòu)建為核心內(nèi)容的服務(wù)樞紐改革：科學(xué)布局“1+8+N”社會創(chuàng)益體系，打造“四基”社工支持體系，構(gòu)建公共服務(wù)和社會服務(wù)輸送樞紐,上傳“社案”，創(chuàng)造社會服務(wù)回歸由社會自治主體主辦的公眾(gngzhng)效益。“1+8+N”系指1個全區(qū)性社會建設(shè)總部基地“南海社會創(chuàng)益園”，8個鎮(zhèn)級的區(qū)域性社會創(chuàng)益中心，“N”是遍布南海城鄉(xiāng)社區(qū)的各類公共服務(wù)、社會服務(wù)載體，包括社區(qū)服務(wù)中心、新南海人夢家圓、職工家、親青家園、小候鳥驛站、鄰里中心、街坊會、互助社等，負(fù)責(zé)把政府社會福利、社會政策輸送到社區(qū)群眾之

29、中，是群眾享受和策劃服務(wù)的平臺。以社會政策觀測體系(tx)構(gòu)建為核心內(nèi)容的頂層設(shè)計改革：選取創(chuàng)益主題基地及社區(qū)，逐步在社會管理13大領(lǐng)域建設(shè)22個“社會政策觀測站”，讓社會公眾通過社區(qū)自治組織、民間社會組織、社會政策觀測員、專家學(xué)者四大觀測主體，搜集社情民意，展開民主協(xié)商，形成“社案”，有序發(fā)聲，向黨委政府建言獻策，改善政府運行模式，公共服務(wù)供給方式更多采信于民間，促進決策頂端回歸對“社會政策”發(fā)展與推動的政府本源。（2）政策流程的構(gòu)建在“金字塔模式”中，政策流程的構(gòu)建包括了6個主要環(huán)節(jié)：提煉社會訴求、上傳社會訴求、回應(yīng)社會訴求、安排社會服務(wù)、輸送社會服務(wù)、落實社會服務(wù)。其中，社會自治體系主要

30、負(fù)責(zé)提煉社會訴求和落實社會服務(wù)，社會創(chuàng)益體系主要負(fù)責(zé)上傳社會訴求和輸送社會服務(wù)，社會政策觀測體系主要負(fù)責(zé)回應(yīng)社會訴求和安排社會服務(wù)。3.以“四基模式(msh)”為支柱，培育社會治理的伙伴社會治理不是社會管理，政府想要提高社會治理水平(shupng)，決不能只依靠自身力量，而必須讓社會真正成為一個有責(zé)任、有活力、有能力的合作伙伴。良好(lingho)的社會治理有賴于一股充滿活力的社會力量。但是，在我國，一個基本的事實是，社會力量發(fā)展嚴(yán)重不足，特別表現(xiàn)在社會組織發(fā)展比較滯后。例如，每萬人擁有的社會組織數(shù)量通常是衡量社會組織發(fā)展水平的一個重要指標(biāo)。截止2011年底，我國在民政部門注冊登記的社會組織總

31、數(shù)僅為45.75萬，而同期的總?cè)丝趨s為13.4735億，這意味著，我國每萬人擁有的社會組織數(shù)量僅為3.4家。比較而言，法國為110家，美國為52家，甚至于同為發(fā)展中國家的阿根廷和巴西也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中國，前者為25家，后者為13家。 溫慶云：“扶持社會組織發(fā)展的幾點思考”，社團管理研究，2011年第11期。在我國社會力量異常薄弱的條件下，任何試圖單獨依靠社會力量獨自推動社會治理的設(shè)想都是一種烏托邦式的想法，而比較可行和合理的辦法是，讓政府在社會治理中發(fā)揮更為基礎(chǔ)的作用，策劃社會治理的藍(lán)圖，培育和支持社會組織參與社會治理的過程，以此促進社會組織的發(fā)展和成長，使之成為政府在社會治理中的重要合作伙伴南海區(qū)

32、之所以探索出支持社工發(fā)展的“四基模式”就在于認(rèn)識到了當(dāng)前我國社會組織力量異常薄弱的實際情況，并認(rèn)清了政府應(yīng)該在培育和支持社會力量發(fā)展中起到重要的推動作用?！八幕Ｊ健卑怂膫€相互配套、相互依存、相互銜接的培育和支持形式“基地、機構(gòu)、基金、機制”。所謂的基地是指區(qū)級的“社會創(chuàng)益園”和鎮(zhèn)級的“社會創(chuàng)益中心”，以及通過它們開發(fā)出來的各種社會治理載體。所謂的機構(gòu)是指涉及社會治理的所有利益相關(guān)者，通常包括政府機構(gòu)、自治組織、社會組織等。所謂的基金是指區(qū)鎮(zhèn)兩級政府為推動社會治理和培育社會組織而專門設(shè)置的財政保障。所謂的機制是指各種串聯(lián)起基地、機構(gòu)、基金的一系列保障制度，主要包括社會組織的培育和支持機制、

33、公共服務(wù)或公益服務(wù)的購買機制、公益資金的投入機制、政策觀測機制、矛盾調(diào)處機制、權(quán)益保障機制，等等。正是由于上述一系列的制度安排及其相互之間的聯(lián)動，南海區(qū)激發(fā)了社會活力，使社會在參與社會服務(wù)、協(xié)同社會治理等方面發(fā)揮了有責(zé)任、有活力、有能力的重要作用，并最終(zu zhn)有效地促使南海區(qū)的社會治理格局不斷地朝著“政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”的方向發(fā)展，從而越來越接近既充滿活力又和諧有序的社會治理(zhl)目標(biāo)。（二）社會(shhu)治理的南海經(jīng)驗經(jīng)驗不同于模式，后者側(cè)重于抽象和概括，前者偏重于具體和細(xì)節(jié)。根據(jù)前文的分析，南海區(qū)在社會治理領(lǐng)域的思路非常符合十八屆三中全會的精神，因而在

34、對南海區(qū)的社會治理模式進行總結(jié)之后，還有必要對南海區(qū)在社會治理方面的具體經(jīng)驗進行提煉，以供我國其他地區(qū)比較、參考或借鑒。1.轉(zhuǎn)變政府職能：從全能到能促強調(diào)“政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”，并不是讓政府弱化自身的責(zé)任，而是要政府回歸本來屬性。傳統(tǒng)中，并沒有社會治理的概念，只有社會管理的理念，這就是說，傳統(tǒng)上政府凌駕于社會之上，喜歡對社會事務(wù)大包大攬，不習(xí)慣采用與社會協(xié)商的方式進行社會治理。這一傳統(tǒng)的方式在利益格局多元化、社會矛盾復(fù)雜化、民主法治深入人心的轉(zhuǎn)型時期無力從根本上解決社會治理中紛繁復(fù)雜的各式難題。新的社會治理則要求，“公務(wù)員的首要作用乃是幫助公民明確闡述并實現(xiàn)他們的公共利益

35、，而不是試圖去控制或駕馭社會”。 羅伯特登哈特、珍妮特登哈特：“新公共服務(wù)：服務(wù)而非劃槳”，中國行政管理2002年第10期。南海區(qū)社會治理的首要經(jīng)驗便是，轉(zhuǎn)變政府職能，使政府從全能型轉(zhuǎn)變?yōu)槟艽傩停瑥纳鐣茏孕薪鉀Q的社會治理領(lǐng)域徹底退出，對于社會不能完全自行解決的社會治理領(lǐng)域給予幫扶，由此，政府在社會治理領(lǐng)域承擔(dān)的主要職能是使社會治理網(wǎng)絡(luò)有效地自我運作起來。（1）成立社會工作委員會，統(tǒng)籌社會治理創(chuàng)新2012年初，南海區(qū)成立了專門的“社會工作(shhugngzu)委員會”，同年8月，南海(nn hi)區(qū)下轄各鎮(zhèn)（街道）也均成立了社會工作委員會，并全部實現(xiàn)了工作人員專職化。按照南海區(qū)委、區(qū)政府的部署

36、，這些社會工作委員會的職責(zé)在于統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)全區(qū)社會治理創(chuàng)新各項工作的開展，整合理論資源、政府(zhngf)各職能部門資源、鎮(zhèn)（街道）和社區(qū)的基層資源以及社會資源來推動社會治理的發(fā)展。社會工作委員會的成立讓社會治理領(lǐng)域從“一盤散沙”逐步過渡到“一盤棋”，也使社會治理工作有了跨越式的發(fā)展。尤其值得注意的是，社會工作委員會摒棄了傳統(tǒng)的“管理”作風(fēng)，致力于為社會治理搭建一個充滿活力的框架和平臺，其主要職能包括了建立和維護社會治理的基本規(guī)則，構(gòu)建社會治理主體協(xié)商對話的渠道，建立社會治理主體之間的學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)，解決社會治理主體之間的糾紛沖突，等等。（2）向社會購買公共服務(wù)，發(fā)揮社會組織優(yōu)勢單一依靠政府提供

37、公共服務(wù)，無法滿足公民的非規(guī)?；?、個性化服務(wù)的需要。讓社會參與公共服務(wù)提供，既可以增加公共服務(wù)的可及性，也可以促進社會力量的成長。南海區(qū)先后出臺南海區(qū)政府向社會組織購買服務(wù)實施辦法、2012年南海區(qū)政府向社會組織購買服務(wù)目錄（第一批）、南海區(qū)具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)資質(zhì)的社會組織名錄等文件，初步搭建政府職能轉(zhuǎn)移和購買社會組織服務(wù)規(guī)范體系。根據(jù)南海區(qū)社會工作委員會的統(tǒng)計，2012年和2013年，各鎮(zhèn)（街道）合計分別投入1541.2萬和2767.9萬用于購買公共服務(wù)。2.激發(fā)社會活力：從附庸到自力積極培育社會組織，充分開發(fā)社會力量，讓社會活力源源不斷地輸送到社會治理建設(shè)之中，這是南海區(qū)社會治

38、理的第二個重要經(jīng)驗。（1）促進公民參與南海區(qū)社會治理模式中最值得關(guān)注的是2013年5月22日全面鋪開的“社會政策觀測體系”。到目前為止，大瀝、桂城以及民政等鎮(zhèn)街或部門已經(jīng)陸續(xù)建成6個觀測站并投入使用；團區(qū)委和桂城街道率先組建了民情志愿服務(wù)隊。該體系讓社會公眾通過社區(qū)自治組織、民間社會組織、社會政策觀測員、專家學(xué)者等四大觀測主體，搜集社情民意，展開民主協(xié)商，形成“社案”，將群眾的公共服務(wù)需求有效傳達到政府，再由政府通過購買服務(wù)等方式將公共服務(wù)落地社區(qū)，實現(xiàn)“群眾寫菜單”，“政府買單”的良好互動局面，從而有效地推進社會重點問題的研究與解決。同時，為了充分調(diào)動公眾參與社會治理的積極性和創(chuàng)造性，南海區(qū)

39、還建立了多樣化的渠道，包括 “街坊會”、“鄰里中心”、 街坊會、互助社，等等。（2）加強社區(qū)(sh q)建設(shè)作為基層(jcng)自治組織，社區(qū)在表達訴求、協(xié)調(diào)利益、維護穩(wěn)定、增加活力等方面具有無可替代的作用。南海區(qū)對全區(qū)124個“城中村”實施(shsh)“村改居”，將49個城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)整合成21個新社區(qū)，將218個村居的1705個村民小組整合為212個新的村民小組；逐步推行大市政、大治安，推動資源優(yōu)化共享。南海區(qū)還實施了社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，將社區(qū)行政服務(wù)中心、活動中心和綜治維穩(wěn)中心整合成278個具有獨立法人資格的社區(qū)服務(wù)中心，向包括異地務(wù)工者在內(nèi)的全體居民提供計生、社保、民政、衛(wèi)生、治安等3

40、00多項服務(wù)，行政服務(wù)“15分鐘公共服務(wù)圈”初具雛形。（3）培育社會組織缺乏具有活力的社會組織，良好的社會治理根本無法實現(xiàn)。南海區(qū)在社會治理建設(shè)中始終將培育社會組織作為一項重要職責(zé)。南海區(qū)在2011年出臺南海區(qū)關(guān)于進一步培育和扶持社區(qū)社會組織的實施辦法，通過降低門檻、簡化程序、搭建孵化平臺、設(shè)立扶持資金等舉措，培育和引導(dǎo)社會組織參與公益慈善、居家養(yǎng)老、便民服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、科教文體等社會服務(wù)。這些政策有效地促進社會組織的發(fā)展。截止目前，南海區(qū)共有社會組織1213個，其中依法登記在冊的有742個，已進行備案管理的有471個。在登記在冊的社會組織中，有301個屬于社會團體，另外441個屬于民辦非企業(yè)

41、單位，其中公益慈善和社會服務(wù)類有160個。3.促成政社合力：從隔離到融合社會治理意味著社會治理的主體構(gòu)成必然從單一的政府?dāng)U展到所有的利益相關(guān)者，從而形成一種“多中心主體”的開發(fā)式、協(xié)同式的社會治理格局。這種政府和社會之間的通力協(xié)作將會帶來最佳的社會治理效果。因此，中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定明確地提出，要“實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。南海區(qū)在社會(shhu)治理中，秉持“社會創(chuàng)益”的基本理念，運用“金字塔模式”和“四基模式”兩大支柱，實現(xiàn)了政府和社會在社會治理(zhl)領(lǐng)域的良性互動。在“四基模式”中，“南海社會創(chuàng)益園”和“社會創(chuàng)益中心”是南海區(qū)推進社會治理的

42、總部，承擔(dān)了社會組織培育、社會服務(wù)研發(fā)、社會政策觀測、社會服務(wù)供給等四大職能；也是促成政社合力的主要平臺，政府部門、自治組織、社會組織、廣大群眾等社會治理主體均在其中找到了發(fā)揮(fhu)自我價值的位置。在“金字塔模式”中，社會自治體系、社會創(chuàng)益體系、社會政策觀測體系三大體系相互銜接、緊密配合，使人民群眾各方面各層次的利益訴求轉(zhuǎn)入到“提煉社會訴求、上傳社會訴求、回應(yīng)社會訴求、安排社會服務(wù)、輸送社會服務(wù)、落實社會服務(wù)”的政策通道，從而實現(xiàn)政府與社會的良性互動。三、南海區(qū)社會(shhu)治理模式的提升空間南海區(qū)社會治理在取得較大進展、形成重要經(jīng)驗的同時，也不可避免地暴露了不少問題(wnt)和不足之處

43、。正視并厘清南海區(qū)社會治理的局限性，是改進和提高南海區(qū)社會治理水平的前提條件。該部分將從社會治理的主體構(gòu)建、社會治理的內(nèi)容覆蓋、社會治理的配套保障等三個方面來深入分析南海區(qū)現(xiàn)有的社會治理模式的一些問題。（一）社會(shhu)治理的主體構(gòu)建在社會治理中，政府不再是唯一的社會治理主體，社會組織、企業(yè)、公民個人等也都可以成為社會治理主體，共同承擔(dān)社會治理的責(zé)任，共同分享成功解決社會問題所帶來的成果。社會治理需要成功地將具有不同利益、不同立場和不同觀點的政府、企業(yè)、社會組織和公眾吸納到了政策網(wǎng)絡(luò)中，相互共享各自獨特的資源和能量，共同構(gòu)建成網(wǎng)絡(luò)化的社會治理主體。在社會治理主體構(gòu)建方面，南海區(qū)通過“社會創(chuàng)

44、益中心”的平臺已經(jīng)初步取得了積極的成效，但是仍然存在不少問題。1.從政府內(nèi)部來看，碎片化的治理格局尚未打破在我國，社會治理涉及到的政府部門極為廣泛，包括民政、綜治、教育、公安、財政、人力資源社會保障、城管、衛(wèi)生、司法、住建等部門。每一個部門都主管一個社會治理的領(lǐng)域，同時又存在不少職能交叉問題，相互之間協(xié)調(diào)起來極具困難。碎片化的治理格局是阻礙政府對社會各個領(lǐng)域?qū)嵤┱w性治理的重要因素。在這種碎片化治理格局的影響下，政府總是一遇到部門利益就繞道走，哪個群體鬧事就提高哪個群體社會福利，社會治理往往呈現(xiàn)出碎片化、應(yīng)急性、調(diào)節(jié)性、臨時性的特征。為了克服這種情況，南海區(qū)專門成立社會工作委員會，以統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)

45、、指導(dǎo)全區(qū)社會治理創(chuàng)新各項工作的開展，整合理論資源、政府各職能部門資源、鎮(zhèn)（街道）和社區(qū)的基層資源以及社會資源來推動社會治理的發(fā)展。南海區(qū)采取這一舉措的目的是，試圖將社會治理領(lǐng)域從“一盤散沙”的格局逐步過渡到“一盤棋”的格局。但是，社會工作委員會僅僅稍微觸動了碎片化的社會治理格局，并沒有從根本上打破這一格局。從職能定位上來看，社會工作委員會僅擁有統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)的職能，并沒有掌握足以影響其他部門的社會治理工作的權(quán)力；從級別配置上看，社會工作委員會與其他擁有社會治理職能的政府部門處于平等地位，根本難以協(xié)調(diào)各種盤根錯節(jié)的部門利益；從資源配置上，社會工作委員會掌握的財力物力人力也遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上其他部門。

46、由此可見，南海區(qū)試圖打破碎片化的社會治理格局，但在目前的條件下，這一目標(biāo)難以實現(xiàn)。2.從社會(shhu)組織來看，網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)有待完善在理想的社會治理中，政府、社會組織、公眾等不同的社會治理主體圍繞某些社會事務(wù)和問題，為了達成共同的社會治理目標(biāo)，通過溝通協(xié)商、相互合作等正式化或非正式化的互動行為，建立起網(wǎng)絡(luò)化的社會治理主體之間的資源互補、互利合作、成果共享的治理結(jié)構(gòu)。這樣的網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)形成的前提是，存在一大批運行良好、具有活力的社會組織，然而，由于歷史和體制原因，我國的社會組織力量極為薄弱，其自身的治理能力和水平普遍低下。在這樣的基本條件下，政府想要為社會治理構(gòu)建(u jin)一個網(wǎng)絡(luò)

47、化的治理結(jié)構(gòu)，就必須主動培育社會組織。南海區(qū)意識(y sh)到了這一點，并通過降低門檻、簡化程序、搭建孵化平臺、設(shè)立扶持資金等舉措引進和培育了大量的社會組織，其中依法登記在冊的社會組織已經(jīng)達到742個，其中有160個屬于公益慈善和社會服務(wù)類。但是，根據(jù)我們的觀察，南海區(qū)過于關(guān)注設(shè)立了多少數(shù)量的社會組織，而忽視了如何讓這些社會組織，尤其是那些相當(dāng)弱小的社會組織，參與到網(wǎng)絡(luò)化的社會治理結(jié)構(gòu)中。這樣的政策思路導(dǎo)致了很多不良的后果，例如，很多社會組織只是徒有虛名，并沒有發(fā)揮實際作用，根本沒有活力可言；不少社會組織的生存周期極為短暫；真正能夠參與到社會治理之中的社會組織屈指可數(shù)；等等。因此，要想激發(fā)社會

48、組織活力，要想真正在社會治理中形成一個網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)，政府除了幫助設(shè)立社會組織之外，更需要承擔(dān)起激發(fā)社會組織活力的重?fù)?dān)。（二）社會(shhu)治理的內(nèi)容覆蓋社會治理覆蓋的內(nèi)容極其廣泛，涉及社會組織建設(shè)、人口服務(wù)管理、公共服務(wù)供給、社會運行監(jiān)測、社會風(fēng)險防范、社會矛盾調(diào)處等多個領(lǐng)域。南海區(qū)秉持“社會創(chuàng)益”的社會治理理念，創(chuàng)建“社會創(chuàng)益中心”的社會治理總部，運用“基地、機構(gòu)、基金、機制”的社會治理機制，在上述的社會治理領(lǐng)域展開了卓有成效的探索，例如社會組織建設(shè)領(lǐng)域的出租屋主聯(lián)合會、人口服務(wù)管理領(lǐng)域的“新佛山人”服務(wù)中心、社會運行監(jiān)測領(lǐng)域的社會政策觀察站，等等。盡管(jn gun)成效非常值得肯定

49、，但也存在一些明顯的問題。1.民生(mnshng)建設(shè)有待加強社會民生建設(shè)的關(guān)鍵是要解決好教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等直接關(guān)系到人民群眾根本利益和現(xiàn)實關(guān)切的問題。南海區(qū)級社會創(chuàng)益園和鎮(zhèn)街級社會創(chuàng)益中心對區(qū)鎮(zhèn)兩級社會建設(shè)進行總體規(guī)劃，通過各類載體推動了黨和政府的民生政策的有效落實。2012年，南海區(qū)在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、住房、文化等方面支出就達105.4億元，超過財政支出比重的80%，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率被控制在2.07%，2012年以來年均發(fā)放各類救助資金超5000萬元。盡管取得了一些成就，但南海區(qū)的公共服務(wù)仍未能較好地滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需求，社會民生建設(shè)在以下兩個主要領(lǐng)

50、域有待加強：其一，社會化養(yǎng)老問題。南海區(qū)人口老齡化問題將會日益突出，必須提前考慮并應(yīng)對人口老齡化帶來的一系列社會問題。目前，南海區(qū)的養(yǎng)老政策尚局限于傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，諸如社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、政府購買養(yǎng)老服務(wù)等新型的社會化養(yǎng)老方式并沒有得到應(yīng)有的重視。其二，勞動就業(yè)服務(wù)問題。中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定在論述“完善發(fā)展成果考核評價體系”時，特別強調(diào)“更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況”，其中，勞動就業(yè)位列第一。盡管南海區(qū)近年來每年都向勞動就業(yè)服務(wù)投入3000多萬元的專項資金，但尚未探索出一些有效的勞動就業(yè)服務(wù)平臺和運行機制。2.待遇差異有待消除傳統(tǒng)的社會管理具有一個顯

51、著的特征，那就是待遇差異。所謂的待遇差異是指，政府通過一定的制度安排，賦予不同群體以不一樣的服務(wù)和待遇。這種待遇差異集中表現(xiàn)為戶籍制度，該制度將社會成員劃分為城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口、外來人口和本地人口，不同社會成員之間的界限分明，所接受的服務(wù)也差別巨大。這種待遇差異在我國是一種普遍情況，南海區(qū)也不例外。當(dāng)然，南海區(qū)也做了很多工作，采取了很多措施來盡量地縮小上述的待遇差異。例如，對于外來人口，南海區(qū)在大部分社區(qū)里推廣了“新海南人夢家園”，以此優(yōu)化和提升外來人口的管理和服務(wù)工作；對于農(nóng)村人口，南海區(qū)也投入了很多精力和時間引導(dǎo)村民成立“街坊會”、“鄰里中心”等載體，來服務(wù)農(nóng)村社區(qū)。但總體來看，南海區(qū)在消

52、除待遇差異方面的努力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。第一，南海區(qū)社會工作(shhugngzu)委員會的工作中心和扶持重點依舊是城鎮(zhèn)社區(qū)，之所以這樣偏重城鎮(zhèn)社區(qū)，很大程度上是因為城鎮(zhèn)社區(qū)有能力為社會治理工作可以投入更多的資金。中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定明確要求，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化?！蹦虾^(qū)社會工作委員會應(yīng)該更多的關(guān)注農(nóng)村的社會治理情況。第二，南海區(qū)社會工作委員會及其推動的社會治理目前主要是針對本地人口，甚少涵蓋外來人口。南海區(qū)是一個勞動力流入型城市，擁有大量的外來人口，他們對南海區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展做出了重要的貢獻，卻享受不到同等的待遇。（三）社會(shhu)治

53、理的配套保障社會治理是一項復(fù)雜(fz)的系統(tǒng)工程，必須輔以一系列行之有效的配套政策。為了推進社會治理，南海區(qū)出臺過一些配套措施，其中最為有力的是“南海區(qū)社會建設(shè)創(chuàng)新獎勵專項資金”和“社會創(chuàng)益基金”。2012年，南海區(qū)在區(qū)財政預(yù)算中安排了200萬元的專項獎勵資金，用于獎勵南海區(qū)內(nèi)創(chuàng)新性社會工作項目及其實施主體，到目前為止已經(jīng)對“社會各界和諧共建及擁軍優(yōu)屬街坊會”等創(chuàng)新基層管理模式、矛盾調(diào)解方式的17個項目進行了獎勵。此外，南海區(qū)還成立了額度為2000萬元的社會創(chuàng)益基金，桂城街道和西樵鎮(zhèn)分別成立了“關(guān)愛基金”和“至善基金”，這些基金主要用于向社會組織購買社會服務(wù)，并以此激活社會組織活力。除了這些資

54、金上的配套措施，南海區(qū)尚未開發(fā)出其他保障有力的配套政策。1.法治保障相對滯后中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定明確提出，“堅持(jinch)依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。”這表明，未來的社會治理方式將從管控規(guī)制向法治保障轉(zhuǎn)變。眾所周知，我國在社會治理領(lǐng)域的法治建設(shè)比較落后，很多社會矛盾的出現(xiàn)都與法治建設(shè)的不健全有著密不可分的聯(lián)系。通常而言，社會治理領(lǐng)域的法治建設(shè)包括了三個方面的內(nèi)容：一是社會治理的立法工作，二是社會治理的執(zhí)法工作，三是社會治理的司法工作。對于像南海區(qū)這一級別的地方政府而言，社會治理的立法工作和司法工作都不在其職責(zé)范圍之內(nèi)，唯一能夠有所作為的

55、僅是社會治理的執(zhí)法工作。從目前南海區(qū)社會治理的基本情況來看，南海區(qū)尚未探索出一條運用法治思維和法治方式化解社會矛盾的有效路徑。在南海區(qū)，社會問題和社會矛盾比較集中的領(lǐng)域主要有勞資糾紛、醫(yī)患關(guān)系、物業(yè)管理等。這些領(lǐng)域的矛盾糾紛不能得到妥善解決，很大程度上是由于基層執(zhí)法隊伍在處理這些矛盾糾紛時沒有做到依法治理。2.財政保障(bozhng)尚不到位南海區(qū)不僅在醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會保障等社會治理領(lǐng)域的財政投入逐年增加(zngji)，而且在2012年專門設(shè)立了“南海區(qū)社會建設(shè)創(chuàng)新獎勵專項資金”和“社會創(chuàng)益基金”，可見南海區(qū)在對社會治理的財政保障方面做得比其他很多地方政府要出色很多。然而，南海區(qū)對社會治理

56、的財政保障仍然沒有到位。其一，以投資型財政支出為特征的財政體制限制了社會治理能夠獲得的財政保障。為了追求經(jīng)濟快速增長，南海區(qū)的財政被大量用于經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，一些本應(yīng)由財政提供資金的社會發(fā)展和社會治理項目沒有得到足夠的資金保障。其二，南海區(qū)沒有為落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的社會治理提供足夠的財政支持。落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在社會治理方面面臨更大的困難和壓力，緊靠自身財力難以推動社會治理創(chuàng)新，但是南海區(qū)卻沒有對其采取傾向式的支持，反而將更多的資金投給了發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），因為發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）愿意為社會治理投入更多的配套資金。3.考核體系不夠科學(xué)另一個比較重要的社會治理配套保障是政府政績的考核體系。改革開放之后，政府的

57、重心工作轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)之上，隨之而來的是，經(jīng)濟增長速度成為評定政績的主要指標(biāo)。這種考核體系導(dǎo)致了各級政府過度關(guān)注經(jīng)濟增長指標(biāo)，輕易忽視社會發(fā)展指標(biāo)。南海區(qū)也沒有例外，經(jīng)濟增長速度同樣是該區(qū)最為重要的領(lǐng)導(dǎo)干部考核指標(biāo)。在這一指揮棒的調(diào)動下，大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的領(lǐng)導(dǎo)干部并沒有深刻地認(rèn)識到社會治理的重要性，也沒有對社會治理投入更多的精力和財力。其結(jié)果是，推動社會治理變成了只是社會工作委員會等少數(shù)幾個職能部門的事情，很難獲得領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和其他部門的配合?？上У氖?，中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定已經(jīng)意識到這種考核體系的嚴(yán)重缺陷，提出要“完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績

58、的偏向”。當(dāng)然，政績觀的轉(zhuǎn)變不可能一蹴而就，而需要一個比較長的過程。四、南海區(qū)社會治理模式的發(fā)展(fzhn)藍(lán)圖該部分主要有三部分組成：第一，根據(jù)中共中央關(guān)于(guny)全面深化改革若干重大問題的決定對創(chuàng)新社會治理的指示，構(gòu)建出一個關(guān)于社會治理模式的類型框架(kun ji)；第二，介紹十八屆三中全會為未來理想的社會治理所描繪的藍(lán)圖協(xié)同型社會治理模式；第三，建議南海區(qū)將“社會創(chuàng)益”理念 + “金字塔模式” + “四基模式”的社會治理模式進一步深化為真正的協(xié)同型社會治理模式。（一）社會治理的四種模式中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定明確提出，創(chuàng)新社會治理體制應(yīng)該“堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領(lǐng)導(dǎo)

59、，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！边@是十八屆三中全會為未來理想的社會治理所描繪的藍(lán)圖。深入思考，我們可以發(fā)現(xiàn)這個藍(lán)圖的有兩個核心理念：其一是黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)是原則，不能丟；其二是政府要和社會、居民共同治理社會。根據(jù)上述兩個理念，我們可以建立一個關(guān)于社會治理模式的類型框架（見圖5-1）。在圖5-1中，“網(wǎng)絡(luò)管理能力”維度源于前述的第一個理念，具體表示政府對參與社會治理的其他主體的影響能力；用“合作伙伴關(guān)系”維度源于前述的第二個理念，具體表示政府向其他社會治理主體外放社會治理權(quán)力的程度。我們將這兩個維度都分為“高”、“低”兩個層次，那么

60、就可以獲得三種典型的社會治理模式：“科層型社會治理”、“市場型社會治理”和“協(xié)同型社會治理”。網(wǎng)絡(luò)管理能力高低低高合作伙伴關(guān)系協(xié)同型社會治理市場型社會治理科層型社會治理圖5-1 社會治理(zhl)的四種模式“科層型社會治理”屬于傳統(tǒng)的社會治理模式，也是當(dāng)前中國最為普遍的社會治理模式。在該模式中，政府在治理社會時，主要依靠公共權(quán)力的權(quán)威，極少與非政府部門（包括社會組織(zzh)、企業(yè)、公眾等）進行真正意義上的合作。同時，由于慣用等級制的命令，這類政府的網(wǎng)絡(luò)管理能力也是最低的。“市場型社會(shhu)治理”的理論依據(jù)是“新公共管理”，也是20世紀(jì)末最為流行的公共行政改革模式。這類模式主張用市場取代