國外破解“兩個二元結(jié)構(gòu)”提高城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量的主要做法與啟示

1、國外破解“兩個二元結(jié)構(gòu)”提高城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量的主要做法與啟示回顧世界各國的城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程，發(fā)達國家、較發(fā)達國家和典型發(fā)展中國家一般都會面臨城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)村之間、城市之間、工農(nóng)之間或城市內(nèi)部發(fā)展不均衡、不協(xié)調(diào)等“二元結(jié)構(gòu)”問題。本文通過分析幾個典型國家的經(jīng)驗做法，以期對我國破解“兩個二元結(jié)構(gòu) ”有所啟發(fā)。美國城鎮(zhèn)化發(fā)達，屬于 “先發(fā)持續(xù)型”的城鎮(zhèn)化類型，日本、韓國和印度是我國的近鄰，都是人口密度很高的國家， 在許多方面與我國有著相似或相近的背景，其中日本和韓國屬于 “后發(fā)趕超型”的城鎮(zhèn)化類型，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量都已經(jīng)很高了， 而印度屬于典型的發(fā)展中國家，其建國時的國情和城鎮(zhèn)化起步背景與中國高度相似，

2、其城鎮(zhèn)化并不成功，印度走過的彎路教訓(xùn)，值得我們反思?？傊陨蠂彝七M城鎮(zhèn)化中破解“二元結(jié)構(gòu) ”， 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之間、城市內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展的一些經(jīng)驗做法或教訓(xùn)失誤，對于我國破解“兩個二元結(jié)構(gòu)”提高城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量，具有重要的借鑒意義。.美國破解“兩個二元結(jié)構(gòu)”提高城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量的主要做法美國自 19 世紀(jì) 70 年代開始進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，經(jīng)過100 多年的發(fā)展，已經(jīng)進入城鎮(zhèn)化后期階段，且產(chǎn)生逆城鎮(zhèn)化趨勢，根據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務(wù)部的統(tǒng)計資料，2013 年美國城鎮(zhèn)化率達到85%左右。美國城鎮(zhèn)化中破解“兩個二元結(jié)構(gòu)”，有一些好的做法，值得借鑒。（ 1 ）推進公共服務(wù)均等化，加強城鄉(xiāng)建設(shè)一體化美國圍

3、繞主體功能區(qū)定位，統(tǒng)籌安排區(qū)域城鎮(zhèn)建設(shè)，以中心鎮(zhèn)、專業(yè)鎮(zhèn)為節(jié)點，引導(dǎo)工業(yè)項目向鄉(xiāng)鎮(zhèn)分散，人口向新型社區(qū)集中，增強城鎮(zhèn)對農(nóng)村的輻射帶動和容納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的能力。以發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)為重點，提高鎮(zhèn)村兩級醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)服務(wù)水平，全面提高社會福利整體水平。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，加大污染防治力度，加強城鄉(xiāng)綠化建設(shè)，打造具有地方特色的宜居城鄉(xiāng)?，F(xiàn)美國已經(jīng)消滅了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，鎮(zhèn)、村生活環(huán)境好、消費成本低。尤其是教育、醫(yī)療、就業(yè)的均衡化以及高度發(fā)達的交通和服務(wù)業(yè)，城市已經(jīng)不再具有很大的吸引力。雖然就業(yè)從傳統(tǒng)的農(nóng)、林、漁業(yè)轉(zhuǎn)向了第二、三產(chǎn)業(yè)，但人口并沒有因此而大量地向城市集中，鎮(zhèn)、村反而因為勞動力的轉(zhuǎn)移得到了快速發(fā)

4、展。（ 2）重視產(chǎn)業(yè)合理布局，促進農(nóng)村和小城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展美國在縣級區(qū)域特別重視產(chǎn)業(yè)和企業(yè)均衡化布局，人口按就業(yè)崗位形成自然集聚，降低了失業(yè)率，既提高了村鎮(zhèn)人口的收入，也為更多人創(chuàng)造了就業(yè)機會。由于就近就業(yè)，減少了出行時間，避免了大城市難以解決的交通擁擠、空氣質(zhì)量下降的城市問題、第三產(chǎn)業(yè)及教育占企業(yè)總數(shù)的比例很高，超過70%且隨著經(jīng)濟的.發(fā)展， 村鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)仍有很大的發(fā)展空間。美國縣域所轄城市和鎮(zhèn)村，既避免了大城市的高房價，也使居住條件更舒適。由于教育、 醫(yī)療、 基礎(chǔ)設(shè)施的均衡化以及便利的交通，消除了城鄉(xiāng)差別，使小城市和鎮(zhèn)村更加宜居。（ 3）堅持市場經(jīng)濟為主，充分發(fā)揮政府干預(yù)作用美國城鎮(zhèn)化的動力內(nèi)

5、生于市場機制。城市空間形態(tài)的轉(zhuǎn)變、城市規(guī)模體系的升級都是在市場力量推動下形成的。但在美國城鎮(zhèn)化推進中，也曾出現(xiàn)城鄉(xiāng)與區(qū)域發(fā)展的不協(xié)調(diào)問題，如城鎮(zhèn)化侵蝕大量農(nóng)村土地、中心城區(qū)與郊區(qū)惡性競爭等，隨著實踐的發(fā)展， 美國政府意識到，城鎮(zhèn)化并不能一味和完全強調(diào)市場的力量，應(yīng)結(jié)合本國的政治經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟現(xiàn)實.根據(jù)城鎮(zhèn)化的不同階段，形成市場機制為主導(dǎo)、規(guī)劃和引導(dǎo)為輔的干預(yù)方式，科學(xué)調(diào)控城市及其體系的空間組織.縮小城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)村之間、城市之間和城市內(nèi)部差距。（ 4）結(jié)合國家主體功能區(qū)劃，充分發(fā)揮大都市區(qū)效應(yīng)以大紐約區(qū)、五大湖區(qū)和大洛杉磯區(qū)為代表的三大都市帶的GDP 占全美份額的76%， 這是美國多年推行大都市

6、區(qū)經(jīng)濟的結(jié)果。美國根據(jù)國家主體功能區(qū)劃，做好了大都市區(qū)的指標(biāo)體系構(gòu)建、功能組織等研究和規(guī)劃工作，充分發(fā)揮了大都市區(qū)的空間組織作用， 構(gòu)建了和諧有序的城市與區(qū)域發(fā)展模式?？焖侔l(fā)展中的美國城鎮(zhèn)化也同樣存在著“兩個二元結(jié)構(gòu)”問題。 為此， 20 世紀(jì) 50、 60年代， 美國通過在郊區(qū)建設(shè)小城市等政策有力地推動了郊區(qū)化進程，郊區(qū)化縮小了城鄉(xiāng)差別，促進了大都市區(qū)的形成，但也造成了城市中心地區(qū)不同程度的衰弱，拉大了城市內(nèi)部差距。當(dāng)前，美國過度郊區(qū)化的趨勢明顯，過度郊區(qū)化就是城市和郊區(qū)相差懸殊，許多城市的中心地區(qū)在經(jīng)濟、住房、就業(yè)、教育和其他與生活質(zhì)量相關(guān)的方面都已經(jīng)落后于郊區(qū)。城市中心地區(qū)面臨人口持續(xù)減

7、少、 中產(chǎn)階層的家庭持續(xù)減少、就業(yè)增長緩慢、收入不平等、犯罪率居高不下、公共設(shè)施陳舊、教育體制落后、種族沖突加劇等諸多問題。而中心城市復(fù)興計劃的實施，又使得中心城市在經(jīng)歷 “產(chǎn)業(yè)空洞化”、 “去中心化”的陣痛后，實現(xiàn)了功能轉(zhuǎn)型，遏止了城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)（城市的中心區(qū)域衰敗，城市次中心和外圍區(qū)域繁榮起來）拉大趨勢，完成了工業(yè)經(jīng)濟向服務(wù)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)換和升級， 使中心城市的中心地區(qū)逐漸恢復(fù)繁榮.另外， 美國將城市發(fā)展的質(zhì)量意識貫穿到城市規(guī)劃和建設(shè)的各個方面，做到戰(zhàn)略導(dǎo)向和問題導(dǎo)向并重，.日本破解“兩個二元結(jié)構(gòu)”提高城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量的主要做法戰(zhàn)后日本經(jīng)歷了由城鄉(xiāng)二元對立到一體化治理的成功轉(zhuǎn)型。日本健全的地方

8、自治制度、發(fā)達的農(nóng)民經(jīng)濟合作組織、完備的支農(nóng)強農(nóng)惠農(nóng)政策以及完善的法律體系對破除“兩個二元結(jié)構(gòu)”提高城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。1 ）建立健全相關(guān)法律體系，及時化解城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差在日本現(xiàn)行的經(jīng)濟法律中，除農(nóng)業(yè)基本法之外，專門針對農(nóng)業(yè)、 農(nóng)村、 農(nóng)民的法律大約有130 余部， 涵蓋了土地、農(nóng)業(yè)組織、 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)用物資、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)村財政、涉農(nóng)金融、農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償和農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)技術(shù)保護等多個方面。這些法律法規(guī)旨在保護農(nóng)業(yè)存在的基礎(chǔ)，保持農(nóng)村組織的穩(wěn)定性和農(nóng)業(yè)政策的連續(xù)性，有利于及時化解農(nóng)村中的矛盾與糾紛，縮小城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差距。此外，也完善了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律法規(guī)。針對經(jīng)濟發(fā)展中城鄉(xiāng)

9、之間人口規(guī)模的兩極分化，日本先后出臺了市村町合并促進法、 廣域市村町圈振興綱要、 地方自治法等，有效推動了城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。（ 2）依托地方自治制度，強化鄉(xiāng)村政府財權(quán)和事權(quán)地方自治是縮小日本城鄉(xiāng)差距，推動日本城鄉(xiāng)一體化治理的第一動力。首先，從法律上肯定了城鄉(xiāng)平等的政治地位。地方自治制度規(guī)定各地方長官及民意代表由居民直接選舉產(chǎn)生，選舉產(chǎn)生的地方公共團體性質(zhì)、建制和功能相同。其次，強化了鄉(xiāng)村政權(quán)的事權(quán)和財權(quán)。為確保鄉(xiāng)村政府自主，有效地處理當(dāng)?shù)氐纳鐣彩聞?wù)，戰(zhàn)后日本賦予鄉(xiāng)村政權(quán)以獨立的法人地位，使之擁有相對穩(wěn)定的財源和預(yù)決算的權(quán)限。其一是財政收入總量不斷擴大。鄉(xiāng)村政府不僅構(gòu)成一級獨立的征稅實體，而

10、且像市町村政府還取得了固定資產(chǎn)稅的征收權(quán)，致使其稅種和稅收總量都有不同程度的發(fā)展。 由于作為鄉(xiāng)村地方政府的町村占據(jù)了地方政府的絕大多數(shù)， 因此市町村整體的財政收入結(jié)構(gòu)，在很大程度上可以說明鄉(xiāng)村地方政府的財政收入問題。而自 20 世紀(jì) 60 年代起， 市町村稅收在全國稅收中的所占比例也一直呈上升趨勢，已從1965 年的15.9%上升至2003 年的25.3%。其二是財政收入結(jié)構(gòu)的日趨合理化。近年來，通過調(diào)整國庫補助金制度以及發(fā)行地方債等改革，強化了地方稅和作為不指定用途的國家轉(zhuǎn)移支付（地方交付稅）的比重， 增強了鄉(xiāng)村地方政府自主財源。鄉(xiāng)村政府事權(quán)和財權(quán)的強化， 加強了鄉(xiāng)村的建設(shè)和管理，切實提升了

11、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給能力。其三是密切了居民和鄉(xiāng)村政權(quán)的關(guān)系。根據(jù)日本地方自治法，居民可以請求制定、修改或者廢止條例，可以對地方公共團體事務(wù)進行監(jiān)督，可以要求解散議會和主要公務(wù)員辭職?？梢员O(jiān)督地方公共團體財務(wù)等。具體參與路徑則有直接請求、公聽會、審議會、提出意見書等。這些既能加強民眾對自治團體的監(jiān)督和控制，又能提升政府的回應(yīng)性，促進地方行政事務(wù)科學(xué)化、合理化。（ 3）加大對農(nóng)業(yè)的政策支持力度，促進農(nóng)村經(jīng)濟繁榮發(fā)展二戰(zhàn)后的日本在快速發(fā)展城鎮(zhèn)化進程中，非常重視農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。20 世紀(jì) 40 年代末期，日本農(nóng)業(yè)經(jīng)濟主要是小農(nóng)體制，政府在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展時期起到了關(guān)鍵作用。政府在農(nóng)業(yè)上采取

12、了一系列政策性調(diào)控措施，例如調(diào)控土地的所有權(quán)、流通程序以及價格機制等，采用的方法包括法律約束、行政引導(dǎo)、提供補助金、給予資金低利率借貸等方面。作為后起國家，二戰(zhàn)后日本城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進程中農(nóng)村生活面貌的改變，是因為在改革過程中借鑒了西方發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗和理念，日本的成功表明城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的實現(xiàn)未必要犧牲農(nóng)業(yè)以及農(nóng)民的利益，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、提高農(nóng)民生活質(zhì)量、促進農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展應(yīng)該而且一定要和城鎮(zhèn)化的發(fā)展及城市居民生活改善同時進行，不然城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化就不能長期持續(xù)發(fā)展。 要有效縮小發(fā)展差距問題，就必須全面深入推進各項改革，隨著改革的深入就可以逐漸破解“兩個二元結(jié)構(gòu)”難題，使城鄉(xiāng)之間、城市

13、之間、鄉(xiāng)村之間和城市內(nèi)部均衡協(xié)調(diào)一體發(fā)展。（ 4）建立農(nóng)業(yè)協(xié)同組合，不斷提升農(nóng)民的政治參與能力農(nóng)業(yè)協(xié)同組合（簡稱農(nóng)協(xié)），是日本農(nóng)民在生產(chǎn)和經(jīng)營活動中形成的自我管理的一種互助性組織，肩負著雙重功能。首先，是生產(chǎn)組織功能。在日本，農(nóng)協(xié)有單位農(nóng)協(xié)和專門農(nóng)協(xié)之分，二者都旨在通過建立統(tǒng)一的業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)和組織體系，擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，提升農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力。早期的農(nóng)協(xié)專注于生產(chǎn)、流通領(lǐng)域的聯(lián)合，力求通過統(tǒng)一提供機械設(shè)施服務(wù)，壟斷農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工和銷售，來維護農(nóng)民的合法權(quán)益。近年來，農(nóng)協(xié)的合作領(lǐng)域還拓展到農(nóng)村的生活和金融領(lǐng)域。通過綜合農(nóng)協(xié)，農(nóng)民的剩余資金進入農(nóng)協(xié)的合作信用系統(tǒng)，農(nóng)民的生產(chǎn)資料和消費資料全部

14、通過農(nóng)協(xié)系統(tǒng)統(tǒng)一采購，變相驅(qū)逐了城市金融資本和商業(yè)資本， 增進了日本農(nóng)民的利益。其次， 是利益表達功能。擁有 800多萬成員的農(nóng)協(xié)歷來是自民黨執(zhí)政的基礎(chǔ)。資料顯示，在農(nóng)協(xié)的長期作用下，自民黨內(nèi)部農(nóng)村出生的議員比例一直高達60%以上。作為政府重要的壓力團體，它不斷敦促政府形成保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、 促進農(nóng)民生活水平提高的政策。.韓國破解“兩個二元結(jié)構(gòu)”提高城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量的主要做法韓國從 20 世紀(jì) 60 年代初進入城鎮(zhèn)化加速期，與我國當(dāng)前有著相近的經(jīng)濟與社會背景。1960-1985 年， 韓國城鎮(zhèn)化水平從36%（大體相當(dāng)于我國2000 年的水平）上升到65%， 2005 年的城鎮(zhèn)化率進一步提高到了80

15、.8%，進入了高度城鎮(zhèn)化的國家行列。韓國在 20 世紀(jì) 70 年代以后，較好地實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，其中尤其值得我們借鑒的是其新村運動的經(jīng)驗。韓國政府自19621971 年實施了兩個五年計劃，加快了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展，但城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失調(diào)，城鄉(xiāng)差距日益擴大。為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進社會和諧，韓國政府自1970 年起發(fā)起了“新村運動”，取得了很好的成效，其主要經(jīng)驗做法是：（ 1 ）建立完善高效的農(nóng)業(yè)服務(wù)體系，改善農(nóng)村生活水平韓國農(nóng)業(yè)服務(wù)機構(gòu)分三級，中央設(shè)立農(nóng)業(yè)振興廳，各道設(shè)立農(nóng)村振興院，各市設(shè)立農(nóng)村指導(dǎo)所。這三級農(nóng)業(yè)服務(wù)機構(gòu)集科研、推廣和培訓(xùn)于一體。韓國的農(nóng)業(yè)服務(wù)體系是一個國家財力支撐、三級機構(gòu)提供

16、勞務(wù)、農(nóng)戶受益的有效機制。如各市郡農(nóng)業(yè)指導(dǎo)所均建有培訓(xùn)樓，農(nóng)戶可免費接受各種培訓(xùn)。韓國注重改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，增加農(nóng)民收入。韓國從上世紀(jì)70 年代起， 加大對農(nóng)村交通、水利、 電力等基礎(chǔ)設(shè)施的投入，為新農(nóng)村建設(shè)提供了有利的基礎(chǔ)設(shè)施條件；以良種培育和推廣為重點，加大對農(nóng)業(yè)的科技投入，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整；支持工業(yè)化和城鎮(zhèn)化逐步向農(nóng)村地區(qū)擴散，不斷提高農(nóng)民非農(nóng)收入比重。（ 2）政府出臺系列支農(nóng)政策，積極培育新型農(nóng)民自新村運動啟動以來，韓國政府制定了一系列扶持農(nóng)業(yè)和全面發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、社會、文化、教育的政策措施，僅1994 年就制定了有關(guān)促進農(nóng)漁村發(fā)展的14 項 40 條政策措施，實現(xiàn)了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)

17、、城市支持農(nóng)村的政策轉(zhuǎn)型。韓國積極培養(yǎng)新型農(nóng)民，提高農(nóng)民的組織化程度，讓農(nóng)民成為新農(nóng)村建設(shè)的主體。主要做法是：韓國中央和地方都設(shè)有“研修院 ”， 主要負責(zé)培養(yǎng)新村運動的骨干指導(dǎo)員和中堅農(nóng)民，使他們在建設(shè)家鄉(xiāng)過程中發(fā)揮主導(dǎo)和骨干作用；興建村民會館，利用會館舉辦各種農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)班和交流會，展示各地農(nóng)村發(fā)展計劃和藍圖，鼓勵農(nóng)民同心協(xié)力、共同改變農(nóng)村落后面貌；大力發(fā)展農(nóng)民協(xié)會， 早在 20 世紀(jì) 70 年代基層農(nóng)民協(xié)會數(shù)量就發(fā)展到了1， 500個， 農(nóng)民協(xié)會在保障農(nóng)民權(quán)益，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和流通等方面發(fā)揮了積極作用.（ 3）充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，建立全社會全民支持體系韓國 “新村運動”是由當(dāng)時韓國政府啟動

18、的一場由上而下進行動員的綜合性鄉(xiāng)村發(fā)展運動，政府是啟動者、組織者和主要投資者， 整個過程并不是完全依賴于農(nóng)民自發(fā)和社會組織，眾多積極因素及一系列有效機制的形成，都來自干政府的行政推動。韓國從中央到地方層層建立了專門機構(gòu)，負責(zé)組織動員工作和協(xié)調(diào)監(jiān)督新村建設(shè)工作。在政府的政策引導(dǎo)下，致使“新村運動”由農(nóng)村擴大到城市、工廠、學(xué)校和政府各部門，進而演化成為倡導(dǎo)民族自立、民族自尊、事業(yè)報國的國民精神教育運動。（ 4）城鄉(xiāng)土地使用統(tǒng)一規(guī)劃，注重高效利用國土資源土地是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)和載體，韓國非常重視從國家整體上對城鄉(xiāng)土地利用進行規(guī)劃，城鄉(xiāng)土地實行統(tǒng)一的定價機制，城鄉(xiāng)建設(shè)、公共和生活用地價格懸殊不大。在韓國城

19、鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，城市建設(shè)、城市擴展與土地資源短缺的矛盾日益突出.于是節(jié)約土地， 向海、 陸、 空要土地.進行深層次的土地開發(fā)，便成為韓國緩解這個矛盾所采取的基本對策?！昂?”指利用灘涂填海修建機場、港口及開發(fā)沿海島嶼.這是韓國向海洋要土地的重要舉措?！瓣?”指對陸地上的土地精打細算、節(jié)約使用，同時，注重對城市地下空間作深層次的開發(fā). “空 ”指空間開發(fā)，反映在大城市新區(qū)居住社區(qū)的開發(fā)上，就是主要采用高層公寓樓建筑。.印度不重視破解“兩個二元結(jié)構(gòu)”提高城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量的教訓(xùn)近年來， 印度城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)擴大和加劇的趨勢，原因主要是在經(jīng)濟自由化政策的影響下，投資者有選擇項目和投資

20、區(qū)位的較大自主性，從土地成本、基礎(chǔ)設(shè)施、勞動力供應(yīng)和產(chǎn)品市場等因素綜合考慮，大城市和特大城市的外圍地區(qū)是最理想的投資場所，對于迅速發(fā)展的私營企業(yè)來說尤其是這樣， 因此造成了工業(yè)在大城市進一步集中，大城市進一步擴大的局面，同時，在現(xiàn)代工業(yè)的沖擊下，小城鎮(zhèn)手工業(yè)的衰落也會進一步加劇，城鎮(zhèn)體系的失衡狀況越來越嚴(yán)重。（ 1 ）城市土地價格市場嚴(yán)重失控、城市基礎(chǔ)設(shè)施成本過高當(dāng)前， 印度特大城市和大城市房價很高，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)明顯。一邊是高房價現(xiàn)象，一邊是大量貧民窟存在，政府和開發(fā)企業(yè)征地拆遷安置和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地成本很高，使得城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)進一步強化。以孟買城市為例，當(dāng)前孟買平均

21、房價超過10， 000 美元 /平方米，在全世界都屬于高房價第一方陣。孟買房價并不是供給迅速增長和供銷兩旺局面下的高房價，而是現(xiàn)代化的住房極其有限的條件下的高房價。這種格局給周邊的貧民窟土地價格提供了誤導(dǎo)性的過高的參照系?；叩姆績r和大量的貧民窟占地，形成了惡性循環(huán)。房價畸高導(dǎo)致貧民窟拆遷安置重建困難重重。因不能對貧民窟進行現(xiàn)代化改造， 使得整個城市有效土地供應(yīng)就極其短缺，從而導(dǎo)致不斷加深城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)。從印度的教訓(xùn)來看，在經(jīng)濟高速增長，特別是重要城市的少數(shù)部門快速增長的時候，土地價格便會爆發(fā)性上漲。這樣，城市發(fā)展所需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本、用地成本都會很高，從而放大城鎮(zhèn)化風(fēng)險。因此，要在城市

22、土地價格不高的階段，即城市發(fā)展的初中級階段就要大力加強城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，縮小城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，提高城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化水平。這就必須充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，充分發(fā)揮宏觀調(diào)控力量和行政控制力量，而不能放任市場的自發(fā)調(diào)節(jié)，避免市場對資源配置的盲目性、重復(fù)性和浪費性。（ 2）產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略不合理，初期忽視勞動密集型產(chǎn)業(yè)培育人口大國城鎮(zhèn)化的健康推進，離不開制造業(yè)的發(fā)展，更離不開大量中小型勞動密集型企業(yè)的發(fā)展。從印度的情況來看，對于印度這樣的人口和勞動力大國而言，在推進城鎮(zhèn)化中如果不重視制造業(yè)發(fā)展，則服務(wù)業(yè)就失去了最重要的服務(wù)對象，也在很大程度上喪失了技術(shù)進步和生產(chǎn)率提高的源泉。此外， 由于沒有制造業(yè)的發(fā)展，

23、整個經(jīng)濟體的收入水平和消費水平難以持久提高，服務(wù)業(yè)需求也難以持續(xù)。印度的金融和信息產(chǎn)業(yè)是世界上比較先進的， 但是吸收的就業(yè)非常有限，這些部門的增長惠及面只是那些受過良好教育的精英階層。而這些城市中的高端服務(wù)業(yè)也就難以持久帶動城鎮(zhèn)化健康地發(fā)展，不利于縮小城鄉(xiāng)差距和城市內(nèi)部差距。所以，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的早期，大量培育發(fā)展勞動密集的制造業(yè)，是大國城鎮(zhèn)化無可回避的階段。（ 3）基礎(chǔ)教育和大眾教育發(fā)展滯后，人力資本水平較低印度的種族、宗教、社會等級結(jié)構(gòu)紛繁復(fù)雜。不同的政治團體在不同的地區(qū)有比較固定的勢力范圍。不少帶動效應(yīng)較強的商業(yè)投資活動，有時會遭到地方政治勢力本能的反對，阻礙本地生產(chǎn)發(fā)展和城市發(fā)展。印度的

24、教育體系雖然培養(yǎng)了一定數(shù)量的精英型人才，但是對國家總體人力資本水平提高的貢獻比較有限。印度政府將大量的資金投入為中產(chǎn)階級準(zhǔn)備的英語教學(xué)的大學(xué)。印度的世界一流的理工學(xué)院培養(yǎng)出的工科畢業(yè)生，既為西方發(fā)達國家輸送了人才，也帶動了印度自身少數(shù)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時， 這些精英也成為印度經(jīng)濟改革的受益者，成為印度社會的新興中產(chǎn)階級，享受著現(xiàn)代化帶給他們的一切好處。但是印度的初等教育的投入嚴(yán)重不足， 基礎(chǔ)教育薄弱。印度 2013 年的成人識字率只有70%左右。相比于亞洲其他國家，印度的成人識字率是最低的。這種人力資本狀況， 不能滿足制造業(yè)和服務(wù)業(yè)對大量熟練勞動力的要求。這種情況下，流入城市的人口，甚至包括

25、城市原有人口，許多只能在非正規(guī)部門從事簡單的勞動，因此， 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并沒有因為人口的流動而減輕，相反低素質(zhì)的農(nóng)村人口流入城市后進一步加劇了城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)。因此，清除阻礙城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化要素流動的制度、文化、教育障礙，大力提高人力資本水平，對于健康的城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟社會發(fā)展，對于破解“兩個二元結(jié)構(gòu)”非常重要。4） 法律制度政策缺陷明顯，未能有效緩解“兩個二元結(jié)構(gòu)”印度的勞動法雖然形式上看，充分保護了已經(jīng)就業(yè)的勞動者的各種權(quán)益，但是其代價是大量的勞動力無法進入正規(guī)部門就業(yè)。印度的產(chǎn)業(yè)爭議法規(guī)定，所有超過100 人的企業(yè)，在解雇員工時， 必須獲得州政府的批準(zhǔn)。它使得企業(yè)在擴大規(guī)模時候非常小心。不少企

26、業(yè)寧愿盡可能地將它們的生產(chǎn)外包給那些小型的、無須經(jīng)過審查的“非組織性企業(yè)”，而不愿擴大規(guī)模，以便避開勞工法。 而這個法律事實上所保護的只有不到印度勞動力總量10%的在正式部門就業(yè)的人口。按照世界銀行的世界發(fā)展指數(shù)，2006年印度勞動力市場僵化程度指數(shù)為41 （越接近于100，則越僵化） ，我國為24，越南為37。印度的政府服務(wù)效率低下，審批環(huán)節(jié)冗繁、2006 年在印度實施一個合同平均需要56 個審批環(huán)節(jié)，中國為 31 個。 2006 年印度平均海關(guān)通關(guān)時間為13.6 天，中國為 3 天。印度的土地和住房制度與政策，是導(dǎo)致貧民窟長期存在的重要原因。在印度法律里，保障入的遷徙權(quán)和居住權(quán)，比保障公私

27、土地產(chǎn)權(quán)具有更優(yōu)先的地位。例如，孟買的“房租控制法”限制房租提高。 印度的法律甚至還規(guī)定，一旦房客在一處住房住滿一年，則他就有優(yōu)先權(quán)購買這處住房；即使不購買，他只要交房租，就可以無限期居住，這導(dǎo)致私人出租房屋和建造出租房屋的積極性降低。 這種情況下，雖然孟買政府計劃為貧民窟的人口提供住房，但現(xiàn)在的建設(shè)速度尚趕不上貧民窟人口的增長速度。.國外破解“兩個二元結(jié)構(gòu)”提高城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量對我國的啟示以上典型國家在破解“二元結(jié)構(gòu)”的探索、努力和創(chuàng)新中，有許多方面值得我國借鑒和學(xué)習(xí)，但我們不能照搬照抄，必須立足國情，借鑒他國經(jīng)驗，去反思和解決問題。（ 1 ）打破二元資源配置方式，確保公共服務(wù)權(quán)益共享要堅持

28、公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民和城市內(nèi)部居民的權(quán)益共享，切實打破城鄉(xiāng)和城市內(nèi)部二元壁壘，實現(xiàn)要素互通、公共服務(wù)共享，確保城鄉(xiāng)居民、城市內(nèi)部居民在政治權(quán)利、發(fā)展成果分享、生活質(zhì)量提高等方面的地位平等。一是打破城鄉(xiāng)分割的公共資源投入體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源配置一體化。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共資源投入體制，將農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共事業(yè)納入城市發(fā)展規(guī)劃，由城市財政統(tǒng)籌解決。加大財政投入向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施傾斜的力度，在交通道路、水、電、垃圾處理、互聯(lián)網(wǎng)等方面實行改造升級，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入一體化。 加大財政對農(nóng)業(yè)的投入.完善農(nóng)村金融市場，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃利用、資源優(yōu)勢互補的新格局。二是建立城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的基本公共服

29、務(wù)體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)對接。按照提高農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)水平，將農(nóng)村基本公共服務(wù)體系納入城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共月服務(wù)的制度對接和水平差距的逐步縮小。要全面推進以落實教育經(jīng)費保障機制為重點的農(nóng)村義務(wù)教育改革，進一步提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的保障水平，建立完善的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，全面落實農(nóng)村最低生活保障，進一步完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和其他社會保障，使城鄉(xiāng)居民在政治權(quán)利、經(jīng)濟發(fā)展水平、生活質(zhì)量等方面大體趨于相同。三是立足城市居民權(quán)益平等，實現(xiàn)城市常住居民公共服務(wù)全覆蓋。 基本公共服務(wù)是指由政府主導(dǎo)、旨在保障全體居民生存和發(fā)展基本需要的公共服務(wù)，主要包括子女義務(wù)教育、就業(yè)創(chuàng)

30、業(yè)服務(wù)、基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險、保障性住房等內(nèi)容，國外城鎮(zhèn)化實踐充分證明，只有實現(xiàn)城市居民公共服務(wù)權(quán)益的平等，才能消除 “城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)”，農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的人口才能對城市有歸宿感，真正融入城市，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量才是實質(zhì)性提高。當(dāng)前對于不愿和不能落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，應(yīng)通過人口管理制度和財政轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)新，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，改變過去城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)主要面向戶籍人口的局面。（ 2） 依托產(chǎn)業(yè)因地制宜分類布局，統(tǒng)籌破解“兩個二元結(jié)構(gòu) ”國外破解“兩個二元結(jié)構(gòu)”的實踐充分證明，無論是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的破解，還是城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)的破解，都要堅持漸進統(tǒng)籌原則， 依托產(chǎn)業(yè)因地制宜分類

31、布局發(fā)展，切實保障轉(zhuǎn)移人口權(quán)益。一是必須始終堅持漸進統(tǒng)籌。破解“兩個二元結(jié)構(gòu)”是一項系統(tǒng)工程，涉及到戶籍制度、社會保障制度、就業(yè)制度等方面的利益結(jié)構(gòu)重塑，必須量力而行，堅持統(tǒng)籌漸進，充分考慮能力和可能， 優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量，分層次破解“兩個二元結(jié)構(gòu)”，尊重城鄉(xiāng)居民自主定居意愿，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的預(yù)期和選擇，逐步推進流動人口融入城市。對于不愿意放棄農(nóng)村戶籍落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，不能強迫，而應(yīng)通過人口管理制度改革與創(chuàng)新，引導(dǎo)落戶城鎮(zhèn)；對于愿意放棄農(nóng)村戶籍落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，要保障其土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、各種涉農(nóng)補貼等合法權(quán)益。二是必須始終堅持依托產(chǎn)業(yè)分類推進。產(chǎn)業(yè)發(fā)展

32、是破解兩個二元結(jié)構(gòu)”的基礎(chǔ)和依托。由于各地經(jīng)濟社會發(fā)展條件存在明 顯差異，產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須因地制宜， 既要重視資本知識密集型高端 產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也要重視勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展， 尤其是對于勞動就業(yè) 形勢嚴(yán)峻的湖南來說，大量培育發(fā)展勞動密集產(chǎn)業(yè)更顯重要，依托多元化產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，分類統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進新型工業(yè)化、 信息化、 城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，避免陷入印度等國家的城鎮(zhèn)化陷阱。三是必須始終堅持積極穩(wěn)妥兩頭”推進。積極穩(wěn)妥要求在破 解兩個二元結(jié)構(gòu)”的過程中，不能搞大躍進，要先試點探索經(jīng)驗， 再以點帶面整體推進。 兩頭”推進，既要妥善解決進城鎮(zhèn)農(nóng)民工 市民化問題，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序 實現(xiàn)市民化，

33、縮小城市正規(guī)就業(yè)者和非正規(guī)就業(yè)者，城市市民與外來者的收入、身份、福利、保障、生活、居住、發(fā)展方面的差 異，確保這部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的工作融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、 家庭融入社區(qū)，實現(xiàn)身份市民化轉(zhuǎn)變，切實破解城市內(nèi)部二元結(jié) 構(gòu)：又要重視城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的破解，堅持支持性農(nóng)村發(fā)展政策， 加大財政金融對農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持力度，切實推進城市現(xiàn)代產(chǎn) 業(yè)對農(nóng)業(yè)的改造，促進城市的資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素向農(nóng) 村農(nóng)業(yè)流入，加強現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，加快農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、機 械化、標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化發(fā)展，推動城鄉(xiāng)制度一體化改革，促進農(nóng) 民就地就近城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移就業(yè)。（ 3）堅持市場主導(dǎo)、非政府組織參與與政府引導(dǎo)相結(jié)合，形成 “三位一體”合力破解 “兩個二元結(jié)構(gòu)”、提高城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量，既要充分發(fā)揮市場的決定性資源配置作用，也要有效發(fā)揮政府的規(guī)劃、政策、制度的管理