公路建設(shè)領(lǐng)域腐敗問題淺析

1、公路建設(shè)領(lǐng)域腐敗問題淺析摘要:改革開放以來，我國的公路建設(shè)取得了舉世矚目的成 就，使擁有公路工程生殺予奪大權(quán)的交通管理部門日益炙手可熱，也逐 漸成為腐敗病毒侵蝕的高危行業(yè)，本文從分析腐敗產(chǎn)生的原因入 手，尋找解決措施。關(guān)鍵詞：公路建設(shè)；反腐敗；代建制；委托一代理近年來，交通腐敗已經(jīng)形成系統(tǒng)性、行業(yè)性腐敗。從四川省交 通廳長劉中山、貴州省交通廳長盧萬里開始，已有近十等省份的18 位廳長落馬。河南省更是創(chuàng)下了連續(xù)三任交通廳長“前腐后繼”的 犯罪紀錄。然而在這些案件卻并沒有給后人以警示，交通廳長現(xiàn)象 己經(jīng)出現(xiàn)了 “多米諾骨牌效應(yīng)”，公路建設(shè)領(lǐng)域已經(jīng)成為了眾多高 官跌入深淵的“百慕大”。公路建設(shè)動輒涉

2、及上億元的投資，交通 腐敗的社會危害可想而知。它導致國有資產(chǎn)的嚴重流失。面對如此 嚴峻的腐敗形勢，再面對即將實施的新的龐大的公路建設(shè)規(guī)劃，我 們非常需要站在交通建設(shè)的十字路口，全面診斷交通腐敗的根本原 因，準確探求治理交通腐敗的有效對策，真正以“前車之轍”作“后 車之鑒”。一、公路建設(shè)領(lǐng)域腐敗問題原因分析（一）、權(quán)力本身的特性是產(chǎn)生腐敗的根源。一方面，權(quán)力具有合法侵害能力和處分公共產(chǎn)品的能力。這種處分能力是得違反他人意愿的，不需要權(quán)力對象的同意。權(quán)力行為 是通過權(quán)力行為人作用于權(quán)力對象的，權(quán)力行為人只能是自然人。 人的追求個人利益的本性使得權(quán)力的行使極易受權(quán)力行為人自身 利益驅(qū)動，使得權(quán)力行為

3、人濫用權(quán)力的合法侵害能力和處分公共產(chǎn) 品的能力為自己謀取利益。另一方面，權(quán)力有自發(fā)集中的傾向。由 于權(quán)力的行使是通過權(quán)力行為人實現(xiàn)的，權(quán)力的集中傾向?qū)⑹箼?quán)力 最終集中到部分權(quán)力行為人手中。權(quán)力行為人受追逐個人利益的本 性的驅(qū)使而濫用權(quán)力，腐敗也必然產(chǎn)生。（二）、權(quán)力影響資源配置是尋租產(chǎn)生的直接原因。市場的“失靈”使得政府“看得見的手”開始對市場進行宏觀 調(diào)控或行政干預。政府必須在一定的限度內(nèi)掌握必要的經(jīng)濟資源和 參與必要的經(jīng)濟活動。布坎南的“經(jīng)濟人”理論認為政府并不是完 美無缺的，政府也是由不同的利益集團構(gòu)成的，代表不同團體利益， 其決策不可能完全意義上的公平。在政府干預“市場失靈”的過程 中

4、，參與市場競爭的主體，為了獲取自身利益，往往通過非法手段 對政府制度、決策、行為施加影響，為自己獲得制度的保障，尋租 由此產(chǎn)生。（三）、“投資、建設(shè)、使用、管理”四位一體的公路建設(shè)體制 是交通部門腐敗的制度原因。交通部門既是投資者，又是管理者，負責公路規(guī)劃設(shè)計、建設(shè) 施工的全部環(huán)節(jié)，交通部門的領(lǐng)導掌握著公路建設(shè)項目審批、資金 撥付、招標投標、材料采購等重要權(quán)力。權(quán)力的高度集中使得公路 建設(shè)承包商紛紛通過尋租獲得制度保障。二、公路建設(shè)腐敗問題解決措施要從根本上治理交通腐敗，必須從改革四位一體的公路建設(shè)體 制入手。我國傳統(tǒng)的公路建設(shè)模式包括指揮部模式和項目法人模 式。在指揮部模式下，交通部門是自建

5、自管容易誘發(fā)腐??；在項目 法人制模式下，由于我國特殊的國情，公路建設(shè)公司是從交通部門 隸屬企業(yè)改制而來，由其組建的項目法人難以擺脫交通部門的限 制，腐敗現(xiàn)象仍然不能得到有效遏制?！按ㄖ啤笔歉母锼奈灰惑w公路建設(shè)體制、遏制腐敗的有效途 徑?！按ㄖ啤笔峭ㄟ^“代建合同”的方式，從法律上明確交通部 門和代建人之間的權(quán)限，代建人作為代理人根據(jù)“代建合同”的授 權(quán)獨立行使代建權(quán)力。在采用代建制模式下，代建關(guān)系作為公路建 設(shè)管理模式中的一種委托合同關(guān)系，政府或項目業(yè)主與代建單位是 委托與受托關(guān)系。代建制對尋租的制約體現(xiàn)在以下方面：第一，代建制制約政府官員或項目業(yè)主的尋租主要是通過建立 新型產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)的

6、。從產(chǎn)權(quán)關(guān)系來看，項目業(yè)主是項目的投資 主體，具有資產(chǎn)的歸屬權(quán)、使用權(quán)、控制權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，在 代建制模式中，需要將項目業(yè)主的部分權(quán)力轉(zhuǎn)移給代建人，把資產(chǎn) 的控制權(quán)從所有權(quán)中分離出來，由代建人控制資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化，使建設(shè) 項目具有新型產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。在建設(shè)項目立項后，由政府或代表政府的 項目業(yè)主公開選擇具有獨立法人資格的代建人，通過代建合同進行 授權(quán)，使代建人在項目建設(shè)期間具有“代甲方”的地位，代理甲方 負責建設(shè)期間的項目質(zhì)量管理、投資控制、工期控制。第二，弱化業(yè)主權(quán)力。由于建立了新型產(chǎn)權(quán)關(guān)系，由產(chǎn)權(quán)衍生 出來的建設(shè)期間資產(chǎn)的控制權(quán)轉(zhuǎn)移給了代建人，客觀上“弱化”了 項目業(yè)主的權(quán)力。從項目立項開始，項目

7、業(yè)主開始退出“權(quán)力市場”。隨后進行的工程可行性研究、勘察設(shè)計、工程施工招標、工程 建設(shè)等一系列重要而關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，由代建人代理項目業(yè)主組織實 施，同時接受項目業(yè)主的監(jiān)督。實現(xiàn)代建制后，業(yè)主方與承包商、 供應(yīng)商的直接接觸被壓縮到了最低的限度。因此，承包商對項目業(yè) 主進行受賄的概率大大降低。第三，代建人權(quán)力有限性。代建人實施具體管理，面對眾多承 包商和供應(yīng)商，但卻受業(yè)主方的監(jiān)督制約，受代理權(quán)限的限制。一 些重要權(quán)力，如資金撥付、工程決算、審計等受到項目業(yè)主嚴格監(jiān) 督。由于契約的制約，濫用這部分“產(chǎn)權(quán)”將會受到嚴厲的懲罰， 有利于排除項目建設(shè)實施過程中的各種干擾，通過代建合同有效地 約束權(quán)力資本化現(xiàn)象

8、。但是，我國的代建制還處于起步階段，缺乏 配套制度，還不能充分發(fā)揮遏制腐敗的作用。本文運用經(jīng)濟學的委 托一一代理理論分析如何解決公路建設(shè)中的信息不對稱，發(fā)揮代建 制的作用。委托代理關(guān)系中的信息不對稱可能產(chǎn)生兩種后果：一是逆向選 擇。這種信息不對稱發(fā)生在委托代理關(guān)系之前。代理人不具備提供 某項產(chǎn)品或服務(wù)的能力，但是他為了得到代理資格會做出欺騙性承 諾。而委托人又不能準確辨別代理人的能力水平，委托人受到代理 人的蒙蔽，將事情交給不合格的代理人辦理。二是道德風險。這種 信息不對稱發(fā)生在委托代理關(guān)系發(fā)生之后。代理人在取得代理資格 之后為了自身利益可能采取欺騙性行為，在最大限度的增進自身利 益的同時做出

9、不利于委托人的行為，委托人不能直接觀察到這種行 為，只能觀察到結(jié)果。公路建設(shè)中的委托代理關(guān)系表現(xiàn)為：投資人作為業(yè)主與代建人 是委托代理關(guān)系，業(yè)主是委托人，代建人是代理人。代建人具有提 供工程建設(shè)的能力，業(yè)主需要這種能力，但是業(yè)主不能準確判斷其 是否具有這種能力，交易中信息是不對稱的，因而可能產(chǎn)逆向選擇 和道德風險。而代建人為了避免其損害業(yè)主利益的行為被發(fā)現(xiàn)，就 可能對業(yè)主進行行賄以獲得制度上的保障。對代理人的逆向選擇可 以采用在代理人之間形成充分的競爭的方法，通過代理人市場來對 代理人進行管理。對代理人的道德風險可以采用監(jiān)督的方法。因此，可以通過以下方式完善代建制的配套制度：一是大力發(fā) 展代建人市場。建立健全代建制相關(guān)法律制度，統(tǒng)一代建制管理辦 法，明確代建人主體的法律地位，明確代建階段的界定。加快國有 建筑企業(yè)市場化改革，清理落后的中小企業(yè)，統(tǒng)一公路建設(shè)市場準 入制度。二是加強對