中國政策制定-課件

1、中國的政策制定目錄1.制度、精英與共識理論2.公共政策的議程設(shè)置3.實(shí)證研究：中國的政策制定 3.1 集成電路的產(chǎn)業(yè)政策探究 3.2 開發(fā)怒江水電站的政策分析1.制度、精英與共識理論*1.1 概念解析 政策 是國家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體，在特定的時(shí)間為了實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一些列的措施、法令、謀略、辦法、條例的總稱。 政策過程 從政策問題提上議程，形成政策文件，做出政策決定，實(shí)施政策內(nèi)容，評估及反饋政策結(jié)果，做出政策修正等一系列政策循環(huán)周期的總和。 * 陳玲. 制度、精英與共識:中國集成電路產(chǎn)業(yè)政策過程研究D.2019 陳振明.政策科學(xué)

2、MP54 大岳秀夫.政策過程MP3-4 1.制度、精英與共識理論*1.1 概念解析 框架 設(shè)定概念、變量及變量間的一般關(guān)系，幫助研究者限定研究對象、分析層次和研究范圍。 理論 關(guān)于各變量間的邏輯關(guān)系的推理或命題。 模型 對有限參數(shù)和變量做出的精確假設(shè)。 埃里諾奧斯特羅姆.制度性的理性選擇：對制度分析和發(fā)展框架的評估.2019 1.制度、精英與共識理論*1.2 研究現(xiàn)狀 1.2.1 國外研究 （1）精英理論 精英政黨 （2）派系研究 非正式團(tuán)體、“關(guān)系” （3）官僚組織研究 討價(jià)還價(jià)模型 各自為政模型 競爭說服型模型 1.制度、精英與共識理論*1.2 研究現(xiàn)狀 1.2.2 國內(nèi)研究 （1）特色政

3、府 議行合一、政黨合一、 文化傳統(tǒng) （2）特定參與者 技術(shù)官僚 政治權(quán)威 社會精英 （3）特色決策模式 摸著石頭過河 集體領(lǐng)導(dǎo)決策 領(lǐng)導(dǎo)小組 上下來去 1.制度、精英與共識理論*1.3 共識理論 1.3.1 共識框架基本概念和視角 （1）共識是中國政策過程的目標(biāo) （2）達(dá)成共識的方式 圈閱 會議 協(xié)調(diào) 動(dòng)員 聽證 1.制度、精英與共識理論* 1.3.2 共識框架的變量體系 1.制度、精英與共識理論* 1.3.3 政策過程的微觀模型 . 個(gè)體行為模型 參與者的態(tài)度取決于政治風(fēng)險(xiǎn)和業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)衡 1.制度、精英與共識理論* 1.制度、精英與共識理論* 1.3.3 政策過程的微觀模型 . 簡單共識模

4、型 只要一方反對，就無法達(dá)成共識；達(dá)成共識其實(shí)是修改的過程。 1.制度、精英與共識理論* 1.3.3 政策過程的微觀模型 . 科層共識模型 科層結(jié)構(gòu)中，較高職位的官僚有較大的政策權(quán)重，其他參與者趨于取得高層認(rèn)同。 1.制度、精英與共識理論* 1.3.3 政策過程的微觀模型 . 系統(tǒng)知識模型 知識分布和權(quán)利分布的匹配程度影響政策過程的效率。 1.制度、精英與共識理論* 1.3.3 政策過程的微觀模型 . 演進(jìn)共識模型 隨著組織利益凸現(xiàn)、決策主體多元化，共識模式將趨向競爭模式和討價(jià)還價(jià)模式。 2.公共政策的議程設(shè)置*2.1 概念解析 議程設(shè)置 是指對各種議題依重要性進(jìn)行排序。 可以把議程分為三類：

5、 傳媒議程：大眾傳媒頻頻報(bào)道和討論的問題 公共議程：引起社會大眾廣泛關(guān)注的問題 政策議程：決策者認(rèn)為至關(guān)重要的問題 * 王紹光. 中國公共政策議程設(shè)置的模式J.中國社會科學(xué).2019（5） 2.公共政策的議程設(shè)置*2.1 模式分析 依據(jù)政策議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種議程設(shè)置的模式。2.公共政策的議程設(shè)置*2.2 模式分析 2.2.1關(guān)門模式 最傳統(tǒng)的議程設(shè)置模式，如1988年物價(jià)闖關(guān)。2.公共政策的議程設(shè)置*2.2 模式分析 2.2.2 動(dòng)員模式 與關(guān)門模式一樣, 動(dòng)員模式里的議程也是由決策者提出的; 與關(guān)門模式不同的是, 在動(dòng)員模式里, 確定一項(xiàng)議程后, 決策者會千方百計(jì)引起

6、民眾對該議程的興趣、爭取他們對該議程的支持。 1. 廣大民眾具有了強(qiáng)烈的參與意識, 關(guān)門模式的正當(dāng)性遭到普遍的質(zhì)疑 2. 所涉及的議程執(zhí)行起來需要得到民眾普遍、自覺的合作 3. 決策者缺乏實(shí)施該議程所必需的資源 例子：土改、三反五反2.公共政策的議程設(shè)置*2.2 模式分析 2.2.3 內(nèi)參模式 議程不是由決策者提出的, 而是由接近權(quán)力核心的政府智囊們提出的。在這個(gè)模式里沒有民眾與決策者的互動(dòng), 只有智囊們與決策者的互動(dòng)。 毛澤東時(shí)代的內(nèi)參模式有三個(gè)特點(diǎn): 1. 內(nèi)參發(fā)揮作用的領(lǐng)域主要與國家安全有關(guān) 2. 內(nèi)參主要不是來自研究機(jī)構(gòu), 而是來自參謀和情報(bào)收集機(jī)構(gòu) 3. 內(nèi)參往往是個(gè)別“智囊”的作品

7、, 而不是“智庫”的成果 改革開放以后，內(nèi)參模式更為常見, 究其原因, 最關(guān)鍵的是, 中國面臨的歷史任務(wù)發(fā)生了深刻的變化。2.公共政策的議程設(shè)置*2.2 模式分析 2.2.4 借力模式 在內(nèi)參模式中, 政府智囊們只關(guān)心自己的建議是否會得到?jīng)Q策者的青睞。借力模式的不同之處在于, 政府智囊們決定將自己的建議公之于眾, 希望借助輿論的壓力, 掃除決策者接受自己建議的障礙。 原因：智囊們深信自己的建議有強(qiáng)大的民意支撐, 而政府內(nèi)部卻存在反對的聲音。 案例：市場導(dǎo)向的醫(yī)療體制改革2.公共政策的議程設(shè)置*2.2 模式分析 2.2.5 上書模式 這里的“上書”是指給決策者寫信, 提出政策建議, 不包括為個(gè)人

8、或小群體作利益申述之類的行為。上書模式與內(nèi)參模式十分相似, 都是有人向決策者提出建言, 不同之處在于建言人的身份。在內(nèi)參模式里, 建言人是政府的智囊或智囊機(jī)構(gòu); 在上書模式里, 建言人不是專職的政府智囊。 案例：怒江水電梯級開發(fā)2.公共政策的議程設(shè)置*2.2 模式分析 2.2.6 外壓模式 與上書模式一樣, 在外壓模式里, 議程變化的動(dòng)力來自政府架構(gòu)之外。它與上書模式不同之處不在于“外”, 而在于“壓”。在上書模式里, 議程的提出者希望通過給決策者擺事實(shí)、講道理來影響議程設(shè)置; 在外壓模式里, 議程的提出者雖然不排除擺事實(shí)、講道理的方式, 但他們更注重訴諸輿論、爭取民意支持, 目的是對決策者形

9、成足夠的壓力, 迫使他們改變舊議程、接受新議程。 1. 只有在初始階段, 外壓模式里的議案倡導(dǎo)者是可以確定的。 2. 外壓模式產(chǎn)生作用的前提是少數(shù)人關(guān)心的議題變?yōu)橄喈?dāng)多人關(guān)切的公眾議程, 否則壓力便無從產(chǎn)生, 而這個(gè)過程需要時(shí)間。 3. 由于頭兩個(gè)特點(diǎn)的存在, 研究者很難準(zhǔn)確斷定外力通過什么方式最終影響了議程的設(shè)置2.公共政策的議程設(shè)置*2.2 模式分析 2.2.6 外壓模式 現(xiàn)在外壓模式越來越常見，之所以出現(xiàn)這種變化可以從兩方面考慮: 壓力從何而來? 壓力為什么會產(chǎn)生影響議程設(shè)置的效果？ 壓力來源： 1. 不惜一切代價(jià)追求高增長率也帶來一系列嚴(yán)重問題 2. 社會分化程度越來越高 3. 中國的

10、改革到了強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的時(shí)候了2.公共政策的議程設(shè)置*2.2 模式分析 2.2.6 外壓模式 壓力為什么會產(chǎn)生影響議程設(shè)置的效果？壓力在 四個(gè)領(lǐng)域的變化發(fā)揮了關(guān)鍵性作用: 1. 利益相關(guān)者的施壓（區(qū)域政策） 2. 非政府組織的卷入（環(huán)保NGO） 3. 大眾傳媒的轉(zhuǎn)型（數(shù)量與質(zhì)量） 4. 互聯(lián)網(wǎng)的興起3.實(shí)證研究：中國的政策制定 3.1 集成電路產(chǎn)業(yè)的政策探究 3.2 開發(fā)怒江水電站的政策研究3.1集成電路產(chǎn)業(yè)的政策探究* 3.1.1集成電路的產(chǎn)業(yè)背景 集成電路產(chǎn)業(yè)特點(diǎn) 集成電路是世界公認(rèn)的“使其他工業(yè)黯然失色，又使其他工業(yè)得以繁榮的技術(shù)”；其技術(shù)水平和產(chǎn)業(yè)規(guī)模已經(jīng)成為衡量一個(gè)國家綜合國力

11、的重要標(biāo)志；被稱為“經(jīng)濟(jì)引擎” * 陳玲. 制度、精英與共識:中國集成電路產(chǎn)業(yè)政策過程研究D.20193.1集成電路產(chǎn)業(yè)的政策探究 3.1.1集成電路的產(chǎn)業(yè)背景 我國集成電路的發(fā)展歷程 產(chǎn)業(yè)初創(chuàng)階段（1965-1978）：技術(shù)上主要依靠國內(nèi)的技術(shù)力量，科研機(jī)構(gòu)在其中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。產(chǎn)業(yè)方面，這一階段全國建成了四十多家集成電路工廠，但產(chǎn)量比較低 產(chǎn)業(yè)形成階段（1978-2000）：在改革開放的二十年中，中國主要靠引進(jìn)國外的集成電路生產(chǎn)線并開始逐步形成集成電路規(guī)模生產(chǎn)的能力。但在技術(shù)水平和生產(chǎn)規(guī)模方面與國外的差距仍在持續(xù)擴(kuò)大 產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段（2000- ）：由于國家出臺的鼓勵(lì)軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)

12、展的若干政策2000年后的集成電路產(chǎn)業(yè)迎來發(fā)展的高潮。外商投資為主成為這段時(shí)期的主要特征 3.1集成電路產(chǎn)業(yè)的政策探究 3.1集成電路產(chǎn)業(yè)的政策探究 3.1.2 909工程的政策過程分析 (1)議程設(shè)立階段：在制定集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“九五”規(guī)劃時(shí)，幾位海外專家和部長在副總理辦公室談話，說服副總理同意上909工程。2019年12月13日在總理辦公室會議上決定上909工程，同時(shí)確定了項(xiàng)目的選址和啟動(dòng)資金來源。 (2)立項(xiàng)審批階段：2019年12月27日，電子部和上海市人民政府聯(lián)合向國家計(jì)委申報(bào)909工程芯片生產(chǎn)線項(xiàng)目建議書。2019年1月17日，總理決定組建華虹微電子有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)實(shí)施芯片生產(chǎn)

13、線項(xiàng)目。2019年3月29日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)909工程立項(xiàng)。 3.1集成電路產(chǎn)業(yè)的政策探究 3.1.2 909工程的政策過程分析 (3)確立方案階段：通過成立“十人專家小組”研究項(xiàng)目建設(shè)方案。在考察了國外十幾家芯片廠商后，最終與日本NEC簽訂合資公司的總協(xié)議。 (4)開工建設(shè)階段：2019年10月，華虹NEC電子有限公司成立。2019年2月生產(chǎn)線建成投產(chǎn)，2000年底達(dá)到月投片2萬片的規(guī)模產(chǎn)量。 3.1集成電路產(chǎn)業(yè)的政策探究 3.1.3 909工程的政策形成過程 3.2開發(fā)怒江水電站政策分析 3.2.1 相關(guān)理論政策網(wǎng)絡(luò)是指在處理決策制定過程中利益團(tuán)體與政府角色的微觀分析以及處理權(quán)力分配的宏觀

14、分析的連結(jié)橋梁，是分析國家與市民社會組織之間制度化的交換關(guān)系的工具，反映特定利益在某一政策領(lǐng)域的相對地位或者權(quán)力，政策網(wǎng)絡(luò)影響政策結(jié)果。利益協(xié)調(diào)學(xué)派的代表人物羅茨認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)是基于資源相互依賴，而彼此關(guān)聯(lián)的復(fù)雜組織；政策網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)政府與利益團(tuán)體的權(quán)力互賴關(guān)系，在此關(guān)系型態(tài)中互相交換資源。 3.2開發(fā)怒江水電站政策分析 3.2.1 相關(guān)理論根據(jù)羅茨的看法，政策網(wǎng)絡(luò)的資源可以分為權(quán)威、資金、合法性、信息與組織等五種類型。 1. 政策社群是指有權(quán)參與某種特定政策決策與執(zhí)行過程的團(tuán)體或個(gè)人形成的網(wǎng)絡(luò)，如果這種政策社群所代表的是某種地域性的利益，又可稱謂是地域社群。 2. 專業(yè)網(wǎng)絡(luò)是指以專業(yè)團(tuán)體或人士

15、為核心的網(wǎng)絡(luò)。 3. 府際網(wǎng)絡(luò)是一種以地方政府為代表性組織所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)。 4. 生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)是以生產(chǎn)者為主要角色的網(wǎng)絡(luò)。 3.2開發(fā)怒江水電站政策分析 3.2.1 相關(guān)理論專業(yè)網(wǎng)絡(luò)是指以專業(yè)團(tuán)體或人士為核心的網(wǎng)絡(luò)。府際網(wǎng)絡(luò)是一種以地方政府為代表性組織所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)是以生產(chǎn)者為主要角色的網(wǎng)絡(luò)。 5. 議題網(wǎng)絡(luò)是指參與某種議題討論，或者受到這種特定議題所影響的團(tuán)體或個(gè)人為主體所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)。 3.2開發(fā)怒江水電站政策分析 3.2.1 相關(guān)理論這些政策網(wǎng)絡(luò)中網(wǎng)絡(luò)組合結(jié)構(gòu)和互動(dòng)方式影響政策結(jié)果。其中，府際網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)描述的是一般組織間的關(guān)系，而政策社群和議題網(wǎng)絡(luò)表現(xiàn)的則是利益集團(tuán)和

16、政府間的關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)的類型依據(jù)關(guān)系的緊密性呈現(xiàn)一系列的光譜，政策網(wǎng)絡(luò)是通稱，政策社群處于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部關(guān)系緊密的一端，而議題網(wǎng)絡(luò)則處于松散的另一端。 3.2開發(fā)怒江水電站政策分析 3.2.1 相關(guān)理論 3.2開發(fā)怒江水電站政策分析 3.2.1 相關(guān)理論 3.2開發(fā)怒江水電站政策分析 3.2.2 開發(fā)怒江水電站政策分析 怒江事件經(jīng)過 2019年，國家委托相關(guān)單位進(jìn)行前期勘查 2019年委托國家電力公司北京勘查設(shè)計(jì)院和華東勘查設(shè)計(jì)院進(jìn)行前期規(guī)劃。 2019年，國家發(fā)改委決定對怒江進(jìn)行開發(fā)，由水利水電規(guī)劃總院牽頭，用招標(biāo)的方式確定由北京勘測設(shè)計(jì)研究院、華東勘測設(shè)計(jì)研究院對怒江中下游石南境內(nèi)的水電開發(fā)進(jìn)行規(guī)劃。 2019年云南省怒江傈僳族自治州政府向國家發(fā)改委正式提交廠怒江中下游水電規(guī)劃報(bào)告，提出了兩庫十三級梯級開發(fā)方案。其間電站的各項(xiàng)前期準(zhǔn)備工作已陸續(xù)展開。 2019年8月14日規(guī)劃報(bào)告順利通過國家發(fā)改委的審查。 3.2開發(fā)怒江水電站政策分析 3.2.2 開發(fā)怒江水電站政策分析 2019年9月1日，中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法正式實(shí)施。國家環(huán)?？偩?、部分專家和環(huán)境NGO以怒江水電開發(fā)會影響周邊生態(tài)環(huán)境為由反對在怒江上建壩。而云南省政府、自治州政府和部分專家則極力支持方案