公共政策執(zhí)行理論

1、公共政策執(zhí)行的理論組織理論學(xué)派（一）主講部分關(guān)于公共政策執(zhí)行的理論界定，長(zhǎng)期以來學(xué)術(shù)界形成了行動(dòng)學(xué) 派和組織理論學(xué)派兩大流派。盡管他們分別從兩個(gè)不同的角度和側(cè) 面對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行了描述，但我們小組更傾向于組織理論學(xué)派的觀 點(diǎn)。以下是對(duì)組織理論學(xué)派的介紹以及本小組贊成該學(xué)派理論觀點(diǎn) 的原因。組織理論學(xué)派的代表人物及其主要理論觀點(diǎn)（1）代表人物：J-佛瑞斯特、艾利森、唐斯等。其中最具代 表性的人物-J-佛瑞斯特則提出：公共政策過程中的政 策規(guī)劃者應(yīng)該通過先行的分析，改變以往的順應(yīng)行為， 政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)預(yù)期分析能力。因?yàn)轫槕?yīng)行為強(qiáng)調(diào)對(duì)政策目標(biāo)和政策規(guī)定的遵從，依法 行政，基本不要求政策執(zhí)行

2、機(jī)關(guān)及其人員面對(duì)實(shí)際情況 而對(duì)政策進(jìn)行靈活性的發(fā)揮，無形中扼殺了他們的預(yù)見 分析、審查檢視能力。這在瞬息萬(wàn)變、危機(jī)四伏的現(xiàn)代 社會(huì)顯然是不切實(shí)際的，至少是低效率的，提高了產(chǎn)生 公共政策執(zhí)行“虛脫”的可能性，降低了可能取得的政 策效果。所謂政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員的預(yù)期分析能力，是 在危機(jī)事件或事態(tài)發(fā)生之前預(yù)感并相應(yīng)采取步驟和程序 加以有效對(duì)付的能力，它直接影響政策執(zhí)行是否成功。J-佛瑞斯特認(rèn)為，預(yù)期分析能力包括三個(gè)成梯次的階段: 能過想像政策執(zhí)行后在制度、文化等方面可能出現(xiàn)的特 征；能過預(yù)備和管理諸多方案的論證；能過準(zhǔn)確和有效 地提出自己關(guān)于最終方案和替代方案的正式分析。但這 種能力不是任意的推斷和

3、想象，它是基于組織行為、規(guī) 范、文化而作出的綜合判斷，而是建立在組織人員的創(chuàng) 造力基礎(chǔ)之上的。（2）其主要觀點(diǎn)包括三個(gè)方面：組織是政策執(zhí)行的主體，執(zhí)行的行動(dòng)環(huán)節(jié)主要由組織來完成， 研究執(zhí)行必須充分了解組織的運(yùn)作。故此，C-P-斯諾和特里林曾 說道：“只有了解組織是怎么工作的，才能理解所要執(zhí)行的政策， 也才能知道他在執(zhí)行中是如何被調(diào)整和塑造的?！苯M織的設(shè)置、特點(diǎn)、運(yùn)作、溝通和內(nèi)部結(jié)構(gòu)等都影響政策的有 效執(zhí)行，而負(fù)責(zé)執(zhí)行的組織其正式與非正式的屬性也往往影響到 該組織執(zhí)行政策目標(biāo)的能力。組織的研究可以從政策執(zhí)行的角度反映公共政策的過程和特點(diǎn)， 要想通過執(zhí)行研究更廣泛、深入地反映生活，就必須研究執(zhí)行組

4、 織，研究官僚機(jī)構(gòu)。總之，組織理論學(xué)派強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)的作用，認(rèn)為任何政 策都是通過一定的組織得以實(shí)施的。沒有一定的組織機(jī)構(gòu)作依托， 沒有一定的組織原則作保證，任何政策目標(biāo)都只能停留在紙上談 兵的政策構(gòu)想階段。因此，該理論認(rèn)為，盡管政策執(zhí)行不利的原 因是多方面的但組織問題是其中恒定的關(guān)鍵原因之一。同時(shí)，政 策能否有效執(zhí)行，關(guān)鍵在于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的主客觀條件，主觀上要看 能否理解和領(lǐng)會(huì)政策。能否具有執(zhí)行的積極性，客觀上要看是否 擁有足夠的資源，是否擁有足夠的執(zhí)行能力。就政策執(zhí)行的組織理論而言，本小組有四種考察視角:（1）系統(tǒng)管理模式：這種模式非常關(guān)注組織自身建設(shè)對(duì)政策執(zhí) 行的影響，追求組織目標(biāo)的最

5、大化，依據(jù)組織的層級(jí)體制 和職能分工來完成政策執(zhí)行。（2）官僚過程模式：政策執(zhí)行是官僚組織在行使例行規(guī)范和自 由裁量權(quán)的過程實(shí)現(xiàn)的組織職能。（3）組織發(fā)展模式：這種模式旨在打破系統(tǒng)模式和官僚模式的 僵化和節(jié)制，力圖通過對(duì)組織成員需求的滿足來增強(qiáng)他們 對(duì)組織目標(biāo)的認(rèn)同感和責(zé)任感，從而更好地促進(jìn)政策執(zhí)行 的效果。（4）沖突與議價(jià)模式：組織內(nèi)部存在多樣的利益需求和各種矛 盾沖突，政策執(zhí)行是否成功取決于不同的沖突主體在沖突 中獲得益處的可能性。本小組贊成組織理論學(xué)派的原因主要基于以下幾點(diǎn)：（1）將官僚制運(yùn)作、組織發(fā)展和組織沖突列入到政策執(zhí) 行的研究中，可以使我們對(duì)政策執(zhí)行的認(rèn)識(shí)更加全面；（2）強(qiáng)調(diào)執(zhí)行

6、者對(duì)政策執(zhí)行的重要作用，以及其不只是 機(jī)械的執(zhí)行和順從，已有分析、預(yù)測(cè)、調(diào)節(jié)、創(chuàng)新的能 力，這也更符合事實(shí)。（3）依托組織完成公共政策執(zhí)行，至少存在以下幾個(gè)方 面的優(yōu)勢(shì)：公共政策執(zhí)行過程是多種要素相互配合的有機(jī)運(yùn)動(dòng)， 組織通過科學(xué)、高效、合理的配置這些要素，使 其在組織的管理調(diào)度下為達(dá)到政策目標(biāo)而最大限度 地發(fā)揮能量，以高效率地完成政策執(zhí)行過程。組織可以給予執(zhí)行人員發(fā)揮智力、才能的空間，有 效地將不同能力的人員組織在一起，整合人員集體 智慧，為實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)而服務(wù)。公共政策執(zhí)行組織的機(jī)構(gòu)和人員具有預(yù)期分析能力， 有效地降低了政策執(zhí)行過程中的不確定風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)， 大大提高了公共政策的可操作性。組

7、織原則（是組織價(jià)值取向和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的集中體現(xiàn)， 不同的原則可以適應(yīng)不同的公共政策價(jià)值取向） 機(jī)構(gòu)（根據(jù)公共政策執(zhí)行的特點(diǎn)分配權(quán)力，決定適用 集權(quán)還是分權(quán)）、運(yùn)作方式（可以是依靠權(quán)威、命令 的單方面溝通，也可以是建立共識(shí)的雙向互動(dòng)，就 現(xiàn)代政府的公共政策而言，建立共識(shí)，雙向互動(dòng)更 能降低公共政策執(zhí)行成本，提高執(zhí)行效率）的靈活 性可以適應(yīng)不同的公共政策，提高公共政策執(zhí)行的 效率?？傊疾煺邎?zhí)彳亍過程首先要考察負(fù)責(zé)執(zhí) 行的組織。只有了解組織是怎樣工作的，才 能理解所要執(zhí)行的政策，也才知道他在實(shí)際 中是如何被調(diào)整和塑造的。（二）補(bǔ)充部分1行動(dòng)學(xué)派的政策學(xué)家包括瓊斯、愛德華茲和霍恩等人，他 們皆認(rèn)為政

8、策執(zhí)行并不是一個(gè)復(fù)雜的概念，它是一種活動(dòng) 或行動(dòng)的過程。2行動(dòng)學(xué)派的主要理論觀點(diǎn)：代表人物瓊斯認(rèn)為“政策執(zhí)行是將一項(xiàng)政策付諸實(shí)施的各項(xiàng)活 動(dòng)，在諸多活動(dòng)中，要以解釋、組織和實(shí)施三者最為重要。 霍恩認(rèn)為：“政策執(zhí)行指公私人民或團(tuán)體為了致力于先前政策 決定所設(shè)立的政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而采取的各項(xiàng)行動(dòng)，這些行動(dòng)包 括，一是講政策轉(zhuǎn)化成為可以運(yùn)作的努力；二是為實(shí)現(xiàn)政策所 確定的目標(biāo)而做出持續(xù)的努力。由此可見：（1）行動(dòng)學(xué)派關(guān)注政策作為行動(dòng)指南的指導(dǎo)性作用，強(qiáng)調(diào)政策 執(zhí)行的關(guān)鍵問題在于政策執(zhí)行機(jī)關(guān)如何采取政策行動(dòng)。（2）強(qiáng)調(diào)只要政策行動(dòng)堅(jiān)強(qiáng)有力、行動(dòng)方法切實(shí)可行，就可以 較為順利地實(shí)行政策目標(biāo)，合理的政策執(zhí)行

9、活動(dòng)甚至在一定程 度上可以彌補(bǔ)政策決定的局限和無能。（3）強(qiáng)調(diào)唯有通過行動(dòng)，抽象的價(jià)值規(guī)范才能轉(zhuǎn)化為具體的社 會(huì)現(xiàn)實(shí)。（4）認(rèn)為政策執(zhí)行研究就是要說明這些行動(dòng)的性質(zhì)和特點(diǎn)，要 理解行動(dòng)的權(quán)威性、目的性、組織性、持續(xù)性和創(chuàng)造性等內(nèi)容。3.行動(dòng)學(xué)派的研究存在的缺陷：（1）行動(dòng)視角的研究忽視了政策執(zhí)行過程的動(dòng)態(tài)性，因?yàn)閳?zhí)行不僅 僅是不同組織機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，還需要考察行動(dòng)過程中不同組織之間的 相互影響和激勵(lì)。（2）行動(dòng)學(xué)派視角忽視了政策目的與手段之間的交互影響，并不是 所有的行動(dòng)都必然地與政策目標(biāo)相一致。何況政策環(huán)境在不斷變遷， 政策目標(biāo)亦可能因情勢(shì)而變動(dòng)。（3）政策執(zhí)行的研究不只是一種變遷的研究，研究其如何被引發(fā)和 如何發(fā)生，而且也是對(duì)政治生活結(jié)構(gòu)的一種微觀研究，即研究政治 系統(tǒng)內(nèi)在、夕卜在的組織