農(nóng)村公共物品供給現(xiàn)狀、問(wèn)題原因及思考

1、農(nóng)村公共物品供給現(xiàn)狀、問(wèn)題原因及思考摘要：農(nóng)業(yè)是我國(guó)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容。目前，我國(guó)現(xiàn)行 農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體卻存在著嚴(yán)重失衡的問(wèn)題，從根本上制約著農(nóng)民、農(nóng)業(yè) 和農(nóng)村的發(fā)展。本文通過(guò)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀、產(chǎn)生原因及解決措施的分析 和闡述，深入透視了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的問(wèn)題，為解決該問(wèn)題提供了一些理論支 撐。關(guān)鍵字：農(nóng)村公共物品；供給；失衡當(dāng)前，解決“三農(nóng)”問(wèn)題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以及建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、構(gòu)建社會(huì)主義和諧 社會(huì)都有賴于農(nóng)村公共物品有效供給的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村公共物品供給的匱乏不僅是農(nóng)民收入增長(zhǎng) 的重大障礙，而且也是農(nóng)村居民消費(fèi)水平提高的制約因素，并進(jìn)而影響到我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)

2、 調(diào)發(fā)展。當(dāng)前，對(duì)這一問(wèn)題的研究主要從三個(gè)方面展開：一是基于20世紀(jì)90年代以來(lái)農(nóng)民 負(fù)擔(dān)過(guò)重的事實(shí)，認(rèn)為在缺乏監(jiān)督的現(xiàn)行農(nóng)村公共物品供給體制下，各種集資、攤派會(huì)逐漸 增加以及自上而下的供給決策機(jī)制等因素是造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重和農(nóng)村公共物品供給不合理的 重要原因；二是從分稅制尤其是稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不相稱的角度，認(rèn) 為基層政府承擔(dān)了與其財(cái)力極不相稱的事權(quán)責(zé)任，基層政府沒(méi)有能力提供農(nóng)村所需要的公共 物品是農(nóng)村公共物品供給匱乏的根本原因；三是從公共物品和公共服務(wù)供給的城鄉(xiāng)差異出發(fā)， 認(rèn)為傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)形成的城鄉(xiāng)二元”的公共物品供給體制是造成農(nóng)村公共物品供給短缺的重 要因素。本文主要通過(guò)

3、第三個(gè)方面進(jìn)行對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的理論分析。1農(nóng)村公共物品的界定公共物品相對(duì)于私人產(chǎn)品而言，主要滿足社會(huì)公共需要，同時(shí)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性 的特點(diǎn)，不能完全由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，無(wú)法由私人提供。農(nóng)村公共物品是指在農(nóng)村地域范圍內(nèi)，用 于滿足農(nóng)村公共需要，私人不愿意提供的、具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的社會(huì)物品。農(nóng)村公共 物品按其公共程度”可以劃分為純公共產(chǎn)品、非純公共產(chǎn)品和非純私人產(chǎn)品。農(nóng)村公共物品 中的純公共物品是指在過(guò)程中具有充分的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的物品，主要包括：農(nóng)村基層 政府、村組織行政服務(wù)，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、農(nóng)村抗災(zāi)救災(zāi)，農(nóng)村公共衛(wèi)生 防疫、農(nóng)村扶貧開發(fā)等。非純公共物品是指具有效益上

4、的外溢性和消費(fèi)過(guò)程中一定程度的排 他性的競(jìng)爭(zhēng)性公共物品，主要包括既有社會(huì)受益又有個(gè)人受益特點(diǎn)的農(nóng)村醫(yī)療救助、農(nóng)村社 會(huì)保障、農(nóng)業(yè)科技信息服務(wù)等。非純私人產(chǎn)品是指在對(duì)集團(tuán)、組織范圍或成員合理界定后， 對(duì)外具有消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的公共產(chǎn)品。主要包括小范圍的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)職業(yè)教 育以及俱樂(lè)部形式的活動(dòng)場(chǎng)所，如電影院、娛樂(lè)中心等。通常，純公共物品的供給應(yīng)由公共財(cái)政開支，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給可以由政府、社區(qū)和受 益者共同承擔(dān)。從理論上講，主要依靠政府力量供給的農(nóng)村公共產(chǎn)品有：政府管理。農(nóng)村 也需要政府管理來(lái)保障社會(huì)正常秩序。公共工程。大中型農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資項(xiàng)目，即如河 流整治、飲水、灌溉等大型水利工程

5、、大中型水利樞紐工程、大規(guī)模植樹造林、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和 農(nóng)產(chǎn)品流通的重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施及商品量基地建設(shè)等項(xiàng)目、以及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工程等。公共教 育。包括農(nóng)村中小學(xué)九年義務(wù)教育；教育各部門所屬各類學(xué)校的基建支出；支持不發(fā)達(dá)地區(qū) 的教育支出；農(nóng)村掃盲工作等。社會(huì)保障。主要用于撫恤和社會(huì)救濟(jì)福利事業(yè)；對(duì)農(nóng)村五 保戶、貧困戶的生活救濟(jì)和生產(chǎn)自救扶持；農(nóng)村福利機(jī)構(gòu)的建立和福利設(shè)施的建設(shè)；以及自 然災(zāi)害救濟(jì)等。醫(yī)療保障。如公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、傳染病控制等基本醫(yī)療服務(wù)支出和醫(yī) 療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)。包括農(nóng)林水氣象等部門用于農(nóng)業(yè)科研、技術(shù)推廣、畜牧獸 醫(yī)、水利等部門的支出。2農(nóng)村公共物品供給不足的現(xiàn)狀分析由于農(nóng)村財(cái)政

6、資源匱乏，公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足，主要表現(xiàn)為公共產(chǎn)品和服務(wù)供給城 鄉(xiāng)差異和農(nóng)民的需求不足。具體而言，表現(xiàn)為如下方面：第一，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足。在農(nóng)村房屋建造方面，72.1%的住戶沒(méi)有建房圖紙；在道 路建設(shè)方面，61%的農(nóng)戶住宅外沒(méi)有水泥或柏油狀路面，鄉(xiāng)村道路完善、運(yùn)行良好的占41.7%， 一般的占36.4%，不完善或沒(méi)有的占21.9%；在農(nóng)業(yè)供水方面，我國(guó)農(nóng)村生活飲用水以地下水 為主水源占74.87%，飲用集中式供水的人口占55.10%，未達(dá)標(biāo)44.36%；農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè) 方面，我國(guó)缺乏灌溉條件或設(shè)施的望天田”達(dá)11.1億畝，建成灌溉面積8.38億畝，實(shí)際灌溉 面積7億多畝，且2/3是沿用

7、傳統(tǒng)落后的灌溉方法。農(nóng)田水利設(shè)施薄弱，老化失修嚴(yán)重。第二，健康與社會(huì)保障不足。農(nóng)村健康調(diào)查數(shù)據(jù)表明，25.3%的農(nóng)村人經(jīng)常感到身體不適， 處于亞健康狀況，健康較好的僅占12.2%。從病因上看，傷風(fēng)感冒發(fā)燒（90%）是主要病因， 其次高血壓、腦血栓、心臟病（4%）；再次是胃痛、腸道疾病及腰肌勞損、腰椎間盤突出、 腰腿痛、風(fēng)濕（3%）；等等。從就診上看，看病次數(shù)0.6次/人年，年均花費(fèi)309元。其中， 有26.5%的病人因?yàn)獒t(yī)藥費(fèi)歸而未能去醫(yī)院就診。第三，農(nóng)村科教文化水平相對(duì)落后。具體表現(xiàn)為：農(nóng)村科普體系不健全，基層科普機(jī) 構(gòu)基本癱瘓，科普渠道單一；農(nóng)村教育基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件差、師資力量

8、弱， 運(yùn)行依然困難；文化投入嚴(yán)重不足，農(nóng)村文化發(fā)展滯后，文化產(chǎn)品和服務(wù)總量偏少、質(zhì)量 不高。第四，農(nóng)村內(nèi)部地區(qū)之間不平衡差距在擴(kuò)大。從我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展情況看，西部 農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育投入水平與東部農(nóng)村地區(qū)存在較大差距，省、市、區(qū)之間的差距更大。3農(nóng)村公共物品供給不足的原因分析第一，財(cái)政投入不足是農(nóng)村發(fā)展之后的主要原因。長(zhǎng)期的以農(nóng)補(bǔ)工”的歷史因素使中國(guó) 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足。據(jù)資料顯示，19781998年，全國(guó)農(nóng)業(yè)基建投資僅994億元，占同 期各行業(yè)基建投資的1.5%。投資資金來(lái)源層次分配不合理導(dǎo)致投入效率低下，從而引起投資 不足。農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施由當(dāng)?shù)卣度?，大型基建由上?jí)政府轉(zhuǎn)移支付。

9、但是由于農(nóng)業(yè)區(qū) 地方政府的財(cái)力不足難以支撐建設(shè)，而上級(jí)轉(zhuǎn)移支付有限，從而加劇了農(nóng)村基建的投資缺口。第二，農(nóng)民勞工投入減少是農(nóng)村基建滯后的一個(gè)重要原因。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消統(tǒng)一兩工” 后，農(nóng)田水利投入下滑。據(jù)統(tǒng)計(jì)，20042005年度全國(guó)農(nóng)田水利基本建設(shè)的農(nóng)民投工比 19981999年度下降近70%，減少700億元?，F(xiàn)在農(nóng)村集體公益事業(yè)建設(shè)采取“一事一議”籌 資籌勞的辦法，存在“有事不議、有事難議、議而不決等問(wèn)題，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公益事業(yè)的勞務(wù) 投入總量下降。第三，地方政府挪用農(nóng)村基建資金，大搞“政績(jī)工程”，短視行為嚴(yán)重。有些政府決策者 為謀取個(gè)人利益，借“建設(shè)新農(nóng)村”之名，弄虛作假，大搞“美化”、“亮點(diǎn)

10、”工程等“豆腐渣”工程， 嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。第四，中央、地方政府分權(quán)不明，造成高昂的交易成本和外部強(qiáng)制成本，減少了農(nóng)村公 共產(chǎn)品的供給水平。分權(quán)的優(yōu)勢(shì)是可以降低決策成本和外部強(qiáng)制成本，更好地滿足不同居民 的偏好和需求水平。但是，單一的分權(quán)將失去規(guī)模經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致社會(huì)收益和成本外溢，并帶來(lái) 稅制低效、稅收轉(zhuǎn)移、管理成本提高等問(wèn)題。有效地分權(quán)建立在地方與中央政府之間、不同 地方政府之間、政府與私人承包商之間合理的分工合作基礎(chǔ)之上。地方分權(quán)具有一定的限度。 一項(xiàng)公共產(chǎn)品或服務(wù)由哪一級(jí)政府提供，關(guān)鍵是權(quán)衡該公共產(chǎn)品隨生產(chǎn)規(guī)模帶來(lái)的收益和成 本。如果公共產(chǎn)品沒(méi)有規(guī)模經(jīng)濟(jì)，或者外部成本和收益很少，收益曲線

11、R將向下移動(dòng)。這時(shí) N點(diǎn)左移，公共產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)模趨于減少。相反，如果公共產(chǎn)品存在顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、外部收 益或成本，收益曲線將向上轉(zhuǎn)動(dòng)。這時(shí)N點(diǎn)右移，要求該公共產(chǎn)品或服務(wù)在更大的范圍內(nèi)生 產(chǎn)。4完善農(nóng)村公共物品供給機(jī)制的對(duì)策突出重點(diǎn)，為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品。在實(shí)施農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過(guò)程中， 各級(jí)政府要以人為本，按輕重緩急，將公共產(chǎn)品供給的重點(diǎn)放在能直接改善農(nóng)民生產(chǎn)和生活 環(huán)境方面來(lái)，為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品。第一，建立城鄉(xiāng)一元化的公共教育體制。 第二，建立農(nóng)村基本的公共衛(wèi)生保障制度。第三，完善農(nóng)村居民最低生活保障制度和救濟(jì)體 系。第四，加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)科技信息等公共產(chǎn)品的投

12、入，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。 另外，加大財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)村道路、電網(wǎng)、通訊、文化場(chǎng)館等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，逐步改善農(nóng)民的生 活環(huán)境。健全農(nóng)村公共財(cái)政體制，確立政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的主體地位。農(nóng)村公共財(cái)政體 制的建立和完善是一項(xiàng)長(zhǎng)期的，漸進(jìn)的系統(tǒng)工程，增強(qiáng)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，要建立健全的農(nóng)村 公共財(cái)政體制。而要健全農(nóng)村公共財(cái)政體制，首先要轉(zhuǎn)變政府職能。其活動(dòng)范圍和工作方式應(yīng)由 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的無(wú)所不包，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的社會(huì)管理和公共服務(wù)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型 政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變;其次要調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大公共財(cái)政對(duì) 農(nóng)村的投入力度今后應(yīng)調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，使國(guó)民收入和財(cái)政支出更多 地向“三農(nóng)”傾斜，向農(nóng)村公共產(chǎn)品傾斜;最后要合理劃分事權(quán)，以事權(quán)定財(cái)權(quán)，界定中央和地方政 府供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的責(zé)任和范圍倡導(dǎo)政府與市場(chǎng)相結(jié)合的農(nóng)村公共物品供給模式。現(xiàn)有的研究表明，農(nóng)村部分公共物 品，如小型水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)機(jī)械服務(wù)等，由私人提供更有效；部分農(nóng)村良種、專用品種栽培 技術(shù)、市場(chǎng)信息等，可由龍頭”企業(yè)提供。也就是說(shuō)，那些外部性不強(qiáng)，且排他性消費(fèi)成本 不高，可通過(guò)向消費(fèi)者收取費(fèi)用彌補(bǔ)