國內(nèi)外災后重建模式比較

1、2014形勢與政策從災后重建看政府職能石海霞地震頻發(fā)給人類敲響了警鐘，應對地震，需要良好的災害應急管理和災后重建。在國際視 野之下審視都江堰市的災后重建，通過比較國內(nèi)外災后重建模式來總結(jié)都江堰模式的本質(zhì)內(nèi) 涵具有重大的意義。一、政府災害應急管理比較未焚徙薪，未雨綢繆。健全有效的災害應急管理體制是保證救災和災后重建工作有效實 施的先決條件。從世界范圍來看,各國在多年災害管理實踐的基礎上，形成了不同的災害應急 管理體制。美國的災害應急管理美國制定了以災害救濟法和斯塔福特法為核心的近百項防災應急法案詳細界 定了重大自然災害中聯(lián)邦、州、地方三級政府的救援范圍及在協(xié)調(diào)減災、預防、緊急管理、 恢復重建方面

2、的義務。一旦發(fā)生災害，地方和州政府首先進行自救，能力不足時聯(lián)邦政府調(diào)動 資源提供援助，實施應急支持功能。日本的災害應急管理日本以內(nèi)閣府作為國家災害管理的行政機構，負責制定防災政策和防災計劃，協(xié)調(diào)各省、 廳的活動以及巨大災害響應。災害發(fā)生時，中央和地方政府必須立即收集和分析破壞規(guī)模的 信息，并告知相關機構,此后有這些機構實施災害應急對策，如提供避難建議和指示，災民救 助，確保緊急運輸以及公共設施應急恢復。各地方政府根據(jù)防災規(guī)劃需要也都建立了防災救 災應急指揮中心，以連接各部門專用災害情報網(wǎng)絡。都江堰的災害應急管理早在2003年，都江堰市就制訂了都江堰市地震應急反應預案，詳細規(guī)定了各種應急 反應措

3、施，為此次抗震救災提供了很好的制度保障。地震發(fā)生后，都江堰市根據(jù)預案安排，第 一時間組織力量投入到抗震救災前線,全力搶救傷員，確保人民群眾的生命安全，安撫受災群 眾情緒，對建筑物立即進行應急安全評估，這些有力措施確保了救災工作的順利進行，極大地 減少了地震損失?？傮w來說，這種災害應急管理體制在關鍵時刻顯現(xiàn)出強大的組織能力,不過, 未來都江堰乃至全國的災害應急管理應從被動的緊急啟動型向主動的計劃準備型轉(zhuǎn)變。二、災后重建規(guī)劃方案比較千里之行，始于足下。災后重建規(guī)劃是災區(qū)經(jīng)濟社會再造的藍圖，直接關系到災區(qū)未來經(jīng) 濟社會的可持續(xù)發(fā)展。都江堰與華沙和麗江同屬歷史名城但社會經(jīng)濟狀況又與二者千差萬 別，這決

4、定了都江堰災后重建規(guī)劃無法照搬現(xiàn)成模式。日本阪神地震重建規(guī)劃阪神地震后，兵庫縣制定了 “兵庫不死鳥計劃”，總體目標是用10年時間，不僅恢復到受 災前的狀態(tài)，而且要實現(xiàn)城市、防災、產(chǎn)業(yè)、文化、福祉的“創(chuàng)造性復興”，妥善應對即將到 來的老齡化社會等各種社會問題。該計劃分“緊急對應期”“復舊期”“復興前期”“復興后 期”四個時期，同時還啟動了 “緊急復興3年計劃”，優(yōu)先完成災民住房、產(chǎn)業(yè)、公路、鐵 路、港灣等民生項目的重建，此后的商業(yè)和產(chǎn)業(yè)重建則是一個不斷調(diào)整的過程。臺灣9.21地震重建規(guī)劃臺灣9.21震后整體重建計劃分為“公共建設計劃”、“產(chǎn)業(yè)重建計劃”、“生活重建計劃” 與“社區(qū)（住宅）重建計劃

5、”四大項,前三項計劃由“中央”主導，民間支援，地方配合;后一項 計劃由地方主導，民間參與，“中央”支援。這種重建規(guī)劃模式預先劃分了公共工程、產(chǎn)業(yè)重 建、教育重建、心靈重建和生活重建等不同項目，并分別指派不同的政府機構負責，分工明確， 確保了重建工作的全面性。都江堰的重建規(guī)劃都江堰政府在震后17天便向國內(nèi)外征集災后重建規(guī)劃方案,隨后組織專家召開規(guī)劃方案 研討會，在匯總各方案優(yōu)勢的基礎上編制了都江堰市災后重建總體規(guī)劃，明確了都江堰城 市發(fā)展定位、空間架構、組團布局和遠景目標。三、災后重建主導力量比較中流砥柱，同舟共濟。災后重建任務長期而艱巨，需要投入大量資源，必須要有某一組織 扮演核心角色才能保證

6、重建工作順利推進。從國內(nèi)外災后重建的主導力量劃分主要有政府 力量主導、市場力量主導、社會力量主導等模式。政府力量主導唐山地震后，黨中央國務院迅速建立抗震救災指揮部，解放軍和全國各地的救援隊伍奔 赴唐山展開救援工作，歷經(jīng)7年將唐山建成一座功能分區(qū)明確，市政建設比較配套，抗震性能 良好生產(chǎn)、生活方便環(huán)境比較優(yōu)美的新型城市。唐山地震從救援到災后重建規(guī)劃再到全力 組織實施和落實災后重建工作,基本是在各級政府以及政府各部門主導下進行的。政府主導 保證了災后重建工作統(tǒng)一規(guī)劃、循序漸進，為重建提供了有力的資金保障，加快了重建的實施 速度和效率。市場力量主導美國北嶺震后重建主要通過地震保險制度分散地震風險，運

7、用市場機制安排災后重建， 利用市場機制建立多元化的投資渠道，讓企業(yè)廣泛參與災后重建，這屬于比較典型的由市場 力量主導重建。其優(yōu)點在于：（1）有利于救災資源優(yōu)化配置和恢復災后經(jīng)濟發(fā)展活力；（2）降低 了對政府投入和社會募集的依賴；（3）降低了對災后重建社會管理的過高要求;（4）保險屬于 事前制度安排，因而具有風險預防和風險控制功能。社會力量主導海地地震后，由于貧窮和政府無力救災，災后重建的資金以及組織實施工作主要依賴國 際組織和非政府組織這樣的社會（國際）力量援助和完成。非政府組織等社會力量具有分工細 致、專業(yè)性強、靈活性以及應變能力等優(yōu)點,能夠滿足災后重建的多樣化需求。四、災后重建對政府職能要

8、求災后重建必須體現(xiàn)其特殊性，尤其表現(xiàn)在兩方面：第一是它的優(yōu)先性，政府議程和商業(yè) 次序都應當給予其優(yōu)先位置；第二是它的公益性，政府支持要廉潔無私，商業(yè)運行要讓利和 減利。在災后重建過程中，政府必須立足現(xiàn)實國情，科學決策，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持以人為本、尊重自然、統(tǒng)籌兼顧、科學重建。優(yōu)先恢復災區(qū)群眾的基本生活條件和 公共服務設施，盡快恢復生產(chǎn)條件，合理調(diào)整城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村、基礎設施和生產(chǎn)力的布局，逐步恢 復生態(tài)環(huán)境。堅持自力更生、艱苦奮斗，以災區(qū)各級政府為主導、廣大干部群眾為主體，在 國家、各地區(qū)和社會各界的大力支持下，精心規(guī)劃、精心組織、精心實施，又好又快地重建 家園。另外，政府應根據(jù)統(tǒng)籌規(guī)劃、科學評估、分步實施的原則，需要抓緊制定災后重建規(guī) 劃和具體實施方案