國際社會運用宏觀審慎管理政策應(yīng)對新冠肺炎疫情的做法及其原因與啟示

1、摘要：2020年2月以來，新冠肺炎疫情在全球蔓延，給全球經(jīng)濟(jì)金融造成了重大沖擊。同時，各主要國際金融監(jiān)管組織和大多數(shù)國家都制定并實施了宏觀審慎管理政策，以有效維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和金融市場的穩(wěn)定。有鑒于此，我國應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)宏觀審慎管理政策工具的儲備，充分發(fā)揮貨幣政策、財政政策和宏觀審慎政策的協(xié)調(diào)配合作用，促進(jìn)我國金融市場的長足發(fā)展和金融體系的穩(wěn)定，為打贏防范化解金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)奠定基礎(chǔ)。關(guān)鍵詞：疫情沖擊；宏觀審慎管理；政策儲備；措施；啟示“宏觀審慎”的概念由來已久，但直到2008年金融危機(jī)后，國際社會才真正認(rèn)識到宏觀審慎政策能填補(bǔ)傳統(tǒng)宏觀政策與微觀審慎金融監(jiān)管之間的空白，有利于防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險、維

2、護(hù)金融體系穩(wěn)定。2020年新冠肺炎爆發(fā)后，各國和國際監(jiān)管組織秉承宏觀審慎管理理念，不斷加強(qiáng)風(fēng)險監(jiān)測與信息共享，靈活執(zhí)行現(xiàn)行國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，擇機(jī)出臺臨時性措施以降低公共部門和私人部門的負(fù)擔(dān)，結(jié)合各自國內(nèi)的實際情況，有序、穩(wěn)步推進(jìn)宏觀審慎管理政策的實施。一、國際組織及各國出臺的宏觀審慎管理政策(一)對系統(tǒng)重要性銀行實施臨時性的特殊監(jiān)管政策對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管不到位，被認(rèn)為是導(dǎo)致2008年金融危機(jī)的一個主要原因。由于系統(tǒng)重要性銀行的規(guī)模巨大、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜和其高度的市場關(guān)聯(lián)性，因此，新冠肺炎疫情發(fā)生后各國都高度重視系統(tǒng)重要性銀行的關(guān)鍵性作用，密切監(jiān)測系統(tǒng)重要性銀行在疫情中的業(yè)務(wù)連續(xù)性和對金融市場波動的

3、敏感性。美聯(lián)儲發(fā)布公告稱，將通過建立“壓力資本緩沖”(StressCapitalBuffer,SCB)來簡化對系統(tǒng)重要性銀行的資本金要求，從而使每家銀行所需資本金水平能與美聯(lián)儲壓力測試下的風(fēng)險測試水平相匹配。預(yù)計該舉措將減少系統(tǒng)重要性銀行的一級資本和核心一級資本，進(jìn)而在疫情期間發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)的作用。英格蘭銀行下屬的審慎監(jiān)管局則向其管轄的系統(tǒng)重要性銀行發(fā)出監(jiān)管期望函（SupervisoryExpectation），鼓勵銀行采取財務(wù)審慎行為，暫停開展利潤分配、股份回購和高管現(xiàn)金獎勵等活動，旨在為系統(tǒng)重要性銀行保留足夠的資本緩沖，進(jìn)而保證有充足的信貸資源能流入實體經(jīng)濟(jì)。俄羅斯央行放松了對系統(tǒng)重要性銀

4、行的流動性監(jiān)管要求，規(guī)定在2020年9月30日前，受疫情影響而造成系統(tǒng)重要性銀行的高流動性資產(chǎn)出現(xiàn)短缺而導(dǎo)致流動性覆蓋率達(dá)不到監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的，不屬于違規(guī)行為。匈牙利、荷蘭、斯里蘭卡、阿聯(lián)酋、加拿大等國，也紛紛降低了對國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的資本緩沖水平，以便釋放銀行的資本。其中，匈牙利不再要求其國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行設(shè)置資本留存緩沖，預(yù)計銀行由此可釋放最高4.5萬億匈牙利福林的貸款；荷蘭央行則將轄內(nèi)三家系統(tǒng)重要性銀行荷蘭商業(yè)銀行（ING,也是2019年的G-SIB）、荷蘭合作銀行（Rabobank）、荷蘭銀行（ABNAmro）的系統(tǒng)性緩沖比例，由3%分別下調(diào)為2.5%、2%和1.5%。（二）放松審慎監(jiān)管要

5、求,減輕銀行的監(jiān)管負(fù)擔(dān)為應(yīng)對疫情,給予銀行更多的騰挪空間,各國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍放松了審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),并在政策允許的范圍內(nèi)靈活執(zhí)行監(jiān)管指標(biāo)的相關(guān)要求。這一針對疫情的特殊安排不但有利于各國的疫情防控,還可促進(jìn)銀行服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)能力的提升,有效增強(qiáng)公眾信心,進(jìn)而減少疫情對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響。各國審慎監(jiān)管要求的調(diào)整主要集中在以下五個方面：一是調(diào)整系統(tǒng)性風(fēng)險緩沖（SRB）等相關(guān)要求；二是放寬損失吸收能力的執(zhí)行；三是放松不良貸款認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)或貸款撥備要求；四是推遲或暫停開展壓力測試；五是調(diào)整對現(xiàn)場檢查、監(jiān)管報告和信息披露等工作的要求（見表1）。表12020年2月以來世界各國放松宏觀審憤監(jiān)管的主耍措施調(diào)峑事項采班肘

6、扌爭施調(diào)整系統(tǒng)性區(qū)陰址沖（SRB）昔招關(guān)真求僧班牙、注比、卸？從愛丫蘭、意丈利.附芳前袪國、務(wù)、謨典、英國*興沙尼亞將込用耶克點壕沖比字（CCvE）卜謂為Q：口國舌港、抿咸的CCE下謂溝H；印度*喘上酋4丈JSCCvE相關(guān)姜求.巴巨.印詆已衛(wèi)西工=調(diào)話本祈存購巾CCC0?比叭嗅丸利亞.刪感耐亞酋，啟菲，羅口尼亞、曲斯允許奇業(yè)銀行動用密本圈存61沖，以彊TtRf禪持正鼎經(jīng)電：活動放寬捏云吸戎盤力的執(zhí)和樂聯(lián)M慘改了rL*c竺*中去于臺擠國存收註kfatoRrthed和咖）的3tA,AWftiWftff*面枱壓力時，可収邏找世抵少適木分配（市北劇,厲顫Jtt郁亍tStit為企業(yè)和家J0捉供融資.里地

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9、程；丹圭是煢年屋股最丈含湘年度報吿抽祓止日期；日本為根據(jù)竝越丁具和史券阡注案$要來必?fù)Q提交時鱉瞥申報提供了一定的靈話性鑿弭未慷：作者眼蝎公幵資料莖理三）推遲金融監(jiān)管政策的最終實施日期新冠肺炎疫情肆虐，給全球銀行體系造成了巨大影響，以BCBS和FSB為主導(dǎo)的國際金融監(jiān)管組織出臺措施，推遲了包括巴塞爾協(xié)議III等在內(nèi)的實施時間，試圖減輕疫情給銀行體系造成的影響。這主要基于兩方面的考慮，一方面，進(jìn)一步支持銀行向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)提供貸款，釋放銀行和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的運營能力，以利于有效應(yīng)對疫情沖擊。若按原定時間實施巴塞爾協(xié)議III，短期內(nèi)可能會導(dǎo)致滿足監(jiān)管要求與服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的沖突，從而提高監(jiān)管成本，使銀行難以專注于服

10、務(wù)實體經(jīng)濟(jì)；另一方面，確保疫情期間金融服務(wù)核心功能的連續(xù)性，促進(jìn)相關(guān)重要的金融基礎(chǔ)設(shè)施能持續(xù)安全穩(wěn)健地運行，以保持銀行體系的財務(wù)和運營彈性，維護(hù)銀行體系的穩(wěn)定性。具體而言，BCBS將巴塞爾協(xié)議III的正式實施時間推遲一年，至2023年1月1日正式實施；同時，將修訂后的全球系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管框架的實施時間，從2021年延后到2022年。美聯(lián)儲為保證銀行能繼續(xù)履行其金融中介的職能，也推遲了部分金融監(jiān)管指標(biāo)的實施時間；2020年4月1日還調(diào)整了補(bǔ)充杠桿率（SLR），降低了對銀行的資本金要求，并將這兩項標(biāo)準(zhǔn)的實施時間推遲到2021年3月31日（見表2）。（四）加強(qiáng)存款保險保障功能，維護(hù)金融體系信心存款

11、保險制度是金融安全網(wǎng)的重要組成部分，也是各國應(yīng)對危機(jī)和疫情沖擊的重要平臺。本次新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，世界上多個國家的存款保險機(jī)構(gòu)和中央銀行采取了多種措施，以增強(qiáng)存款保險在疫情沖擊下的保障功能，保護(hù)廣大存款人、中小企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)，從而有效維護(hù)了金融體系和公眾的信心。一是加強(qiáng)與財政部門、中央銀行的合作，為銀行、企業(yè)和個人提供流動性支持與救助，共同應(yīng)對疫情沖擊。美國聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）聯(lián)合美國聯(lián)邦儲備銀行、美國貨幣監(jiān)理署，先后推出一級市場企業(yè)信貸便利（PMCCF）、二級市場企業(yè)信貸便利（SMCCF）、貨幣市場共同基金流動性便利（MMLF）、定期資產(chǎn)支持證券貸款便利（TALF）、商業(yè)票據(jù)融資便

12、利（CPFF）等流動性便利工具，以促進(jìn)金融市場的平穩(wěn)運行和維持經(jīng)濟(jì)中的信貸流動；根據(jù)美國國會通過的“CARES法案”，聯(lián)合美國聯(lián)邦儲備銀行等多部門出臺薪資保障計劃（PPP），并通過配套的薪資保障計劃流動性便利（PPPLF），為中小企業(yè)及相關(guān)金融機(jī)構(gòu)提供貸款和流動性支持。二是各國普遍加強(qiáng)了公眾的存款保險認(rèn)知，提升疫情期間公眾對存款保險制度的預(yù)期，增強(qiáng)存款保險制度的有效性，維護(hù)金融體系的穩(wěn)定。一方面，存款保險機(jī)構(gòu)在疫情期間開展有針對性的宣傳活動。FDIC依托其官方網(wǎng)站面向全社會開展宣傳。其宣傳中特別強(qiáng)調(diào)“1933年以來，沒有一位存款人讓受FDIC保護(hù)的基金損失過一分錢”，不僅向存款人傳遞信心，也說

13、明了存款保險基金的安全性。FDIC于2020年3月分別發(fā)布針對受新冠肺炎疫情影響的消費者和金融機(jī)構(gòu)的常見問題解答（FAQs），就廣大公眾普遍關(guān)心的銀行業(yè)務(wù)辦理、存取現(xiàn)金、消費者投訴、身份驗證和如何與借款人開展合作、相關(guān)操作事項等問題，詳細(xì)說明了FDIC的應(yīng)對措施，幫助廣大公眾打消疑慮。加拿大存款保險公司（CDIC）和英國金融服務(wù)補(bǔ)償計劃（FSCS），均在其官方網(wǎng)站上發(fā)布了本機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的署名信函，向公眾宣傳疫情期間存款保險公司的應(yīng)對措施，說明存款保險公司如何在疫情期間支持廣大存款人和參保金融機(jī)構(gòu)。FSCS還特別告知廣大存款人，如果疫情期間無法親自上門、直接索賠，可以通過索賠管理公司（CMCs）代

14、為辦理債務(wù)索賠。另一方面，建立疫情期間高效的消費者響應(yīng)機(jī)制。FDIC在網(wǎng)站上公布了疫情期間的值班電話、電子郵箱、聯(lián)系人等公開信息，通過這些途徑受理消費者的投訴和咨詢，并由其設(shè)立的專門解決消費者投訴和咨詢的機(jī)構(gòu)“消費者事務(wù)部（ConsumerAffairs），專門負(fù)責(zé)調(diào)查消費者投訴，解答消費者疫情期間有關(guān)法律法規(guī)、銀行行為以及存款保險保障等方面的問題。英國金融服務(wù)補(bǔ)償計劃（FSCS）和FDIC還對近期出現(xiàn)的新冠肺炎疫情相關(guān)的欺詐行為進(jìn)行重點風(fēng)險提示，告誡消費者在弄清對方意圖前不要輕易點擊某些網(wǎng)站、隨便提供信用卡卡號或通過電話告知個人信息，并提供官方信息幫助消費者充分認(rèn)識這些欺詐行為及其預(yù)防。這些

15、做法不僅增進(jìn)了廣大公眾對存款保險的認(rèn)知，還堅定了消費者對銀行和存款保險機(jī)構(gòu)的信心，有效維護(hù)了疫情期間金融體系的穩(wěn)定。三是拓展存款保險的保障范圍。韓國央行將韓國存款保險公司（KDIC）發(fā)行的債券納入回購交易的合格抵押品范圍，增強(qiáng)了金融市場的流動性；加拿大國會賦予財政部權(quán)限，允許將存款保險限額增加到目前的10萬加元以上；印尼財政部則擴(kuò)展了印度尼西亞存款保險公司（LPS）的職能范圍，授權(quán)LPS在對問題銀行實施早期糾正時，可以擴(kuò)大被保險存款的覆蓋范圍和處置資金來源，并相應(yīng)增強(qiáng)對問題銀行處置的靈活性和策略性。二、運用宏觀審慎政策應(yīng)對疫情沖擊的原因分析（一）傳統(tǒng)貨幣政策工具作用空間有限傳統(tǒng)的貨幣政策工具以

16、流動性支持為主。但2008年金融危機(jī)以來，歐美各國一直保持較低的利率水平，長期實施零利率，甚至負(fù)利率政策，使得在本次應(yīng)對疫情沖擊中各國利率下調(diào)的空間都極為有限。本次新冠肺炎疫情沖擊主要體現(xiàn)在對實體經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)金流上，雖然沖擊劇烈但持續(xù)時間較短，因此，通過使用流動性支持政策幫助金融市場和企業(yè)渡過難關(guān)，更具針對性和有效性。具體到美國，兩次緊急降息后已基本處于零利率狀態(tài)，而實施負(fù)利率的可能性又較小，因而實際降息已無空間；對歐元區(qū)和日本，同樣早已無降息空間。因此，多數(shù)國家通過利率等傳統(tǒng)貨幣政策工具來應(yīng)對疫情沖擊的作用有限。（二）危機(jī)后的監(jiān)管體制改革提高了決策效率2008年金融危機(jī)后，各國對金融監(jiān)管體制進(jìn)行

17、了較為全面的改革。英國自2009年起率先進(jìn)行了根本性改革，在英格蘭銀行內(nèi)部成立了專門負(fù)責(zé)識別、監(jiān)測、應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險的金融政策委員會（FPC），負(fù)責(zé)微觀監(jiān)管的審慎監(jiān)管局（PRA）以及負(fù)責(zé)金融消費者權(quán)益保護(hù)的金融行為局（FCA），將貨幣政策、宏觀審慎和微觀審慎監(jiān)管集中于英格蘭銀行。如此“一會+兩局”的制度安排，得到國際社會的認(rèn)可，三部門的負(fù)責(zé)人均由英格蘭銀行行長兼任，決策鏈條和效率較高。美國2010年通過的多德-弗蘭克法案，提出并設(shè)立了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC），以強(qiáng)化美聯(lián)儲對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的直接監(jiān)管權(quán)，同時，修訂并完善了金融控股公司法，大大加強(qiáng)了美聯(lián)儲的審慎監(jiān)管權(quán)。如此的體制安排在應(yīng)對疫

18、情沖擊時被證明效率較高。相比之下，歐元區(qū)沒有明確的宏觀審慎權(quán)威機(jī)構(gòu)擁有決定權(quán)，歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險委員會（ESRB）只有建議權(quán)，而歐洲央行可供使用的宏觀審慎工具也很少，無法對各成員國的決策進(jìn)行補(bǔ)充，導(dǎo)致應(yīng)對疫情時往往處于被動狀態(tài)。（三）全球金融體系的韌性較危機(jī)前得到大幅增強(qiáng)過去十多年里，全球金融體系已發(fā)生很大變化，銀行體系變得更加安全。例如，英格蘭銀行的研究表明，如果2008年金融危機(jī)再次發(fā)生，在失去同樣比例風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)的情況下，只會造成略多于1000億英鎊的資產(chǎn)減計（損失）；與此同時，英國銀行體系的資本金規(guī)模已增至逾2000億英鎊。這表明，金融體系抵御風(fēng)險的能力已得到顯著增強(qiáng)，并與金融危機(jī)期間的情

19、況形成鮮明對照。20082010年，英國銀行體系的損失達(dá)到驚人的2000億英鎊，而資本金只有區(qū)區(qū)1000億英鎊（見圖1）。金融危機(jī)后國際銀行業(yè)經(jīng)過一系列改革，韌性已大大增強(qiáng)，使其在經(jīng)濟(jì)遭受沖擊時有空間通過放松監(jiān)管的方法實現(xiàn)“逆風(fēng)而行”。根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）的評估，目前，脆弱性較為顯著的部門是非銀部門和企業(yè)部門，銀行業(yè)的風(fēng)險已大大降低（見圖2）。GO-圖2IMF對金融體系臆弱性的評估結(jié)果1啊非會融企業(yè)祁門営-日平4月世特呪2003年金融色機(jī)時旳恬況忙險機(jī)構(gòu)銀riyi恂ecim年m月的情擔(dān)躋僚欷LMT涼庭凸二LJ內(nèi)rOiti性不曲增臨主機(jī)餡哥（四）經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)時期的政策儲備充分有力疫情發(fā)生前

20、，全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為平穩(wěn)，雖保持緩慢復(fù)蘇，但在此過程中世界上主要經(jīng)濟(jì)體均采取了不同程度的宏觀審慎政策措施。前期“逆”上行周期的工具，使得在沖擊來臨時又有了“逆”下行風(fēng)險的政策空間。三、政策啟示與建議（一）經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)時期，應(yīng)加強(qiáng)宏觀審慎政策儲備本次新冠肺炎疫情爆發(fā)及其嚴(yán)重的溢出效應(yīng)表明，世界各國應(yīng)在經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)時期做好宏觀審慎政策的儲備，不斷豐富宏觀審慎工具箱，提升宏觀審慎政策的針對性和有效性。宏觀審慎政策工具通常被分為六大類，包括廣義資本管理類工具、針對家庭部門的政策工具、針對公司部門的政策工具、流動性工具、結(jié)構(gòu)性工具和跨境資金流動工具。就中國來說，目前，有21項國際通用工具尚未得到實施，僅有杠桿率、

21、動態(tài)貸款損失撥備、貸款與價值比例限制（LTV）、流動性覆蓋率、凈穩(wěn)定融資比率、系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)資本附加等6項工具得到初步落實（見圖3）。盡管首創(chuàng)了宏觀審慎評估（MPA）和全口徑跨境融資宏觀審慎管理兩項新工具，但無疑在宏觀審慎政策儲備方面還有很大的提升空間。此外，中國的宏觀審慎政策工具分散于多個不同的管理部門，而隨著中國人民銀行被賦予宏觀審慎管理職能，也有必要根據(jù)國務(wù)院金融委的要求，將分散的宏觀審慎管理職能集中于中國人民銀行進(jìn)行統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，并加以統(tǒng)籌使用，以更好地應(yīng)對各種風(fēng)險和沖擊。（二）經(jīng)濟(jì)面臨困難，應(yīng)深化國際宏觀審慎政策的協(xié)調(diào)與合作新冠肺炎疫情表明，加強(qiáng)宏觀審慎政策協(xié)調(diào)合作對于應(yīng)對這場非同尋常

22、的全球危機(jī)至關(guān)重要。缺乏協(xié)調(diào)的防疫措施，可能會使得疫情在全球不同地區(qū)持續(xù)爆發(fā)，并對全球經(jīng)濟(jì)造成持續(xù)的負(fù)面沖擊；即便一國或某一經(jīng)濟(jì)體防疫成功，也難以獨善其身，仍有很大可能會受到其他經(jīng)濟(jì)體的拖累或影響。持續(xù)而密切的國際監(jiān)管協(xié)調(diào)，對于支持受疫情影響嚴(yán)重的國家恢復(fù)信心和維護(hù)金融穩(wěn)定非常重要。尤其應(yīng)注意發(fā)揮國際貨幣基金組織、世界銀行和國際清算銀行等主要監(jiān)管組織在協(xié)調(diào)合作中的核心作用，充分利用所有可支配的資源，支持全球范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。對我國來說，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)宏觀審慎政策與微觀審慎政策的配合。國際經(jīng)驗表明，強(qiáng)調(diào)宏觀審慎政策框架并不意味著放松微觀審慎監(jiān)管。我國在逐步完善和建立宏觀審慎政策框架的過程中，一方面應(yīng)使用宏觀審慎政策彌補(bǔ)微觀審慎監(jiān)管識別系統(tǒng)性風(fēng)險的缺陷；另一方面，也應(yīng)利用微觀審慎監(jiān)管中所掌握的單個金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)數(shù)據(jù)，服務(wù)于宏觀審慎政策的分析評估。（三）后疫情時期，應(yīng)推動建立風(fēng)險防范化解長效機(jī)制從全球范圍來看，新冠肺炎疫情還遠(yuǎn)未結(jié)束，疫情的影響也還未完全顯現(xiàn)，因此，后疫情時期，應(yīng)注重使用宏觀審慎政策做好金融風(fēng)險的防范與化解工作。短期來看，應(yīng)加快彌補(bǔ)監(jiān)管制度短板。一是盡快推動金融控股集團(tuán)的管理辦法和系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管細(xì)則落地實施，對金融控股集團(tuán)實行并表監(jiān)管，并建立特殊處置機(jī)制，以