《環(huán)境保護法》的立法理念與模式以大陸與臺灣地區(qū)環(huán)境基本法的比較為分析進路

1、 環(huán)境保護法的立法理念與模式以大陸與臺灣地區(qū)環(huán)境基本法的比較為分析進路-法律環(huán)境保護法的立法理念與模式以大陸與臺灣地區(qū)環(huán)境基本法的比較為分析進路柯堅摘要：環(huán)境保護法在大陸環(huán)境法體系中處于核心地位，其修訂是推進大陸環(huán)境法制建設的一個重要立法舉措。借助于大陸與臺灣地區(qū)的環(huán)境基本法的比較視角，通過分析與借鑒臺灣地區(qū)“環(huán)境基本法的立法及其實踐經(jīng)驗，以及在大陸與臺灣地區(qū)不同的立法語境中，區(qū)分環(huán)境管制立法與環(huán)境政策立法的不同意義，提出環(huán)境保護法的修訂應當實現(xiàn)立法理念與模式從環(huán)境管制立法向環(huán)境政策立法的轉(zhuǎn)變，使環(huán)境基本政策內(nèi)嵌于修訂后的環(huán)境保護法之中，為大陸的環(huán)境法制建設提供政策法律基礎。關鍵詞：環(huán)境保護法

2、；環(huán)境基本法；大陸地區(qū)；臺灣地區(qū)；比較中圖分類號：D922.68;文獻標識碼：A文章編號：1674-8557(2014)02-0042-06伴隨著人口的增長以及工業(yè)化、城市化的發(fā)展，人類社會所面臨的環(huán)境問題日益突出。在全球、區(qū)域、國家、地區(qū)和地方等不同層面，水資源短缺與污染、空氣污染、廢物污染、森林與草場破壞、生物物種消失、生物多樣性喪失、土地沙漠化、海洋污染和破壞、生態(tài)環(huán)境退化、氣候變化等一些環(huán)境問題，已經(jīng)成為各個國家和地區(qū)所需要關注和面對的共同挑戰(zhàn),以及所需要應對和解決的一個重大的現(xiàn)實和長遠問題。各國、各地區(qū)的環(huán)境保護實踐經(jīng)驗與教訓表明，環(huán)境法在應百度文庫-讓每個人平等地提升自我! 對和解

3、決環(huán)境問題時具有不可替代的作用。全國人大常委會經(jīng)過四次審議，于2014年4月24日通過了具有環(huán)境基本法地位的環(huán)境保護法環(huán)境保護法的修訂是推進大陸環(huán)境法制建設的一個重要立法舉措，本文試圖以大陸與臺灣的環(huán)境基本法的比較為視角通過分析與借鑒臺灣地區(qū)“環(huán)境基本法”的立法及其實踐經(jīng)驗，探討環(huán)境保護法的立法理念及其模式選擇。一、“環(huán)境時刻”的立法抉擇：環(huán)境議題的社會生成與法律理念臺灣地區(qū)在2002年制定了“環(huán)境基本法”，從立法構想的開始到實際的法案出臺，歷時30余年。按照邱聰智教授的觀點，在其發(fā)展歷程上，歷經(jīng)了“公害防治基本法”、“環(huán)境保護基本法，乃至最終的“環(huán)境基本法”等不同的版本。葉俊榮教授進一步認為

4、，臺灣地區(qū)“環(huán)境基本法”在今天具有政策性立法的格局，是隨著時間與社會發(fā)展脈絡不斷演變而來的，其立法歷程反映了四個重要的轉(zhuǎn)折：從總則性法律到政策性法律，從狹義的公害到環(huán)境永續(xù)、國際影響，以及社會轉(zhuǎn)型。在2002年制定“環(huán)境基本法”前后，臺灣地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護沖突日益突出的社會背景下，經(jīng)歷了社會環(huán)境保護意識的勃興以及環(huán)境保護民主運動的發(fā)展,這種社會政治變遷直接推動了環(huán)境保護問題成為臺灣社會一項重要的社會政治議題，并為“環(huán)境基本法”的制定奠定了較為堅實的社會政治基礎和立法前提。自20世紀70年代末實施改革與開放政策以來，大陸地區(qū)經(jīng)濟增長取得了舉世矚目的成就。一方面，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化的迅猛

5、發(fā)展極大地推動了經(jīng)濟的增長并大幅度地提高了國民的物質(zhì)生活水平；另一方面，伴隨著高消耗、高浪費、高污染的粗放性的經(jīng)濟增長方式，環(huán)境污染問題、生態(tài)破壞問題和資源枯竭百度文庫-讓每個人平等地提升自我! 問題已經(jīng)在大陸全方位、多樣態(tài)地呈現(xiàn)出來。在環(huán)境污染方面，主要大氣、水、土壤等污染物排放量超過環(huán)境承載能力，流經(jīng)城市的河段普遍受到污染，許多城市空氣污染嚴重，酸雨污染加重，持久性有機污染物的危害開始顯現(xiàn)，土壤污染面積擴大，近岸海域污染加劇，核與輻射環(huán)境安全存在隱患；在自然生態(tài)破壞方面，生態(tài)破壞嚴重，水土流失量大面廣，沙漠化、草原退化加劇，生物多樣性減少，生態(tài)系統(tǒng)功能退化；在自然資源開發(fā)、利用方面，相對于

6、巨大的人口基數(shù)，環(huán)境的承載能力相當有限，能源短缺、水資源不足、土地資源匱乏等資源短缺問題日益突出。根據(jù)有關政府部門的預測，到2020年大陸人口將繼續(xù)增加，經(jīng)濟總量將再翻兩番，資源、能源消耗持續(xù)增長，環(huán)境保護面臨的壓力將會越來越大。環(huán)境危機已經(jīng)構成了大陸當前社會、經(jīng)濟快速發(fā)展過程中所面臨的一個重大挑戰(zhàn)。事實上，社會公共媒體不斷披露的霧霾污染、流域水污染等各種環(huán)境污染與破壞的公共事件，折射出當今中國無法忽視的環(huán)境危機的基本社會事實，而頻繁發(fā)生的環(huán)境公共事件則不斷地挑戰(zhàn)社會公眾的承受底線。環(huán)境污染、生態(tài)破壞和資源枯竭等方面所存在的問題，不僅給大陸造成了巨大的經(jīng)濟損失，而且直接地危害到人民的生命健康安

7、全，還影響到社會的穩(wěn)定和秩序。可以說，大陸已經(jīng)并正在為環(huán)境污染和生態(tài)破壞付出沉重的代價，未來的社會、經(jīng)濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展也面臨著日趨嚴峻的挑戰(zhàn)。與此同時，在區(qū)域性、全球性的環(huán)境問題的整體圖景中，大陸也不可否認地處于一個令國際社會所矚目的中心位置。與臺灣地區(qū)自下而上的環(huán)境民主運動推動環(huán)境保護問題成為社會政治議題并加速了環(huán)境基本法的頒行的立法過程不同，大陸地區(qū)環(huán)境法制建設主要是自上而下的政治推動和法制演進過程。繼中國共產(chǎn)黨十七大提出建設生態(tài)文明的政百度文庫-讓每個人平等地提升自我! 策主張后，十八大進一步闡釋了生態(tài)文明建設的政治主張，并把生態(tài)文明建設放在國家社會、經(jīng)濟發(fā)展總體布局的高度來論述。十

8、八大報告首次用專篇較為全面地提出了生態(tài)文明的基本政策內(nèi)涵，提出“面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。”鑒于現(xiàn)階段環(huán)境問題的嚴峻形勢，建設生態(tài)文明的政治主張和政策方略有其內(nèi)在的必然性。中國共產(chǎn)黨提出的建設生態(tài)文明的執(zhí)政理念，表明環(huán)境問題已經(jīng)進入最高層次的政治議程。顯然，執(zhí)政黨關于生態(tài)文明建設的政治主張和政策方略，為環(huán)境法制建設奠定一個良好的社會政治前提。近些年來，環(huán)境保護立法已經(jīng)成為大陸地區(qū)各個法律部

9、門中最為活躍、立法最多的領域之一。與此同時，隨著社會、經(jīng)濟的快速發(fā)展以及環(huán)境問題的日益突出，環(huán)境法體系的連貫性不足、環(huán)境法律制度滯后、環(huán)境法律規(guī)范互相沖突的矛盾也日益突出，甚至出現(xiàn)單項環(huán)境污染防治立法、自然資源立法彼此之間、相互之間各自為政、相互重復、相互抵觸的現(xiàn)象。無疑，在大陸地區(qū)的環(huán)境法體系中，頒行于1989年的環(huán)境保護法處于領頭法、綱領法的地位，并發(fā)揮著準基本法的龍頭作用。然而，環(huán)境保護法誕生于大陸從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的特定歷史時期，其歷史局限性和制度局促性越來越多地顯現(xiàn)出來。由于其自身存在的一些內(nèi)在缺陷，環(huán)境保護法本身已經(jīng)難以適應環(huán)境法制建設的需要。葉俊榮教授借用憲法變遷討論中有關

10、“憲法時刻”(constitutionalmoment)的用語，提出環(huán)境基本法立法及其社會政治討論的“環(huán)境時刻”百度文庫-讓每個人平等地提升自我! (environmentalmoment),意指在全球、國家和地區(qū)等不同層面環(huán)境保護的社會政治生成的氛圍下，環(huán)境基本法立法或者環(huán)境政策法立法及其廣泛的社會討論對于環(huán)境法治的特殊意義與重要性。葉俊榮教授認為，不論是大陸地區(qū)的環(huán)境保護法還是臺灣地區(qū)的“環(huán)境基本法”，其立法的模式都不同于以單項污染介質(zhì)或自然生態(tài)環(huán)境對象為保護目的的管制性法律,其性質(zhì)上已經(jīng)超越單純的環(huán)境管制，不論其名稱是基本法還是政策法，都具有高度的政策導引性，因而可以將其稱為環(huán)境基本法的

11、政策立法。在環(huán)境問題已經(jīng)進入政治視野的中心地帶，并催生政府與社會公眾關注的焦點的“環(huán)境時刻，環(huán)境基本法的制定勢在必行。對于環(huán)境基本法而言，它不能僅定位于環(huán)境保護的法律管制，而是必須發(fā)揮解決環(huán)境公共問題、實現(xiàn)環(huán)境公共利益的政策法的作用和功能。大陸地區(qū)環(huán)境法制建設，特別是圍繞著環(huán)境保護法修訂的討論，也正在經(jīng)歷著環(huán)境保護政治變遷與環(huán)境法制建設的“環(huán)境時刻”。事實上，伴隨著環(huán)境保護法修訂草案的討論，如何修訂環(huán)境保護法的立法問題已經(jīng)成為政府和社會各界所關注的一個熱門話題。此時，如何順應生態(tài)文明建設的政治目標和整體戰(zhàn)略，通過合理地修訂環(huán)境保護法為環(huán)境法制建設奠定政策與法律基礎，已經(jīng)成為立法部門、學界和實務

12、部門面臨的一個不可回避的問題。二、管制立法與政策立法：環(huán)境基本法的立法模式由于環(huán)境問題主要產(chǎn)生于社會經(jīng)濟發(fā)展過程中的環(huán)境負外部性，環(huán)境管制因而成為政府基于環(huán)境保護目的干預社會經(jīng)濟活動的理由，以及解決社會經(jīng)濟活動中產(chǎn)生的環(huán)境問題的基本手段。從各個國家和地區(qū)的環(huán)境立法發(fā)展來看，早期具有百度文庫-讓每個人平等地提升自我! 綜合性立法特征的環(huán)境綜合法往往偏重于環(huán)境行政管制法律制度的創(chuàng)設。典型環(huán)境管制立法如1967年日本在其公害泛濫時期通過的公害對策基本法，該法較為系統(tǒng)地規(guī)定了應對水污染、大氣污染、固體廢物、噪聲等的環(huán)境管制制度、方法和措施。在20世紀中后期，在大陸和臺灣地區(qū)，為了應對環(huán)境污染問題，也都

13、分別制定和頒布了針對不同環(huán)境污染的以環(huán)境管制為特色的眾多環(huán)境污染防治的單項立法。在考察臺灣地區(qū)“環(huán)境基本法”的立法理念及其社會脈絡的基礎上，葉俊榮教授對于環(huán)境管制立法與環(huán)境政策立法進行了區(qū)分。他認為，管制性立法是環(huán)境立法的原型，包括針對污染所進行的管制或自然保育，其特色是針對不同的管制項目或介質(zhì)，訂定一定的目標，透過不同的手段，以維護或改善環(huán)境的品質(zhì)。臺灣地區(qū)“環(huán)境基本法”在一定程度上規(guī)定了一些基礎性的環(huán)境管制制度,主要包括環(huán)境資源規(guī)劃與總量管制制度，環(huán)境與健康風險評估制度，核能計劃與管制制度，環(huán)境影響評價制度，環(huán)境標準制度，許可、查核與稽查制度，環(huán)境監(jiān)測與預警制度，環(huán)境污染及破壞者付費制度，

14、環(huán)境糾紛處理以及環(huán)境緊急應變、損害賠償、補償及救濟制度，等等。考察臺灣地區(qū)“環(huán)境基本法”的形成和發(fā)展歷程，它從過去著重于有人受到損害的“公害”概念，發(fā)展到后來將自然資源作為保護對象的“環(huán)境保護”觀念，并同時將“環(huán)境”理解為自然環(huán)境與社會環(huán)境的總稱。如今，保護環(huán)境的概念也隨著人們與環(huán)境相處邏輯的改變而發(fā)生變革,其立法重心已經(jīng)由保護環(huán)境轉(zhuǎn)向社會、經(jīng)濟和環(huán)境的永續(xù)發(fā)展。總體上，臺灣地區(qū)“環(huán)境基本法”在法律性質(zhì)上屬于政策性的環(huán)境立法，即其立法側(cè)重點不是在于具體的環(huán)境管制事項、管制工百度文庫-讓每個人平等地提升自我! 具和執(zhí)行手段的法律規(guī)定。臺灣地區(qū)“環(huán)境基本法”除了規(guī)定了環(huán)境基本管制制度之外，還確立了

15、整體性的環(huán)境政策目標、導向與原則，永續(xù)發(fā)展指標，相關職能部門和組織，公民訴訟，環(huán)境信息公開，環(huán)境司法、基金制度等基礎性、總體性的環(huán)境政策與法律的思路和方法。相較于以特定的管制事項為其范疇的管制性立法，政策性立法則非鎖定于單一的管制領域或管制事項，而是規(guī)范整體的環(huán)境政策方向、原則與環(huán)境基礎制度?？梢哉f，“環(huán)境基本法”的形成與發(fā)展顯現(xiàn)了臺灣地區(qū)政府與社會對于環(huán)境議題范疇內(nèi)政策與法律的社會理解與政治認知，并為環(huán)境法治社會的形成奠定了法律基礎。臺灣地區(qū)“環(huán)境基本法”的立法經(jīng)驗表明，環(huán)境政策性立法主要的功能是形成環(huán)境立法的基本框架與走向，而國家或地區(qū)基本環(huán)境政策的法律化，既有助于促進經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的

16、平衡，又有利于協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的不同利益訴求之間的復雜關系。三、從管制立法到政策立法：環(huán)境保護法的立法模式選擇基于人口、資源與環(huán)境的基本國情，大陸地區(qū)早在1983年就提出環(huán)境保護的基本國策，并將其作為具有全局性、長期性和戰(zhàn)略性的立國之策、治國之策。如果說在20世紀80年代初期政府和社會公眾對環(huán)境保護基本國策的含義缺乏真正了解的話，環(huán)境問題全方位、深層次、多樣態(tài)的呈現(xiàn)，則使我們能夠?qū)Νh(huán)境保護基本國策的政策與法律維度的展開有了更加完整、清晰的認識。環(huán)境政策法屬于環(huán)境法體系的基礎性、統(tǒng)領性立法。當前，應當立足于構筑生態(tài)文明的政治目標和整體戰(zhàn)略，利用修改環(huán)境保護法的契機，制定一部能夠高屋建瓴地全

17、局性協(xié)調(diào)社會、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境、資源保護的環(huán)境政策法。1989年環(huán)境保護法頒布于大陸地區(qū)經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟開始向市場經(jīng)濟百度文庫-讓每個人平等地提升自我! 轉(zhuǎn)變的特定時期。環(huán)境保護法實際上是政策法與管制法相結(jié)合的產(chǎn)物。一方面，它希望昭示環(huán)境保護的目的、方針、政策；另一方面，它又試圖通過環(huán)境影響評價、環(huán)境標準、限期治理、排污收費、三同時等管制性法律制度的規(guī)定，為環(huán)境法的行政法律實施提供法律上的依據(jù)。在特定的立法背景下環(huán)境保護法依然具有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩。與計劃經(jīng)濟體制相對應，環(huán)境保護法注重環(huán)境污染管制制度的建立及其管制工具和手段的運用,具體表現(xiàn)為環(huán)境行政監(jiān)督管理體制僵化、環(huán)境行政權力交疊、環(huán)境管制

18、制度繁瑣且手段單一、行政相對人和社會公眾的環(huán)境法律救濟缺乏等弊端。相比而言，環(huán)境保護法基本上沒有涉及經(jīng)濟刺激手段和市場機制運用，當然，更談不上對于其他環(huán)境政策維度和面向的關注。在大陸社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，需要以環(huán)境保護法為環(huán)境保護的基本政策與法律依據(jù)，在國家與社會、政府管制與市場調(diào)節(jié)之間不斷地形成一種互動的理性關系。一方面，大陸的經(jīng)濟體制改革重新確定了政府的職能和市場的作用，即在政府與企業(yè)、政府與市場之間進行權力的再分配。經(jīng)濟主體考察臺灣地區(qū)“環(huán)境基本法”的形成和發(fā)展歷程，它從過去著重于有人受到損害的“公害”概念，發(fā)展到后來將自然資源作為保護對象的“環(huán)境保護”觀念，并同時將“環(huán)境”理解為自然環(huán)境

19、與社會環(huán)境的總稱。如今，保護環(huán)境的概念也隨著人們與環(huán)境相處邏輯的改變而發(fā)生變革，其立法重心已經(jīng)由保護環(huán)境轉(zhuǎn)向社會、經(jīng)濟和環(huán)境的永續(xù)發(fā)展?？傮w上，臺灣地區(qū)“環(huán)境基本法”在法律性質(zhì)上屬于政策性的環(huán)境立法，即其立法側(cè)重點不是在于具體的環(huán)境管制事項、管制工具和執(zhí)行手段的法律規(guī)定。臺灣地區(qū)“環(huán)境基本法”除了規(guī)定了環(huán)境基本管制制度之外，還確立了整體百度文庫-讓每個人平等地提升自我! 性的環(huán)境政策目標、導向與原則，永續(xù)發(fā)展指標，相關職能部門和組織，公民訴訟，環(huán)境信息公開，環(huán)境司法、基金制度等基礎性、總體性的環(huán)境政策與法律的思路和方法。相較于以特定的管制事項為其范疇的管制性立法，政策性立法則非鎖定于單一的管制

20、領域或管制事項，而是規(guī)范整體的環(huán)境政策方向、原則與環(huán)境基礎制度?？梢哉f，“環(huán)境基本法”的形成與發(fā)展顯現(xiàn)了臺灣地區(qū)政府與社會對于環(huán)境議題范疇內(nèi)政策與法律的社會理解與政治認知,并為環(huán)境法治社會的形成奠定了法律基礎。臺灣地區(qū)“環(huán)境基本法”的立法經(jīng)驗表明，環(huán)境政策性立法主要的功能是形成環(huán)境立法的基本框架與走向，而國家或地區(qū)基本環(huán)境政策的法律化，既有助于促進經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的平衡，又有利于協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的不同利益訴求之間的復雜關系。三、從管制立法到政策立法：環(huán)境保護法的立法模式選擇基于人口、資源與環(huán)境的基本國情，大陸地區(qū)早在1983年就提出環(huán)境保護的基本國策，并將其作為具有全局性、長期性和戰(zhàn)略

21、性的立國之策、治國之策。如果說在20世紀80年代初期政府和社會公眾對環(huán)境保護基本國策的含義缺乏真正了解的話，環(huán)境問題全方位、深層次、多樣態(tài)的呈現(xiàn)，則使我們能夠?qū)Νh(huán)境保護基本國策的政策與法律維度的展開有了更加完整、清晰的認識。環(huán)境政策法屬于環(huán)境法體系的基礎性、統(tǒng)領性立法。當前，應當立足于構筑生態(tài)文明的政治目標和整體戰(zhàn)略，利用修改環(huán)境保護法的契機，制定一部能夠高屋建瓴地全局性協(xié)調(diào)社會、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境、資源保護的環(huán)境政策法。1989年環(huán)境保護法頒布于大陸地區(qū)經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟開始向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的特定時期。環(huán)境保護法實際上是政策法與管制法相結(jié)合的產(chǎn)物。一方百度文庫一讓每個人平等地提升自我! 面，它希望

22、昭示環(huán)境保護的目的、方針、政策；另一方面，它又試圖通過環(huán)境影響評價、環(huán)境標準、限期治理、排污收費、三同時等管制性法律制度的規(guī)定，為環(huán)境法的行政法律實施提供法律上的依據(jù)。在特定的立法背景下環(huán)境保護法依然具有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩。與計劃經(jīng)濟體制相對應，環(huán)境保護法注重環(huán)境污染管制制度的建立及其管制工具和手段的運用,具體表現(xiàn)為環(huán)境行政監(jiān)督管理體制僵化、環(huán)境行政權力交疊、環(huán)境管制制度繁瑣且手段單一、行政相對人和社會公眾的環(huán)境法律救濟缺乏等弊端。相比而言，環(huán)境保護法基本上沒有涉及經(jīng)濟刺激手段和市場機制運用，當然，更談不上對于其他環(huán)境政策維度和面向的關注。在大陸社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，需要以環(huán)境保護法為環(huán)境保護的基本政策與法律依據(jù)，在國家與社會、政府管制與市場調(diào)節(jié)之間不斷地形成一種互動的理性關系。一方面，