公共管理的運(yùn)作過(guò)程

1、第五章 公共管理的運(yùn)作過(guò)程學(xué)習(xí)要求要求學(xué)生掌握公共管理問(wèn)題確認(rèn)的環(huán)節(jié)和公共管理目標(biāo)確定的過(guò)程。 理解公共管理決策 的特點(diǎn)； 了解公共管理決策的過(guò)程； 掌握公共管理運(yùn)作方案抉擇的滿意標(biāo)準(zhǔn)。 掌握公共管理 運(yùn)作方案修正的必要性。內(nèi)容簡(jiǎn)述公共管理作用的充分發(fā)揮離不開(kāi)對(duì)社會(huì)問(wèn)題的準(zhǔn)確把握和確認(rèn)， 離不開(kāi)對(duì)管理目標(biāo)、 運(yùn) 作方案、 運(yùn)作機(jī)制的合理發(fā)揮， 而對(duì)運(yùn)作情況的經(jīng)常性評(píng)估和總結(jié)是改善公共管理運(yùn)作效能 的必要條件。公共管理問(wèn)題的確認(rèn)和目標(biāo)的確立公共管理起因于社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)。但并非任何社會(huì)問(wèn)題都會(huì)有相應(yīng)的公共管理項(xiàng)目和 方案的產(chǎn)生。由社會(huì)問(wèn)題到方案產(chǎn)生需要經(jīng)過(guò)許多環(huán)節(jié)。 首先，必須確診問(wèn)題是什么， 它

2、為 什么會(huì)發(fā)生。其次， 問(wèn)題的重要性是什么，也就是解決它有何社會(huì)意義，對(duì)社會(huì)生活有何影 響。其三，對(duì)問(wèn)題加以比較，在各種各樣的問(wèn)題中選擇最重要、最急需解決的問(wèn)題。其四， 對(duì)現(xiàn)實(shí)條件的把握，以使那些“應(yīng)該”解決和“能夠”解決的問(wèn)題得到最有效的解決。在確定公共管理目標(biāo)時(shí)，公共管理人員必須綜合考慮多種因素，一是要考慮社會(huì)需要 和現(xiàn)實(shí)條件； 二是要考慮人們之間的各種利益關(guān)系； 三是綜合人們利益的最佳方法； 四是效 果預(yù)測(cè)，包括對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)障礙的估計(jì)等。正確地確立公共管理目標(biāo)以及根據(jù)目標(biāo)合理地?cái)M定項(xiàng)目計(jì)劃是公共管理的基礎(chǔ)性工作， 是其正常運(yùn)作的前提。 公共管理人員無(wú)論是高層的還是中低層的都應(yīng)予以高度重視。

3、 這既是 公共管理運(yùn)作的需要，也是公共管理機(jī)構(gòu)存在的必要條件。為有效地進(jìn)行項(xiàng)目管理， 可以在公共管理中實(shí)施目標(biāo)管理法。 目標(biāo)管理法是使每個(gè)時(shí)期 所要達(dá)到的具體目標(biāo)標(biāo)明確化的方法， 這些具體目標(biāo)必須始終與項(xiàng)目的最終目標(biāo)相一致。 因 此，在目標(biāo)管理法中項(xiàng)目總目標(biāo)與公共管理目標(biāo)一致， 而項(xiàng)目總目標(biāo)又劃分為若干具體的小 目標(biāo) （即項(xiàng)目分目標(biāo) ） ，項(xiàng)目分目標(biāo)與項(xiàng)目總目標(biāo)一致。 在許多情況下， 項(xiàng)目分目標(biāo)又可能包 含著許多具體的子目標(biāo)，從而形成樹(shù)狀式的目標(biāo)體系。公共管理運(yùn)作方案的決策當(dāng)目標(biāo)確定后， 公共管理的主要任務(wù)就是運(yùn)作方案的決策。 對(duì)決策主要有兩種觀點(diǎn)。 一 種觀點(diǎn)認(rèn)為，決策主要是直覺(jué)和創(chuàng)造性活動(dòng)

4、的結(jié)果，它主要是一種藝術(shù)；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為， 決策是一個(gè)理性過(guò)程， 它包括一些基本步驟， 而直覺(jué)式?jīng)Q策是不可能劃分明顯的思考步驟的。 據(jù)此， 決策可分為程序式和非程序式兩大類。 在公共管理中， 決策大多是集體作出的， 分工 負(fù)責(zé)和專業(yè)化使得管理人員個(gè)人只能在決策中起很小的作用， 因而決策主要是程序式的。 民 主程度越高， 公共管理決策的程序化則越強(qiáng)。 程序式?jīng)Q策是理性決策， 非程序式?jīng)Q策是直覺(jué) 性決策。擬訂方案是指對(duì)決策目標(biāo)進(jìn)行深入具體的分析、假設(shè)、推理和判斷，為實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo) 而準(zhǔn)備一系列行動(dòng)方案的過(guò)程，也就是要解決“做什么”、“誰(shuí)來(lái)做”、“什么時(shí)間做”、 “什么地點(diǎn)做”、“怎么做”等問(wèn)題的，它

5、是技術(shù)性決策階段。擬訂方案具有如下幾個(gè)特征：第一，圍繞決策目標(biāo)必須擬訂多種方案。第二，擬訂方 案的同時(shí)就開(kāi)始了方案的檢驗(yàn)和審定。第三，擬訂的方案是以預(yù)見(jiàn)性來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐的。擬訂方案需要遵循目的性原則，擬訂備選方案時(shí)必須對(duì)準(zhǔn)決策目標(biāo)。可行性原則，擬 訂方案時(shí)必須從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)決策環(huán)境的主客觀條件以及發(fā)展過(guò)程變化，對(duì)方案進(jìn)行深 入分析，使方案的實(shí)施具有可操作性并有最大成功的可能。整體詳盡性原則，擬出的方案 應(yīng)當(dāng)包括所有實(shí)際上可以實(shí)施的方案?；ハ嗯懦庑栽瓌t，所擬訂的各個(gè)備選方案的內(nèi)容應(yīng) 各自獨(dú)立、相互排斥，不能只有形式上的不同而無(wú)實(shí)質(zhì)上的不同。在擬訂方案過(guò)程中必須 滿足三個(gè)基本要求：首先，方案要具體明

6、確，具有目的性。其次，方案要多樣化，具有層 次性。再次，方案要有新意，具有創(chuàng)造性?？尚行苑治鍪侵笇?duì)決策環(huán)境實(shí)際現(xiàn)有的人力、物力、財(cái)力、科技能力、時(shí)間、后果這 樣一些主客觀條件以對(duì)決策方案有無(wú)承受能力進(jìn)行分析的方法?？尚行苑治鼍哂腥缦绿?點(diǎn)：超前性、調(diào)整性、有效性。公共管理方案抉擇就是決策者在對(duì)智囊團(tuán)的制訂的多種備選方案進(jìn)行全面的對(duì)比和 評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，最終確立一個(gè)最滿意方案的工作。首先，抉擇環(huán)節(jié)的重要職責(zé)對(duì)決策者的決 策素質(zhì)提出了嚴(yán)格的要求?，F(xiàn)代決策科學(xué)的發(fā)展。其次，抉擇方案的過(guò)程實(shí)質(zhì)上也是備選 方案優(yōu)化的過(guò)程。再次，科學(xué)合理的抉擇是方案實(shí)施成功的基礎(chǔ)。備選方案的抉擇需要遵循全面性原則、 客觀性原

7、則、 對(duì)比優(yōu)化原則、 可行性分析原則、 集體抉擇原則等。在現(xiàn)代決策過(guò)程中， 決策方案的選擇是一個(gè)復(fù)雜的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)過(guò)程， 它通常包括以下 幾種類型：多中選一、合多為一、重新擬定、暫緩抉擇。公共管理決策者需要遵循的決策標(biāo)準(zhǔn)只能是滿意標(biāo)準(zhǔn)。 滿意標(biāo)準(zhǔn)是指： 決策者在收集 信息、擬定方案、選擇方案和實(shí)施決策階段都只能也只需要得到一定程度的滿意，去尋求 絕對(duì)的最優(yōu)不僅是徒勞的、也是不必要的。首先，人們的認(rèn)識(shí)規(guī)律具有漸進(jìn)性特征，需要 通過(guò)反復(fù)實(shí)踐，才能逐漸形成完整準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。其次，從理論上說(shuō)最優(yōu)結(jié)果的前提是列出 全部的備選方案，但是，在實(shí)踐中不可能列出全部方案，那么，也就無(wú)法證明在列出的備 選方案中最后選

8、出的方案是最優(yōu)的。再次，在決策的各個(gè)環(huán)節(jié)都存在著價(jià)值判斷，特別是 公共管理決策中，由于受利益關(guān)系的影響，價(jià)值判斷的作用更加突出。從公共管理的實(shí)踐來(lái)看， 決策方案選定后并不等于決策過(guò)程的終結(jié)。 對(duì)于重大的決策， 最好不要馬上付諸實(shí)施，一般應(yīng)先采取小范圍試點(diǎn)，加以驗(yàn)證、補(bǔ)充和完善，然后再具體 實(shí)施。公共管理運(yùn)作方案的實(shí)施和修正公共管理運(yùn)作方案的實(shí)施是一個(gè)完整的過(guò)程，它主要包括以下三個(gè)階段：（1）準(zhǔn)備階段。主要是為公共管理原作方案的貫徹落實(shí)做先期準(zhǔn)備工作，創(chuàng)造必要的 主客觀條件。第一， 制訂實(shí)施方案。 公共管理運(yùn)作方案本身尚比較抽象，應(yīng)該把決策目標(biāo)分 解為具體的執(zhí)行目標(biāo)或階段目標(biāo)，從而確定具體的、操

9、作性較強(qiáng)的行為步驟。第二，思想準(zhǔn) 備。即運(yùn)用新聞媒介、會(huì)議、公文等多種形式進(jìn)行廣泛的信息溝通與傳播工作，使公共管理 運(yùn)作方案的執(zhí)行者、方案所影響的相關(guān)人員充分理解方案的目標(biāo)、精神、含義、內(nèi)容，并對(duì) 方案產(chǎn)生認(rèn)同感，從心理上、精神上和思想上做好參與和配合方案實(shí)施的準(zhǔn)備工作。第三， 組織與人力的準(zhǔn)備。 應(yīng)根據(jù)公共管理運(yùn)作方案的具體性質(zhì)、 內(nèi)容和要求， 安排一定的組織機(jī) 構(gòu)和部門、 一定數(shù)量的執(zhí)行人員分頭負(fù)責(zé)實(shí)施的各項(xiàng)具體工作， 并應(yīng)制定出相應(yīng)的實(shí)施辦法 和規(guī)章制度。第四， 財(cái)物準(zhǔn)備。 公共管理運(yùn)作方案的實(shí)施離不開(kāi)一定的財(cái)力和物力，應(yīng)預(yù)先 進(jìn)行詳盡的開(kāi)支預(yù)算，籌措所必需的各種物資材料。（2）落實(shí)階段

10、。一旦公共管理運(yùn)作方案實(shí)施的準(zhǔn)備工作就緒之后，就應(yīng)著手于具體的 落實(shí)。為了保證方案的落實(shí)，必須注意：第一，設(shè)置一定的指揮中心。有些重大方案的落實(shí) 工作繁瑣復(fù)雜，可視情況成立統(tǒng)一的指揮中心。第二，搞好溝通、協(xié)調(diào)工作，明確各級(jí)組織 與人員的權(quán)責(zé)。 第三， 實(shí)行有效控制。 使參與執(zhí)行的各級(jí)組織和人員能按照方案目標(biāo)實(shí)施行 動(dòng)。這種控制既包括在準(zhǔn)備階段進(jìn)行預(yù)先控制， 又包括執(zhí)行過(guò)程中由相應(yīng)的高級(jí)管理人員直 接進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)控制，還要通過(guò)反饋，進(jìn)行反饋控制。（3）評(píng)估階段。公共管理運(yùn)作方案落實(shí)之后，應(yīng)對(duì)整個(gè)活動(dòng)過(guò)程及其效果進(jìn)行檢查和 評(píng)估， 以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)， 為今后的方案實(shí)施工作提供借鑒， 同時(shí)也對(duì)方案本身的正

11、確與否加 以檢驗(yàn)。評(píng)估階段的主要內(nèi)容有：第一， 效果檢測(cè)。 將落實(shí)后所產(chǎn)生的結(jié)果與預(yù)定的方案目 標(biāo)相對(duì)照，看實(shí)施的效率與效果如何。第二，績(jī)效考核。對(duì)有關(guān)組織機(jī)構(gòu)和人員的貢獻(xiàn)、能 力、控制與管理水平等進(jìn)行實(shí)事求是的評(píng)價(jià)。 第三，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。采用群眾評(píng)議與領(lǐng)導(dǎo)評(píng)估相 結(jié)合的方法， 找出優(yōu)缺點(diǎn)及其原因， 為今后公共管理運(yùn)作方案的決策及其實(shí)施提供有益的經(jīng) 驗(yàn)。公共管理運(yùn)作方案在實(shí)施過(guò)程中可能發(fā)生的問(wèn)題和偏差，大致可以分為下列三種情況： （1）執(zhí)行方案的人員沒(méi)有按運(yùn)作方案規(guī)定的程序和內(nèi)容執(zhí)行，出現(xiàn)了諸如“上有政策，下 有對(duì)策”的情況，導(dǎo)致方案目標(biāo)的偏離。 （ 2）方案實(shí)施中由于種種不可控因素的干擾，造成

12、了方案執(zhí)行中的困難，如自然災(zāi)害、 客觀環(huán)境條件和社會(huì)問(wèn)題變化等等。 （ 3）一定的方案經(jīng) 決策而實(shí)施了一個(gè)階段之后， 不但沒(méi)有解決社會(huì)問(wèn)題， 反而加重了問(wèn)題的嚴(yán)重性， 或者有時(shí) 該方案的實(shí)施不能產(chǎn)生任何效果。公共管理運(yùn)作方案修正之所以是不可缺少的，是因?yàn)椋海?1）任何方案的制定都是一個(gè)復(fù)雜的認(rèn)識(shí)過(guò)程， 有可能在某一方面或某些方面考慮不周， 認(rèn)識(shí)發(fā)生偏差， 導(dǎo)致方案偏離目標(biāo)。 （2）任何公共管理運(yùn)作方案都帶有預(yù)測(cè)性、風(fēng)險(xiǎn)性和探索性， 沒(méi)有完全現(xiàn)存的答案供參考。這種探索性本身就決定了相應(yīng)的方案有失敗或非預(yù)期性結(jié)果出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。（ 3）在民主制度還不完全健全的情況下， 決策在某些情況下會(huì)受到種種因素影

13、響而缺乏科學(xué)性。（ 4）由方案提出到實(shí)施的“時(shí)間推移”會(huì)影響方案本身的修正。但是， 方案的修正和補(bǔ)充本身可能產(chǎn)生一定的負(fù)效應(yīng)： （1）它可能會(huì)影響到公共管理機(jī) 構(gòu)的形象或聲譽(yù)。 （ 2）它會(huì)影響方案實(shí)施的進(jìn)度和效率。 （3）從經(jīng)濟(jì)角度看，方案修正在一 定程度上會(huì)浪費(fèi)社會(huì)資源，使人力、物力、財(cái)力產(chǎn)生不必要的多余支出。（ 4）方案修正會(huì)對(duì)人們的信心產(chǎn)生不利影響。本章知識(shí)點(diǎn)1、公共管理問(wèn)題確認(rèn)2、公共管理目標(biāo)確定3、公共管理決策的特點(diǎn)4、擬定方案的涵義、特征和原則5、公共管理決策的滿意標(biāo)準(zhǔn)6、公共管理運(yùn)作方案修正的必要性思考題1、公共管理決策中擬訂方案需要遵守哪些原則？2、方案抉擇在公共管理決策中具

14、有什么重要作用？3、為什么公共管理決策只能遵循滿意標(biāo)準(zhǔn)？4、為什么公共管理方案實(shí)施后的修正過(guò)程是必不可少的？5、公共管理方案的修正有可能產(chǎn)生哪些副作用？例題與習(xí)題例題： 1、方案抉擇在公共管理決策中具有什么重要作用？ 答：方案抉擇在決策程序中處于關(guān)鍵地位， 在整個(gè)決策過(guò)程中有十分重要的意義。 首先， 抉擇環(huán)節(jié)的重要職責(zé)對(duì)決策者的決策素質(zhì)提出了嚴(yán)格的要求。 其次，抉擇方案的過(guò)程實(shí)質(zhì)上 也是備選方案優(yōu)化的過(guò)程。再次，科學(xué)合理的抉擇是方案實(shí)施成功的基礎(chǔ)。2、為什么公共管理決策只能遵循滿意標(biāo)準(zhǔn)？ 答：公共管理決策的滿意標(biāo)準(zhǔn)是指決策者在收集信息、 擬定方案、 選擇方案和實(shí)施決策 階段都只能也只需要得到一

15、定程度的滿意， 去尋求絕對(duì)的最優(yōu)不僅是徒勞的， 也是不可能的。 公共管理決策之所以只能是滿意標(biāo)準(zhǔn)： 首先， 人們的認(rèn)識(shí)規(guī)律具有漸進(jìn)牲， 需要通過(guò)反復(fù)實(shí) 踐，才能逐漸形成完整準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。 其次，在實(shí)踐中不可能列出全部方案， 也無(wú)法證明在列 出的備選方案中最后選出的方案是最優(yōu)的。 再次， 在決策的各個(gè)環(huán)節(jié)都存在著價(jià)值判斷， 特 別是公共管理決策中，由于受利益關(guān)系的影響，價(jià)值判斷的作用更加突出。3、公共管理方案的修正有可能產(chǎn)生哪些副作用？答：（ 1）它可能會(huì)影響到公共管理機(jī)構(gòu)的形象或聲譽(yù)，因?yàn)檫@會(huì)在一定程度上導(dǎo)致方案的多變性，如果經(jīng)常發(fā)生這樣的事情，就容易使人們懷疑方案制定者和決策者的能力。（2）它

16、會(huì)影響方案實(shí)施的進(jìn)度和效率。 假若方案決策正確， 實(shí)施中不需要或很少需要修改和補(bǔ)充， 這就無(wú)疑會(huì)減少方案實(shí)施的障礙，加快實(shí)施速度， 有利于社會(huì)的發(fā)展。 反之，就會(huì)在一定程 度上減緩這種進(jìn)度。 （ 3）從經(jīng)濟(jì)角度看，方案修正在一定程度上會(huì)浪費(fèi)社會(huì)資源，使人力、 物力、 財(cái)力產(chǎn)生不必要的多余支出。 （4）方案修正會(huì)對(duì)人們的信心產(chǎn)生不利影響。 如果方案 修正過(guò)多， 人們對(duì)新方案的可靠性和持久性產(chǎn)生動(dòng)搖， 持某種懷疑和觀望態(tài)度。 這會(huì)使新方 案的執(zhí)行和貫徹效率受到限制。4、20 世紀(jì) 90 年代以來(lái)，我國(guó)對(duì)醫(yī)療保障制度實(shí)施了重大改革。此項(xiàng)改革涉及社會(huì)公 眾的重大利益，應(yīng)該采取慎而又慎的態(tài)度。改革的過(guò)程

17、分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段是 80 年 代末到 1994 年的研究階段，主要是調(diào)查研究、制定方案；第二個(gè)階段是 1994 年到 2000 年 的試點(diǎn)階段， 先在九江市和鎮(zhèn)江市進(jìn)行試點(diǎn)， 后擴(kuò)大到全國(guó) 100 多個(gè)城市進(jìn)行試點(diǎn)； 第三個(gè) 階段是 2000 年以后在全國(guó)各地逐步推開(kāi)。請(qǐng)分析：（ 1）我國(guó)醫(yī)療保障制度改革的根本原因是什么？（2）為什么此項(xiàng)改革要進(jìn)行不同范圍的試點(diǎn)？答：（ 1）我國(guó)醫(yī)療保障制度改革的根本原因是， 改革前的城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保障制度存在較 大缺陷，包括醫(yī)療費(fèi)由國(guó)家、企業(yè)完全包攬， 個(gè)人可享受及醫(yī)療單位屬于大鍋飯， 導(dǎo)致醫(yī)療 經(jīng)費(fèi)很大浪費(fèi)。缺乏合理的醫(yī)療經(jīng)費(fèi)籌措積累機(jī)制。覆蓋狹窄，

18、享受醫(yī)療保險(xiǎn)的僅2 億人。因此， 改革的目標(biāo)是完全通過(guò)社會(huì)保障稅來(lái)增加來(lái)源，個(gè)人自己承擔(dān)部分醫(yī)療費(fèi)用， 建立社會(huì)統(tǒng)籌醫(yī)療基金與個(gè)人醫(yī)療帳戶相結(jié)合的社會(huì)醫(yī)療保障制度。（2）醫(yī)保制度改革要進(jìn)行不同范圍試點(diǎn)的原因是：第一，醫(yī)保制度改革涉及到社會(huì)所 有成員的利益， 是一種利益的調(diào)整過(guò)程， 必然會(huì)引起社會(huì)成員的普遍關(guān)注。 第二， 通過(guò)醫(yī)保 制度的改革， 要改變?cè)械母鞣N弊端， 需要引入一些新的機(jī)制和做法， 如醫(yī)保經(jīng)費(fèi)的多元化、 賦予病人選擇醫(yī)院的權(quán)利等。 但這些新的機(jī)制和做法會(huì)產(chǎn)生什么結(jié)果， 會(huì)引起什么變化， 需 要進(jìn)行試點(diǎn)才能反映出來(lái)。 第三，由于我國(guó)各地條件差異較大， 醫(yī)保制度改革不能搞一刀切， 應(yīng)該允許各地結(jié)合自身的條件進(jìn)行試點(diǎn)， 才能使問(wèn)題充分暴露出來(lái)， 有利于正式出臺(tái)的醫(yī)保 制度改革方案更加切合各地的實(shí)際。習(xí)題：一、名詞解釋1、擬訂方案2、方案抉擇3、滿意標(biāo)準(zhǔn)二、簡(jiǎn)答題1、公共管理決策中擬訂方案需要遵守哪些原則？2、方案抉擇在公共管理決策中具有什么重要作用？3、公共管理方案的實(shí)施需要經(jīng)過(guò)哪幾個(gè)階段？4、公共管理方案的修正有可能產(chǎn)生哪些副作用？三、論述題1、為什么說(shuō)公共管理決策過(guò)程必須遵循規(guī)定的程序？2、為什么公共管理決策