制度創(chuàng)新基礎(chǔ)上的有效治理

1、制度創(chuàng)新基礎(chǔ)上的有效治理:普通高中教育發(fā)展中的制度精 神與機(jī)制選擇摘要：突破體制障礙和進(jìn)行制度創(chuàng)新是我國普通高中教育實(shí)現(xiàn)普 及、提高和發(fā)展的根本出路。在實(shí)踐中，我國普通高中教育的發(fā)展 存在著學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)嚴(yán)重不足和多元辦學(xué)體制的存在造成政出 多門且多頭領(lǐng)導(dǎo)等制度性問題。因此，有必要采取轉(zhuǎn)變政府職能、 實(shí)施管辦分離和厘清多元辦學(xué)主體的管理體制等措施，這是普通高 中教育制度創(chuàng)新與機(jī)制選擇的重要價(jià)值取向。關(guān)鍵詞：普通高中教育；制度創(chuàng)新；機(jī)制選擇中圖分類號：g630文獻(xiàn)標(biāo)志碼：a文章編號：1002-0845(2012)05-0017-03普通高中教育是基礎(chǔ)教育的重要組成部分，是高水平的、高級階 段的基

2、礎(chǔ)教育，具有基礎(chǔ)性和公共性的特征。一般來講，普通高中 教育不僅是初中后教育即義務(wù)教育的延伸，而且是高等教育的基 礎(chǔ)。未來十年，我國“普及高中階段教育”既定目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，不僅 取決于我們對普通高中教育性質(zhì)的重新省思和戰(zhàn)略目標(biāo)的科學(xué)定 位，而且取決于制度創(chuàng)新、走出普通高中教育發(fā)展中的制度性困境、 強(qiáng)化制度精神和有效治理等制度保障。一、有效治理：普通高中教育可持續(xù)發(fā)展的體制保障突破體制障礙，進(jìn)行制度創(chuàng)新，開展制度設(shè)計(jì)，發(fā)揮制度功能， 展現(xiàn)制度效應(yīng)，是我國普通高中教育實(shí)現(xiàn)普及、提高和發(fā)展的根本 出路。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“教育體制是國家各級教育行政機(jī)構(gòu)和企事業(yè) 單位教育行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系、權(quán)限劃分等方面的

3、體系及制度 的總稱”。另有觀點(diǎn)認(rèn)為，“教育體制是處理中央與地方、教育行政 部門與學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)之間重要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限關(guān)系的制度”。顯然，這兩種解 釋皆把教育體制當(dāng)成是教育行政管理體制，同時，上述兩種認(rèn)識都 把制度作為解決教育管理問題的基本手段。也就是說，解決教育管 理發(fā)展過程的問題主要應(yīng)依靠制度。其實(shí)，簡單地把教育體制理解 為教育行政管理體制是片面的和不深入的。因?yàn)椋劦浇逃w制機(jī) 制的創(chuàng)新與發(fā)展問題，不僅包含教育行政管理體制，也包含教育體 制的落實(shí)與執(zhí)行的問題。而且，退一步講，即使是教育管理中的問 題，也既有國家教育行政層面的宏觀教育管理問題和學(xué)校層面的內(nèi) 部管理問題，同時，也應(yīng)該包括我們?nèi)粘Ｋv的具體

4、制度建設(shè)問題。 顯然，全面把握教育體制，既要抓住教育體制中的核心要素一一制 度，也要重視教育體制中的載體一一機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為，所謂教育體制是指教育制度與教育機(jī)構(gòu)的結(jié)合體。教 育制度是規(guī)范教育機(jī)構(gòu)健康持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的規(guī)則體系，而各種教育機(jī)構(gòu) 既包括教育實(shí)施機(jī)構(gòu)也包括教育管理機(jī)構(gòu)。當(dāng)特定的規(guī)則體系與具 體的教育實(shí)施機(jī)構(gòu)相配套，就構(gòu)成了具體的教育體制。從我國普通高中教育的發(fā)展來看，雖然改革開放以來，在國家政 策的推動下，普通高中在數(shù)量和規(guī)模等方面都取得了很大進(jìn)展，教 育管理體制地方化、辦學(xué)格局多樣化、成本分擔(dān)機(jī)制合理化等與教 育體制相關(guān)的內(nèi)容日漸完善，但普通高中教育長期存在的同質(zhì)化和 應(yīng)試化等問題依然嚴(yán)重，

5、普通高中教育的發(fā)展依然遭遇著制度性的 困境，這與教育體制不順暢存在著必然的關(guān)聯(lián)。也就是說，當(dāng)前影 響我國教育改革深入推進(jìn)的瓶頸之一就是教育體制問題。自改革開 放伊始，我國任何一次教育改革基本上都是從對教育體制的設(shè)計(jì)與 安排著手的，國家所頒布的大多教育行政法規(guī)、教育規(guī)章以及教育 政策都對教育體制問題給予了足夠的重視和明確的規(guī)范。如1985 年中共中央、國務(wù)院頒布的關(guān)于教育體制改革的決定、1993年中國教育改革與發(fā)展綱要、1999年中共中央、國務(wù)院關(guān)于深 化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定、2007年國家教育事業(yè) 發(fā)展“十五”規(guī)劃綱要、2010年國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī) 劃綱要(20102020

6、年)等等都將體制改革與創(chuàng)新、制度安排與設(shè) 計(jì)作為教育改革的突破口來抓。但誠如鮑爾所言：“教育改革猶如政策流行病席卷全球。盤根錯節(jié)的改革理念通常是不穩(wěn)定的和 不平衡的，但卻具有不可遏制的態(tài)勢；它在不同的社會和政治環(huán)境 中，在不同的歷史背景下，滲透并改變著不同的教育制度。雖 然具體細(xì)節(jié)各有差別，但各國改革的總體效應(yīng)卻存在驚人的相似之 處。雖然具體形式各異，但教育改革整體要素卻同樣適用于中小學(xué)、 學(xué)院和大學(xué)。這些要素包括市場、管理主義和強(qiáng)調(diào)績效”。二、制度性困境：普通高中教育發(fā)展中的制度缺損在實(shí)踐中，普通高中教育不僅存在著辦學(xué)體制不順暢的問題，而 且存在行政部門對普通高中實(shí)施全程領(lǐng)導(dǎo)與管理、學(xué)校缺乏

7、辦學(xué)自 主權(quán)、普通高中教育的發(fā)展正遭遇著制度性困境與制度缺損等問 題。具體表現(xiàn)在：一是普通高中辦學(xué)自主權(quán)嚴(yán)重不足與學(xué)校行政化并存。由于受傳 統(tǒng)教育體制的影響，校長等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)都不同程度地被賦予行政級別 的頭銜，不同層次的校長對應(yīng)著不同的行政級別，省重點(diǎn)高中的校 長相當(dāng)于副局級，市重點(diǎn)相當(dāng)于處級，區(qū)縣校長相當(dāng)于副處級和正 科級，等等。高中校長行政化現(xiàn)象的存在，不僅容易出現(xiàn)教育行政 部門對學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部任命的隨意性較大等問題，而且還會滋生不按 教育規(guī)律辦事、長官意志濃厚、不尊重知識分子和只追求晉升所需 的政績等問題。在校長的選聘與任用上帶有明顯的行政化色彩，對 校長等領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔與任用，缺乏靈活的、

8、公平、公開和競爭的 機(jī)制，依然是委任制而非聘任制。更為嚴(yán)重的是，在任命學(xué)校領(lǐng)導(dǎo) 干部時，相關(guān)部門依照行政干部的要求和規(guī)定來考察、提拔與任用， 并沒有考慮到教育自身的規(guī)律和校長職業(yè)的素養(yǎng)問題，從而出現(xiàn)了 諸如大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被任命到學(xué)校任校長等現(xiàn)象。由于學(xué)校行政化現(xiàn) 象的存在，從而導(dǎo)致了學(xué)校缺乏基本的自主權(quán)，學(xué)校實(shí)質(zhì)上屬于政 府管理的一個機(jī)構(gòu)，學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)只是寫在紙上的法律權(quán)利。 普通高中學(xué)校小到教師的進(jìn)出、教材選用、困難學(xué)生補(bǔ)貼、學(xué)生分幽命一論文發(fā)表專家一 蛔中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng) 轉(zhuǎn)班與成績評定考核等，大到教師的培訓(xùn)進(jìn)修、干部任免和財(cái)務(wù)管 理等都由教育行政部門嚴(yán)格把關(guān)，這就勢必造成學(xué)校招不到需要的

9、老師、學(xué)校教師學(xué)科結(jié)構(gòu)不合理、教師人事流動無序、教師工作活 力不足和學(xué)生管理難度增大等問題。二是政府在對普通高中的管理過程中存在著明顯的不到位和“錯 位”現(xiàn)象。政府職能的不到位和“錯位”現(xiàn)象包括政府職能的“缺 位”和“越位”兩個方面。政府職能的“缺位”主要是指因?yàn)檎?的不作為而導(dǎo)致本身屬于法律法規(guī)和政策規(guī)定的政府必須履行的 公共職責(zé)沒有執(zhí)行，致使人們漠視法律與政策的存在，使政府的信 譽(yù)度受到影響。政府職能的“越位”主要表現(xiàn)為因?yàn)檎臒o所不 能和無所不包等大包大攬做法導(dǎo)致政府該管的不管、不該管的卻管 等，呈現(xiàn)出典型的家族式和經(jīng)驗(yàn)式的管理模式。誠如一位校長所講， 行政干預(yù)已達(dá)到了登峰造極的程度

10、。當(dāng)面臨經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會價(jià)值、 近期利益和長遠(yuǎn)利益之間難以調(diào)和時，政府的全方位治理必然導(dǎo)致 一些政府管理部門領(lǐng)導(dǎo)急功近利。舍棄周期長、效益滯后、成本相 對較高的人才培養(yǎng)方案和教育發(fā)展計(jì)劃。更為嚴(yán)重的是，當(dāng)前政府 職能的發(fā)揮不僅“錯位”，而且經(jīng)常存在著“誤導(dǎo)”的現(xiàn)象。如在 陜西省某縣，對民辦高中的諸多行為進(jìn)行了 “放任”的政策規(guī)定：“對公辦高中教師向民辦高中的流動方面，只要民辦高中與教師達(dá) 成了協(xié)議，教師可以不通過自己所在的學(xué)校，直接由民辦高中出面 給教育行政部門打個招呼，教育行政部門就許可。而且，該教師的幽命一論文發(fā)表專家一 蛔中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng) 編制、職稱依然走的是公辦教師系列，從而拿雙方工資，即

11、教育行 政部門的基本工資和民辦高中的高工資”。三是我國普通高中辦學(xué)體制存在政出多門和多頭領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象。按 照“誰舉辦、誰管理、誰受益”的基本原則，長期以來我國普通高 中學(xué)校發(fā)展過程中的人事、財(cái)務(wù)等重要事務(wù)基本上都由政府職能部 門實(shí)施直接領(lǐng)導(dǎo)與管理，而教育行政部門對學(xué)校更多地只是進(jìn)行業(yè) 務(wù)指導(dǎo)。在多數(shù)情況下有效干預(yù)的難度較大，如由于一些部門對教 育事務(wù)缺乏認(rèn)知，只能是瞎指揮和瞎摻和。而當(dāng)有時候需各部門相 互協(xié)調(diào)與組織時，如果缺乏有效溝通，會導(dǎo)致更大的混亂與困難。 這種政出多門、多頭領(lǐng)導(dǎo)和“條塊分割”等現(xiàn)象，導(dǎo)致教育行政部 門對學(xué)校行政管理不力。如教輔市場亂象叢生、學(xué)校亂收費(fèi)情況到 處萌生、擇校屢禁

12、不止等等。而在另一些方面，政府各職能部門則 對學(xué)校辦學(xué)過度干預(yù)，把學(xué)校視為唐僧肉，政府各職能部門都從自 身部門的利益出發(fā)，對學(xué)校某些層面的管理與干預(yù)無處不在，缺乏 起碼的服務(wù)意識。如政府的不同職能部門視察學(xué)校，名義上是視察， 實(shí)質(zhì)上是要求學(xué)校繳納各種費(fèi)用。三、制度創(chuàng)新基礎(chǔ)上的有效治理：普通高中教育發(fā)展中的制度精 神與機(jī)制選擇當(dāng)前我國正在努力進(jìn)行的政事分開改革，其根本目的就在于合理 界分政府與學(xué)校的權(quán)利與義務(wù)。所謂政事分開就是要明確劃分政務(wù) 與校務(wù)，厘清學(xué)校與政府間的各種關(guān)系，真正建立起政府主要管理幽命一論文發(fā)表專家一 蛔中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng) 政務(wù)、學(xué)校自己治理校務(wù)的政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)的新型政

13、 校關(guān)系。因此，推進(jìn)規(guī)范管理，尋求體制創(chuàng)新，走制度創(chuàng)新基礎(chǔ)上 的發(fā)展道路，是普通高中教育制度的重要價(jià)值取向。其具體途徑是：一是通過修訂相關(guān)教育法律法規(guī)和政策，明確政府管理學(xué)校的職 責(zé)，通過制度引領(lǐng)來轉(zhuǎn)變政府職能。積極推進(jìn)政事分開，實(shí)施管辦 分離，強(qiáng)化政府職能部門工作人員的專業(yè)化水平。一方面，轉(zhuǎn)變政 府管理模式，變以管理和控制為主的“全能政府”為提供服務(wù)為主 的“有限政府”。從舉辦者、辦學(xué)者、管理者的角色來看，政府或 其他辦學(xué)主體是舉辦者，教育行政部門是管理者，學(xué)校是辦學(xué)者， 三者應(yīng)該有明確的界分。政府作為舉辦者主要應(yīng)提供最基本的制度 層面的保障，確保普通高中的公共性與公益性，同時應(yīng)充當(dāng)不同主

14、體關(guān)系的中間人，即協(xié)調(diào)者，確保普通高中基本的辦學(xué)規(guī)范；要盡 量促進(jìn)普通高中走向多樣化、特色化與優(yōu)質(zhì)化，滿足人們接受教育 的需求與愿望。顯然政府職能的轉(zhuǎn)變，要求政府從原來的無縫不入 的狀態(tài)向間接的管理者轉(zhuǎn)變，不斷提高政府在普通高中教育職能中 的服務(wù)職能，從主要以單方保護(hù)學(xué)校利益為重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖檶W(xué)校利 益與保護(hù)教育消費(fèi)者的合法權(quán)益為重點(diǎn)。另一方面，通過借鑒國內(nèi) 外政府在學(xué)校治理方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，不斷改變政府直接領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的 情況，實(shí)施管辦分離，剝離學(xué)校與政府之間的直接隸屬關(guān)系，使政 府能在堅(jiān)持公平正義首要原則的前提下，向?qū)W習(xí)者提供更加高效和 公平的服務(wù)。如在我國上海浦東區(qū)推行的“管辦評”聯(lián)動實(shí)驗(yàn)和在江

15、蘇無錫市推動的“管辦分離”改革試點(diǎn)等都是非常有益的探索。 這些改革與實(shí)驗(yàn)不僅體現(xiàn)了政府是提供普通高中教育方面的公共 服務(wù)者，而且通過委托管理的方式可以購買比較高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)， 從而能夠把政府從直接管理和辦學(xué)的龐雜事務(wù)中解放出來，既提高 了教育管理的效率，也實(shí)現(xiàn)了由專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員管理學(xué)校的初衷。同時，在轉(zhuǎn)變政府職能的同時，也應(yīng)該加強(qiáng)對教育行政部門內(nèi)行政 人員的職業(yè)化建設(shè)。我們認(rèn)為，任何參與學(xué)校治理的組織與人員都 應(yīng)該趨于專業(yè)化。但當(dāng)前，我國教育行政部門的工作人員基本上按 照公務(wù)員的模式招錄，對其能否成為教育專業(yè)人士的要求不高，從 而導(dǎo)致了外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行情況的出現(xiàn)。因此，應(yīng)通過制度的再造與設(shè) 計(jì)，不

16、斷強(qiáng)化教育行政管理人員的職員化建設(shè)或教育系統(tǒng)的職員制 度，其實(shí)在這方面我們完全可以參照發(fā)達(dá)國家比較成功的經(jīng)驗(yàn)。二是通過制度設(shè)計(jì)不斷健全和完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，并積極推 進(jìn)普通高中校長職業(yè)化。一方面，通過制度安排和設(shè)計(jì)繼續(xù)完善普 通高中校長負(fù)責(zé)制。基于學(xué)校管理效能提升的基本宗旨，不僅要使 校長能充分行使行政權(quán)，而且為了避免其獨(dú)攬大權(quán)和一言堂等情況 出現(xiàn)，應(yīng)充分彰顯普通高中黨支部的政治核心作用和教職工代表大 會的民主監(jiān)督作用，尤其要重視和加強(qiáng)學(xué)生代表大會的建設(shè)，唯有 如此，在權(quán)力制衡理論的指導(dǎo)下，才能在學(xué)校治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部真正建 立起決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)三權(quán)制衡的學(xué)校內(nèi)部制衡結(jié)構(gòu)，從而 不斷地促使普

17、通高中管理的民主化、科學(xué)化、程序化與制度化。因 此，政府應(yīng)參照政企分開方面的有益經(jīng)驗(yàn)，在大量調(diào)查研究、充分 論證以及借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過制定學(xué)校法或修訂 相關(guān)教育法律法規(guī)，依法規(guī)制普通高中的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。另一方面， 要積極推進(jìn)校長職業(yè)化建設(shè)。校長作為學(xué)校的最高行政管理者，他 的決策直接關(guān)系到學(xué)校的發(fā)展與學(xué)生的成長，涉及到國家與民眾的 公共利益，因此，校長應(yīng)有比教師更嚴(yán)格的任職資格。他們必須熟 識教育事務(wù)，懂得教育規(guī)律，有良好的道德素養(yǎng)和責(zé)任感。因此， 國家有必要通過法規(guī)和規(guī)章，嚴(yán)格規(guī)定校長的任職資格與任職程 序，提倡“教育家辦學(xué)”，走校長職業(yè)化道路。在教師選聘和學(xué)校 管理中擴(kuò)大校長的

18、自主權(quán)。同時，建立校長管理事務(wù)的問責(zé)制度、 公示制度與落聘教師的申訴仲裁制度，建立校長權(quán)力的約束機(jī)制， 逐步在高中建立現(xiàn)代學(xué)校制度。要堅(jiān)決杜絕校長職務(wù)與一定行政級 別掛鉤的現(xiàn)象，盡最大可能防止學(xué)校行政化現(xiàn)象的蔓延，建立權(quán)責(zé) 一致、考核科學(xué)、績效與選聘密切掛鉤的管理模式。此外，在條件 成熟的時候，還要建立長效的校長培訓(xùn)機(jī)制和科學(xué)的校長考核評價(jià) 制度。通過校長培訓(xùn)機(jī)制的建立，轉(zhuǎn)變校長的職業(yè)觀念，淡化校長 的行政意識，提高校長的服務(wù)素養(yǎng)；建立科學(xué)的校長評價(jià)考核機(jī)制， 應(yīng)積極推進(jìn)“競聘上崗”的校長選任模式，不斷完善校長崗位問責(zé) 制和績效責(zé)任制。三是在大力提倡學(xué)校投資主體多元化的基礎(chǔ)上，積極變革和厘清 學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制，尤其是要堅(jiān)決杜絕多頭領(lǐng)導(dǎo)、政出多門的情況，實(shí) 施“條塊領(lǐng)導(dǎo)”，以條為主，以塊為輔。改革開放以來，在教育市 場化和產(chǎn)業(yè)化等思想的影響下，普通高中辦學(xué)主體在單一政府舉辦 的基礎(chǔ)上滋生了其他辦學(xué)形式，比如公辦、民辦、事業(yè)單位辦和公 辦民助等，這些不同學(xué)校的辦學(xué)形式不僅有利于