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1、制度創(chuàng)新基礎上的有效治理:普通高中教育發(fā)展中的制度精 神與機制選擇摘要:突破體制障礙和進行制度創(chuàng)新是我國普通高中教育實現(xiàn)普 及、提高和發(fā)展的根本出路。在實踐中,我國普通高中教育的發(fā)展 存在著學校辦學自主權嚴重不足和多元辦學體制的存在造成政出 多門且多頭領導等制度性問題。因此,有必要采取轉變政府職能、 實施管辦分離和厘清多元辦學主體的管理體制等措施,這是普通高 中教育制度創(chuàng)新與機制選擇的重要價值取向。關鍵詞:普通高中教育;制度創(chuàng)新;機制選擇中圖分類號:g630文獻標志碼:a文章編號:1002-0845(2012)05-0017-03普通高中教育是基礎教育的重要組成部分,是高水平的、高級階 段的基

2、礎教育,具有基礎性和公共性的特征。一般來講,普通高中 教育不僅是初中后教育即義務教育的延伸,而且是高等教育的基 礎。未來十年,我國“普及高中階段教育”既定目標能否實現(xiàn),不僅 取決于我們對普通高中教育性質(zhì)的重新省思和戰(zhàn)略目標的科學定 位,而且取決于制度創(chuàng)新、走出普通高中教育發(fā)展中的制度性困境、 強化制度精神和有效治理等制度保障。一、有效治理:普通高中教育可持續(xù)發(fā)展的體制保障突破體制障礙,進行制度創(chuàng)新,開展制度設計,發(fā)揮制度功能, 展現(xiàn)制度效應,是我國普通高中教育實現(xiàn)普及、提高和發(fā)展的根本 出路。有觀點認為,“教育體制是國家各級教育行政機構和企事業(yè) 單位教育行政機構設置、隸屬關系、權限劃分等方面的

3、體系及制度 的總稱”。另有觀點認為,“教育體制是處理中央與地方、教育行政 部門與學校領導之間重要領導權限關系的制度”。顯然,這兩種解 釋皆把教育體制當成是教育行政管理體制,同時,上述兩種認識都 把制度作為解決教育管理問題的基本手段。也就是說,解決教育管 理發(fā)展過程的問題主要應依靠制度。其實,簡單地把教育體制理解 為教育行政管理體制是片面的和不深入的。因為,談到教育體制機 制的創(chuàng)新與發(fā)展問題,不僅包含教育行政管理體制,也包含教育體 制的落實與執(zhí)行的問題。而且,退一步講,即使是教育管理中的問 題,也既有國家教育行政層面的宏觀教育管理問題和學校層面的內(nèi) 部管理問題,同時,也應該包括我們?nèi)粘Kv的具體

4、制度建設問題。 顯然,全面把握教育體制,既要抓住教育體制中的核心要素一一制 度,也要重視教育體制中的載體一一機構。筆者認為,所謂教育體制是指教育制度與教育機構的結合體。教 育制度是規(guī)范教育機構健康持續(xù)運轉的規(guī)則體系,而各種教育機構 既包括教育實施機構也包括教育管理機構。當特定的規(guī)則體系與具 體的教育實施機構相配套,就構成了具體的教育體制。從我國普通高中教育的發(fā)展來看,雖然改革開放以來,在國家政 策的推動下,普通高中在數(shù)量和規(guī)模等方面都取得了很大進展,教 育管理體制地方化、辦學格局多樣化、成本分擔機制合理化等與教 育體制相關的內(nèi)容日漸完善,但普通高中教育長期存在的同質(zhì)化和 應試化等問題依然嚴重,

5、普通高中教育的發(fā)展依然遭遇著制度性的 困境,這與教育體制不順暢存在著必然的關聯(lián)。也就是說,當前影 響我國教育改革深入推進的瓶頸之一就是教育體制問題。自改革開 放伊始,我國任何一次教育改革基本上都是從對教育體制的設計與 安排著手的,國家所頒布的大多教育行政法規(guī)、教育規(guī)章以及教育 政策都對教育體制問題給予了足夠的重視和明確的規(guī)范。如1985 年中共中央、國務院頒布的關于教育體制改革的決定、1993年中國教育改革與發(fā)展綱要、1999年中共中央、國務院關于深 化教育改革,全面推進素質(zhì)教育的決定、2007年國家教育事業(yè) 發(fā)展“十五”規(guī)劃綱要、2010年國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī) 劃綱要(20102020

6、年)等等都將體制改革與創(chuàng)新、制度安排與設 計作為教育改革的突破口來抓。但誠如鮑爾所言:“教育改革猶如政策流行病席卷全球。盤根錯節(jié)的改革理念通常是不穩(wěn)定的和 不平衡的,但卻具有不可遏制的態(tài)勢;它在不同的社會和政治環(huán)境 中,在不同的歷史背景下,滲透并改變著不同的教育制度。雖 然具體細節(jié)各有差別,但各國改革的總體效應卻存在驚人的相似之 處。雖然具體形式各異,但教育改革整體要素卻同樣適用于中小學、 學院和大學。這些要素包括市場、管理主義和強調(diào)績效”。二、制度性困境:普通高中教育發(fā)展中的制度缺損在實踐中,普通高中教育不僅存在著辦學體制不順暢的問題,而 且存在行政部門對普通高中實施全程領導與管理、學校缺乏

7、辦學自 主權、普通高中教育的發(fā)展正遭遇著制度性困境與制度缺損等問 題。具體表現(xiàn)在:一是普通高中辦學自主權嚴重不足與學校行政化并存。由于受傳 統(tǒng)教育體制的影響,校長等學校領導都不同程度地被賦予行政級別 的頭銜,不同層次的校長對應著不同的行政級別,省重點高中的校 長相當于副局級,市重點相當于處級,區(qū)縣校長相當于副處級和正 科級,等等。高中校長行政化現(xiàn)象的存在,不僅容易出現(xiàn)教育行政 部門對學校領導干部任命的隨意性較大等問題,而且還會滋生不按 教育規(guī)律辦事、長官意志濃厚、不尊重知識分子和只追求晉升所需 的政績等問題。在校長的選聘與任用上帶有明顯的行政化色彩,對 校長等領導干部的選拔與任用,缺乏靈活的、

8、公平、公開和競爭的 機制,依然是委任制而非聘任制。更為嚴重的是,在任命學校領導 干部時,相關部門依照行政干部的要求和規(guī)定來考察、提拔與任用, 并沒有考慮到教育自身的規(guī)律和校長職業(yè)的素養(yǎng)問題,從而出現(xiàn)了 諸如大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被任命到學校任校長等現(xiàn)象。由于學校行政化現(xiàn) 象的存在,從而導致了學校缺乏基本的自主權,學校實質(zhì)上屬于政 府管理的一個機構,學校的辦學自主權只是寫在紙上的法律權利。 普通高中學校小到教師的進出、教材選用、困難學生補貼、學生分幽命一論文發(fā)表專家一 蛔中國學術期刊網(wǎng) 轉班與成績評定考核等,大到教師的培訓進修、干部任免和財務管 理等都由教育行政部門嚴格把關,這就勢必造成學校招不到需要的

9、老師、學校教師學科結構不合理、教師人事流動無序、教師工作活 力不足和學生管理難度增大等問題。二是政府在對普通高中的管理過程中存在著明顯的不到位和“錯 位”現(xiàn)象。政府職能的不到位和“錯位”現(xiàn)象包括政府職能的“缺 位”和“越位”兩個方面。政府職能的“缺位”主要是指因為政府 的不作為而導致本身屬于法律法規(guī)和政策規(guī)定的政府必須履行的 公共職責沒有執(zhí)行,致使人們漠視法律與政策的存在,使政府的信 譽度受到影響。政府職能的“越位”主要表現(xiàn)為因為政府的無所不 能和無所不包等大包大攬做法導致政府該管的不管、不該管的卻管 等,呈現(xiàn)出典型的家族式和經(jīng)驗式的管理模式。誠如一位校長所講, 行政干預已達到了登峰造極的程度

10、。當面臨經(jīng)濟價值和社會價值、 近期利益和長遠利益之間難以調(diào)和時,政府的全方位治理必然導致 一些政府管理部門領導急功近利。舍棄周期長、效益滯后、成本相 對較高的人才培養(yǎng)方案和教育發(fā)展計劃。更為嚴重的是,當前政府 職能的發(fā)揮不僅“錯位”,而且經(jīng)常存在著“誤導”的現(xiàn)象。如在 陜西省某縣,對民辦高中的諸多行為進行了 “放任”的政策規(guī)定:“對公辦高中教師向民辦高中的流動方面,只要民辦高中與教師達 成了協(xié)議,教師可以不通過自己所在的學校,直接由民辦高中出面 給教育行政部門打個招呼,教育行政部門就許可。而且,該教師的幽命一論文發(fā)表專家一 蛔中國學術期刊網(wǎng) 編制、職稱依然走的是公辦教師系列,從而拿雙方工資,即

11、教育行 政部門的基本工資和民辦高中的高工資”。三是我國普通高中辦學體制存在政出多門和多頭領導的現(xiàn)象。按 照“誰舉辦、誰管理、誰受益”的基本原則,長期以來我國普通高 中學校發(fā)展過程中的人事、財務等重要事務基本上都由政府職能部 門實施直接領導與管理,而教育行政部門對學校更多地只是進行業(yè) 務指導。在多數(shù)情況下有效干預的難度較大,如由于一些部門對教 育事務缺乏認知,只能是瞎指揮和瞎摻和。而當有時候需各部門相 互協(xié)調(diào)與組織時,如果缺乏有效溝通,會導致更大的混亂與困難。 這種政出多門、多頭領導和“條塊分割”等現(xiàn)象,導致教育行政部 門對學校行政管理不力。如教輔市場亂象叢生、學校亂收費情況到 處萌生、擇校屢禁

12、不止等等。而在另一些方面,政府各職能部門則 對學校辦學過度干預,把學校視為唐僧肉,政府各職能部門都從自 身部門的利益出發(fā),對學校某些層面的管理與干預無處不在,缺乏 起碼的服務意識。如政府的不同職能部門視察學校,名義上是視察, 實質(zhì)上是要求學校繳納各種費用。三、制度創(chuàng)新基礎上的有效治理:普通高中教育發(fā)展中的制度精 神與機制選擇當前我國正在努力進行的政事分開改革,其根本目的就在于合理 界分政府與學校的權利與義務。所謂政事分開就是要明確劃分政務 與校務,厘清學校與政府間的各種關系,真正建立起政府主要管理幽命一論文發(fā)表專家一 蛔中國學術期刊網(wǎng) 政務、學校自己治理校務的政府宏觀管理、學校自主辦學的新型政

13、 校關系。因此,推進規(guī)范管理,尋求體制創(chuàng)新,走制度創(chuàng)新基礎上 的發(fā)展道路,是普通高中教育制度的重要價值取向。其具體途徑是:一是通過修訂相關教育法律法規(guī)和政策,明確政府管理學校的職 責,通過制度引領來轉變政府職能。積極推進政事分開,實施管辦 分離,強化政府職能部門工作人員的專業(yè)化水平。一方面,轉變政 府管理模式,變以管理和控制為主的“全能政府”為提供服務為主 的“有限政府”。從舉辦者、辦學者、管理者的角色來看,政府或 其他辦學主體是舉辦者,教育行政部門是管理者,學校是辦學者, 三者應該有明確的界分。政府作為舉辦者主要應提供最基本的制度 層面的保障,確保普通高中的公共性與公益性,同時應充當不同主

14、體關系的中間人,即協(xié)調(diào)者,確保普通高中基本的辦學規(guī)范;要盡 量促進普通高中走向多樣化、特色化與優(yōu)質(zhì)化,滿足人們接受教育 的需求與愿望。顯然政府職能的轉變,要求政府從原來的無縫不入 的狀態(tài)向間接的管理者轉變,不斷提高政府在普通高中教育職能中 的服務職能,從主要以單方保護學校利益為重點轉變?yōu)榧骖檶W校利 益與保護教育消費者的合法權益為重點。另一方面,通過借鑒國內(nèi) 外政府在學校治理方面的先進經(jīng)驗,不斷改變政府直接領導學校的 情況,實施管辦分離,剝離學校與政府之間的直接隸屬關系,使政 府能在堅持公平正義首要原則的前提下,向?qū)W習者提供更加高效和 公平的服務。如在我國上海浦東區(qū)推行的“管辦評”聯(lián)動實驗和在江

15、蘇無錫市推動的“管辦分離”改革試點等都是非常有益的探索。 這些改革與實驗不僅體現(xiàn)了政府是提供普通高中教育方面的公共 服務者,而且通過委托管理的方式可以購買比較高效優(yōu)質(zhì)的服務, 從而能夠把政府從直接管理和辦學的龐雜事務中解放出來,既提高 了教育管理的效率,也實現(xiàn)了由專業(yè)機構和人員管理學校的初衷。同時,在轉變政府職能的同時,也應該加強對教育行政部門內(nèi)行政 人員的職業(yè)化建設。我們認為,任何參與學校治理的組織與人員都 應該趨于專業(yè)化。但當前,我國教育行政部門的工作人員基本上按 照公務員的模式招錄,對其能否成為教育專業(yè)人士的要求不高,從 而導致了外行領導內(nèi)行情況的出現(xiàn)。因此,應通過制度的再造與設 計,不

16、斷強化教育行政管理人員的職員化建設或教育系統(tǒng)的職員制 度,其實在這方面我們完全可以參照發(fā)達國家比較成功的經(jīng)驗。二是通過制度設計不斷健全和完善學校內(nèi)部治理結構,并積極推 進普通高中校長職業(yè)化。一方面,通過制度安排和設計繼續(xù)完善普 通高中校長負責制?;趯W校管理效能提升的基本宗旨,不僅要使 校長能充分行使行政權,而且為了避免其獨攬大權和一言堂等情況 出現(xiàn),應充分彰顯普通高中黨支部的政治核心作用和教職工代表大 會的民主監(jiān)督作用,尤其要重視和加強學生代表大會的建設,唯有 如此,在權力制衡理論的指導下,才能在學校治理結構內(nèi)部真正建 立起決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權三權制衡的學校內(nèi)部制衡結構,從而 不斷地促使普

17、通高中管理的民主化、科學化、程序化與制度化。因 此,政府應參照政企分開方面的有益經(jīng)驗,在大量調(diào)查研究、充分 論證以及借鑒國外相關經(jīng)驗的基礎上,通過制定學校法或修訂 相關教育法律法規(guī),依法規(guī)制普通高中的內(nèi)部治理結構。另一方面, 要積極推進校長職業(yè)化建設。校長作為學校的最高行政管理者,他 的決策直接關系到學校的發(fā)展與學生的成長,涉及到國家與民眾的 公共利益,因此,校長應有比教師更嚴格的任職資格。他們必須熟 識教育事務,懂得教育規(guī)律,有良好的道德素養(yǎng)和責任感。因此, 國家有必要通過法規(guī)和規(guī)章,嚴格規(guī)定校長的任職資格與任職程 序,提倡“教育家辦學”,走校長職業(yè)化道路。在教師選聘和學校 管理中擴大校長的

18、自主權。同時,建立校長管理事務的問責制度、 公示制度與落聘教師的申訴仲裁制度,建立校長權力的約束機制, 逐步在高中建立現(xiàn)代學校制度。要堅決杜絕校長職務與一定行政級 別掛鉤的現(xiàn)象,盡最大可能防止學校行政化現(xiàn)象的蔓延,建立權責 一致、考核科學、績效與選聘密切掛鉤的管理模式。此外,在條件 成熟的時候,還要建立長效的校長培訓機制和科學的校長考核評價 制度。通過校長培訓機制的建立,轉變校長的職業(yè)觀念,淡化校長 的行政意識,提高校長的服務素養(yǎng);建立科學的校長評價考核機制, 應積極推進“競聘上崗”的校長選任模式,不斷完善校長崗位問責 制和績效責任制。三是在大力提倡學校投資主體多元化的基礎上,積極變革和厘清 學校領導體制,尤其是要堅決杜絕多頭領導、政出多門的情況,實 施“條塊領導”,以條為主,以塊為輔。改革開放以來,在教育市 場化和產(chǎn)業(yè)化等思想的影響下,普通高中辦學主體在單一政府舉辦 的基礎上滋生了其他辦學形式,比如公辦、民辦、事業(yè)單位辦和公 辦民助等,這些不同學校的辦學形式不僅有利于

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