環(huán)保組織擔(dān)當(dāng)環(huán)境公益訴訟原告的困境與突破

1、第 頁(yè)環(huán)保組織擔(dān)當(dāng)環(huán)境公益訴訟原告的困境與突破 一、環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的法律保障 2022年修訂的民事訴訟法正式規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟，該法第55條規(guī)定“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”可以作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟。2022年修正的環(huán)境保護(hù)法對(duì)環(huán)境公益訴訟制度最終進(jìn)行了確認(rèn)，該法第58條可以說(shuō)是對(duì)民事訴訟法第55條“有關(guān)組織”的準(zhǔn)確界定，根據(jù)該規(guī)定，具備一定條件的環(huán)境保護(hù)公益組織可以作為環(huán)境公益訴訟的原告。 民事訴訟法和環(huán)境保護(hù)法的通過(guò)實(shí)施，正式從法律層面確立了環(huán)境公益訴訟。民事訴訟法和環(huán)境保護(hù)法賦予環(huán)保組織原告主體資格，為有關(guān)機(jī)關(guān)和環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟提供了法律保障，對(duì)推動(dòng)環(huán)境公益訴

2、訟的完善和環(huán)保事業(yè)的發(fā)展一定的進(jìn)步意義。 二、環(huán)境公益訴訟開展的整體狀況 （一）新環(huán)境保護(hù)法后環(huán)境公益訴訟沒有突破性發(fā)展 1.環(huán)境公益訴訟的數(shù)量少且地域分布集中 2022年，新環(huán)境保護(hù)法生效實(shí)施之后，法院共受理了38起環(huán)境公益訴訟案件，其中貴州、寧夏各8起，共占比40%；山東5起，占比13%；江蘇4起，占比10%；福建3起，占比8%；四川、湖南、河南、北京、甘肅、海南、安徽、浙江、天津、遼寧各1起，共占比27%。其中，寧夏名下的8起案件為同一系列，即“綠發(fā)會(huì)訴八企業(yè)騰格里沙漠污染案”從以上數(shù)據(jù)可以看出，2022年法院受理的環(huán)境公益訴訟雖然較之前明顯增多，但是并沒有出現(xiàn)井噴的趨勢(shì)。而且其地域分布

3、依然集中在幾個(gè)環(huán)境公益訴訟的先行省份。除卻寧夏的特殊情況，2022年的環(huán)境公益訴訟案件依然是貴州最多，其次是山東和江蘇。2022年全國(guó)有19個(gè)省份沒有出現(xiàn)環(huán)境保護(hù)公益訴訟。 2.有意愿且有能力提起環(huán)境公益訴訟的環(huán)保組織數(shù)量過(guò)少 截至2022年第三季度，我國(guó)共有700多家有資格提起環(huán)境公益訴訟條件的環(huán)境保護(hù)公益組織。但是2022年只有9家環(huán)保組織或單獨(dú)或聯(lián)合參與訴訟，其中中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“綠發(fā)會(huì)”）16件，貴陽(yáng)公眾環(huán)境教育中心7件，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、自然之友各6件，福建綠家園2件，大連環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)、清鎮(zhèn)市生態(tài)環(huán)保聯(lián)合會(huì)、廈門紅樹林（中國(guó)紅樹林保育聯(lián)盟）、湘潭環(huán)保協(xié)會(huì)各

4、1件。提起環(huán)境公益訴訟的環(huán)境保護(hù)公益組織主力軍依然是綠發(fā)會(huì)、貴陽(yáng)公眾環(huán)境教育中心、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)和自然之友這幾個(gè)大型的環(huán)保組織。其他幾百家環(huán)保組織都沒有提起過(guò)環(huán)境公益訴訟，也明顯缺少訴訟的能力和意愿。 （二）環(huán)保組織擔(dān)當(dāng)環(huán)境公益訴訟原告的困境探析 1.新環(huán)境保護(hù)法對(duì)環(huán)保組織的條件限制過(guò)于嚴(yán)苛 為了防止濫訴，節(jié)約司法資源，新環(huán)境保護(hù)法在承認(rèn)環(huán)境保護(hù)公益組織可以作為環(huán)境公益訴訟的適格原告的同時(shí)，對(duì)能夠提起環(huán)境公益訴訟的環(huán)境保護(hù)公益組織提出了一定的限制條件：第一，在案件范圍上，環(huán)境保護(hù)公益組織只能針對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為提起訴訟；第二，在組織級(jí)別上，必須是在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政

5、府民政部門登記；第三，在組織資質(zhì)上，必須是專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上并且沒有違法記錄；第四，在起訴目的上，不能通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。新環(huán)境保護(hù)法對(duì)環(huán)境保護(hù)公益組織的嚴(yán)格限制固然能夠起到防止濫訴的作用，但是在我國(guó)環(huán)保組織發(fā)展時(shí)間短、經(jīng)濟(jì)能力弱的背景下，符合新環(huán)境保護(hù)法規(guī)定的環(huán)保組織并不多，這些限制無(wú)疑是將大多數(shù)的環(huán)境保護(hù)組織都拒之環(huán)境公益訴訟的門外。 2.環(huán)境保護(hù)公益組織人才缺乏，訴訟參與能力有限 環(huán)境保護(hù)組織人力資源不足，普遍缺乏環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域和司法領(lǐng)域的專家學(xué)者。目前，我國(guó)28.9%的環(huán)保民間組織沒有專職工作人員，46.5%的環(huán)保民間組織其專職人員在1-5人之間。同時(shí)由于環(huán)保組織發(fā)展

6、時(shí)間短，資金匱乏，環(huán)保組織在短時(shí)間內(nèi)吸引足夠的具有專業(yè)環(huán)保知識(shí)和法律知識(shí)的人才是十分困難的。但是環(huán)境公益訴訟具有復(fù)雜性和專業(yè)性，需要環(huán)保知識(shí)和法律知識(shí)的雙重指導(dǎo)。這種人才缺失的困境導(dǎo)致環(huán)保組織在訴訟過(guò)程中缺乏專業(yè)的行動(dòng)策略和法律知識(shí)的指導(dǎo)，限制了環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟的能力。 3.環(huán)保組織成立發(fā)展的限制過(guò)多 我國(guó)環(huán)保組織管理采用登記管理部門和業(yè)務(wù)主管部門的雙重管理體制以及分級(jí)登記管理體制。成立環(huán)保組織，必須首先取得業(yè)務(wù)主管部門的審查同意，但是實(shí)踐中環(huán)保組織經(jīng)常無(wú)法準(zhǔn)確找到自己的業(yè)務(wù)主管部門，而被不同的行政部門互相推諉。環(huán)保組織取得主管部門的審查同意之后，需要到民政部門注冊(cè)登記。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)

7、發(fā)布的2022中國(guó)環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告顯示，截至2022年10月，我國(guó)共有民間環(huán)保組織3539家（含港、澳、臺(tái)），其中由政府發(fā)起成立的有1309家，這其中76.6%環(huán)保民間組織選擇在民政部門注冊(cè)。政府設(shè)立環(huán)保組織基本上是為了宣傳自己的環(huán)保政策，環(huán)保組織只是政府的附庸，缺乏獨(dú)立性。其他一些由非政府發(fā)起設(shè)立的環(huán)境保護(hù)公益組織，受到管理體制的影響，也必須與行政主管部門保持緊密聯(lián)系，組織的獨(dú)立性受到極大的限制。 三、能動(dòng)司法破除環(huán)保組織困境的探索 破除環(huán)保組織擔(dān)當(dāng)公益訴訟原告的困境，必須堅(jiān)持能動(dòng)司法，在現(xiàn)行立法的前提下充分發(fā)揮法官的主觀能動(dòng)性。 （一）放寬對(duì)環(huán)保組織的限制 新環(huán)境保護(hù)法對(duì)能夠提起環(huán)

8、境公益訴訟的環(huán)保組織的資格做出了嚴(yán)格限制，這是造成環(huán)境公益訴訟發(fā)展緩慢的重要原因之一。因此筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)逐步放寬對(duì)環(huán)保組織的限制，尤其是對(duì)環(huán)保組織的資質(zhì)的限制。新環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，能夠提起環(huán)境公益訴訟的組織必須是連續(xù)成立五年以上且沒有違法記錄的組織。筆者認(rèn)為，即使環(huán)保組織曾存在違法記錄，也不能以此否定環(huán)保組織維護(hù)環(huán)境公共利益的愿望和能力。所以法律應(yīng)當(dāng)對(duì)違法記錄做出更準(zhǔn)確的界定，明確環(huán)保組織曾經(jīng)出現(xiàn)何種違法記錄才喪失原告主體資格，放寬對(duì)環(huán)保組織的限制。 （二）擴(kuò)張適格原告的范圍 根據(jù)民事訴訟法和環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，能夠提起環(huán)境保護(hù)公益訴訟的主體是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織，公民個(gè)人不能成為環(huán)境公益訴訟的

9、適格原告。但是“受影響的人最容易發(fā)現(xiàn)違法行為，而且，與背負(fù)預(yù)算包袱的政府機(jī)關(guān)相比，更多的情況下私人較容易提起訴訟?！绷硪环矫妫袊?guó)并沒有窮理好訴的傳統(tǒng)，貴州省清鎮(zhèn)市人民法院將環(huán)境公益訴訟的原告擴(kuò)張至公民個(gè)人之后，也并沒有出現(xiàn)公民濫訴、浪費(fèi)司法資源的情況。因此，筆者認(rèn)為擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟原告的適格范圍，允許公民個(gè)人作為訴訟主體，應(yīng)當(dāng)是推動(dòng)環(huán)境公益訴訟發(fā)展的有力措施。 （三）法院主動(dòng)依職權(quán)調(diào)查取證 為了解決環(huán)境公益訴訟調(diào)查取證難的問(wèn)題，法院可以建立訴前保護(hù)機(jī)制。在環(huán)境公益訴訟中，原告提供基礎(chǔ)證據(jù)和相應(yīng)擔(dān)保之后，可以在起訴之前向人民法院申請(qǐng)?jiān)V前禁令，訴前禁令下達(dá)后立即生效，相關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)違法行為及時(shí)查處并將處罰結(jié)果函告生態(tài)環(huán)保審判庭。此外，在環(huán)境公益訴訟過(guò)程中，法院可以適當(dāng)突破消極中立的角色定位，在法律限度內(nèi)發(fā)揮主觀能動(dòng)性，主動(dòng)依