六十的土地制度變遷

1、上海六十的土地制度變遷6 O年農(nóng)村土地制度變遷1制度經(jīng)濟學視角的國家行為分析李行溫鐵軍摘要：本文從制度經(jīng)濟學的視角回顧了新中國成立六十年的土地制度變遷，認 為國家對農(nóng)村土地制度的選擇對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟部門的不成功，主要歸因于受到國際 和國內(nèi)宏觀條件約束；因而國家隨約束條件的改變推進制度變遷，以更好地維 系整體的系統(tǒng)穩(wěn)定性。關鍵詞：土地制度國家行為制度變遷引言土地問題是上世紀“三農(nóng)”問題的核心。土地作為基本生產(chǎn)要素，是中國 城市快速擴張及工業(yè)髙速發(fā)展的重要積累來源；因此，它既關乎地方政府融資 及財政和銀行部門的成長與穩(wěn)定；也被視為引發(fā)社會矛盾和權益糾紛的“導火 線” O在當前紛繁復雜的對于土地制度問題的

2、討論中，新中國六十年以來的土地 制度的變遷顯然是一筆非常寶貴的財富，值得理論界予以認真的總結(jié)和提煉。一個分析框架一般認為，有效的土地制度將會促使人們提髙生產(chǎn)的積極性和勞動的積極 性，推動經(jīng)濟的增長，無效的土地制度作用相反。因此，對于土地制度效率的 判斷，一般會基于對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率所造成的影響。但實際上，如果只是基于土地 制度對微觀農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)效率和激發(fā)農(nóng)業(yè)勞動者的積極性的考慮，對于土地制 度安排有效性的判斷來說是有失偏頗。一方面原因在于某項制度安排往往與其他的制度安排和制度環(huán)境髙度相 關，如果不參照社會其他相關的制度安排和制度環(huán)境，就無法估價某個特定的 制度安排的有效性。另一方面原因在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是

3、各方面生產(chǎn)要素作用的結(jié)果，單靠人的積極 性是無法解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題的，如農(nóng)田水利的基礎設施建設和農(nóng)業(yè)技術問題都 是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很重要的因素。而農(nóng)業(yè)的技術進步和單產(chǎn)的提髙主要依賴于多樣化 的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術的進步，因此我們在判斷土地的制度效率時，應該將它與農(nóng)業(yè) 生產(chǎn)的各種要素和周圍的制度環(huán)境聯(lián)系起來，這樣才能有效地評價土地制度選 擇和變遷在整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國家經(jīng)濟中發(fā)揮的作用。1木文的研尤和寫作受到國家社會科學基金重大項目“完善社會管理與維護社會穩(wěn)定機制研究一一農(nóng)村對 抗性沖突的原因及其化解機制研尤”（項目編號072D&018）和中國人民大學985三期項目“中國農(nóng)村發(fā) 展哲學社會科學創(chuàng)新基地”的支持C木文作

4、為溫飲軍教授為紀念新中國60年組織研尤生參與研究形成的 學術論文之一主婆依據(jù)其20（H年以來在研究生課堂上講授的內(nèi)容歸納而成。第一作者承擔整理成文和 修改中的資料索引和訂正：第二作者對觀點和論述邏輯負責。溫鐵軍的在讀研尤生參與了觀點討論.一并 致謝?？梢姡簩Υ蠖鄶?shù)正在進入工業(yè)化和城市化的發(fā)展中國家而言，這一基于微 觀激勵機制形成的判斷是值得修正的。在分析制度的選擇時，特別是小農(nóng)經(jīng)濟 廣泛存在的國家的制度選擇，如果僅僅只是從單個農(nóng)業(yè)部門的生產(chǎn)效率角度考 慮，則不僅不能有效認識制度變遷中發(fā)生的問題和實質(zhì)，反而會使得我們的研 究成為空談。對于大2場國家的土地制度來說，國家的制度供給主要在于是否能夠有

5、效 的激勵土地所有者或者使用者，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素組合起來進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而 有效促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟增長。但是在那些小農(nóng)經(jīng)濟和小農(nóng)場國家，尤其是這 些國家在全球資本主義工業(yè)化大潮的裹挾下普遍追求工業(yè)化和城市化的條件 下，國家必然需要考慮到與工業(yè)化相關的制度安排來維系國家的生存和發(fā)展， 而這些制度環(huán)境都會對國家的土地制度選擇產(chǎn)生至關重要的影響。實質(zhì)上一個國家的制度選擇應該是在綜合考慮國內(nèi)和國外約束條件下，衡 量交易費用之后，做出最優(yōu)選擇的結(jié)果。國家的制度決策則應該理解為通過國 家政治者的行為來完成制度構建和選擇的過程。在分析國家的制度選擇和變遷 中，影響制度交易費用的因素主要為原有的制度路徑，國家所

6、面臨的外部約束 條件、國家的預算約束條件.意識形態(tài)和原有路徑等。隨著國家外部形勢的改 變、經(jīng)濟的增長和技術的不斷進步，往往會使得國家選擇制度變遷，那國家會 在什么的情況下選擇制度的變遷，用新制度來取代原有的制度呢對于制度變遷的解釋，存在著兩種分析框架，一為誘致性變遷的制度框架， 誘致性制度變遷指的是現(xiàn)行的制度安排的變更或替代，或者使新制度安排和創(chuàng) 造，它是個人或者一群人，在響應獲利機會時自發(fā)倡導.組織和實行。與此相 反，強制性變遷制度則是由國家行為所主導實施的。1本文嘗試從國家行為角度來解釋中國農(nóng)村土地制度的選擇和變遷。在國際 和國內(nèi)約束條件下，衡量交易成本之后，國家選擇最優(yōu)的制度來維持整體穩(wěn)

7、定 和促進經(jīng)濟增長o當國家所面臨的約束條件改變時，原有制度安排帶來的交易 成本也會逐漸增大，而當一項制度安排對于國家整體來說不經(jīng)濟時，國家也會 主動尋求制度變遷，來維護國家系統(tǒng)的穩(wěn)定和促進經(jīng)濟的增長。周其仁在分析中國農(nóng)村土地制度變遷的時候時構建了一個分析的框架，認 為國家保護有效率的產(chǎn)權制度是經(jīng)濟增長的長期關鍵，但是國家通常不會自動 地提供這種保護，除非農(nóng)戶、各類新興產(chǎn)權代理人以及農(nóng)村社區(qū)精英廣泛參與 新產(chǎn)權制度的形成，并分別通過溝通和討價還價與國家之間達成互利的交易。在這里，國家成為了一個被動的制度變遷主體，而誘致性變遷成為我國農(nóng)村 土地制度變遷的主要動力。我們認為，在國家主導的實現(xiàn)工業(yè)化為

8、主要目標的 經(jīng)濟建設進程之中，是否將國家作為一個被動的制度變遷接受者，是值得進一 步討論的。我國六十年的農(nóng)地制度變遷中國農(nóng)村土地的制度變遷大致可以分為三個階段第一個階段為1949-1955 土地制度一一土地改革和互助合作1949-1951年全國推行的土改，在歷史上第一次真正實現(xiàn)了農(nóng)民的理想制 度一一耕者有其田。土改實際上是一種徹底的村社內(nèi)部均分制，使得農(nóng)民獲得 土地除了租讓權之外的大部分私有的所有權。國家土地制度的初始路徑選擇與 土地制度選擇的經(jīng)濟含義及其政治意義緊密相連，國家通過強制性變遷在激發(fā) 人們生產(chǎn)積極性的同時，也通過政治手段獲取了其政治權威的積累。土地改革完成之后，對農(nóng)民來說，還必須

9、解決勞動力、農(nóng)機具、農(nóng)田水利 等問題。為了解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的困難，國家決定開展生產(chǎn)的互助合作運動， 早期的互助合作運動利用了分工協(xié)作的機制，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提髙。廖洪 樂的研究表明在1950年-1955年之間，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術條件基本沒有變化，技術 效率變化很小，農(nóng)業(yè)基礎設施沒有較大的改善，有效灌溉面積比重年均僅增長 1個百分點，肥料、農(nóng)藥、農(nóng)業(yè)機械等生產(chǎn)要素投入水平極其低下，1952-1955 年每公頃化肥量年均僅增加2. 5公斤，而農(nóng)藥的施用量則更低年均僅增加0.15 公斤。而1950-1955年間糧棉油產(chǎn)量分別增長39% . 119%和62%?？梢娹r(nóng)業(yè)生 產(chǎn)勞動率的提高來源于土地制度的變革

10、及農(nóng)民的互助合作。國家的強制性變遷 符合了社會發(fā)展的整體的大環(huán)境，以土地制度為核心的制度變遷激發(fā)了農(nóng)民生 產(chǎn)的熱情。石從其后的制度變遷來看這次土地改革的政治意義其實要大于其經(jīng)濟意 義。土改實際上的作用有兩個：一是以村為單位平均分配土地，等于按照社區(qū) 血緣關系形成對外排他的土地產(chǎn)權；二是國家以政治手段而非市場的手段來推 行土改，在國家權力入侵的條件下必然造成產(chǎn)權殘缺。例如當時國家規(guī)定農(nóng)民 在土改中得到的土地可以岀賣，但一般不許岀租。這樣的產(chǎn)權形成過程埋下了 隨后以國家權力推行合作化一一集體化的伏筆一一土地所有制逐步由農(nóng)民所有 制為集體所有制。4第二個階段為1956年到1978年的土地集體化時期始

11、于1950年上、中期的合作化運動，演變?yōu)?956年的髙級社和1958年的 人民公社，其間土地的農(nóng)民私有變?yōu)榱思w所有，即集體占有土地的所有收 益。國家1962年調(diào)整人民公社土地制度為“三級所有，隊為基礎二 明確了生 產(chǎn)隊所有權，并允許農(nóng)戶保留不超過10%的自留地（所有權歸集體，使用權歸 農(nóng)戶）。當時的約束條件：中華人民共和國建立之后，西方通過兩次世界大戰(zhàn)所完 成的資源瓜分的確已經(jīng)沒有任何調(diào)整的余地，且周邊地緣政治環(huán)境險惡（朝鮮 戰(zhàn)爭和蔣介石圖謀反攻大陸），中國必須實現(xiàn)工業(yè)化以“自力于世界民族之 林”:工業(yè)化必須完成“資本的原始積累”；而這種原始積累卻根本不可能在 商品率過低的小農(nóng)經(jīng)濟條件下完成

12、，無論政治家宣稱進入何種主義，都得設法 提高農(nóng)民的組織化程度來降低與分散小農(nóng)的交易費用。與分散小農(nóng)其高無比的 交易費用，使得集體化成為了解決極髙交易成本的可行性選擇，且工業(yè)化的實 現(xiàn)必須完成工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的交換，因此在那時的國際形勢下，國家的最優(yōu)選擇是 通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集體化來完成其工業(yè)化進程，維持其自身的存在。當然，客觀地看當時有利于集體化的路徑選擇是多方面因素節(jié)約交易成本 的結(jié)果：一方面為蘇聯(lián)社會主義成功所起到的推動作用，如果按照蘇聯(lián)模式來 進行工業(yè)化，可以節(jié)約在路徑選擇上的學習成本。再加上蘇聯(lián)于1955年完成了 第五個五年計劃之前，已經(jīng)具備向外擴張產(chǎn)業(yè)資本和投資的能力，使得中國的 工業(yè)化（重工

13、業(yè)建立）有了外來資金和人才，作為投資國的蘇聯(lián)式的大工業(yè)及 蘇聯(lián)式的大農(nóng)場模式也成為當時中國進入現(xiàn)代化的首選。另一方面在于意識形態(tài)和威權的積累.在土地革命中，國家通過發(fā)動群眾 參與土地革命的斗爭，形成了一套發(fā)動群眾革命和運動的方法。將農(nóng)民組織起 來進行生產(chǎn)成為了節(jié)約學習成本的選擇，這也為國家推進的集體化選擇提供了 重要的實施條件。因為，通過重新分配土地的所帶來人們對新中國和領袖人物 的感激往往能使得意識形態(tài)發(fā)揮重要作用，而國內(nèi)初級合作社的巨大成功也使 得合作社在更能夠得到國家的支持和信任，來引導人們的集體主義精神，為國 家的工業(yè)化做貢獻也使得交易成本變小，利于促進了國家工業(yè)化的資本積累。如果說國

14、家推行農(nóng)村集體化的目的，在于發(fā)展工業(yè)化需要降低政府與小農(nóng) 經(jīng)濟之間的交易費用，那么，從集體化既保證了城市工業(yè)從農(nóng)村提取積累、農(nóng) 業(yè)主產(chǎn)品的總產(chǎn)量也仍然維持增長的結(jié)果看，從國家通過人民公社這種準軍事 化組織成規(guī)模地調(diào)集了農(nóng)村勞動力資源近乎無償投入于國家基本建設、替代了 投資國中止投資之后極度稀缺的資本要素的實績看，這個目的確實達到了?？梢該?jù)此認為，國家推進的這種強制性的制度變遷，對于國家實現(xiàn)工業(yè)化 原始積累是有效的。有研究表明，國家至少從農(nóng)業(yè)中提取了 2800億元的積累 5,有的估計更髙達到6000億元6,這些積累使得我國在改革開放之前就成 了一個工業(yè)門類齊全的國家。但同時也應該看到，由于農(nóng)業(yè)集

15、體化制度本來就不完全是為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展 而設計的，因此，很多學者認為集體化制度不成功，這個結(jié)論取決于分析問題 的角度。相對于微觀農(nóng)業(yè)而言，一方面土地集體所有制為農(nóng)村提供了公共積累 和有限福利，為農(nóng)業(yè)基礎設施建設提供了勞力和有限資金；但另一方面國家從 農(nóng)民的身上拿走太多，極大挫傷了農(nóng)民的勞動積極性。進一步看它的制度成 本，就在于對農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)這三農(nóng)問題”的制約性影響，農(nóng)民收入和農(nóng) 村經(jīng)濟發(fā)展長期徘徊，反過來又拖住國家“四個現(xiàn)代化”進程。第三個階段為1978年之后的家庭承包階段這當中包括，1978年到1982年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制、1982年-1984年 推進的大包干及1996年-1999年落實

16、的延包政策等，不斷的深化家庭的承包 制。國家將土地承包給個人使用，國家收取一定的稅費，而除稅費之外的所有 收益都歸農(nóng)民所有，到2004年之后完全免除了農(nóng)業(yè)稅。1978年所嘗試實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，實際上一直存在于中國集體化 時期的管理制度之中，由于不符合國家工業(yè)化盡可能占有農(nóng)業(yè)剩余的制度要 求，使其一直作為非正式的內(nèi)部制度而時斷時續(xù)，但隨著客觀條件的改變使其 成為正式制度的可能性也日益增加。特別是在國家遭遇經(jīng)濟危機.維系原集體 化制度的交易成本大于其收益時，國家就選擇了強制變遷的方式使用國家 政治權力推進家庭承包制代替集體所有制，以便更好的維護整個經(jīng)濟系統(tǒng)的穩(wěn) 定性。例如，由于傳統(tǒng)體制和意

17、識形態(tài)的剛性，各地不能在短期形成全國一風吹 地甩掉財政包袱的局面，某些機械化作業(yè)面積較大的省和地區(qū)（如黑龍江和山 東的煙臺地區(qū)）的地方領導干部甚至拒不執(zhí)行大包干政策。這使得1984年由中 央直接出面在全國以政治手段推進大包干。隨之，農(nóng)村財產(chǎn)關系全面調(diào)整，農(nóng) 村利益主體由過去的約70萬個生產(chǎn)大隊480萬個生產(chǎn)隊變成了 2億多個農(nóng)戶o國家約束條件改變?nèi)缦拢阂皇菄覍θ嗣窆缤顿Y的制度成本之所以顯著大于其制度收益，其中關 鍵因素在于地緣戰(zhàn)略改變.使得中國有了從外國引進先進技術和設備的可能， 并隨后加劇了農(nóng)業(yè)集體化組織的債務危機。1971年恢復聯(lián)合國席位、1972年中 美建交，與美國等西方國家關系的改

18、善，外部的威脅相對緩解，同期上馬了以 輕工.石油化工和一些支農(nóng)工業(yè)為主的新項目，從美國和日本引進化肥和農(nóng)藥 等現(xiàn)代化生產(chǎn)設備。當時在政府壟斷條件下，化肥和農(nóng)機等支農(nóng)工業(yè)品產(chǎn)量增 加并且“統(tǒng)銷”到農(nóng)業(yè)集體化組織，導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本大幅度增加，但同時 “統(tǒng)購”的農(nóng)產(chǎn)品價格卻保持不變，因此，盡管糧食單產(chǎn)增加了，集體經(jīng)濟卻 是在高負債和低效益中運行，以至于到了 70年代末期，農(nóng)村集體化由于長期被 提取剩余而嚴重虧損，成為國家遭遇財政危機時必須甩下的“包袱”。7二是由于大規(guī)模引進和加大投資建設造成嚴重的政府財政赤字，隨著中 國1972年再度開放從歐美日引進外資，宏觀經(jīng)濟旋即進入髙漲；到1978年基 本建設

19、支出和經(jīng)濟建設費分別達到億元和億元，分別比1977年增長和相應 地，承擔基建開支的國家財政支出也達到億元，比上年增長了 l30投資慣性（如對初始投資追加配套投資等）必然要求財政在經(jīng)濟建設方面的支岀繼續(xù)增 加，但財政卻出現(xiàn)高額赤字：1979年赤字達億元，1980年宏觀緊縮赤字仍達億 元，兩年赤字累積超過200億元，相當于1980年的財政收入億元的%o 8三是作為威權型政治的意識形態(tài)作用的弱化，主要表現(xiàn)在毛澤東逝世，使 得維持農(nóng)業(yè)集體化的交易成本上升。建國以后國家強化了配合原始積累制度的 意識形態(tài)，采取政治運動的形勢推動人們?yōu)閲易髫暙I而不去計較個人的私 利，但毛澤東逝世后，意識形態(tài)的弱化使得人們

20、有了探討、實施不同制度的可 能，而農(nóng)村的貧困和與城市的對照使得人們內(nèi)在的理性選擇日益表現(xiàn)強烈。上述情況表明，在農(nóng)村實行土地集體所有的制度其交易成本要高于其制度 收益，包產(chǎn)到戶作為一種制度安排，是急于擺脫財政危機的政府在農(nóng)業(yè)相對于 城市工業(yè)而言日益顯得“不經(jīng)濟”的條件下，通過向村社集體和農(nóng)民在土地和 其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料所有權上的讓步，甩出農(nóng)村集體管理和農(nóng)民福利保障、以及 公共積累的一項制度交易。而從那時的農(nóng)村政策當事人對中央文件的詞語統(tǒng)計中可知:1982年起政府 連續(xù)發(fā)出的5個“一號文件”共有三十幾個“允許、允許又允許”和“可以、 可以也可以；表達出前所未有的讓步政策。一般認為農(nóng)民由于獲得土地的經(jīng)

21、營權，生產(chǎn)的積極性獲得了提髙，到1984 年，糧食產(chǎn)量達到了全國糧食產(chǎn)量的最髙水平，林毅夫通過測算其中大約有一 半來源于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制所帶來的勞動生產(chǎn)率的提高9。但是，林毅夫測 算所依據(jù)的數(shù)據(jù)只是1978-82年的，恰恰是實行大包干的土地政策之前，而 將土地大包干之后，農(nóng)戶所面臨的問題則變成了分散小規(guī)模的農(nóng)戶無法應付市 場和生產(chǎn)中的風險及擴大規(guī)模效應等問題又制約了農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的 提髙。這個結(jié)果，并沒有得到強調(diào)技術進步對農(nóng)業(yè)貢獻度很髙的農(nóng)業(yè)主管部門 的接受。從1984年開始中央要求把土地承包期延長到15年不變；1993年又提出了 再延長30年不變的政策，并且允許有償轉(zhuǎn)讓的政策思想

22、隨后,1997-1999年 在全國范圍落實了 “土地延包”政策。雖然中央政府以政策和立法不斷通過自 上而下的制度供給來加強農(nóng)戶產(chǎn)權，但農(nóng)民獲得的仍然是土地的不完整產(chǎn)權， 即：有了除岀賣土地之外的使用權、租讓權和部分受益權。如果從產(chǎn)權理論 看，這仍然是在延續(xù)土改以來雖然形式不同但本質(zhì)上卻相同的一種殘缺產(chǎn)權。 作為一個事物的兩個方面，這既是孳生侵權難以形成穩(wěn)定的產(chǎn)權構造的制度根 源，同時也是帶來農(nóng)村產(chǎn)權制度創(chuàng)新后續(xù)變化的制度基礎。尤其是進入21世紀之后。國家參與國際分工和整個國家的環(huán)境的改變，國 家進入了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段，使得農(nóng)村的基礎設施和技術條件得到很大提髙. 農(nóng)地制度收益對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率增長的

23、貢獻下降。在現(xiàn)有的條件下，國家無法提供 完全的社會保障和農(nóng)業(yè)勞動力無法充分轉(zhuǎn)移和就業(yè)的情況，維持家庭承包制仍 是一個較好的選擇。2003國家實施的中華人民共和國土地承包法明確規(guī)定 了農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式；國家依法保護農(nóng) 村土地承包關系的長期穩(wěn)定。隨著城市化的進程的不斷加大，土地所體現(xiàn)的收 益更多的體現(xiàn)在非農(nóng)用地的增值收益上，國家在制度的選擇過程中，應該與農(nóng) 民平衡征地的增值收益。而在農(nóng)業(yè)方面，農(nóng)藥化肥大量使用雖然提髙了產(chǎn)量，但也使得食品安全和 食品質(zhì)量構成一組對立矛盾。對于農(nóng)業(yè)和農(nóng)民來說，更多的創(chuàng)新應該體現(xiàn)在組 織的創(chuàng)新（如綜合農(nóng)協(xié)和農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展）和發(fā)揮農(nóng)村土地的多功能性 （如生態(tài)功能性上），特別是要注重農(nóng)業(yè)的生