環(huán)境法《生態(tài)補償?shù)牟襟E》

1、生態(tài)補償?shù)牟襟E41206093法學劉威一、我國生態(tài)補償?shù)闹饕襟E（一）確定補償標準按照微觀經(jīng)濟學理論，外部性是指某人沒有直接參與某產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)或消費,卻從中 獲得收益或為此付出成本。環(huán)境保護具有正外部性，生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)營者的個人成本高于社會成 本，個人效益低于社會效益。如果不對生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)營者由于實施森林保護而損失的機會成本 進行補償，就會導致生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品供應(yīng)不足。因此要通過對生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)營者的經(jīng)濟行為所提 供的生態(tài)服務(wù)和喪失的機會成本進行補償，減少或消除個人成本與社會成本、個人效益與社 會效益的偏差，實現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給。所以，最低應(yīng)補償由于提供生態(tài)服務(wù)而喪失的機會 成本,最高不能大于產(chǎn)生的生

2、態(tài)服務(wù)價值，邏輯上生態(tài)補償標準應(yīng)介于損失的機會成本和提供 的生態(tài)服務(wù)價值之間國內(nèi)外關(guān)于以機會成本作為生態(tài)補償?shù)南孪蕖⑸鷳B(tài)服務(wù)價值作為補償上限已基本達成共 識，但是，在計算中,國外更注重土地條件、社會經(jīng)濟條件、補償意愿等的差異研究，提供的補償 標準較為接近農(nóng)戶的機會成本或受償意愿，如英國的環(huán)境敏感項目，因此，農(nóng)戶在項目補償停 止后繼續(xù)實施能提供良好生態(tài)服務(wù)的土地利用方式的可能性較大。我國計算的機會成本有的 未考慮區(qū)域差異，如生態(tài)公益林補償采用全國統(tǒng)一標準，即便考慮區(qū)域差異如退耕還林計劃， 由于區(qū)域單元尺度過大，不能真實反映農(nóng)戶的實際成本,過度補償和補償不足兩種問題并存， 不僅影響資金利用效率，而

3、且在項目補助停止后保護區(qū)域受到破壞的可能性較大退耕土地至 少有1/5在項目結(jié)束后會返耕。（二）確定補償主體生態(tài)補償?shù)闹黧w主要根據(jù)相關(guān)利益者在特定生態(tài)保護/破壞事件中的責任和地位予以確 定，我國主要堅持使用資源付費和誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費原則。1、破壞者付費原則破壞者付費原則（簡稱DPP），主要針對行為主體對公益性的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不良影響從 而導致生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的退化的行為進行的補償。這一原則適用于區(qū)域性的生態(tài)問題責任 的確定。2、使用者付費原則生態(tài)資源屬于公共資源，具有稀缺性應(yīng)該按照使用者付費原則，由生態(tài)環(huán)境資源占用者 向國家或公眾利益代表提供補償。該原則可應(yīng)用在資源和生態(tài)要素管理方面，

4、如占用耕地、 采伐利用木材和非木質(zhì)資源、礦產(chǎn)資源開發(fā)，企業(yè)在取得資源開發(fā)權(quán)時，需要向國家交納資 源占用費。3、受益者付費原則在區(qū)域之間或者流域上下游間，應(yīng)該遵循受益者付費原則，即受益者應(yīng)該對生態(tài)環(huán)境服 務(wù)功能提供者支付相應(yīng)的費用。如對國家生態(tài)安全具有重要意義的大江大河源頭區(qū)、防風固 沙區(qū)、洪水調(diào)蓄區(qū)等區(qū)域的保護與建設(shè)，國家級自然保護區(qū)與國家級地質(zhì)遺跡或自然與文化 遺產(chǎn)的保護，受益范圍是整個國家乃至世界，國家應(yīng)當承擔其保護與建設(shè)的主要責任。同時， 國際社會亦應(yīng)承擔相應(yīng)責任。區(qū)域或流域內(nèi)的公共資源，由公共資源的全部受益者按照一定 的分擔機制承擔補償?shù)呢熑巍?、保護者得到補償原則對生態(tài)建設(shè)的保護做出

5、貢獻的集體和個人，對其投入的直接成本和喪失的機會成本應(yīng)給 予補償和獎勵。（三）確定補償對象國際上基本是通過對補償區(qū)域的環(huán)境壓力和補償者的環(huán)境目標偏好研究,優(yōu)化選取補償 區(qū)域，提高補償效益。而我國選擇補償對象的指標單一，比如對大于25的坡耕地實施退耕還 林，生態(tài)公益林的補償對象是防護林和特種用途林對補償區(qū)域可能遭受破壞的風險以及提供 的生態(tài)服務(wù)等方面重視不夠，容易對破壞風險較小的區(qū)域?qū)嵤┭a償,資金使用效率較低。（四）確定補償方式生態(tài)補償?shù)姆椒ê屯緩胶芏?，按照不同的準則有不同的分類體系。按照補償方式可以分 為資金補償、實物補償、政策補償和智力補償?shù)取?、資金補償，資金補償是最常見、最易行的補償方式

6、，也是實踐中最具實踐效力的， 其具有直接、高效、實用的特點，是其它補償方式無法相比的；2、實物補償，這種補償是為了解決受補償對象的生產(chǎn)資料和生活資料問題而實施的一 種補償方式，補償者給予被補償者一定的實物補償，有利于改善被補償者的生活狀況，增強 其生產(chǎn)能力，如對退海還漁的漁民給予土地讓其耕種等。這種補償方式在實踐中不是很常見；3、政策補償，是指中央和各地方政府通過制定各項優(yōu)先權(quán)和優(yōu)惠待遇的政策，以促進 生態(tài)補償?shù)捻樌M行，如稅收優(yōu)惠、提供優(yōu)惠貸款等；4、智力補償，是指對被補償者進行免費的智力服務(wù)，如培訓專門的技術(shù)或管理人員等。 按照補償條塊可以分為縱向補償和橫向補償；從空間尺度大小可以分為生態(tài)

7、環(huán)境要素補償、 流域補償、區(qū)域補償和國際補償?shù)?；而補償實施主體和運作機制是決定生態(tài)補償方式本質(zhì)特征的核心內(nèi)容，按照實施主體和 運作機制的差異，大致可以分為政府補償和市場補償兩大類型。1、政府補償方式，根據(jù)中國的實際情況，政府補償機制是目前開展生態(tài)補償最重要的 形式，也是目前比較容易啟動的補償方式。政府補償機制是以國家或上級政府為實施和補償 主體，以區(qū)域、下級政府或農(nóng)牧民為補償對象，以國家生態(tài)安全、社會穩(wěn)定、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展 等為目標，以財政補貼、政策傾斜、項目實施、稅費改革和人才技術(shù)投入等為手段的補償方 式。政府補償方式中包括下面幾種:財政轉(zhuǎn)移支付，差異性的區(qū)域政策，生態(tài)保護項目實施， 環(huán)境稅費制

8、度等。2、市場補償機制，交易的對象可以是生態(tài)環(huán)境要素的權(quán)屬，也可以是生態(tài)環(huán)境服務(wù)功 能，或者是環(huán)境污染治理的績效或配額。通過市場交易或支付，兌現(xiàn)生態(tài)（環(huán)境）服務(wù)功能 的價值。典型的市場補償機制包括下面幾個方面：公共支付，一對一交易，市場貿(mào)易，生態(tài)（環(huán)境）標記等。二、存在問題（一）生態(tài)補償標準確定不夠科學受限于法律及行政管理能力，我國對生態(tài)補償對象略粗劃分,并僅以此為標準發(fā)放生態(tài)補 償金，這種大一統(tǒng)形成各個地區(qū)實際實施效果的重大差異。我國地方經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡,居 民維持生活以及人口再生產(chǎn)所需成本存在差異，造成生態(tài)維護成本的差異，不同林木種類生長 期不同，流域水更新周期不同,礦產(chǎn)開采環(huán)境地質(zhì)條件

9、不同，忽略了這些相關(guān)因素而制定的補 償辦法，在一些地方過剩,另一些地方就會不足，有些方面保護資金短缺,有些方面補償方式不 當，往往會事與愿違，不能很好實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)某踔?。Macmillan等在蘇格蘭的研究結(jié)果表明，新造林生態(tài)補償標準與新造林地的生態(tài)服務(wù)功 能無關(guān)，與機會成本直接相關(guān)。機會成本是確定生態(tài)補償標準的關(guān)鍵，可將土地價值作為其上 限，而土地價值受土地覆被、土壤質(zhì)量、坡度、氣候、道路等的影響，因此機會成本隨著土地 的自然和社會經(jīng)濟條件而發(fā)生變化，具有區(qū)域差異性。不僅如此，受償者的需求和補償者的支付能力及支付意愿也應(yīng)該是生態(tài)補償?shù)臎Q定性因 素，故補償標準還應(yīng)考慮生態(tài)服務(wù)提供者的需求、受益者

10、的補償能力和支付意愿通過博弈最 終確定。而我國“一刀切”的補償標準明顯沒有考慮這些問題。要制定一個相對合理的補償標準，應(yīng)該根據(jù)下圖的流程來具體分析制定。圖2 生態(tài)補償標準確定的理論框架（二）生態(tài)補償法律法規(guī)存在空白點缺乏生態(tài)補償具體制度的立法，如，排污權(quán)交易制度。另外，要建立健全草原生態(tài)補償 機制，有必要在國家層面建立比較完善和規(guī)范的生態(tài)補償機制，以立法的形式研究確定草原 生態(tài)補償機制的補償內(nèi)容、補償標準、補償主體、補貼對象和補償方式，以此來解決實踐中 生態(tài)補償制度主體不清晰、標準不統(tǒng)一、補償形式缺乏多樣化以及資金使用不規(guī)范、不到位 等問題。（三）生態(tài)補償方式存在弊端從以上幾種生態(tài)補償方式的內(nèi)

11、部看，主要是以資金補償為主，其它補償方式為輔，并且 這種資金補償?shù)牡湫头绞绞且灾醒牒偷胤降呢斦Ц稙橹饕问剑饕揽空斦Y金進 行補償。1、以財政補償力不從心，我國現(xiàn)在仍為發(fā)展中國家，經(jīng)濟水平并不高，需要政府財政 投入和支持的項目還很多，這決定了政府不可能也沒有如此強大的財力對生態(tài)補償進行大量 的資金投入，在這種情況下，處于主導補償方式地位的政府財政補償也會顯得力不從心。而 其它補償方式在整個生態(tài)補償?shù)姆绞襟w系中則處于相對弱勢地位，不能全面充分地發(fā)揮其對 生態(tài)的補償作用。另外，財政支付是需要根據(jù)中央和各地方政府的財政預(yù)算和全國或者某一 地區(qū)的具體發(fā)展等情況來決定分配生態(tài)補償金額的，由于財

12、政預(yù)算和發(fā)展狀況等都具有不穩(wěn) 定性，這種注重財政補償?shù)膯我谎a償方式不利于生態(tài)補償?shù)某掷m(xù)進行和穩(wěn)步發(fā)展。2、補償治標不治本，不論是資金補償、實物補償、政策補償還是智力補償主要強調(diào)的 是經(jīng)濟性的補償。這種單一的經(jīng)濟補償方式不僅不能調(diào)動起一切有利的方式對生態(tài)進行補償， 并且是典型的頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”、治標不治本的表現(xiàn)，不能從根本上解決生態(tài)補償?shù)膯?題。單一的經(jīng)濟性補償很有可能導致獲得資金補償?shù)氖軆斎藢⒃摬糠仲Y金用于生活所需的消 費，而無法真正地將其利用到生態(tài)補償中去，對生態(tài)補償可能起不到任何作用。3、主要針對陸地，補償方式單一，以上幾種生態(tài)補償方式主要是針對陸地生態(tài)設(shè)計的 補償方式而并不是針對不同

13、種類生態(tài)特征設(shè)計的生態(tài)補償方式。對生態(tài)補償來說這幾種補償 方式會發(fā)揮其補償作用，但是并不是最適合的補償方式，生態(tài)補償制度有其特有的某些補償 方式，如資源補償、生境補償。這四種傳統(tǒng)的補償方式并不完全適合于不同種類生態(tài)補償制 度，需要其它生態(tài)補償特有的補償方式予以補充，需要不斷進行充實，建立起一套適合不同 種類生態(tài)特征的生態(tài)補償制度所特有的補償方式。4、生態(tài)補償方式尚未以立法方式予以確定，我國生態(tài)補償方式除了上述缺陷外，還存 在著目前的立法沒有予以明確確定的缺陷。無論是環(huán)境保護法還是涉及生態(tài)保護的有關(guān) 法律，都沒有確立我國生態(tài)補償方式的法律地位。由于立法的缺陷導致我國生態(tài)補償達不到 理想的效果。三

14、、我國生態(tài)補償機制法律完善的建議（一）建立專門的生態(tài)補償法在確立生態(tài)補償機制的基礎(chǔ)下，出臺生態(tài)補償法。生態(tài)補償是生態(tài)環(huán)境保護的一部 分，與生態(tài)環(huán)境密不可分，生態(tài)補償是保證生態(tài)環(huán)境保護得于良好實現(xiàn)的途徑之一，因此應(yīng) 當在法律層面確定整體的生態(tài)補償制度，出臺生態(tài)補償單行法，明確規(guī)定生態(tài)補償?shù)呢熑沃?體、補償對象、征收對象、如何去征收補償費用以及在生態(tài)補償中的違法行為該承擔法律責 任等一系列的實施程序，增強生態(tài)補償執(zhí)法的可操作性。生態(tài)補償法主要對生態(tài)保護中 涉及到的環(huán)境資源利用的補償關(guān)系進行調(diào)整，屬于環(huán)境保護法的下位法，是對環(huán)境保護法內(nèi) 容的重要補充，其在環(huán)境保護法的基本框架下與其他環(huán)境保護單行法共

15、同構(gòu)成我國環(huán)境保護 法的統(tǒng)一法律體系。（二）建立健全生態(tài)補償機制的監(jiān)督管理體制政府的大力推動和嚴格監(jiān)督也是生態(tài)補償?shù)糜趯崿F(xiàn)的重要保障。在立法中，應(yīng)該明確政 府在這一方面的權(quán)利義務(wù)。政府作為國家和區(qū)域的代表和決策者，必然要為此做出自己應(yīng)有 的努力去保障落實生態(tài)補償機制的實施。政府在作為生態(tài)補償機制推動者的同時，也必然要 對生態(tài)補償?shù)木唧w實施情況進行監(jiān)督管理。只有嚴格的對生態(tài)指標進行監(jiān)測并科學地加以認 定，才能夠形成一個較規(guī)范的生態(tài)服務(wù)交易市場，這也要求嚴格各級政府的生態(tài)補償責任， 建立健全政府補償?shù)膬?nèi)部監(jiān)督制約機制，對那些違反法定程序的政府部門，要求其承擔相應(yīng) 的法律責任。否則，寬松的監(jiān)督執(zhí)行力和疏忽的管理會導致生態(tài)保護效率降低，達不到保護 生態(tài)的具體目標。因此，制定一套嚴謹有效的監(jiān)督機制，對生態(tài)補償?shù)母鞣矫孢M行嚴格的監(jiān) 督，是生態(tài)補償質(zhì)量和生態(tài)保護有效性的有力保障。（三）優(yōu)化生態(tài)補償各步驟的計算方式上文我們分析到，我國目前采用的生態(tài)補償制度，在確定生態(tài)補償對象以及生