從新公共管理到新公共服務再到整體性治理理論的發(fā)展與演變

1、從新公共管理到新公共服務再到整體性治理理論的演變與發(fā)展07403劉洋長久以來，韋伯的官僚制和科層制牢牢占據(jù)著公共管理的核心理論地位，但隨著社會的迅速發(fā)展和科學理論的不斷進步，韋伯的理論在應對層出不窮的新事物、科技的新成果和公民不斷變化的新需要上便顯得有些捉襟見肘。新的公共管理理論的出現(xiàn)勢在必行。尤其是近半個世紀以來，理論界的創(chuàng)新成果頻出，新公共管理理論，新公共服務理論，以及現(xiàn)在十分流行的整體性治理理論都取得了一定的成果，但與此同時，也未免讓人感到眼花繚亂，無從下手。本文參考大量此方面的理論文獻，來梳理新公共管理到新公共服務再到整體性治理理論的演變與發(fā)展。一、新公共管理理論1，背景與產(chǎn)生。第一，

2、西方國家擺脫困境的需要。二戰(zhàn)后，西方國家的發(fā)展經(jīng)歷了一段黃金時期，然而到了20世紀60年代末，發(fā)展的高峰跌入危機的深谷，面臨一系列困境。這些困境主要有：（一）政府角色膨脹和規(guī)模擴大引起民眾的不滿；（二）經(jīng)濟衰退和財政壓力的加??；（三）社會問題與政府不可治理性增加。第二，科技革命和全球化浪潮?？萍几锩腿蚧枪补芾韺W產(chǎn)生和發(fā)展的重要推動力。第三，政府管理和民主制度方面的矛盾。以韋伯官僚制思想為基礎的傳統(tǒng)行政體制難以適應時代的要求，而西方國家民主的現(xiàn)狀也難以滿足民眾的“民主需求”。20世紀70年代末以來，西方發(fā)達資本主義國家實行的政府改革，引起了極大的社會反響，“重塑政府”“運動企業(yè)型政府”“

3、政府新模式”“市場化政府”“代理政府”“國家市場化”“國家中空”等理論相繼出現(xiàn)，他們打破了單向的等級指揮關系，建立了互動交流和導向管理，努力發(fā)揮市場機制在公共服務領域中的作用,積極借鑒私營管理的技術和方法,不斷提升政府的管理能力和公共服務能力。這一時期出現(xiàn)的這些理論便都被劃為新公共管理理論。而這其中由以奧斯本和蓋布勒提出的重塑政府理論最為著名。2，主要理論概論。“重塑政府”運動的積極倡導者奧斯本和蓋布勒總結美國改革地方政府和聯(lián)邦政府的經(jīng)驗，宣揚政府管理的新范式1。新公共管理的理論概要便是他們提出的重塑政府的十大基本原則：（1），起催化作用的政府:掌舵而不是劃槳；（2）社區(qū)擁有的政府：授權而不是

4、服務；（3），競爭性府:把競爭機制注入到提供服務中去；（4），有使命感的政府:改變照章辦事的組織；（5），講究效果的政府:按效果而不是按投入撥款；（6），受顧客驅使的政府:滿足顧客的需要,不是官僚政治的需要；（7），有事業(yè)心的政府:有收益而不浪費；（8），有預見的政府:預防而不是治療；（9），分權的政府:從等級制到參與和協(xié)作；（10），以市場為導向的政府:通過市場力量進行變革。2英國著名公共管理學家胡德（C.Hood）將新公共管理的特質歸納為：公共部門管理專業(yè)1【美】戴維奧斯本、特德蓋布勒改革政府企業(yè)精神如何改革公營部門【M】上海市政協(xié)編譯組等譯。上海：上海譯文出版社2【美】戴維奧斯本、特德蓋

5、布勒改革政府企業(yè)精神如何改革公營部門【M】上海市政協(xié)編譯組等譯。上海：上海譯文出版社化,讓公共管理者承擔管理責任；設定明確的目標和績效測量標準,并嚴格進行績效測量；重視實際成果甚于關注過程或程序的；對公共部門進行拆分與重組,破除部門間藩籬;引入市場競爭機制,降低管理成本,提高服務質量;強調(diào)吸收和運用私營部門管理方法和風格；重視資源的有效利用和開發(fā)。33，評價與批判。首先，新公共管理強調(diào)管理層級減少而控制幅度擴大，專業(yè)化和分權化有助于提高行政人員的積極性，但面臨組織協(xié)調(diào)不力的我困境；其次，新公共管理服務提供者的競爭提供多樣性和高質量的公共服務，卻忽視了部門之間的合作與協(xié)調(diào)，造成碎片化的制度結構4

6、；再次，公共部門分散化阻礙公共政策的制定和執(zhí)行，直接影響公共服務的供給效率；第四，新公共行政理論削弱了公共價值觀，使公共部門的目標偏離了公共利益的方向，這也是新公共服務理論對其的主要攻擊點。二、新公共服務理論1，背景與產(chǎn)生。由于受新公共管理的影響，市場化、個人至上似乎是必然的事情，而美國由于911事件遭受到的恐怖襲擊，使人們長期被壓制的理念諸如公民意識、政府責任、公共利益和公共精神得以覺醒5。新公共管理理論在其風靡歐美等西方國家之際也遭到了來自多方面的質疑，有不少學者對作為其思想精髓的企業(yè)家政府理論提出了尖銳的批評。如，?？怂乖谧鳛楹蟋F(xiàn)符號政治的政府再造一文中就提出了新公共管理理論內(nèi)在地存在著

7、矛盾；沙赫特在再造政府還是再造我們自己一書中也對新公共管理理論所倡導的價值觀提出異議：還有人提出新公共管理理論所倡導的公共企業(yè)家精神以及特里所謂的“新管理主義”很可能會損害諸如公平、正義、代表制和參與等民主和憲政價值。這些批評和意見從不同的側面揭示了包括企業(yè)家政府理論在內(nèi)的新公共管理的局限性，但沒有進一步提出任何可替代的新理論模式。基于對“新公共管理”運動的總結與反思,以及對“新公共管理”的各種質疑的理性思考,美國亞利桑那州立大學的羅伯特V丹哈特和珍妮特V丹哈特于21世紀初提出了一個全新的管理模式和管理理念新公共服務理論。丹哈特夫婦指出:“所謂新公共服務,指的是關于公共行政在以公民為中心的治理

8、系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念”6。2主要理論內(nèi)容闡釋。（1）政府職能應是服務而非掌舵。政府協(xié)助公民表達并實現(xiàn)共享的公共利益,推動社會向重要方向發(fā)展。政府要和各社會力量協(xié)同行動,尋求社會問題的解決方案。（2）公共利益是追求的目標而非副產(chǎn)品。政府的作用將更多地體現(xiàn)在把人們聚集到能真誠地進行對話的環(huán)境中,共同商討社會發(fā)展應該選擇的方向并確保公共利益居于主體地位。（3）思想戰(zhàn)略性,行動民主性。符合公共需要的政策和計劃,通過集體努力和協(xié)作的過程,能夠最有效地、最負責任地得到貫徹和執(zhí)行。（4）服務于公民而非顧客。公共人員回應的是公民需求而非僅僅是顧客,而且更要關注建設政府與公民之間、公民與公民之間的信任與

9、合作關系。（5）責任非單一。公務員不應僅關注市場,亦應關注憲法和法令,關注社會價值觀、政治行為準則、職業(yè)標準和公民利益。（6）重視生產(chǎn)率更要重視人。公務員所參與組織的公共組織與網(wǎng)絡,如果能在尊重所有人的基礎上來運作,它們最終就更有可能獲得成功。（7）重視公民權。如果公務員和公民都致力于為社會做出有意義的貢獻,那么公共利益就會得到更好的實現(xiàn)。3周敬偉，新公共管理運動的困境【J】。學術界，2007（1）4胡佳，整體性治理：地方公共服務改革的新趨向【J】。公共行政，2009（10）5柳云飛，周曉麗。傳統(tǒng)公共行政、新公共管理和新公共服務理論之比較研究【J】。前沿，2004（4）6馮太學，新公共管理與新

10、公共服務一一理論概述與比較研究【J】。九江職業(yè)技術學院院報，2009（3）3對新公共服務的思考與質疑。新公共服務理論的首要價值取向就是公民和公共利益導向。服務于公民而不是顧客：公共利益就是共同利益進行對話的結果，而不是個人自身利益的聚集。因此，公務員不是要僅僅關心“顧客”的需求，而是要著重關注于公民并且在公民之間建立信任和合作關系。追求公共利益：公共行政官員必須促進建立一種集體的、共同的公共利益觀念。新公共服務理論的第二個價值取向是公民權和民主導向。重視公民權勝過重視企業(yè)家精神：致力于為社會做出有益貢獻的公務員和公民比具有企業(yè)家精神的管理者能夠更好地促進公共利益。新公共服務理論的第三個價值取向

11、是服務和以人為本導向。服務，而不是掌舵；重視人，而不只是重視生產(chǎn)效率。7但是仍有一些問題需要考慮：（1）政府真的是服務而非掌舵嗎？（2）服務于公民而不是顧客嗎？（3）企業(yè)家精神不重要嗎？（4）公民的需求是公共利益嗎？（5）政府能提供滿意的服務嗎？（6）政府與公民如何達成共同的價值取向?8三、整體性治理理論1，背景與產(chǎn)生。首先是新公共管理因其過分強調(diào)效率、市場、分權和競爭，引發(fā)了不平等、公共價值缺失、碎片化等問題，導致其日漸式微。其次，新公共服務理論更強調(diào)的是價值觀的宣傳與貫徹，而并沒有提供一套切實可行的管理方法，這固然是理論上的突破和完善，但在實務領域并無太多建樹。第三，信息技術的迅猛發(fā)展，為

12、各級政府及政府各部門加強溝通聯(lián)系創(chuàng)造了硬件基礎，也使其與外部的溝通更加順暢，并能夠做到更好的回應性。第四，經(jīng)濟全球化的擴展和網(wǎng)絡社會的崛起，也要求公共管理理論的數(shù)字化變革，來達到整體治理的要求。登力維等人在總結新公共管理的弱點和弊端后，提出了整體性治理理論，或稱“整體政府”理論。在整體性治理改革中，改革的重點從結構性分權、機構減裁和設立單一職能機構轉向整體政府。它與新公共管理和新公共服務理論爭論的焦點在于：思想傳統(tǒng)上的憲政主義和管理主義之分；組織模式上的官僚制和市場制之辯；管理手段上的專業(yè)化和整體化之論等一系列問題。92整體性治理的主要內(nèi)容和中心思想。西斯克認為，整體性運作的一個中心的、正式的

13、目標就是更有效的處理公眾最關心的一些問題，因此，考慮四個關鍵層面政策、顧客群體、組織和機構的每一個層面的目標是有益的。10西斯克認為整體性治理最重要的是責任感。整體性治理理論的主要思想是1，重新整合。（1）逆部門化和碎片化（2）大部門式治理（3）重新政府化（4）回復或重新加強中央過程（5）極大的壓縮政府成本（6）重塑一些具有公務支撐功能的服務提供鏈，以實現(xiàn)由較新的信息技術提供的生產(chǎn)力的提高（7）集中采購和專業(yè)化（8）以“混合經(jīng)濟模式”為基礎的共享服務（9）網(wǎng)絡簡化。2，整體性治理（1）互動的信息搜索和提供（2）以顧客為基礎和以功能為基礎的組織重建（3）一站式服務提供（4）數(shù)據(jù)庫（5）重塑從結果

14、到結果的服務（6）靈活的政府過程（7）可持續(xù)性。在組織中建立信任是整體性治理所需的一種關鍵性整合。為此要考慮一下幾個方面。（1）確立一種信息基礎、信息系統(tǒng)和信息分類（2）為跨邊界運作留出空間（3）建立相互理解和信任（4）與其他機構對話及考慮其他機構的運作（5）產(chǎn)生新的領導人和英雄（6）跨邊界運作在無法確定安全系數(shù)的情況下蘊含了風險，管理者需要高度容忍不確定性（7）沒有控7譚靜、馮琳，新公共管理與新公共服務理論比較【J】學術園地，2009（2）8趙一飛，公共行政的新公共服務：反思與困惑【J】法制與經(jīng)濟，2007（7）9陳水生，新公共管理的終結與數(shù)字時代治理的興起【J】公共行政，2009（8）10

15、?？怂?，整體性治理的運作靈魂【M】上海譯文出版社制的管理（8）建立承諾（9）建立具有分散的團隊的分散的結構，采用激勵機制（10）在專業(yè)、職位和支付方面，需要采用一些非正式的方法來鼓勵一些從事跨邊界工作的人（11）培訓。113評價及展望。整體性治理理論著眼于政府內(nèi)部結構和部門的整體性運作，這是與英國在改革過程中的機構化導致的碎片化相關的。在登力維看來，數(shù)字化時代的治理的核心在于強調(diào)服務的重新整合，整體的、協(xié)同的決策方式以及電子行政運作廣泛的數(shù)字化。西斯克認為，整體性治理背后隱藏著三個假設。第一，如果政府機構的文化、結構以及能力是問題取向，更能解決民眾關心的問題；第二，公眾有一些需要合作解決的問題

16、，也就是說，政府并不是完全按照他的功能來解決問題的；第三，為解決一些問題，政府各部門、專業(yè)、層級以及機構之間的整合式必要的。12菲利普庫伯說，今天，公共管理者是在垂直的權威模式和平行的協(xié)商模式相互交叉的情況下運作的。這就意味著，在整體治理下，必須要解決好網(wǎng)絡結構與官僚制等級結構的矛盾與沖突。整體性治理在相當程度上是取決于信息技術的發(fā)展的，電子化改革要在網(wǎng)絡技術基礎上進行三種整合，即不同政府層級的整合，不同機構單位的整合和不同政府網(wǎng)站的整合。我們有理由相信，隨著網(wǎng)絡的日益發(fā)展和普及，以網(wǎng)絡技術為基礎的整體性治理會日益發(fā)展完善，并指導新一輪的政府改革，以適應社會和人民的發(fā)展和需要。由以上的整理和分析，我們可以看出公共管理理