我國小產(chǎn)權(quán)房問題研究

1、我國小產(chǎn)權(quán)房問題研究：現(xiàn)狀與出路（4）（三）發(fā)展趨勢分析近年來，我國城市房地產(chǎn)市場價格出現(xiàn)了較快上漲。2010年全國監(jiān)測城市綜合地價、商品房價格分別為每平方米4488元、5029元，分別比2001年上漲2.41倍、1.32倍。其中，除了2008年受國際金融危機影響而略漲外，大多數(shù)年份都保持較快上漲勢頭，尤其是2007年、2010年商住綜合地價分別比上年上漲14.92%、10.76%，2004年、2005年、2007年、2009年商品房價格分別比上年上漲17.76%、14.04%、14.76%、21.10%，漲幅均超過10%（如表7所示）。2010年房地產(chǎn)新政出臺后，全國70個大中城市房屋銷售價

2、格總體漲幅趨緩甚至部分城市出現(xiàn)了絕對下降的跡象，但一些大中城市房屋租金卻出現(xiàn)了較快上漲，房地產(chǎn)市場供需結(jié)構(gòu)性矛盾并沒有得到根本緩解?！笆晃濉逼陂g，我國通過各類保障性住房建設(shè)，解決了1140萬戶城鎮(zhèn)低收入家庭和360萬戶中低收入家庭住房困難問題。其中，2010年全國各類保障性住房和棚戶區(qū)改造住房開工590萬套，基本建成370萬套，農(nóng)村危房改造開工136萬戶，基本竣工108萬戶?！笆濉逼陂g，全國城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)總規(guī)模為3600萬套，其中2011年開工建設(shè)1000萬套，比2010年增加約70%。但預(yù)計到“十二五”期末，城鎮(zhèn)保障性住房也只能解決20左右城鎮(zhèn)居民的居住需求。仍然有大量中低收入城鎮(zhèn)

3、居民需要通過市場解決住房需求問題。表72001-2010年全國監(jiān)測城市綜合地價與商品房價格變化情況（元/平方米；%）年份商住綜合地價地價上漲率商品房價格房價上漲率200113152170200213406.0222503.69200316636.3023594.84200416977.92277817.76200520705.27316814.04200622806.9633676.282007261314.92386414.76200836640.5938770.34200940537.31469521.102010448810.7650297.11數(shù)據(jù)來源：轉(zhuǎn)引自潘家華等主編，中國房地產(chǎn)發(fā)

4、展報告，社會科學(xué)文獻出版社2011年版，第46頁。從未來發(fā)展趨勢來看，“十二五”期間我國城鎮(zhèn)化率將達到55%左右，城鎮(zhèn)人口數(shù)量將超過農(nóng)村人口，一些地方已開始采取措施改善進城農(nóng)民工居住條件，但覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房保障體系還沒有完全建立起來，大量進城農(nóng)民工的住房需求以及城市居民的剛性需求、改善性需求使得房地產(chǎn)市場供需缺口仍然較大。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心、國務(wù)院農(nóng)民工辦課題組（2010）預(yù)測，“十二五”期間我國農(nóng)業(yè)勞動力將由29500萬下降到25000萬左右，有4500萬人農(nóng)業(yè)勞動力需要轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)，平均年轉(zhuǎn)移860-900萬人，其中以農(nóng)民工形式的年轉(zhuǎn)移600-650萬人左右。目前需要轉(zhuǎn)移的

5、農(nóng)業(yè)勞動力主體大多是上世紀80年代以后出生的年輕人，他們舉家流動和長期定居在城市的趨勢較為明顯，住房需求較為迫切?？紤]到未來10年2億城鎮(zhèn)新增人口的住房問題，我國城鎮(zhèn)住房存在巨大缺口。按人均建筑面積30平方米估算，將需要近60億平方米建筑面積的住房，旨在解決中低收入住房需求的各類保障性住房建設(shè)“任重道遠”。綜合上述分析，在我國城鄉(xiāng)二元土地制度和城市化快速發(fā)展背景下，在國家城鎮(zhèn)住房保障體系尚未完全健全、城鄉(xiāng)居民住房需求仍較旺盛、房價收入比明顯偏高的情況下，即使城市房價出現(xiàn)一定幅度回落，小產(chǎn)權(quán)房問題也很難完全杜絕，因為它在很大程度上順應(yīng)了我國城市化快速發(fā)展趨勢，以低廉的價格吸引大量城市中低收入階層

6、和部分投資者購買。尤其是如果2011年實施的城市住宅限售政策繼續(xù)下去，這種不會被計入購房套數(shù)，沒有購買條件限制，沒有法律意義上的產(chǎn)權(quán)保障但擁有巨大價格優(yōu)勢的小產(chǎn)權(quán)房還可能會建的更多。2011年4月18日，在北京召開的掛牌督辦違法違規(guī)案件新聞發(fā)布會上，國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長李建勤介紹說，一季度全國發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用地行為9832件，涉及土地面積7.3萬畝，其中，擅自興建小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象明顯抬頭。另據(jù)調(diào)查 HYPERLINK /s/blog_4679d3510102dtt3.html 1，有60.3%的人認為自己可以選擇購買小產(chǎn)權(quán)房，86.0%的人支持小產(chǎn)權(quán)房合法化，76.3%的人認為小產(chǎn)權(quán)房合法化將會

7、拉動房價下降。這在很大程度上顯示了“不合法”的小產(chǎn)權(quán)房的巨大市場需求。三、對小產(chǎn)權(quán)房的評價盡管小產(chǎn)權(quán)房在農(nóng)村土地利用方面存在不合法性，但并不能據(jù)此抹殺小產(chǎn)權(quán)房在促進農(nóng)民增收和解決中低收入群體居住需求等方面的積極意義。1小產(chǎn)權(quán)房成為農(nóng)民分享城市化發(fā)展成果的重要途徑“十五”時期以來，我國城鄉(xiāng)居民收入保持較快增長勢頭。數(shù)據(jù)顯示，2010年我國城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入、農(nóng)村居民家庭人均純收入分別達19109元、5919元，分別比2000年增長了2.04倍、1.63倍，分別比2005年增長了82.1%、81.8%。但也要看到，城鄉(xiāng)居民收入差距也在不斷拉大，絕對收入差距由2000年的4026.6元擴大2

8、005年的7238.1元、2010年的13190.0元，相對收入差距（二者之比）呈波動性不斷擴大的態(tài)勢，由2000年的2.79擴大到近10年來的高點3.33，而后略有回落至3.23。從農(nóng)民收入來源結(jié)構(gòu)變化情況來看，家庭經(jīng)營收入和工資性收入是其主要來源，二者占比合計為90%左右，而財產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入占比較低，2010年分別為3.4%、7.7%，二者合計略超10%。具體來說，盡管家庭經(jīng)營收入絕對數(shù)量在持續(xù)增長，但其占比呈現(xiàn)明顯下降趨勢，2010年比2000、2005年分別下降了15.4、8.8個百分點；工資性收入、財產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入無論是從絕對數(shù)量上看，還是從各自占比來看，均呈現(xiàn)持續(xù)增長趨

9、勢，2010年分別達2431.1元、202.3元、452.9元，分別比2000年增長了2.46倍、3.49倍、4.75倍，分別比2005年增長了1.07倍、1.29倍、2.07倍。因此，如何促進農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收、不斷縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，最具潛力的就是要著力增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。圖42000-2010年我國城鄉(xiāng)居民收入水平比較表8農(nóng)民收入來源結(jié)構(gòu)變化情況年份合計工資性收入家庭經(jīng)營收入財產(chǎn)性收入轉(zhuǎn)移性收入金額比重金額比重金額比重金額比重20002253.4702.331.21427.363.345.02.078.83.520053254.91174.536.11844.556.788.52.714

10、7.44.520063587.01374.838.31931.053.8100.52.8180.85.020074140.41596.238.62193.753.0128.23.1222.35.420084760.61853.738.92435.651.2148.13.1323.26.820095153.22061.340.02526.849.0167.23.2398.07.720105919.02431.141.12832.847.9202.33.4452.97.7數(shù)據(jù)來源：根據(jù)相關(guān)年份中國統(tǒng)計年鑒有關(guān)數(shù)據(jù)整理而成。但也要看到，現(xiàn)階段我國城市化快速發(fā)展、城市規(guī)?？焖贁U張必然伴隨著農(nóng)村集體土地

11、要被國家大量征收，土地從農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)為國有?！笆晃濉逼陂g全國批準建設(shè)用地合計228.98萬公頃（如圖5所示），其中2010年全國批準建設(shè)用地48.45萬公頃，轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的農(nóng)用地33.77萬公頃，耕地21.19萬公頃；全年出讓國有建設(shè)用地面積29.15萬公頃，出讓合同價款2.71萬億元，分別比上年增長32.0%、57.8%，其中通過招拍掛出讓土地25.73萬公頃，出讓合同價款2.60萬億元，分別占出讓總面積的88.3%和總價款的96.0%。盡管農(nóng)村土地是鄉(xiāng)村兩級集體經(jīng)濟重要財產(chǎn)，但集體用地與國有土地不同權(quán)、不同價，農(nóng)村土地地征收補償標準偏低，農(nóng)民并不能夠據(jù)此獲得大部分集體建設(shè)用地增值收益。

12、在這種背景下，小產(chǎn)權(quán)房就成為了農(nóng)民分享城市化發(fā)展成果、促進農(nóng)民收入較快增長的重要途徑之一。萬公頃圖52006-2010年全國批準建設(shè)用地情況2小產(chǎn)權(quán)房在一定程度上解決了城鎮(zhèn)中低收入階層的居住需求住房是最基本的民生需求之一。按照世界銀行的標準，發(fā)達國家的房價收入比一般在1.8-5.5倍之間，發(fā)展中國家合理的房價收入比在3-6倍之間。而根據(jù)中國新聞網(wǎng)報道，2010年全國房價收入比已超過15倍，上海、北京、廣州等地的房價收入比則超過50倍以上。 HYPERLINK /s/blog_4679d3510102dtt3.html 2相對于近幾年不斷攀升的城市房價而言，城市尤其是部分大城市的中低收入者收入增

13、漲遠遠落后于房價的漲幅。而小產(chǎn)權(quán)房不需繳納土地出讓金及與房地產(chǎn)開發(fā)相關(guān)的各項稅費，其開發(fā)成本較低，售價僅為同區(qū)域商品房的1/2甚至1/5左右。盡管小產(chǎn)權(quán)房不符合土地管理法等相關(guān)法律法規(guī)，但從現(xiàn)實情況看確實解決了一部分城市中低收入群體的住房困難問題。因此必須正視小產(chǎn)權(quán)房的客觀存在，它已成為城市房地產(chǎn)市場的一個組成部分，對于保障和改善一部分中低收入城市居民最基本的民生需求，在一定程度上還是發(fā)揮了積極作用。 HYPERLINK /s/blog_4679d3510102dtt3.html 1袁業(yè)飛禁？放？小產(chǎn)權(quán)房路在何方？聚焦走到十字路口的小產(chǎn)權(quán)房，中華建設(shè)，2011（5）：6-15。 HYPERLI

14、NK /s/blog_4679d3510102dtt3.html 2阮煜琳調(diào)查稱北京上海等地房價收入比超過50倍，中國新聞網(wǎng)，2010年4月22日。四、典型地區(qū)小產(chǎn)權(quán)房處理方式調(diào)查分析近年來國家有關(guān)部門多次強調(diào)，“小產(chǎn)權(quán)房實質(zhì)是違法建筑，違反土地管理法律，違反城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)管理的法律，違反相關(guān)政策”，并表示各地要嚴格依法查處大量存在的小產(chǎn)權(quán)房等違法用地、違法建筑行為。但至今國家層面并沒有一個明確、統(tǒng)一的小產(chǎn)權(quán)房處理政策措施。 HYPERLINK /s/blog_4679d3510102dtt3.html 1為此，各地對小產(chǎn)權(quán)房處理方式并不一致，有的甚至相差很大。（一）北京北京小產(chǎn)權(quán)房主要集中在

15、郊縣區(qū)域，如通州張家灣、房山良鄉(xiāng)、昌平小湯山、大興西紅門等地。位于北京通州區(qū)張灣鎮(zhèn)的太玉園，是北京甚至全國最大的小產(chǎn)權(quán)項目，總建筑規(guī)模超過200萬平方米，由歐式洋房、中式板樓以及別墅組合而成。北京市對小產(chǎn)權(quán)房的處理措施主要有強制拆除和沒收等。比如，2005年10月28日，北京房山區(qū)青龍湖鎮(zhèn)青龍頭村委會與北京金地雅房地產(chǎn)開發(fā)公司簽署了青龍頭村舊村改造實施方案，在未辦理任何立項、規(guī)劃、用地、建設(shè)審批手續(xù)的情況下，共同開發(fā)村子的344畝土地，開工建設(shè)144棟違法建筑物。其中，304畝地用于商品房開發(fā)建設(shè)60000平方米的商品別墅項目，其余的40畝土地，開發(fā)商將用于為村民建設(shè)住宅別墅和經(jīng)營別墅各800

16、0平方米。2007年4月，北京市政府決定拆除85棟，沒收59棟，責令退還建設(shè)別墅區(qū)范圍內(nèi)非法占用的集體土地4.7畝，對6家建設(shè)、施工單位處以罰款并沒收違法所得，同時吊銷金地雅公司營業(yè)執(zhí)照，這些別墅被拆除后所占土地將復(fù)耕。又如，北京市2010年對小產(chǎn)權(quán)房“水岸江南”實施強制拆除，被稱為國土資源部“一案一處理”新政的“第一大案”。此外，針對小產(chǎn)權(quán)房購買后產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)及相關(guān)利益糾紛，北京市高級人民法院的一份針對小產(chǎn)權(quán)房糾紛的會議紀要指出，“要全面考慮到合同無效對雙方當事人的利益影響，尤其是出賣人因土地升值或拆遷、補償所獲利益，以及買受人因房屋現(xiàn)值和原買賣價格的差異造成的損失”，避免單純判決騰退房屋造成

17、“案結(jié)事起”的后果。 HYPERLINK /s/blog_4679d3510102dtt3.html 2（二）上海2009年8月6日，上海市人民政府關(guān)于本市開展小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點政策意見的通知（滬府發(fā)200941號）提出：（1）選擇本市條件成熟的試點鎮(zhèn)優(yōu)先開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，建立增減掛鉤項目區(qū)，通過建新、拆舊和土地復(fù)墾，實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，用地布局更加合理。（2）率先開展集體建設(shè)用地使用權(quán)有償使用及流轉(zhuǎn)試點。允許試點鎮(zhèn)的集體經(jīng)濟組織以出讓、出租等形式對集體建設(shè)用地進行有償使用，收益歸集體經(jīng)濟組織所有。允許土地使用人通過土地有形市場，以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等形式將集體

18、建設(shè)用地進行流轉(zhuǎn)。在處理小產(chǎn)權(quán)房問題上，能夠提供比較有針對性法律參考的是上海市高級人民法院于2004年出臺的關(guān)于審理農(nóng)村宅基地房屋買賣糾紛案件的原則意見（滬高法民20044號）。該意見指出，農(nóng)村宅基地房屋買賣應(yīng)嚴格按照法律法規(guī)的規(guī)定進行。對于由此引發(fā)的糾紛，應(yīng)當綜合考慮出賣人出售房屋是否經(jīng)過審批同意、合同是否履行完畢以及買受人的身份等因素，區(qū)分不同情況，妥善處理。具體如下：第一，對于發(fā)生在本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員之間的農(nóng)村房屋買賣，該房屋買賣合同認定為有效。第二，對于將房屋出售給本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以外的人員的，如果取得有關(guān)組織和部門批準的，可以認定合同有效。第三，對于將房屋出售給本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）

19、以外的人員，未經(jīng)有關(guān)組織和部門批準，如果合同尚未實際履行或者購房人尚未實際居住使用該房屋的，該合同應(yīng)作無效處理。第四，對于將房屋出售給本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以外的人員，未經(jīng)有關(guān)組織和部門批準，如果合同已實際履行完畢，且購房人已實際居住使用該房屋的，對合同效力暫不表態(tài)，實際處理中應(yīng)本著尊重現(xiàn)狀、維持穩(wěn)定的原則，承認購房人對房屋的現(xiàn)狀以及繼續(xù)占有、居住和使用該房屋的權(quán)利。（三）深圳2009年6月2日，深圳市人大常委會關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定出臺，其中第五、六條規(guī)定，“經(jīng)普查記錄的違法建筑，市政府應(yīng)當區(qū)別其違法程度，根據(jù)本決定以及土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用計劃的要求，分別采用確認產(chǎn)權(quán)、

20、依法拆除或者沒收、臨時使用等方式，分期分批處理”，“經(jīng)普查記錄的違法建筑，符合確認產(chǎn)權(quán)條件的，適當照顧原村民和原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織利益，在區(qū)分違法建筑和當事人不同情況的基礎(chǔ)上予以處罰和補收地價款后，按規(guī)定辦理初始登記，依法核發(fā)房地產(chǎn)證”。據(jù)深圳市查違辦有關(guān)負責人表示，全市經(jīng)過1992年、2004年兩次農(nóng)村城市化改造，全市原農(nóng)業(yè)戶口人員已全部轉(zhuǎn)為城市居民，農(nóng)村集體土地已轉(zhuǎn)為國有，土地所有權(quán)實現(xiàn)了從國家所有和農(nóng)村集體所有的二元結(jié)構(gòu)到國家所有的一元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。在全市土地已經(jīng)全部實施國有化的大背景下，全市農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑在占地性質(zhì)方面與“小產(chǎn)權(quán)房”存在著本質(zhì)區(qū)別，由于存在占地性質(zhì)的根本區(qū)別，全

21、市農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑不屬于國土資源部文件所說的“小產(chǎn)權(quán)房”。 HYPERLINK /s/blog_4679d3510102dtt3.html 3（四）成都2007年6月，國務(wù)院批準重慶、成都兩地設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，此后成都開始啟動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點，先后出臺了關(guān)于加強耕地保護改革農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度工作的指導(dǎo)意見（2008）、成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法（2008）、關(guān)于開展農(nóng)村集體建設(shè)用地基準地價評估工作的實施意見（試行）（2008）、成都市集體土地上房屋交易登記管理暫行辦法（2008）、關(guān)于完善建設(shè)用地指標交易制度促進農(nóng)村土地綜合整治的實施意見（20

22、10）、成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）（2010）等一系列政策措施，實施“三個集中”，即工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中和土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中。在推進土地整理的過程中，成都市始終堅持了“五個結(jié)合”：與改善農(nóng)村生產(chǎn)條件相結(jié)合，與推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合，與促進農(nóng)民集中居住相結(jié)合，與農(nóng)民增收相結(jié)合，與發(fā)展壯大集體經(jīng)濟相結(jié)合。其主要做法如下：（1）探索三種土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營方式。一是遵循“大統(tǒng)籌、大集中”的思路，對農(nóng)民“雙放棄”（即自愿放棄宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)）后的宅基地和耕地進行整理，促進農(nóng)村土地跨區(qū)域流轉(zhuǎn)。二是以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目規(guī)?；?jīng)營為依托，按照依法自愿有償?shù)?/p>

23、原則，采取轉(zhuǎn)包、租賃、入股等形式，穩(wěn)步推進土地向農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、合作組織和種植大戶集中，推動農(nóng)村土地集中流轉(zhuǎn)。三是成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔保公司等流轉(zhuǎn)平臺及中介機構(gòu)，將集體資產(chǎn)、集體土地股份化后進行統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。（2）開展農(nóng)村集體建設(shè)用地基準地價評估工作。在總結(jié)都江堰市、彭州市、雙流縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，決定于2009年5月底前在全市范圍內(nèi)分批完成建立與國有土地相協(xié)調(diào)的集體土地基準地價體系，這是加強農(nóng)村集體土地管理，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場秩序，推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重要基礎(chǔ)性工作。（3）完善建設(shè)用地指標交易制度。通過實施農(nóng)村土地綜合整治項目，

24、整理廢棄農(nóng)村建設(shè)用地并復(fù)墾為耕地，扣除農(nóng)民集中居住區(qū)占地、預(yù)留給農(nóng)民集體的發(fā)展用地，經(jīng)驗收合格節(jié)余的建設(shè)用地面積，為建設(shè)用地指標。建設(shè)用地指標可采取掛牌、拍賣等多種方式，在成都市土地（礦權(quán)）交易中心、成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所進行交易，經(jīng)登記生效。建設(shè)用地指標的價格以最低保護價為基礎(chǔ)，按市場規(guī)則由交易雙方?jīng)Q定。建設(shè)用地指標的最低保護價在考慮實施農(nóng)村土地綜合整治項目的成本，包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)配套、農(nóng)房建設(shè)的“四性”要求等基礎(chǔ)上，由成都市人民政府每年1月1日確定并公布。2011年建設(shè)用地指標的最低保護價為每畝18萬元。農(nóng)民集體和農(nóng)戶自行實施農(nóng)村土地綜合整治項目，收益歸農(nóng)民集體和農(nóng)戶所有；農(nóng)民集

25、體和農(nóng)戶委托投資者、政府土地整治專業(yè)機構(gòu)實施農(nóng)村土地綜合整治項目的，節(jié)余建設(shè)用地指標的收益由雙方按合同約定分享。建設(shè)用地指標交易后，由指標供給方按成交價款的10%繳納基礎(chǔ)設(shè)施配套費。成都是國家首批城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗區(qū)之一。從調(diào)研情況看，成都市政府盡管到目前為止沒有在公開場合鼓勵過小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)和交易行為，也沒有保證過其產(chǎn)權(quán)。但對在農(nóng)村集體土地上大規(guī)模實施的“新居工程”，采取一次性“以租代售”的做法，政府基本不過問，實際意味著對小產(chǎn)權(quán)房的一種“默許”或間接承認。其中，最典型的做法屬于郫縣。與國內(nèi)其他地方的小產(chǎn)權(quán)房由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體組織頒發(fā)“產(chǎn)權(quán)證”不同，郫縣團結(jié)鎮(zhèn)的小產(chǎn)權(quán)房，房產(chǎn)證是由縣建設(shè)部門頒發(fā)的

26、，從而默認了小產(chǎn)權(quán)房的合法性。（五）重慶2007年6月，國務(wù)院正式批準重慶、成都設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，這是我國在新的歷史條件下加快中西部地區(qū)發(fā)展、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署?？傮w上看，重慶市在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革、加強住房保障建設(shè)上，主要從以下幾方面進行了積極探索：（1）探索“雙交換”政策，即“承包地換社保，宅基地換住房”。九龍坡區(qū)是重慶市進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展綜合改革的先行示范區(qū)，對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進行了大膽探索。凡擁有穩(wěn)定的非農(nóng)收入來源，又自愿退出宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的，可以申報為城鎮(zhèn)居民戶口，并在子女入學(xué)、就業(yè)扶持、生活保障、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待

27、遇；政府拿出原農(nóng)村宅基地的20%左右集中興建新型農(nóng)村社區(qū)，其它80%左右的農(nóng)村宅基地進行復(fù)耕使之轉(zhuǎn)為農(nóng)用地，與建新地塊占用的農(nóng)用地等量置換為城市建設(shè)用地指標，用多得的土地出讓金等收益來補貼農(nóng)民購房。（2）開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，促進“農(nóng)地入市”。2008年12月，重慶成立全國第一家農(nóng)村土地交易所，主要開展實物交易和指標交易兩種。其中，實物交易指農(nóng)村集體土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)交易，交易內(nèi)容包括耕地、林地等農(nóng)用地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村未利用地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)村土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)折資入股后的股權(quán)或收益分配權(quán)；指標交易指建設(shè)用地掛

28、鉤指標交易，即所謂的地票交易，指將閑置的農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地進行復(fù)墾，變成符合栽種農(nóng)作物要求的耕地，經(jīng)由土地管理部門嚴格驗收后騰出的建設(shè)用地指標，由市國土房管部門發(fā)給等量面積建設(shè)用地指標憑證，這個憑證就稱為“地票”。這種地票交易過程就相當于把大量農(nóng)村閑置的建設(shè)用地置換為了城市建設(shè)用地指標，實現(xiàn)了農(nóng)村閑置土地的最優(yōu)化利用。截至2010年12月，重慶農(nóng)村土地交易所共進行了17場地票交易，共成交地票指標29720畝，成交總金額36.07億元，平均單價為12.14萬元/畝，最高每畝價格達20萬元。（3）建立“保障房商品房”的雙軌制住

29、房供應(yīng)體系。據(jù)報道，重慶市在進行住房制度改革時提出“保障房商品房”的雙軌制住房供應(yīng)體系，其中30%-40%由政府保障房解決，60%-70%走市場化。經(jīng)過測算，重慶大概有300萬人的住房要由保障房解決，重慶市決定總投資1100億元左右，用3年時間建設(shè)4000萬平方米公租房，主要面向農(nóng)民工、新生代大學(xué)生和城市住房困難戶，這個規(guī)模在全國是最大的。今后重慶一環(huán)到二環(huán)之間布局20個居民集聚區(qū)，每個居民區(qū)里1/4是保障房、公租房，3/4的部分是商品房，公租房和商品房混建以共享配套設(shè)施和公共服務(wù)。 HYPERLINK /s/blog_4679d3510102dtt3.html 4顯然重慶市正在大力實施的“保

30、障房商品房”的雙軌制住房供應(yīng)體系，將對小產(chǎn)權(quán)房形成有效“擠出”效應(yīng)。（六）海南2009年12月，國務(wù)院關(guān)于推進海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見正式出臺，標志著海南國際旅游島建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，海南發(fā)展面臨新的歷史機遇。很多外地老板受利益驅(qū)動，以向當?shù)卮迕褓徺I或合作的方式，用宅基地或農(nóng)用地修建了大量的小產(chǎn)權(quán)房，業(yè)主主要是以東北、北京、福建、江西、河南、廣東以及少部分本省人為主。目前，三亞市小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)已從市區(qū)周邊蔓延到多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)展速度之快、規(guī)模之大，引起社會廣泛關(guān)注。根據(jù)三亞綜合執(zhí)法局初步統(tǒng)計，在違法建筑中重點項目建設(shè)用地范圍內(nèi)搶建的違法建筑及違法建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房所占比重居大。其中，23個重點項

31、目建設(shè)用地范圍內(nèi)搶建的違法建筑達2000棟，面積達90萬平方米；南濱農(nóng)場、南新農(nóng)場、鳳凰鎮(zhèn)、田獨鎮(zhèn)小產(chǎn)權(quán)房集中區(qū)域內(nèi)的違法建筑小產(chǎn)權(quán)房達400棟，面積達180萬平方米。加上河?xùn)|、河西二區(qū)各“城中村”和鳳凰、田獨等六鎮(zhèn)的違法建筑，以及駐軍部隊土地內(nèi)的違法建筑，初步估算三亞目前的違法建筑6000來棟、面積突破300萬平方米。 HYPERLINK /s/blog_4679d3510102dtt3.html 5據(jù)海南省國土環(huán)境資源廳對?？?、三亞、萬寧、東方、昌江、臨高、樂東、陵水等市縣的統(tǒng)計，2009年至2010年1月底，全省共查處私買私賣宅基地1047宗，涉及違法土地面積26.1萬平方米，拆除違法建

32、筑23.6萬平方米，其中拆除小產(chǎn)權(quán)房2萬平方米。 HYPERLINK /s/blog_4679d3510102dtt3.html 62010年7月，海南省三亞、?？趦墒邢群髮π‘a(chǎn)權(quán)房采取強拆行動：7月22日，三亞市政府采取“鐵錘行動”，對位于鳳凰鎮(zhèn)水蛟村片區(qū)16棟、建筑面積達2.6萬平方米的違法小產(chǎn)權(quán)房進行強拆；之后，?？谑幸膊扇☆愃菩袆?，對該市椰海大道邁仍村48宗、面積達4.9萬平方米的小產(chǎn)權(quán)房進行強拆。 HYPERLINK /s/blog_4679d3510102dtt3.html 72011年8月，海南省三亞市政府對小產(chǎn)權(quán)房問題公開表示，對違法建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，嚴重影響城鄉(xiāng)規(guī)劃的，堅決予以拆除；對符合土地利用規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃，且滿足質(zhì)量安全要求的，經(jīng)市政府批準，可以沒收實物或非法