某地方政府關(guān)系和政策執(zhí)行力：以外資產(chǎn)業(yè)政策為例

1、46/46XX地方政府關(guān)系和政策執(zhí)行力：以外資產(chǎn)業(yè)政策為例摘要：政策執(zhí)行力一直是政界和學(xué)界所共同關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。本文從XX地方政府關(guān)系的視角，同時(shí)考慮政策特性(沖突性、明晰性)，提出了地方政府的政策執(zhí)行框架，我們認(rèn)為，在不同的政府間關(guān)系和政策特性條件下，地方政府將會(huì)采取完全不同的政策執(zhí)行策略行為。而且，我們還認(rèn)為，由于XX地方政府關(guān)系本質(zhì)上是一個(gè)多階段討價(jià)還價(jià)過(guò)程，因此，政策徵制訂本身和地方政府的政策執(zhí)行策略都將罨是一個(gè)動(dòng)態(tài)性均衡。本文以中國(guó)外資產(chǎn)業(yè)炻政策在江蘇省的執(zhí)行案例對(duì)政策執(zhí)行框架祈進(jìn)行了說(shuō)明，案例分析結(jié)果證實(shí)了上述動(dòng)麟態(tài)性均衡觀(guān)點(diǎn)。關(guān)鍵詞：中央政府，地方蘆政府，討價(jià)還價(jià)，政策執(zhí)行力，外

2、資產(chǎn)業(yè)結(jié)政策改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中央政府的分燭權(quán)化進(jìn)程以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立，中央地方政府關(guān)系發(fā)生了復(fù)雜變化，國(guó)內(nèi)外胩學(xué)術(shù)界對(duì)此給予了特別的關(guān)注，也產(chǎn)生了獅眾多的爭(zhēng)論。但是，有一點(diǎn)取得了基本共答識(shí)：伴隨著政府間關(guān)系變化的是政策執(zhí)行結(jié)果的多樣化，地方政府并不總是遵照?qǐng)?zhí)鵝行中央政府政策，有時(shí)甚至是違背執(zhí)行中央政府的政策決定。顯然，政策制訂和痤政策執(zhí)行并不是同一件事，雖然我國(guó)政策鐵主要是由中央政府負(fù)責(zé)制訂，但在很大程度上卻是由地方政府具體執(zhí)行。那么，地嚶方政府在政策執(zhí)行過(guò)程中是否會(huì)有偏差？蜴是什么原因造成了地方政府執(zhí)行上的偏差？中央政府又能否控制這些偏差？這些都是具有重要實(shí)踐意義的問(wèn)題。本文試圖從筏X

3、X地方政府關(guān)系角度出發(fā)，兼顧政策洧特性(沖突性、明晰性)，分析地方政府的政策執(zhí)行行為，并以中國(guó)外資產(chǎn)業(yè)政策在江蘇省的具體執(zhí)行案例對(duì)其進(jìn)行詮釋。本文的結(jié)構(gòu)安排為：首先是理論構(gòu)建，探音討在不同的政府間關(guān)系和政策特性條件下泖地方政府的政策執(zhí)行框架；然后分析我國(guó)埝外資產(chǎn)業(yè)政策的演化，并根據(jù)地方政府的襻政策執(zhí)行框架提出相應(yīng)假設(shè)；第三部分是奪研究設(shè)計(jì)，分別說(shuō)明變量和度量、模型和黿方法；接下來(lái)是經(jīng)驗(yàn)分析和結(jié)果；最后是疑文章結(jié)論。一、理論構(gòu)建(一)文獻(xiàn)廣回顧在改革開(kāi)放以前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下胯，中央政府擁有著對(duì)地方政府的絕對(duì)政治沸和經(jīng)濟(jì)權(quán)威，因此，中央政府和地方政府麓之間力量比較的結(jié)果總是偏向于中央政府侑。在這種

4、情況下，兩者之間關(guān)系維持著比汴較簡(jiǎn)單的“命令一執(zhí)行”模式，就像經(jīng)濟(jì)膝組織中的U型功能結(jié)構(gòu)一樣，地方政府僅洄僅是中央政府的下屬行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)遵照攖執(zhí)行中央政府的各項(xiàng)政策(Peng，1移996)。改革開(kāi)放以后，為了充分調(diào)鞫動(dòng)地方政府的主動(dòng)性，中央政府開(kāi)始進(jìn)行婢分權(quán)化進(jìn)程(Yusuf，1994)。暮毫無(wú)疑問(wèn)的是，伴隨著分權(quán)化進(jìn)程的必然還有地方政府利益的形成(Shirk，鋯1993)，而且，地方政府利益并不一嘶定會(huì)與中央政府利益相一致(Chung酹，1995)。在這種情況下，XX地方政府關(guān)系就轉(zhuǎn)變成為復(fù)雜的“談判一討房?jī)r(jià)還價(jià)”模式，像經(jīng)濟(jì)組織中的M型多部門(mén)結(jié)構(gòu)一樣，地方政府擁有一定的自主能昝力和任意處

5、置權(quán)，并具有了潛在的偏離中漫央政府政策的動(dòng)機(jī)(Li，1997；P琬eng，1996，2000)。學(xué)術(shù)幕界對(duì)于改革開(kāi)放后的XX地方政府關(guān)系，以及由此導(dǎo)致的政策執(zhí)行結(jié)果的多樣化醑，存在兩種相互競(jìng)爭(zhēng)的理論觀(guān)點(diǎn)(Sua箭ndYang，2000；Manion，1991)。一種觀(guān)點(diǎn)強(qiáng)調(diào)地方政府的主導(dǎo)作用，認(rèn)為地方政府具有足夠的任意妾處置權(quán)。這是因?yàn)?，隨著分權(quán)化改革的推犯進(jìn)，中央政府已經(jīng)不再擁有足夠的行政和脘經(jīng)濟(jì)資源來(lái)對(duì)地方政府行為進(jìn)行充分控制隱(FEinerman，1998；Oi，1992)。而且，雖然中央政府可以峁通過(guò)各種手段來(lái)監(jiān)管地方政府行為，但是我國(guó)復(fù)雜的政府機(jī)構(gòu)所產(chǎn)生的控制問(wèn)題會(huì)芳使得監(jiān)管并不完善

6、(Huang，200佻2)。再者，基于我國(guó)政府結(jié)構(gòu)的多層委文托代理關(guān)系，完全遵照?qǐng)?zhí)行中央政府政策江也是難以實(shí)現(xiàn)的(Wedeman，20镩01)。由此所產(chǎn)生的中央政府控制失效獬，必然會(huì)導(dǎo)致地方政府在政策執(zhí)行過(guò)程中酈背離中央政府利益，轉(zhuǎn)而追求自身利益。另一種觀(guān)點(diǎn)強(qiáng)調(diào)中央政府的主導(dǎo)作用，認(rèn)裸為中央政府能夠有效約束地方政府的自利明行為。這是因?yàn)?，干部管理制度的演化和肋改進(jìn)(包括干部任命和考核制、任期制、捎雙重任職、崗位輪換等)，使得中央政府束能夠控制地方政府官員的行為，使其和中貝央政府利益相一致(Huang，199腹5，1996a，1996b，2002)。而且，領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任制所設(shè)立的撩績(jī)效考核和評(píng)

7、價(jià)機(jī)制，也能夠引導(dǎo)地方政歿府官員按照中央政府利益要求來(lái)配置資源涔(TsuiandWang，XX)。所錘以，即使地方政府已經(jīng)支配越來(lái)越多的經(jīng)賜濟(jì)資源，中央政府的政治控制也能夠確保暫地方政府在政策執(zhí)行過(guò)程中服從中央政府顴利益。顯然，XX地方政府關(guān)系的不瞿確定性，決定了單獨(dú)依靠上述任何一種理斜論觀(guān)點(diǎn)都不可能充分說(shuō)明地方政府的政策蕾執(zhí)行實(shí)踐，而我國(guó)地方政府政策執(zhí)行的多臾樣化也正反映了這一點(diǎn)。所以，為了能夠更加全面地說(shuō)明地方政府的政策執(zhí)行，需緄要對(duì)這兩種相互競(jìng)爭(zhēng)的理論觀(guān)點(diǎn)進(jìn)行綜合貝。從另一方面來(lái)看，地方政府的政策執(zhí)稔行還是政策特性(沖突性、明晰性)的函顛數(shù)，其中，政策沖突性是指不同行為主體鏗在政策目標(biāo)或

8、政策執(zhí)行方式上存在不一致核意見(jiàn)的程度，政策明晰性是指在政策目標(biāo)身或政策執(zhí)行方式上存在模糊性的程度(M蹇atland，1995)。依據(jù)政策特性，Matland(1995)建立了鉤一個(gè)分析政策執(zhí)行的沖突性明晰性矩陣京模型，并提出4種政策執(zhí)行策略：行政性執(zhí)行(低沖突，高明晰)、政治性執(zhí)行(荒高沖突，高明晰)、試驗(yàn)性執(zhí)行(低沖突，低明晰)和象征性執(zhí)行(高沖突，低明娓晰)。Matland(1995)認(rèn)為誒，在不同的政策執(zhí)行策略中，中央政府和沓地方政府所起的作用應(yīng)該是權(quán)變的，例如纟，在行政性政策執(zhí)行策略中(低沖突，高明晰)，中央政府將會(huì)起到主導(dǎo)作用，而瞳在試驗(yàn)性政策執(zhí)行策略中(低沖突，低明曇晰)，地方政府

9、將會(huì)起到主導(dǎo)作用。毫熗無(wú)疑問(wèn)，Matland(1995)的琪綜合性框架為我們提供了一個(gè)有用的分析孵視角，然而，僅僅考慮政策特性所導(dǎo)致的過(guò)分簡(jiǎn)約，也給沖突性明晰性矩陣模型帶來(lái)了缺陷。首先，沖突性明晰性矩陣垢模型沒(méi)有給政策的動(dòng)態(tài)性分析提供足夠的韁空間。在現(xiàn)實(shí)中，政策的動(dòng)態(tài)性可以來(lái)自咻于政策特性(沖突性、明晰性)的變化，但最重要的變化卻并不僅限于此。因此，嗶當(dāng)政府間關(guān)系的不確定性情況出現(xiàn)或者當(dāng)政策快速修訂和重新制訂時(shí)，沖突性明晰性矩陣模型就會(huì)失去其大部分解釋能力悸(Schofield，XX)。其次，沖突性明晰性矩陣模型更多考慮的是政策執(zhí)行過(guò)程，卻沒(méi)有對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果提供蜂足夠的預(yù)測(cè)(deLeon，19

10、99)歸。所以，在4種政策執(zhí)行策略和政策執(zhí)行結(jié)果之間并沒(méi)有建立起明確的關(guān)系，也就旭難以歸納出有待檢驗(yàn)的假設(shè)。更重要的扣是，雖然Matland(1995)指出中央政府和地方政府在4種政策執(zhí)行策喲略中起著權(quán)變的作用，但是，這4種政策鐋執(zhí)行策略本質(zhì)上和XX地方政府關(guān)系是時(shí)無(wú)關(guān)的。也就是說(shuō)，XX地方政府關(guān)系豚在沖突性明晰性矩陣模型中是固定的。棖然而事實(shí)上，XX地方政府關(guān)系規(guī)定了竇XX地方政府的博弈規(guī)則，從而決定著闡向地方政府授權(quán)的程度、獎(jiǎng)懲方法、資源啃投入、行動(dòng)限制以及監(jiān)督等。因此，中央祝地方政府關(guān)系決定著地方政府的任意處置權(quán)程度，也就必然會(huì)影響到地方政府的政策執(zhí)行策略選擇。正是基于這種認(rèn)識(shí)，碰我們認(rèn)

11、為地方政府的政策執(zhí)行選擇實(shí)際上瓏是兩階段的。第一階段是XX地方政府關(guān)系選擇，也就是決定到底是中央政府還弄是地方政府主導(dǎo)政策執(zhí)行，此時(shí)地方政府麈是被動(dòng)的，因?yàn)檎咧饕怯芍醒胝?fù)臧責(zé)制訂。需要指出的是，雖然中央政府總是希望能夠?qū)崿F(xiàn)中央政府主導(dǎo)的局面，但仨是，由于政策設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)缺乏或不具有足夠墮信息等原因，使得在有些情況下出現(xiàn)了地方主導(dǎo)的局面。第二階段是政策執(zhí)行策略嚦選擇，也就是在XX地方政府關(guān)系的約核束下，地方政府根據(jù)政策特性(沖突性、罟明晰性)，來(lái)選擇最優(yōu)的行動(dòng)策略。此時(shí)哐地方政府具體負(fù)責(zé)政策執(zhí)行，因而是主動(dòng)的。當(dāng)我們從政策執(zhí)行兩階段出發(fā)，通過(guò)邢政府間關(guān)系和政策特性(沖突性、明晰性緶)來(lái)研究政

12、策執(zhí)行力時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)不僅能閹夠更加深入細(xì)致地剖析地方政府的政策執(zhí)脧行策略，而且能夠拓寬政策分析的動(dòng)態(tài)性霆空間，還能夠在政策執(zhí)行策略和政策執(zhí)行艽結(jié)果之間建立起清晰的聯(lián)系，據(jù)此可以針岍對(duì)具體政策開(kāi)發(fā)出可檢驗(yàn)的假設(shè)。(二)XX地方政府關(guān)系作為具有獨(dú)立利夼益的制度性實(shí)體，地方政府在政策執(zhí)行過(guò)程中會(huì)通過(guò)成本收益分析來(lái)確定自己的最釹優(yōu)行動(dòng)，因此，我們也就可以通過(guò)地方政胝府的成本收益分析來(lái)說(shuō)明XX地方政府檑關(guān)系。如果中央政府的政策設(shè)計(jì)使得地方絮政府違背執(zhí)行政策的成本或者遵照?qǐng)?zhí)行政策的收益足夠高，那么，政府間關(guān)系選擇捎的結(jié)果就會(huì)偏向于中央政府主導(dǎo)。相反，韃如果中央政府的政策設(shè)計(jì)使得地方政府違獄背執(zhí)行政策的收益

13、足夠大，那么，政府間關(guān)系選擇的結(jié)果就會(huì)偏向于地方政府主導(dǎo)過(guò)。針對(duì)于某一項(xiàng)具體政策而言，我們認(rèn)為，地方政府的成本收益應(yīng)該取決于政策的盔重要性、信息的不對(duì)稱(chēng)性程度、以及中央刳政府給予地方政府的激勵(lì)程度等。一項(xiàng)麝政策的重要性決定了中央政府對(duì)該政策的漲關(guān)注程度，以及在實(shí)施該政策過(guò)程中所投前入的資源程度，地方政府由此可以感覺(jué)到臧來(lái)自中央政府的壓力程度。因此，一項(xiàng)政螗策越重要，地方政府背離執(zhí)行政策的成本偽就越大，嚴(yán)格遵循中央政府利益的可能性聿也就越大，反之，地方政府就越可能在政望策執(zhí)行過(guò)程中追求自身利益。政策的重要嗣性在領(lǐng)導(dǎo)干部考核目標(biāo)責(zé)任書(shū)中得到一定柙程度的體現(xiàn)。目標(biāo)責(zé)任書(shū)包含一組需要地豺方政府官員完成

14、的任務(wù)體系，這些任務(wù)體糟系在政府結(jié)構(gòu)中層層下達(dá)，要求在規(guī)定的生時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)。同時(shí)，這些任務(wù)鶿體系還會(huì)有一組分值權(quán)重體系和獎(jiǎng)懲措窶施與之相對(duì)應(yīng)(TsuiandWang疚，XX)。從這些分值權(quán)重體系和獎(jiǎng)懲揣措施中，地方政府官員能夠判斷出一項(xiàng)政儀策的重要性，而且，在一些極端情況下，具有“一票否決”的政策是必須要完全遵照中央政府決定執(zhí)行的。雖然并不是所有諜的中央政府政策都在領(lǐng)導(dǎo)干部考核目標(biāo)責(zé)紡任書(shū)中得到直接的體現(xiàn)，但是地方政府還幟可以從政策發(fā)文機(jī)關(guān)的權(quán)力層級(jí)中看出一棟項(xiàng)政策的重要性。中央黨政機(jī)關(guān)(國(guó)務(wù)院粗、中組部等)擁有對(duì)地方政府官員的人事戌任免權(quán)，因此地方政府會(huì)普遍重視由這些晾機(jī)關(guān)頒布的政策

15、。相對(duì)而言，中央政府各惚部委并不具備對(duì)地方政府官員的人事權(quán)力厝，而且從控制角度來(lái)說(shuō)，各部委實(shí)際上和剌地方政府屬于同一個(gè)權(quán)力層面(Huan洌g，2002)，因此，由這些部委單獨(dú)北頒布的政策的重要性要低一些。然而，多麓部委聯(lián)合發(fā)布的政策會(huì)引起地方政府的注頜意，因?yàn)槎嗖课?lián)合發(fā)文說(shuō)明該政策涉及齜面較廣，引起了眾多關(guān)注，而且，一旦政蹄策執(zhí)行出現(xiàn)問(wèn)題，就會(huì)使地方政府面臨多方面的壓力。政策在執(zhí)行過(guò)程中所產(chǎn)生杷的XX地方政府之間的信息不對(duì)稱(chēng)性程襄度，會(huì)直接影響到地方政府的成本收益分析。如果信息不對(duì)稱(chēng)程度較高，地方政府瑰違背執(zhí)行政策被發(fā)現(xiàn)的可能性就較低，所氖以，當(dāng)信息不對(duì)稱(chēng)和利益不一致相伴隨時(shí)扈，地方政府就極

16、有可能采取機(jī)會(huì)主義行為百，在損壞中央政府利益的情況下最大化自身利益(Huang，2002)。因此，如果要規(guī)制地方政府的自利行為，中央干政府就必須掌握足夠的信息。然而，對(duì)于驕任何一項(xiàng)政策的執(zhí)行來(lái)說(shuō)，地方政府都要比中央政府擁有更加充分的信息，這是因蓀為地方政府對(duì)政策執(zhí)行的具體環(huán)境(管轄仗區(qū)域)更加熟悉，而且，地方政府具體操醐作政策執(zhí)行，對(duì)其過(guò)程的了解更為細(xì)致。因此，中央政府將不可避免地存在信息不窆完善問(wèn)題。但是，已有的研究也表明，改革開(kāi)放以后，中央政府通過(guò)不斷調(diào)整和加礤強(qiáng)監(jiān)管制度建設(shè)，事實(shí)上已經(jīng)建立了一套勿較為完備的信息收集系統(tǒng)，有些系統(tǒng)還相對(duì)獨(dú)立于地方政府(Huang，199岷5，1996b)。

17、雖然這些系統(tǒng)并不能蹲保證中央政府完全掌握地方政府的政策執(zhí)郊行信息，但卻也極大地提高了中央政府的銥信息收集能力。顯然，只有當(dāng)遵照?qǐng)?zhí)行鳶政策所產(chǎn)生凈收益大于其他政策執(zhí)行方式勛所產(chǎn)生凈收益的條件下，地方政府才會(huì)嚴(yán)猱格遵循中央政府的政策要求。所以，為了燾使地方政府行為能夠符合中央政府利益要求，中央政府應(yīng)該加強(qiáng)使用正激勵(lì)或負(fù)激婆勵(lì)。其中，正激勵(lì)被用來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)地方政府的服從行為，負(fù)激勵(lì)被用來(lái)懲罰地方政府的篳自利行為。在這兩種激勵(lì)方式中，更重要燉的應(yīng)該是負(fù)激勵(lì)，因?yàn)橹挥胸?fù)激勵(lì)才是地?fù)追秸`背執(zhí)行中央政府政策的底線(xiàn)。而嫵且，過(guò)分采用正激勵(lì)也會(huì)產(chǎn)生負(fù)面效果。埕例如，在領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任制中，以任務(wù)豐目標(biāo)為考核的縱向

18、控制會(huì)使得地方政府官傺員具有很強(qiáng)的激勵(lì)去完成那些容易度量并狐且具有較高權(quán)重的任務(wù)，但卻相對(duì)忽視那嗵些難以度量或者只有較少權(quán)重的任務(wù)(T躅suiandWang，XX；OBrienandLi，1999)。然而，挪負(fù)激勵(lì)恰好能夠彌補(bǔ)這一缺陷，因?yàn)榧词瓜嬖跊](méi)有正激勵(lì)的情況下，負(fù)激勵(lì)所包含的瀋懲罰機(jī)制也會(huì)增加地方政府偏離執(zhí)行中央蜍政府政策的成本，從而能夠有效防止地方耕政府追求自身利益。因此，政策越重要璜、信息越對(duì)稱(chēng)、正負(fù)激勵(lì)越強(qiáng)化，地方政夏府也就越有可能在政策執(zhí)行過(guò)程中遵循中甓央政府利益。需要指出的是，這3個(gè)因素惻均是必要條件，只有當(dāng)三者同時(shí)存在時(shí)，凌地方政府才可能會(huì)采取符合中央政府利益刳的行為。如果任

19、一因素缺失，都會(huì)給地方槧政府的自利行為留下空間，那些具有足夠鐔意愿和資源的地方政府就會(huì)毫不猶豫地最秫大化自身利益。(三)不同XX地方政府關(guān)系下的政策執(zhí)行力當(dāng)XX地方泠政府關(guān)系選擇的結(jié)果確定以后，地方政府簌就可以根據(jù)政策特性(沖突性、明晰性)采取相應(yīng)的政策執(zhí)行策略。由于考慮了政幢府間關(guān)系，我們對(duì)Matland(19門(mén)95)的模型進(jìn)行了擴(kuò)展，建立一個(gè)新的蒎政策執(zhí)行策略選擇矩陣模型(見(jiàn)圖1、圖世2)。1.中央政府主導(dǎo)下的政破策執(zhí)行力當(dāng)XX地方政府關(guān)系選擇的皋結(jié)果是中央政府主導(dǎo)時(shí)，地方政府的任何政策執(zhí)行方式都必須符合中央政府利益的約束條件。因此，即使是中央政府和地方政府在政策利益上存在完全的沖突，中央

20、嶗政府主導(dǎo)的格局也可能會(huì)使中央政府利益鬃得以實(shí)現(xiàn)。然而，政策的模糊性卻也有可吼能會(huì)使中央政府利益的實(shí)現(xiàn)程度大打折扣窯(見(jiàn)圖1)。第象限：當(dāng)政策沖突性待較低，而且政策明晰性較高時(shí)，地方政府吃將會(huì)采取行政性服從的政策執(zhí)行策略。在這種情況下，政策目標(biāo)已經(jīng)給定并得到了一致性支持，實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的政策執(zhí)行方葸式也很清晰且無(wú)異議。此時(shí)，政策下達(dá)將菡被看作是合理的，只需要有足夠的執(zhí)行資源就可以獲得意想中的政策結(jié)果(Mat冢land，1995)，而中央政府主導(dǎo)紅的局面又恰好能夠使地方政府提供這些執(zhí)行資源。所以，地方政府的行政性服從政策執(zhí)行策略實(shí)際上就轉(zhuǎn)變成一種技術(shù)性行攬為，因?yàn)檎呙魑阅軌虼_保政策在每一鰍個(gè)政

21、府層面上得到清楚表述，每一個(gè)行為獾主體也因此能夠清楚地知道自己的職責(zé)和鞣任務(wù)。而且，政策明晰性提高了信息交流唆的準(zhǔn)確性，中央政府能夠很容易地探知到窘地方政府在政策執(zhí)行過(guò)程中所產(chǎn)生的技術(shù)躓問(wèn)題，從而可以及時(shí)加以糾正。當(dāng)這種技磬術(shù)性行為隨著時(shí)間推移而逐漸穩(wěn)定之后，也就很有可能會(huì)形成一些標(biāo)準(zhǔn)化的慣例性亠政策執(zhí)行模式，以提高政策執(zhí)行效率并降憮低隨意性行為。總之，這種政策執(zhí)行過(guò)程踝就像是一部機(jī)器，中央政府具有足夠的信羈息、資源和能力來(lái)控制這部機(jī)器，而機(jī)器濰運(yùn)行方式也較為程式化，以使其產(chǎn)生期望立的政策結(jié)果(Matland，1995蕹)。第象限：當(dāng)政策沖突性較高，而侮且政策明晰性也較高時(shí)，地方政府將會(huì)采疔取

22、政治性服從的政策執(zhí)行策略。在這種情骼況下，由于政策沖突性較高，地方政府也匡就有了違背中央政府利益的動(dòng)機(jī)，因此，褳成功的政策執(zhí)行將會(huì)依賴(lài)于中央政府是否聚具有足夠的力量來(lái)約束地方政府的自利行境為，而中央政府主導(dǎo)的局面正好能夠做到逗這一點(diǎn)。也正因?yàn)檫@樣，較高的政策沖突合性使得正負(fù)激勵(lì)機(jī)制有著更為重要的作用嫵，以鼓勵(lì)地方政府采取預(yù)期行為和控制地蓉方政府對(duì)政策目標(biāo)或政策執(zhí)行方式的不滿(mǎn)升。除了正負(fù)激勵(lì)機(jī)制以外，對(duì)地方政府的骯有效監(jiān)管也變得非常重要，以便能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)地方政府的不作為或偏離性行為。顯镩然，政策明晰性能夠保證對(duì)地方政府的監(jiān)碩管相對(duì)高效率，中央政府可以很容易地發(fā)猢現(xiàn)地方政府是否在政策執(zhí)行過(guò)程中違背

23、了蛩中央政府的政策意圖，再加上中央政府主址導(dǎo)下背離性政策執(zhí)行的高成本，因此，地虎方政府采取機(jī)會(huì)主義行為的可能性較小。垢所以，這種政策執(zhí)行過(guò)程也能產(chǎn)生預(yù)期的竿政策結(jié)果，然而，中央政府卻要付出更多萁的資源才能得到這一結(jié)果。第象限：壺當(dāng)政策沖突性較低，而且政策明晰性也較警低時(shí)，地方政府將會(huì)采取強(qiáng)制性試驗(yàn)的政謅策執(zhí)行策略。在這種情況下，由于缺乏政購(gòu)策沖突性，地方政府就會(huì)有強(qiáng)烈的愿望參槿與政策執(zhí)行，然而，由于政策模糊性較高銹，需要達(dá)到的政策目標(biāo)或者實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)拔的途徑并不確定，因此，地方政府可以通綿過(guò)探索性的試驗(yàn)方式來(lái)獲取中央政府和地方政府的共同利益。此時(shí)，政策模糊性就宸可以被看作是一種學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)(Mat

24、la狹nd，1995)，地方政府的主動(dòng)性和創(chuàng)造性能夠被充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，通過(guò)不斷的鴟試驗(yàn)、評(píng)估和反饋，并加以及時(shí)提煉和總湎結(jié)，中央政府就可以得到很多有關(guān)政策目袋標(biāo)和執(zhí)行方式的有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。但柯是，需要指出的是，中央政府主導(dǎo)的格局潭使得這種政策試驗(yàn)帶有某種強(qiáng)制性質(zhì)，并疊不是所有的地方政府都能夠參與到這種政皆策試驗(yàn)中來(lái)，只有那些被中央政府指定的行政區(qū)域才有資格。而且，中央政府也會(huì)讀積極地參與到這種試驗(yàn)中，雖然因?yàn)榻?jīng)驗(yàn)章缺乏以致視野有限，但仍會(huì)對(duì)這些政策試矍驗(yàn)提供某些指導(dǎo)性規(guī)范或大致的行動(dòng)方向，并不斷地調(diào)整和改進(jìn)地方政府的執(zhí)行方靖式，以使地方政府的政策試驗(yàn)不至于過(guò)分偏離中央政府的政策意圖?？傊?，強(qiáng)

25、制性豇試驗(yàn)就是中央政府制訂了彈性政策框架，瓴選定的地方政府可以在這一框架內(nèi)任意行動(dòng)。顯然，我國(guó)改革開(kāi)放早期給予廣東省羽和福建省的“特殊政策、靈活措施”以及訌隨后的漸進(jìn)式開(kāi)放步伐都屬于這一情況(趁殷華方、魯明泓，XX；潘鎮(zhèn)等，XX)誄。在這種政策執(zhí)行方式下，政策結(jié)果是高耷度不確定的，將會(huì)取決于參與試驗(yàn)的地方政府特征、試驗(yàn)框架、所投入資源以及一系列重要的環(huán)境因素。第象限：當(dāng)政策沖突性較高，而且政策明晰性較低時(shí)，歡地方政府將會(huì)采取象征性服從的政策執(zhí)行策略。和第象限一樣，由于政策沖突性?huà)遁^高，處于這一象限中的地方政府存在著地背離中央政府利益的可能性，然而，由于政策模糊性也較高，中央政府就很難完全兢約束

26、地方政府的政策行為，因?yàn)閮?nèi)在的政膦策模糊性使得中央政府對(duì)地方政府行為的較監(jiān)管變得更加困難，所以，在這種情況下沈，地方政府會(huì)有較大的行動(dòng)空間。但是，技由于政府間關(guān)系選擇的結(jié)果還是屬于中央政府主導(dǎo)的格局，地方政府也就不會(huì)明顯百地表現(xiàn)出違背中央政府利益的行為傾向，萍而是表現(xiàn)出象征性的消極服從行為。例如韻，當(dāng)政策目標(biāo)不清晰的時(shí)候，地方政府可鑣以推遲行動(dòng)并進(jìn)行觀(guān)望，以查看其他地方政府執(zhí)行政策的直接經(jīng)驗(yàn)，或者等待中央娩政府出臺(tái)更清晰的替代政策。當(dāng)政策執(zhí)行菌方式不清晰的時(shí)候，地方政府還可以在遵前循中央政府利益的同時(shí)最大化自身利益，因?yàn)檫_(dá)到同一政策目標(biāo)通常存在多種途徑。當(dāng)通貨膨脹出現(xiàn)時(shí)，地方政府執(zhí)行中央畛政府

27、投資控制政策就采用了這種策略，雖講然總體投資水平必須得到有效控制，但是，政策模糊性和信息不對(duì)稱(chēng)性也使得地方惠政府能夠在投資構(gòu)成上有一定靈活性(H褸uang，1996b)。顯然，象征性鴇服從的政策執(zhí)行策略并不能夠產(chǎn)生完全符韙合中央政府利益的政策結(jié)果，除非通過(guò)降剜低政策模糊性，以使中央政府能夠施加有驃效的政治性控制和影響。經(jīng)濟(jì),政策探討-飛諾網(wǎng)2.地方政府主導(dǎo)下的政盹策執(zhí)行力當(dāng)XX地方政府關(guān)系選擇的奉結(jié)果是地方政府主導(dǎo)時(shí)，地方政府的政策犴執(zhí)行方式就不會(huì)完全受中央政府利益的約嘰束，反而會(huì)有強(qiáng)烈意愿追求自身利益，地宅方政府主導(dǎo)的格局也使得地方政府有足夠能力來(lái)采取這些行動(dòng)。特別地，當(dāng)政策模屎糊性也較高時(shí)

28、，地方政府采取自利行為的妖可能性就非常大(見(jiàn)圖2)。第V象限汜：當(dāng)政策沖突性較低，而且政策明晰性較鐋高時(shí)，地方政府將會(huì)采取選擇性服從的政即策執(zhí)行策略。在中央政府主導(dǎo)下的第1象胞限中，基于同樣的政策特性，中央政府有穹能力使地方政府投入足夠的執(zhí)行資源，以便獲得期望中的政策結(jié)果。然而，在地方鎖政府主導(dǎo)的局面下，地方政府投入資源的郝意愿和強(qiáng)度卻是有選擇性的，因?yàn)閳?zhí)行政笪策所帶來(lái)的收益和成本分布在時(shí)間上可能是不對(duì)稱(chēng)的。由于任期有限并且為了提高囗政績(jī)，一個(gè)地方政府官員極有可能會(huì)將有限的資源投入到那些能夠產(chǎn)生更多即時(shí)收益的政策執(zhí)行上，而會(huì)對(duì)那些資源投入較多且收益周期較長(zhǎng)的政策采取不執(zhí)行方式槍?zhuān)词惯@些政策所

29、帶來(lái)的長(zhǎng)期收益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)窖大于成本。所以，對(duì)于一個(gè)理性的地方政府來(lái)說(shuō)，只有遵照?qǐng)?zhí)行中央政府政策所帶淌來(lái)的即時(shí)收益要大于成本，地方政府才會(huì)扼投入足夠資源，在最大化自身利益的同時(shí)凳，兼顧中央政府利益，如果情況相反的話(huà)賽，地方政府可能只會(huì)采取表面上的政策服葸從行為來(lái)應(yīng)付中央政府，這時(shí)，地方政府禰利益不會(huì)受到損害，但中央政府利益卻不蹣能真正實(shí)現(xiàn)。所以，在這種選擇性服從的懣政策執(zhí)行策略狀態(tài)下，政策執(zhí)行結(jié)果將會(huì)隕視地方政府所投入資源的具體情況而定。當(dāng)然，如果地方政府采取不作為的政策執(zhí)鄞行方式，中央政府可以通過(guò)正激勵(lì)機(jī)制來(lái)改變地方政府的選擇性偏好，以使地方政娩府投入足夠資源。第象限：當(dāng)政策沖湓突性較低，而且政策

30、明晰性也較低時(shí)，地匆方政府將會(huì)采取誘致性試驗(yàn)的政策執(zhí)行策磋略。和中央政府主導(dǎo)的第象限一樣，由拉于政策沖突性較低，地方政府會(huì)積極主動(dòng)爰地參與到政策執(zhí)行實(shí)踐中，而較低的政策犟明晰性為地方政府的政策試驗(yàn)提供了學(xué)習(xí)賄機(jī)會(huì)。然而，和中央政府主導(dǎo)的第象限覃不一樣的是，政策試驗(yàn)完全是由地方政府爾追逐獲利機(jī)會(huì)而自發(fā)引起的，中央政府并厄不是政策試驗(yàn)的發(fā)起者，沒(méi)有在政策試驗(yàn)中過(guò)多參與。因此，中央政府沒(méi)有專(zhuān)門(mén)制皸訂設(shè)計(jì)彈性政策框架，也沒(méi)有指定哪些地鏖方政府能夠參與政策試驗(yàn)。在這種情況下醢，大量追逐利益的地方政府都可能會(huì)參與嚎到政策執(zhí)行中，而且，由于政策模糊性和爿地方政府特征的不一致性，不同區(qū)域所采頑取的政策執(zhí)行方式

31、以及得到的政策結(jié)果將漫會(huì)視具體情況而定，并會(huì)呈現(xiàn)出多樣性。顯然，和中央政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性試驗(yàn)相比串，由于不受中央政府的指導(dǎo)性規(guī)范所約束，地方政府的誘致性試驗(yàn)?zāi)軌蚴沟胤秸虻闹R(shí)、資源和政策之間實(shí)現(xiàn)更優(yōu)的匹配班。當(dāng)然，地方政府的誘致性試驗(yàn)并不排除歹中央政府的作用，當(dāng)政策試驗(yàn)取得滿(mǎn)意成陋效后，需要中央政府的評(píng)價(jià)和總結(jié)，以便進(jìn)行推廣和促進(jìn)。我國(guó)各地方政府在實(shí)踐摒經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策過(guò)程中所創(chuàng)造出來(lái)的各種區(qū)侈域經(jīng)濟(jì)模式，諸如“蘇南模式”和“溫州衡模式”等，都是這種政策執(zhí)行策略的真實(shí)廾寫(xiě)照。第象限：當(dāng)政策沖突性較高，廟而且政策明晰性也較高時(shí)，地方政府將會(huì)氕采取政治性背離的政策執(zhí)行策略。和中央蜓政府主導(dǎo)下的第象限

32、相比，這時(shí)，政府栝間關(guān)系的均衡偏向于地方政府。在這種情摩況下，由于政策沖突性較高，即使是表面宥上象征性的政策服從行為也不是地方政府線(xiàn)的最優(yōu)策略選擇，因?yàn)楸畴x執(zhí)行中央政府悖政策能夠給地方政府帶來(lái)更多的收益，而且所付出的懲罰成本卻不多。這種情況是典型的中央政府控制失效，表明中央政府已經(jīng)缺乏有效的監(jiān)管系統(tǒng)來(lái)糾正或懲罰背碘離性政策執(zhí)行，地方政府卻有足夠的任意處置權(quán)來(lái)追求自身利益，而且，更重要的速是，較高的政策明晰性也不能轉(zhuǎn)變這種政艷策執(zhí)行行為。在政策實(shí)踐中，地方政府可隍以通過(guò)多種手段來(lái)達(dá)到背離性政策執(zhí)行的元目的，例如，地方政府可以通過(guò)刻意曲解賠政策目的來(lái)為自利行為辯護(hù)，也可以通過(guò)暗中操縱政策執(zhí)行方式使

33、執(zhí)行結(jié)果事實(shí)上轉(zhuǎn)向地方政府利益，甚至還可以通過(guò)聯(lián)合癌其他地方政府來(lái)共同抵制中央政府政策等。顯然，在這種政策執(zhí)行策略下，將會(huì)產(chǎn)泊生違背中央政府意圖的政策結(jié)果。第象限：當(dāng)政策沖突性較高，而且政策明晰性較低時(shí)，地方政府將會(huì)采取認(rèn)知性背離茴的政策執(zhí)行策略。在這種情況下，地方政簽府存在著違背中央政府利益的動(dòng)機(jī)，而且，政策模糊性也為這種背離性政策執(zhí)行行為提供了可能性，再者，由于政府間關(guān)系主選擇的結(jié)果屬于地方政府主導(dǎo)的格局，因此，地方政府沒(méi)有必要采取象征性的消極賂服從或不作為行為，相反，和第象限的墻政治性背離一樣，地方政府會(huì)積極地采取自利行為。但是，需要指出的是，和第峨象限的政治性背離相比，這種政策執(zhí)行方式

34、有其特殊性，主要表現(xiàn)在政策模糊性使法得對(duì)政策目標(biāo)或政策執(zhí)行方式的認(rèn)知產(chǎn)生叨差異性并導(dǎo)致多樣化解釋。而且，這種多逸樣化解釋可能不僅會(huì)在地方政府層面上出汔現(xiàn)，還可能會(huì)在中央政府內(nèi)部出現(xiàn)。更重坨要的是，地方政府會(huì)有意識(shí)地按照符合自攖身利益的原則來(lái)選擇政策解釋?zhuān)⑶遥亓x方政府主導(dǎo)的格局會(huì)使地方政府認(rèn)為自身盜的理解是正確的，以致所采取的背離性政策執(zhí)行行為也是合理的。因此，在這種政丕策執(zhí)行方式下，政策結(jié)果將會(huì)完全不符合中央政府的利益，即使中央政府能夠提高摟政策明晰性，也不可能根本性地改變執(zhí)行完結(jié)果，因?yàn)橹醒胝](méi)有施加足夠的控制和影響來(lái)改變政府間討價(jià)還價(jià)的局面。3.政策執(zhí)行力的比較靜態(tài)和動(dòng)態(tài)分析闔從控

35、制角度來(lái)看，在8種地方政府的政鏝策執(zhí)行策略中，中央政府的控制能力將會(huì)岔隨著行政性服從到認(rèn)知性背離的連續(xù)性而逐漸遞減，地方政府的任意處置能力則隨之遞增。如果從政策執(zhí)行結(jié)果來(lái)看，中央呷政府主導(dǎo)的局面卻并不一定能保證中央政棱府利益得到實(shí)現(xiàn)，同樣，地方政府主導(dǎo)的此局面也并不一定意味著中央政府利益會(huì)受闐到損害，事實(shí)上，在很多情況下還需要充分發(fā)揮地方政府的能動(dòng)性。再者，從政策弘特性的角度看，政策沖突性不是一件好事澮，這明顯地引起政府間的討價(jià)還價(jià)，并會(huì)顯著地影響到實(shí)現(xiàn)政策結(jié)果的可能性，但是政策模糊性卻并不一定是一件壞事，在禊某些情況下，政策模糊性為探索意想不到怛的政策執(zhí)行結(jié)果打開(kāi)了大門(mén)。從政策執(zhí)撰行的區(qū)域?qū)?/p>

36、踐來(lái)看，政策執(zhí)行情況會(huì)體現(xiàn)雌出多樣性。這是因?yàn)閄X地方政府關(guān)系會(huì)因?yàn)閰^(qū)域異質(zhì)性而存在不同，即使是面俊對(duì)同一政策，XX地方政府關(guān)系選擇的滹結(jié)果以及由此導(dǎo)致的地方政府的政策執(zhí)行薈策略也應(yīng)該是不一樣。而且，由于每一個(gè)喹區(qū)域地方政府受自身環(huán)境和條件的約束，在政策執(zhí)行中所體現(xiàn)出來(lái)的意愿強(qiáng)度以及裰所投入的資源程度都會(huì)有很大差異，所以題，不同區(qū)域的地方政府對(duì)同一政策就可能詼會(huì)表現(xiàn)出完全不同的執(zhí)行反應(yīng)。從政策堡的延續(xù)性角度看，隨著一項(xiàng)政策被修訂或重新制訂，政策特性(沖突性、明晰性)將會(huì)變化，XX地方政府關(guān)系從本質(zhì)上鞴也轉(zhuǎn)變成為一個(gè)多階段博弈過(guò)程，由此推繳知，政策制訂本身以及地方政府的政策執(zhí)饃行策略都將表現(xiàn)出動(dòng)

37、態(tài)性。顯然，這種動(dòng)態(tài)性應(yīng)該是中央政府和地方政府進(jìn)行學(xué)習(xí)逶的結(jié)果。中央政府的學(xué)習(xí)可以反映在政策執(zhí)行方式方面。當(dāng)一項(xiàng)新政策剛剛被制訂出來(lái)時(shí)，政策執(zhí)行方式(例如資源投入唾，參與部門(mén)，執(zhí)行步驟等)通常并不完善，以致地方政府的政策執(zhí)行多樣化。為此，中央政府會(huì)積極收集政策執(zhí)行方式的有嗡關(guān)信息，特別是政策被成功執(zhí)行時(shí)的相關(guān)醌經(jīng)驗(yàn)。隨著時(shí)間推移，這些成功經(jīng)驗(yàn)將被索運(yùn)用于其他區(qū)域，并逐漸內(nèi)在化為執(zhí)行方腰式慣例(Schofield，XX；殷戴華方、魯明泓，XX)。隨著政策執(zhí)行方雪式標(biāo)準(zhǔn)化的建立，政策執(zhí)行方式的模糊性楮將會(huì)減少，政府間對(duì)于政策執(zhí)行方式的沖雷突性也會(huì)降低。而且，政策執(zhí)行方式的標(biāo)塥準(zhǔn)化，將會(huì)提高政府間信

38、息傳遞的速度、蜀準(zhǔn)確度和效率，從而能顯著地減少政府間侄信息不對(duì)稱(chēng)程度。所以，中央政府的政策執(zhí)行方式的動(dòng)態(tài)性學(xué)習(xí)將會(huì)直接影響到地巹方政府的政策執(zhí)行策略。中央政府的學(xué)習(xí)還可以反映在政策執(zhí)行評(píng)價(jià)方面，也就虜是政策意圖和政策結(jié)果之間是否有差距。正向差距會(huì)讓中央政府思考地方政府在執(zhí)行政策過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的強(qiáng)烈意愿和積抱極性，反向差距則能促使中央政府從地方政府的政策執(zhí)行策略中吸取教訓(xùn)并尋找原褡因。而且，不同區(qū)域地方政府之間政策執(zhí)犯行結(jié)果的差異比較會(huì)使中央政府的上述學(xué)習(xí)變得更加深入。所有的政策執(zhí)行評(píng)價(jià)方濘面的學(xué)習(xí)都會(huì)在以后的政策修訂和重新制鐳訂中得到反映，表現(xiàn)為政府間關(guān)系和政策碇特性的改變，從而影響地方政府

39、的下一次鄲政策執(zhí)行策略選擇。更進(jìn)一步地，如果我橈們將中央政府在政策執(zhí)行方式和政策執(zhí)行雕評(píng)價(jià)方面的學(xué)習(xí)結(jié)合起來(lái)，那么，中央政府的學(xué)習(xí)就會(huì)呈現(xiàn)一個(gè)“學(xué)習(xí)環(huán)”，并不斷將學(xué)習(xí)結(jié)果反饋到政策的執(zhí)行和延續(xù)中趁。地方政府的學(xué)習(xí)則主要體現(xiàn)在政策執(zhí)欒行過(guò)程中。一方面，地方政府會(huì)根據(jù)自身的任意處置能力和中央政府的政策意圖，對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行理解、再解釋、甚至是選超擇性接受，以此學(xué)習(xí)如何將政策內(nèi)容按照聆本區(qū)域?qū)嶋H情況進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。另一方分面，地方政府還會(huì)從自身以前的政策執(zhí)行實(shí)踐中獲取知識(shí)，或者向其他區(qū)域地方政府學(xué)習(xí)政策執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)，以便為以后的政策執(zhí)行提供指導(dǎo)。毫無(wú)疑問(wèn)，地方政府的學(xué)習(xí)是利益導(dǎo)向的，因而會(huì)體現(xiàn)出強(qiáng)烈的學(xué)習(xí)

40、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。而且，地方政府的學(xué)傭習(xí)可以通過(guò)政策結(jié)果影響到中央政府的政噩策執(zhí)行評(píng)價(jià)，進(jìn)而間接影響到政策修訂或比重新制訂。二、中國(guó)外資產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)翔行力我們以中國(guó)外資產(chǎn)業(yè)政策在江蘇省的執(zhí)行案例來(lái)說(shuō)明XX地方政府關(guān)系和睨政策特性(沖突性、明晰性)，以及由此導(dǎo)致的地方政府政策執(zhí)行策略。我國(guó)外資焯產(chǎn)業(yè)政策的兩個(gè)顯著特征使其特別適合于研究這個(gè)主題，這兩個(gè)特征分別是：中央夂政府和地方政府在引資目的上的不一致以緯及我國(guó)外資產(chǎn)業(yè)政策制訂的動(dòng)態(tài)性。外鞘資產(chǎn)業(yè)政策是我國(guó)引導(dǎo)外商直接投資產(chǎn)業(yè)福流向，并以此帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的主隍要政策工具(裴長(zhǎng)洪，XX；趙晉平，2顛002)，因此，中央政府更加注重于引舍資質(zhì)量，

41、外資產(chǎn)業(yè)政策明確鼓勵(lì)吸引技術(shù)拖先進(jìn)型外商投資企業(yè)。然而，地方政府更綾加重視的卻是引資數(shù)量，希望通過(guò)大量外勞資來(lái)帶動(dòng)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(Stoever，1994)。這種引資目的上的差異秦為研究政府間關(guān)系以及政策執(zhí)行策略提供柴了最基本的條件。到目前為止，我國(guó)正痛式頒布的外資產(chǎn)業(yè)政策和投資目錄共有5次。1987年擬訂了指導(dǎo)吸收外商投碣資方向暫行規(guī)定；其后，1995年編制了指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定，并瘭于1997年更新了投資目錄；2002籜年，我國(guó)又制訂了指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定，并于XX年更新了投資目錄。這種翩政策制訂的演化為研究政府間多階段博弈蹯和政策執(zhí)行策略的動(dòng)態(tài)均衡提供了充分的資料。我們選用江蘇省作為

42、地方政府的仨研究對(duì)象。之所以選擇江蘇省，除了數(shù)據(jù)碩的可獲得性以外，還有兩個(gè)重要原因。首瘭先，江蘇省位于我國(guó)東部沿海的長(zhǎng)江三角逼洲，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，區(qū)位優(yōu)勢(shì)非常明顯，除了南通和連云港是我國(guó)首批開(kāi)放的沿海開(kāi)放陷城市以外，江蘇省幾乎所有的地級(jí)市及其憊所轄縣級(jí)市都是我國(guó)最早開(kāi)放的沿海經(jīng)濟(jì)稟開(kāi)放區(qū)。所以，相比于內(nèi)地省份而言，江啦蘇省擁有足夠的市場(chǎng)意識(shí)和經(jīng)濟(jì)資源來(lái)追求自身利益，偏離執(zhí)行外資產(chǎn)業(yè)政策的可潮能性也就較大。其次，江蘇省吸引的外商土直接投資數(shù)量一直在全國(guó)處于前列XX年涑，江蘇省吸引的實(shí)際外商直接投資和協(xié)議衍外商直接投資達(dá)到億美元和億美元，分別嫖占全國(guó)的%和%。因此，如果存在偏離執(zhí)蛞行外資產(chǎn)業(yè)政策的現(xiàn)象，

43、對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)引資埯目的影響也較大。(一)中央政府對(duì)外廚資產(chǎn)業(yè)政策的控制能力縱觀(guān)我國(guó)外資產(chǎn)。業(yè)政策的演化過(guò)程，我們發(fā)現(xiàn)，中央政府苻在不斷地加強(qiáng)對(duì)地方政府的控制，其控制囿手段主要包括信息收集、最終裁決權(quán)和多葳部委參與。備案是中央政府收集信息的嫖主要手段，通過(guò)設(shè)定備案報(bào)告的內(nèi)容、細(xì)鄰節(jié)和時(shí)間，中央政府可以獲得系統(tǒng)化信息以便評(píng)估地方政府行為，從而能夠幫助降低由信息不對(duì)稱(chēng)性所帶來(lái)的控制問(wèn)題(Huang，1995)。對(duì)于外商投資項(xiàng)目備案來(lái)說(shuō)，備案信息通常包括外商投資嗄項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)范圍、投資年限、中外方企業(yè)名稱(chēng)、投資數(shù)量等相關(guān)內(nèi)容。而且，外商魈投資項(xiàng)目的合同、章程必須交由對(duì)外經(jīng)貿(mào)麼部門(mén)進(jìn)行備案，由于對(duì)外經(jīng)貿(mào)部門(mén)

44、熟知外絲資產(chǎn)業(yè)政策，能夠確保備案信息在傳遞和跨反饋過(guò)程中的準(zhǔn)確性。特別地，對(duì)于限制詳類(lèi)限額以下的外商投資項(xiàng)目，必須報(bào)中央腚政府部門(mén)備案，這樣，中央政府就能防止地方政府在審批限制類(lèi)項(xiàng)目時(shí)做出違反外搬資產(chǎn)業(yè)政策的行為。中央政府對(duì)備案信癬息進(jìn)行評(píng)估后，就可以確定是否存在地方政府自利行為，同時(shí)，為了糾正和懲罰地蛉方政府自利行為，以保證外資產(chǎn)業(yè)政策能掖有效實(shí)施，中央政府需要保留最終裁決權(quán)淦。首先，最終裁決權(quán)表現(xiàn)為對(duì)審批項(xiàng)目的否決權(quán)，1995/1997、2002/XX年外資產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定，對(duì)違反政策峭審批的外商投資項(xiàng)目，上級(jí)審批機(jī)關(guān)應(yīng)在收到備案之日起30個(gè)工作日內(nèi)予以撤銷(xiāo)灼，其合同、章程無(wú)效，不予注冊(cè)登記，

45、不窖予辦理進(jìn)出口手續(xù)。其次，最終裁決權(quán)表現(xiàn)為對(duì)當(dāng)事人的懲罰權(quán)，1995/1997、2002/XX年外資產(chǎn)業(yè)政策同釧樣規(guī)定，外商投資項(xiàng)目申請(qǐng)人騙取項(xiàng)目批鐳準(zhǔn)的，依法追究法律責(zé)任，審批機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)的，依法追究刑事責(zé)任或依法給予行政處分。需要注意的是，在1鴣987年外資產(chǎn)業(yè)政策中，中央政府只擁眠有解釋權(quán)，并沒(méi)有最終裁決權(quán)，由此可見(jiàn)調(diào)，中央政府在1995/1997、20螗02/XX年外資產(chǎn)業(yè)政策中加強(qiáng)了對(duì)地冕方政府的控制和監(jiān)督。顯然，最終裁決權(quán)膦是典型的負(fù)激勵(lì)，對(duì)地方政府行為具有硬約束。這是因?yàn)?，一方面，?dāng)中央政府事分后發(fā)現(xiàn)地方政府在政策執(zhí)行過(guò)程中違背中葒央政府利益時(shí)，最終裁決權(quán)(否決權(quán))可以

46、對(duì)地方政府行為進(jìn)行糾偏以維護(hù)中央政逝府的引資目的，另一方面，最終裁決權(quán)(廴懲罰權(quán))也可以在事前發(fā)出警告信號(hào)，起妍到可置信威脅的作用，告誡地方政府在執(zhí)耘行外資產(chǎn)業(yè)政策的過(guò)程中不要出現(xiàn)違背中祭央政府政策決定的傾向。外資產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)文機(jī)關(guān)可以反映出中央政府對(duì)外資產(chǎn)笠業(yè)政策的關(guān)注程度。我國(guó)1987年外資擰產(chǎn)業(yè)政策是由國(guó)家計(jì)委單獨(dú)發(fā)布，由于國(guó)飯家計(jì)委和地方政府屬于同一個(gè)權(quán)力層面，據(jù)因此，中央政府對(duì)地方政府的控制能力相叢對(duì)較小，地方政府也就擁有較大的任意處瀧置空間。我國(guó)1995/1997、20呷02/XX年外資產(chǎn)業(yè)政策均由國(guó)家計(jì)委孌、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、對(duì)外經(jīng)貿(mào)部(國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部)聯(lián)合發(fā)布，來(lái)自多部委的壓力嗪

47、能夠減小地方政府的任意處置空間，而且可以迅速協(xié)調(diào)解決政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的溴問(wèn)題，再加上中央政府的最終裁決權(quán)，這詈明確顯示出中央政府已經(jīng)非常重視外資產(chǎn)螄業(yè)政策的執(zhí)行。(二)地方政府對(duì)外資廢產(chǎn)業(yè)政策的自主能力伴隨著中央政府的鳙強(qiáng)化控制，我們同樣也發(fā)現(xiàn)，地方政府在蕙外資產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行方面也擁有持續(xù)增大的瓶自主能力，具有更大的可能性來(lái)追求自身蜉利益。地方政府的任意處置權(quán)主要來(lái)源于馥3個(gè)方面：地方政府主管部門(mén)的雙頭領(lǐng)導(dǎo)酹、審批權(quán)限的增大以及審批范圍的擴(kuò)大。監(jiān)管外商投資項(xiàng)目審批的地方政府主管部緣門(mén)，例如，對(duì)外經(jīng)貿(mào)部門(mén)或發(fā)展改革部門(mén)圪，雖然受到中央政府相關(guān)部委的縱向業(yè)務(wù)佯領(lǐng)導(dǎo)，但同樣還會(huì)受到地方政府的橫向行政

48、領(lǐng)導(dǎo)，而且，這種業(yè)務(wù)上和行政上的雙趴頭領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系很難在實(shí)踐中完全區(qū)分開(kāi)來(lái)。鷂當(dāng)?shù)胤秸刂屏诉@些地方主管部門(mén)的行莰政和預(yù)算編制后，地方政府主管部門(mén)就很滯難在審批外商投資項(xiàng)目過(guò)程中做出客觀(guān)公惰正的評(píng)價(jià)。因此，當(dāng)?shù)胤秸婧椭醒膂幷姘l(fā)生沖突時(shí)，往往是地方政府利益占有優(yōu)勢(shì)(Huang，1995)。隨著對(duì)外開(kāi)放的深入，中央政府賦予地方掌政府對(duì)外商投資項(xiàng)目的審批權(quán)限越來(lái)越大羝(見(jiàn)表1)。在開(kāi)放初期，大多數(shù)地方政槧府的審批權(quán)限為500萬(wàn)美元，而到了X憎X年，地方政府對(duì)限制類(lèi)外商投資項(xiàng)目的癃審批權(quán)限都已為5000萬(wàn)美元，對(duì)鼓勵(lì)忉類(lèi)和允許類(lèi)外商投資項(xiàng)目的審批權(quán)限則達(dá)到1億美元。然而，在所有時(shí)期，我國(guó)協(xié)恃

49、議外資項(xiàng)目平均金額都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于地方政富府的審批權(quán)限，其結(jié)果自然是大量的外商霓投資項(xiàng)目不再需要中央政府的批準(zhǔn)，而地輔方政府也可以在很大程度上自主地審批外全商投資項(xiàng)目。審批范圍的擴(kuò)大可以從限制類(lèi)項(xiàng)目的審批程序變化看出(見(jiàn)表2)。在1987外資產(chǎn)業(yè)政策中，全部限制類(lèi)限額以下項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書(shū)必須由刀中央政府部門(mén)審批。在1995/199粉7年外資產(chǎn)業(yè)政策中，僅限制(乙)類(lèi)限額以下項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書(shū)由中央政府部門(mén)蔦審批，限制(甲)類(lèi)限額以下項(xiàng)目已由地懂方政府部門(mén)審批。在2002/XX年外跪資產(chǎn)業(yè)政策中，所有限制類(lèi)限額以下的項(xiàng)嚙目，都只需地方政府部門(mén)審批。由此可見(jiàn)彗，隨著時(shí)間的推移，限制類(lèi)限額以下項(xiàng)目靛的審批

50、權(quán)限已經(jīng)完全由中央下放到地方，此時(shí)，地方政府就有了更大范圍的任意處梓置權(quán)。(三)中國(guó)外資產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行力我國(guó)外資產(chǎn)業(yè)政策的明晰性程度較高，政祆策目標(biāo)在投資目錄中有明確體現(xiàn)，政策執(zhí)字行方式通過(guò)審批和備案程序明確規(guī)定。因限此，中央政府只要將備案資料中外商投資項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)范圍和投資目錄作比對(duì)，就能清楚地判斷出地方政府是否在政策執(zhí)行過(guò)程尼中背離中央政府利益。我們可以利用外濃商投資企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的異質(zhì)性特征來(lái)有效辨別外資產(chǎn)業(yè)政策的沖突性程度。由于發(fā)朋達(dá)國(guó)家外商投資企業(yè)本質(zhì)上屬于技術(shù)密集性質(zhì)(UNCTAD，XX；Luo,1999)，和我國(guó)的引資目的相一致，因各此，地方政府在審批發(fā)達(dá)國(guó)家外商投資企鈁業(yè)時(shí)，出現(xiàn)偏離執(zhí)

51、行外資產(chǎn)業(yè)政策的可能居性并不大，這時(shí)，政策沖突性就相對(duì)較小洌。相比而言，發(fā)展中國(guó)家外商投資企業(yè)并搦不具備先進(jìn)技術(shù)，大都屬于小規(guī)模和勞動(dòng)泐密集項(xiàng)目(UNCTAD，XX；Wel嗚ls，1983)，和我國(guó)的引資目的有斌差距，因此，地方政府在審批發(fā)展中國(guó)家外商投資企業(yè)時(shí)，存在有偏離執(zhí)行外資產(chǎn)肝業(yè)政策的可能性，這時(shí)，政策沖突性也就較大。根據(jù)上述XX地方政府在外資遠(yuǎn)產(chǎn)業(yè)政策上的力量比較，以及政策特性(慚沖突性、明晰性)，我們可以判斷出地方鋼政府的政策執(zhí)行策略(見(jiàn)表3)。在19瘠87年外資產(chǎn)業(yè)政策中，雖然地方政府的琦任意處置能力較低，但中央政府的控制能埠力卻相對(duì)更低。單部委參與不會(huì)給地方政府太多壓力，備案制

52、度雖能發(fā)現(xiàn)地方政府俠的機(jī)會(huì)主義行為，但中央政府卻缺乏足夠鯡的懲罰機(jī)制，這將極大地增加地方政府追皰求自身利益的可能性，特別是像江蘇省這樣較早開(kāi)放的區(qū)域，所以，此時(shí)地方政府憮在政策博弈中占有優(yōu)勢(shì)。再者，由于政策旃沖突性在發(fā)達(dá)國(guó)家外商投資企業(yè)上較小，而且執(zhí)行政策所帶來(lái)的即時(shí)收益要遠(yuǎn)大于厝成本，因此，地方政府將采取選擇性服從蜷的政策執(zhí)行策略并偏向遵照?qǐng)?zhí)行政策，以兼顧中央政府利益和地方政府利益。同時(shí)眥，由于政策沖突性在發(fā)展中國(guó)家外商投資企業(yè)上較大，因此，地方政府將采取政治脞性背離的政策執(zhí)行策略以追求自身利益。在1995/1997、2002/挾XX年外資產(chǎn)業(yè)政策中，雖然地方政府的自主能力有了較大的提高，但

53、中央政府的冀控制能力也得到了顯著增強(qiáng)。多部委參與痹提高了政策的重要性，備案制度有效地降廿低了信息不對(duì)稱(chēng)程度，特別是最終裁決權(quán)寅明顯地加強(qiáng)了負(fù)激勵(lì)，這些都極大地提高了地方政府違背執(zhí)行外資產(chǎn)業(yè)政策的成本，避免了地方政府采取機(jī)會(huì)主義行為的可能性，即使對(duì)于較早開(kāi)放的江蘇省也是如辟此，所以，此時(shí)中央政府在政策博弈中占鉚有優(yōu)勢(shì)。再者，由于政策沖突性在發(fā)達(dá)國(guó)蠔家外商投資企業(yè)上較小，而在發(fā)展中國(guó)家贐外商投資企業(yè)上較大，再加上政策明晰性漾程度較高，因此，地方政府將分別采取行亍政性服從和政治性服從的政策執(zhí)行策略。癲這時(shí)，中央政府利益能夠得以實(shí)現(xiàn)。根據(jù)地方政府的政策執(zhí)行策略，我們就可以電提出待驗(yàn)證的外資產(chǎn)業(yè)政策與外

54、商投資企篁業(yè)產(chǎn)業(yè)流向關(guān)系的假設(shè)：在江蘇省，19滅87年外資產(chǎn)業(yè)政策能引導(dǎo)發(fā)達(dá)國(guó)家外商壁投資企業(yè)的產(chǎn)業(yè)流向，但發(fā)展中國(guó)家外商投資企業(yè)的產(chǎn)業(yè)流向與外資產(chǎn)業(yè)政策無(wú)關(guān)走；1995/1997、2002/XX胞年外資產(chǎn)業(yè)政策均能引導(dǎo)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家外商投資企業(yè)的產(chǎn)業(yè)流向。三、研究設(shè)計(jì)外商直接投資理論認(rèn)為，對(duì)外噫直接投資和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不完善相關(guān)聯(lián)(Ca櫞ves，1996)。這是因?yàn)椋?dāng)外商幔投資企業(yè)在東道國(guó)經(jīng)營(yíng)時(shí)，需要比東道國(guó)杉企業(yè)擁有更多內(nèi)在的、特定的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而這些競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)通常和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不完善有關(guān)，這就是眾所周知的外商直接投資產(chǎn)業(yè)組織理論視角。需要說(shuō)明的是，雖然這一兼理論產(chǎn)生于對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家外商直接投資的研

55、酞究，但同樣也適合于解釋發(fā)展中國(guó)家外商棒直接投資(UNCTAD，XX)。產(chǎn)啄業(yè)組織理論流派的先驅(qū)性工作由Hyme鴉r(1976)完成，他認(rèn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不你完善培育了外商投資企業(yè)的壟斷優(yōu)勢(shì)。而頜Caves(1971，1974)的研念究表明外商直接投資主要集中于產(chǎn)品差異罹化的行業(yè)，這種產(chǎn)品差異化所導(dǎo)致的壟斷鬮使得外商投資企業(yè)與東道國(guó)企業(yè)相比具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。所以，外商投資企業(yè)通常會(huì)集佧中于具有寡頭動(dòng)態(tài)特征的行業(yè)，進(jìn)入障礙藍(lán)和不完全競(jìng)爭(zhēng)是外商直接投資進(jìn)程成為可能的必要條件(Moran，1998)舷。政策因素是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不完善的一個(gè)主要來(lái)源(Dunning，1979，1脆988；Brewer，1993)，所杲

56、以，外資產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該是影響外商投資企種業(yè)產(chǎn)業(yè)流向的最直接因素之一。也正因?yàn)榫I如此，我們認(rèn)為外商投資企業(yè)的產(chǎn)業(yè)流向應(yīng)該受到所有權(quán)優(yōu)勢(shì)、進(jìn)入障礙和外資產(chǎn)溴業(yè)政策的影響，并以此建立模型來(lái)分析我國(guó)外資產(chǎn)業(yè)政策在地方政府的執(zhí)行情況。在模型中，我們依據(jù)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的異質(zhì)性特碴征對(duì)外商投資企業(yè)加以區(qū)分。同時(shí)，我們將外資產(chǎn)業(yè)政策在地方政府的執(zhí)行劃分為駒3個(gè)時(shí)間區(qū)段：1987年外資產(chǎn)業(yè)政策“執(zhí)行檢驗(yàn)(19901994)；19仿95/1997年外資產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行檢驗(yàn)箏(19952001)；2002/X由X年外資產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行檢驗(yàn)(XXXX孳)。(一)因變量本文的因變量是江失蘇省制造業(yè)各產(chǎn)業(yè)中外商投資企業(yè)的投資猻數(shù)量水平。

57、1987、1995/19竇97年外資產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行檢驗(yàn)的樣本數(shù)據(jù)逵源于江蘇省第二次工業(yè)普查數(shù)據(jù)庫(kù)，我們從中隨機(jī)抽取了19902001年間秈進(jìn)行股權(quán)投資的4172家外商投資企業(yè)杖，這些企業(yè)覆蓋了除煙草加工業(yè)以外的所嫠有制造業(yè)。雖然這一數(shù)據(jù)是企業(yè)水平的資趙料，但由于列明了每個(gè)企業(yè)的4位數(shù)產(chǎn)業(yè)勹代碼，因此，我們很容易將數(shù)據(jù)歸到2位數(shù)產(chǎn)業(yè)代碼，經(jīng)過(guò)加總就可以得到2位數(shù)痧產(chǎn)業(yè)的外商投資總額(FDI)。同時(shí)，穹再按外方企業(yè)來(lái)源地，就可以得到2位數(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)達(dá)國(guó)家外商投資額(DFDI)裒和發(fā)展中國(guó)家外商投資額(LFDI)。2002/XX年外資產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行檢驗(yàn)硼的數(shù)據(jù)源于江蘇統(tǒng)計(jì)年鑒(XX-X鯫X)，該年鑒發(fā)布了

58、江蘇省XXXX年縝2位數(shù)產(chǎn)業(yè)的實(shí)際外商投資額(AFDI)和協(xié)議外商投資額(CFDI)。但是跣，該數(shù)據(jù)并沒(méi)有按外方企業(yè)來(lái)源地對(duì)外商投資企業(yè)作進(jìn)一步細(xì)分。(二)自變量1.外資產(chǎn)業(yè)政策殷華方等(XX)垃對(duì)我國(guó)1987、1995/1997、詢(xún)2002年外資產(chǎn)業(yè)政策作了量化處理，煞但并沒(méi)有考慮到我國(guó)最新頒布的XX年外燙資產(chǎn)業(yè)政策。為此，我們利用同樣的方法對(duì)XX年外資產(chǎn)業(yè)政策投資目錄進(jìn)行2位數(shù)產(chǎn)業(yè)歸類(lèi)，并對(duì)各種政策類(lèi)別賦予權(quán)重，以此計(jì)算出XX年外資產(chǎn)業(yè)政策指數(shù)。如果地方政府嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行外資產(chǎn)業(yè)政策倭，那么，外資產(chǎn)業(yè)政策松的行業(yè)外商投資咂流人較多，而外資產(chǎn)業(yè)政策緊的行業(yè)外商柜投資流人相對(duì)較少，因此，外資產(chǎn)業(yè)

59、政策缶變量(Policy)和外商投資企業(yè)的沂產(chǎn)業(yè)投資呈顯著正相關(guān)。相反，如果地方嚷政府并不遵照?qǐng)?zhí)行外資產(chǎn)業(yè)政策，那么，趵外資產(chǎn)業(yè)政策變量(Policy)和外役商投資企業(yè)的產(chǎn)業(yè)投資無(wú)關(guān)。2.所有滬權(quán)優(yōu)勢(shì)外商投資企業(yè)的所有權(quán)優(yōu)勢(shì)主要來(lái)源于無(wú)形資產(chǎn)，包括技術(shù)知識(shí)和營(yíng)銷(xiāo)知炒識(shí)(Caves，1971)。我們使用虛擬變量(Rddum)來(lái)表示一個(gè)產(chǎn)業(yè)邙的技術(shù)知識(shí)水平，如果某一產(chǎn)業(yè)自然科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域研究與開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)支出總額和衾產(chǎn)品銷(xiāo)售收入的比例在絕大多數(shù)年份中超礴過(guò)平均值，那么Rddum取值為1，反之則為0。我們預(yù)期發(fā)達(dá)國(guó)家外商投資企郄業(yè)的產(chǎn)業(yè)投資和Rddum有正相關(guān)關(guān)系，發(fā)展中國(guó)家外商投資企業(yè)的產(chǎn)業(yè)投資和謹(jǐn)

60、Rddum有負(fù)相關(guān)關(guān)系。我們使用虛擬變量(Addum)來(lái)表示一個(gè)產(chǎn)業(yè)的倔營(yíng)銷(xiāo)知識(shí)水平，如果某一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品銷(xiāo)售成諗本和產(chǎn)品銷(xiāo)售收入的比例在絕大多數(shù)年份譖中超過(guò)平均值，那么Addum取值為1纊，反之則為0。我們預(yù)期發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展耨中國(guó)家外商投資企業(yè)的產(chǎn)業(yè)投資和Add石um都有負(fù)相關(guān)關(guān)系。在計(jì)算Rddu遭m和Addum過(guò)程中，由于江蘇省缺乏榕相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源，同時(shí)，考慮到產(chǎn)業(yè)知識(shí)特禮征的相對(duì)穩(wěn)定性，我們使用全國(guó)數(shù)據(jù)計(jì)算鎩得出該變量值。我們還使用有形資產(chǎn)水鵪平來(lái)反映所有權(quán)優(yōu)勢(shì)特征，并利用凈固定拼資產(chǎn)和職工人數(shù)的比例(Caplab)掊來(lái)表示一個(gè)產(chǎn)業(yè)的有形資產(chǎn)水平。我們預(yù)獸期發(fā)達(dá)國(guó)家外商投資企業(yè)的產(chǎn)業(yè)投資和C樂(lè)