政策過程及政策分析方法

1、.第九章政策過程與政策分析方法.第一節(jié)政策過程.一、政策議程建立.二、政策方案形成.三、政策決定.第一節(jié)政策過程.一、政策議程建立.二、政策方案形成.三、政策決定.四、政策執(zhí)行.五、政策評估第一節(jié)政策過程政策過程政策議程建立政策方案形成政策決定政策執(zhí)行政策評估行政決策是個復(fù)雜的過程。其中存在許多機構(gòu)、部門、個人間的相互作用，可能在若干 階段上漸次展開，不同階段環(huán)環(huán)相扣，構(gòu)成政府行動與社會問題間的往復(fù)循環(huán)。因此，“政 策過程”這個概念就是要求用動態(tài)觀點認識和分析行政決策，并揭示其中的復(fù)雜性。大多數(shù) 學(xué)者將政策過程分為五個階段，即政策議程建立、政策方案形成、政策決定、政策執(zhí)行與政 策評估。一、政策

2、議程建立議程建立是政策過程的第階段，決策者需要辨認什么是政策問題，并依據(jù)某種標(biāo)準(zhǔn)，對問題的輕重緩急做出排序。初看似乎并無需要討論的價值?？偸浅霈F(xiàn)了問題，才需 要決策，因此，決策者必然清楚要解決什么問題。但實際情況可能比想象的要復(fù)雜得多。從 不同的角度看問題可能完全不同。把什么問題納入議程，把它看作什么性質(zhì)的問題，這對后面的決 策階段有重要影響。因此，議程建立實際上是整個政策過程中最重要的。（一）政策問題的確認政策所要解決的問題是那些帶有普遍性和共性的社會問題或公共問題。是人們的價值、 觀念、利益或生存條件遭到威脅或損害而出現(xiàn)的問題；社會問題是由于社會關(guān)系或環(huán)境失調(diào)， 使社會全體或部分成員的正常

3、生活乃至社會進步發(fā)生障礙。也有人解釋為，政策問題是那些 弓I發(fā)部分或全部公民需求或不滿的條件和狀況，而這些公民追求的是狀況的改善或矯正。（二）建立議程的途徑政策議程的建立是復(fù)雜的過程。各種問題能否進入正式的政策議程，取決于各種力量的 交互影響力。一般來說，公眾關(guān)心和討論的各種問題叫公眾議程，進入決策程序并被正式提 出來討論的各種問題，則是制度議程或政府議程。綜觀各國情況，進入制度議程的途徑大致 有三種：（1）外在發(fā)動型：常由政府以外的社會團體或公眾提出，首先成為公眾議程，弓|起廣泛 討論或較大反響，然后以社會輿論或建議的方式被政府采納，從而進入正式的政府議程。政治動員型：常由最高領(lǐng)導(dǎo)集團或政治

4、領(lǐng)袖提出，自上而下地形成各級政府的基本 政策議程，再向外擴散成為社會公眾接受和認可的議程；內(nèi)在發(fā)動型：常是某一政府部門或某一層級的政府首先提出，并被采納為政府的正 式議程。.以上三種途徑無優(yōu)劣之分，不同的制度背景、環(huán)境條件、歷史傳統(tǒng)，以及不同的問題 性質(zhì)，均導(dǎo)致不同的途徑。許多調(diào)查材料顯示，特定時期的公眾議程和政府議程，可能不同。 亦即公眾認為最重要的問題，政府未必認為最重要。二、政策方案形成第二個階段是政策方案形成。問題被列入議程后的任務(wù)是為解決問題尋找一系列政策方 案，從中選擇最恰當(dāng)?shù)?、最符合政策目?biāo)的方案，以供決策者做最終的比較和決定。政治生活的復(fù)雜性決定了政策問題必然牽涉很多方面的利益

5、和行為。為此，制訂方案時 必須遵循以下原則：信息性原則，掌握充分的信息是分析解決問題的基礎(chǔ)。政策問題是具體的，政策方案必 須基于信息的可靠性、準(zhǔn)確性和廣泛性。系統(tǒng)性原則，任何一個政策問題都不是孤立的，與其他問題相互關(guān)聯(lián)，形成相互交織的 網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)。預(yù)見性原則，問題的程度、大小、性質(zhì)、影響的深度和廣度都可能發(fā)生了變化，因此， 方案的制訂要有較強的預(yù)見性和適應(yīng)性。靈活性原則，政策方案是針對某一時期某一問題所提出的，一旦正式成為公共政策，它 將具有強制約束性，即具備某種剛性。然而，突發(fā)或緊急情況的出現(xiàn)會對政策造成挑戰(zhàn)。可行性原則政策方案應(yīng)是競爭擇優(yōu)的，“優(yōu)”的標(biāo)準(zhǔn)需要綜合政策目標(biāo)、社.政策方案應(yīng)是競

6、爭擇優(yōu) 的，“優(yōu)”的標(biāo)準(zhǔn)需要綜合政策目標(biāo)、社會收益、執(zhí)行可能等標(biāo)準(zhǔn)來評價，評價的過程應(yīng)有 充分的公開性和競爭性。僅由少、數(shù)領(lǐng)導(dǎo)或少、數(shù)部門提出政策方案，然后就強制推行，這種方 法不可取。決策的科學(xué)化和XX化。一般來說，最終決策權(quán)需要集中，但為使這種集中不走向偏頗， 就要有一個對各種方案進行廣泛討論、咨詢的過程。首先劃定政策涉及的對象和乂圍，一 方面公開咨詢，另一方面把政策方案的制訂交由負責(zé)任的團體和組織制訂，然后通過公開、 公正的程序提交決策部門。政策方案的來源是可以多元化的，它比政府某部門獨立操作可能更能產(chǎn)生效益和權(quán)威， 也是政策過程XX化的一種措施。針對政策形成，我們強調(diào)的是解決亦法之間的

7、選擇性。不 同的參與者，包括政府主管部門，提出相應(yīng)的政策方案，然后通過協(xié)商、討論、說理來解釋 最后決策的理由。為每一個方案提出理由。這是程序XX的體現(xiàn)，如果政策方案的理由被接 受，那么，公共政策實行起來會事半功倍。為了避免前面提到的兩種困境，政府要提高決策 公正性和協(xié)商能力。三、政策決定在這個階段上，決策者要對備選方案進行淘汰，要明確選擇的理由并下政治決心。很多 時候，還需要對較粗略方案進一步細化，或?qū)⒏鞣N方案予以綜合。此外，還要盡可能地確定實現(xiàn)政策目標(biāo)的具體途徑、措施和手段，包括政策界限、權(quán)限 的規(guī)定和相關(guān)的機構(gòu)設(shè)置、人員配備、財政資金的保障等。經(jīng)決策模式確定政策方案后，必須對該方案合法化成

8、為真正有權(quán)威性的決策，只有獲得 合法性的政策決策，才能在后續(xù)的政策過程中得到切實有效的執(zhí)行。.政策合法化包含兩個層次：政治正當(dāng)性和政策合法化程序。.此外，還要盡可能地確定 實現(xiàn)政策目標(biāo)的具體途徑、措施和手段，包括政策界限、權(quán)限的規(guī)定和相關(guān)的機構(gòu)設(shè)置、人 員配備、財政資金的保障等。經(jīng)決策模式確定政策方案后，必須對該方案合法化成為真正有權(quán)威性的決策，只有獲得 合法性的政策決策，才能在后續(xù)的政策過程中得到切實有效的執(zhí)行。政策合法化包含兩個層次：政治正當(dāng)性和政策合法化程序。.政治正當(dāng)性包含：實質(zhì)層面與心理層面。實質(zhì)層面即合法性問題，是指必須在憲法架 構(gòu)下運作；在化過程的政策，才能為廣大的民眾所接受，付

9、諸施行時，才會XX法治的國家， 合法化是政策必經(jīng)的歷程，經(jīng)立法機關(guān)合法比較順利。心理層面則是指被統(tǒng)治者愿意接受統(tǒng)治者以及其政策的統(tǒng)治與約束，統(tǒng)治的正當(dāng)性愈 高，則民眾的服從度愈高，愈能得到高的政策績效，反之則否。因此，在我國港澳特別行政 區(qū)，合法性被稱為“認受性”，即接受與認同的程度。簡單而言，可以認為，政策合法化就是使政策方案被公眾認可、接受、遵從的過程，具 體來說包括幾方面的內(nèi)容。決策者及其權(quán)力的合法化，只有具備合法性的決策主體在其權(quán)限X圍內(nèi)頒布的政策， 才有合法化的可能。政策決策程序的合法化，許多國家設(shè)有專門規(guī)X決策過程的程序性法規(guī)，如審查、 聽證制度等。政策內(nèi)容的合法化，決策的政策方案

10、必須與國家的憲法和現(xiàn)行法律保持一致，不能 發(fā)生抵觸。正式?jīng)Q定了的政策方案，還需要經(jīng)由執(zhí)行機構(gòu)的努力轉(zhuǎn)化為實際效果。.正式?jīng)Q定了的 政策方案，還需要經(jīng)由執(zhí)行機構(gòu)的努力轉(zhuǎn)化為實際效果。四、政策執(zhí)行.政策執(zhí)行過程與成效受到許多因素影響，這些因素可分三大類政策決定因素所謂政策決定是指經(jīng)由完整的法定程序，由法定的公共權(quán)力主體用自然語言表述出來并昭示 公眾的、關(guān)于某一特定政策問題的具有社會公共權(quán)威性的規(guī)定。這種規(guī)定的合法性、合理性、 可行性直接影響政策執(zhí)行的效果。政策資源因素政策資源可等同于執(zhí)行條件，是指政策執(zhí)行中所必須具備的主客觀條件。從制定到執(zhí)行，都 面臨著如何配給資金和人力資源的問題。大體可把政策資

11、源因素分為：執(zhí)行經(jīng)費、執(zhí)行人員、 執(zhí)行機構(gòu)、執(zhí)行保障。政策環(huán)境因素政策執(zhí)行環(huán)境是指除政策執(zhí)行機構(gòu)自身外的社會和自然因素的總和，是公共政策分析研究的 一個重要角度。其中社會因素主要在公眾關(guān)系和對政策執(zhí)行的整合程度，以及國內(nèi)國際形勢 的變化；自然因素主要在自然條件的突發(fā)性變化，如關(guān)于環(huán)境保護問題會改變環(huán)境政策的執(zhí) 行力度。五、政策評估.作為政策過程的最后一個階段，政策評估有兩個很重要的任務(wù)。首.作為政策過程的最后一 個階段，政策評估有兩個很重要的任務(wù)。首先是確認政策到底產(chǎn)生了什么樣的影響，并對其 進行描述；然后，用一系列衡量標(biāo)準(zhǔn)和方式去評估政策的效果，是失敗還是成功。不同的 評估方法和評估者標(biāo)準(zhǔn)會

12、不同，因此，無論是采取科學(xué)的實證方法，還是價值分析方法，改 策評估的可信性和作用也需要看誰的評估里有更充分、更合理的標(biāo)準(zhǔn)。第二節(jié)政策分析的方法警惕:好的方法得出差的結(jié)果.一、定性分析與定量分析.二、專門的分析方法決策的科學(xué)化和XX化要求高度重視方法論。從科學(xué)性角度看，要借助多種知識和方法， 以求正確把握問題，預(yù)測和分析復(fù)雜因素的變化趨勢，才能制定較好的政策。從XX性角度 看，同樣要借助各種方法和手段，才能弓I導(dǎo)和歸納多種利益表達。一、定性分析與定量分析哲學(xué)上的量變、質(zhì)變關(guān)系，延伸向方法論就是定量和定性兩種分析方法。它們不相互排 斥，只提供相對獨立、客觀的比較分析方法。另外，性質(zhì)和數(shù)量是觀察和分

13、析、判斷事物的 兩個基本著眼點。一般而言，能進行量化分析的東西，盡量采用量化分析。這樣可獲得更為直觀、精確的 結(jié)果。但社會科學(xué)領(lǐng)域并不像自然科學(xué)領(lǐng)域那樣，能用客觀的數(shù)字來說明所有問題。涉及價 值、意識等的主觀方面的東西，往往難以量化。因此，定性分析方法的把握顯得非常必要和 重要。二、專門的分析方法政策分析有很多專門的方法，有人重視整個政策過程的某個環(huán)節(jié)或者執(zhí)行措施，有的則 關(guān)注比較客觀可見的環(huán)境因素，還有人喜歡通過精確的統(tǒng)計測量等更直觀的方法來進行分 析。每一種方法都有它自己的優(yōu)點，所以最好的亦法是綜合運用。以下介紹幾種專門的分析 方法。()過程方法是最常見的分析方法，是把公共政策的形成、決策

14、及實施各階.過程方 法是最常見的分析方法，是把公共政策的形成、決策及實施各階段看作循環(huán)過程，它們之間 密切聯(lián)系。順序上，后一個階段是接著前一個階段的結(jié)果所產(chǎn)生的，因此形成鏈條式的環(huán)環(huán) 相扣。因此，運用政策過程方法來進行分析要求歷史地、整體地看問題。盡管當(dāng)中某些階段 尤為復(fù)雜，對它的研究也比較多，但是我們不能割裂地進行觀察，必須清楚它在整個過程當(dāng) 中的地位和影響。(二)實體方法實體研究方法，通過把握客觀的、具體的政策實體來發(fā)現(xiàn)問題作為研究的對象?？梢允?某一政策，加福利政策、衛(wèi)生保健政策、教育政策、能源政策等等；也可以是政策過程中的 某一階段，比如：政策方案的形成、政策環(huán)境、政策的執(zhí)行和轉(zhuǎn)換等。

15、這樣的一種研究方法 是非常具體和客觀的，比較容易仔細地把握盡可能多的信息，因為它可以針對政策研究中某 個或者某些實體展開研究，對象非常明確，所以也被稱為實體研究方法。然而，學(xué)界也存在另外一種意見。畢竟實體分析方法針對的是具體的政策，甚至是具體 的案例分析，所以變數(shù)非常多，不穩(wěn)定的因素導(dǎo)致研究的結(jié)果失去普遍意義和推廣意義。但 是，我們認為，公共政策分析既然是問題導(dǎo)向的，決不能放棄對實際情況的具體分析，所以 實體分析方法一定要發(fā)揚，只是值得注意的是要善于發(fā)掘其中更為普遍的內(nèi)涵，把價值規(guī)X 和意識形態(tài)的東西一同納入考慮，做到理論和實踐、主觀和客觀相結(jié)合。如XX作為特區(qū) 進行試點，試點成功進行推廣等屬

16、于實證方法。邏輯實證方法邏輯實證方法，也稱作行為主義方法或者科學(xué)方法，主要運用理論演繹、模型、假設(shè)驗 證、客觀數(shù)據(jù)、比較方法和嚴(yán)謹?shù)慕y(tǒng)計分析的方法，是一套非常清晰明了的操作方法。這 一套方法有幾點重要的要求：要對關(guān)鍵性的概念有清晰的定義和劃分。因為如果定義含糊，界限不清晰，所謂“科 學(xué)的方法”就失去準(zhǔn)確性，必然影響結(jié)果及其預(yù)測效果。如群眾滿意度的“群眾”：首先要 界定。要重視研究的前提假設(shè)，必須在符合條件的情況下運用各種理論和模型，避免導(dǎo)致 自相矛盾或者循環(huán)論證的研究結(jié)論。運用客觀數(shù)據(jù)和嚴(yán)謹?shù)慕y(tǒng)計手段一定要具有解釋的作用。.邏輯實證方法的缺點就是盡管數(shù)據(jù)資料是客觀的，但是選擇數(shù)據(jù)搜集的方法，取

17、樣以及 對數(shù)據(jù)閱讀的角度則是主觀的，所以邏輯實證方法也不可能完全做到“價值中立”，因而對 價值規(guī)X和意識的影響又被喚回到研究中來。實際上，有不少社會現(xiàn)象也不能用理性和絕 對數(shù)字來解釋，因此出現(xiàn)了邏輯實證研究的失敗，這是我們必須明確的。計量經(jīng)濟學(xué)方法計量經(jīng)濟學(xué)方法，即公共選擇理論，是以經(jīng)濟學(xué)理論為基礎(chǔ)，討論政治領(lǐng)域里面的“理 性選擇”理論。研究的起點是個體的利益計算，從此出發(fā)討論策略的選擇及其最終對整體決 策的影響。這種方法首先是“理性人”假設(shè)，認為每一個個體都會無視集體利益，而追求自 身利益偏好的最大化。由于理性人是目光短淺的，通過博弈方法的計算，理性人各自的最優(yōu)選擇并不能達到整 體的最優(yōu)結(jié)果

18、。也就是說出現(xiàn)了 “1/12”的次優(yōu)結(jié)果。過去認為只要每個人的偏好能夠獲 得實現(xiàn)，那么整體的利益就是最大化。但是公共選擇理論就告訴我們，面對公共資源，理性 人都會選擇“搭便車”或非合作的策略以便使自己能夠以最低的成本獲得最大的利益，結(jié)果 就出現(xiàn)了 “公共資源的悲劇”一誰都不愿意吃虧。因此，我們需要公共政策和權(quán)威來組織個體，同時監(jiān)督個體的行為，這就是公共政策產(chǎn) 生的一種理解，同樣我們可以用這樣的路徑來分析政策問題的產(chǎn)生和變化。后實證主義方法針對實證主義對科學(xué)方法的運用，包括邏輯實證主義和經(jīng)濟分析方法，批判者質(zhì)疑：剔 除價值判斷的研究方法難以解釋現(xiàn)實的全部精況，信仰和感精因素對政策實施和制定有非常

19、 重要的影響。政策本身是有價值取向和目標(biāo)的，如果排除價值因素談所謂“客觀”的數(shù)據(jù)和 利益算計，將降低研究結(jié)果的解釋性和預(yù)測能力。后實證主義者主X以價值為基礎(chǔ)，包含更符合直覺和意識的分析方法，再結(jié)合實證研 究。他們并沒有排斥實證方法，只是對主宰行為的價值因素的重新重視，是反思后的進步。從方法論上講，實證主義擅長把社會現(xiàn)象拆分成各種系數(shù)、指標(biāo)，單純對某事件本身進 行研究和預(yù)測。而后實證主義則主X理解各種社會現(xiàn)象，找出其背后的價值目標(biāo)和變化； 從社會環(huán)境中的相互聯(lián)系和影響來解釋現(xiàn)象的產(chǎn)生，強調(diào)互動和實例研究。息之，它們最基 本的差別是對價值和意識的定位。實證主義要求價值中立，后實證主義則肯定價值前提

20、。參與主義路徑由彼得德里昂及一些學(xué)者新近提出的參與主義，與后實證主義的挑戰(zhàn)密切相關(guān)，試圖 把既憧得利益，又有價值偏好的利益涉及者都納入政策制定過程中，通過擴大參與，允許受 政策影響者參與政策過程，從而實現(xiàn)拉斯韋爾所提出的政策科學(xué)的XX。要求為個體、利益 集團、官僚們提供更寬闊的討論空間和進諫途徑，以便讓他們參與到政策設(shè)計和再設(shè)計。但是在許多情況下，人越多、利益代表越多，意見就越分散，獲得一致意見的機會就越 小。政策過程也得投入更多的資源和時間。以效率和效益作為代價追求政策乂乂，是否值得? 這就是許多爭論的起點。(t)X性描述方法. 對某一具體事情，可通過科學(xué)方法和數(shù)據(jù)來描述，有人稱這是客觀描述。但正如“瞎 子摸象”一樣，他們都如實地反映了所觸及的信息，卻不能準(zhǔn)確地把握整體。從這個故事中， 我們最起碼應(yīng)吸取兩個道理：.(1)對事物的整體把握的重要性。.(2)故事說明每個人對數(shù)據(jù)的選擇不同，理解也不同。對數(shù)據(jù)的選擇和理解是主觀的，有價值傾向的。意識形態(tài)方法意識形態(tài)是政策環(huán)境的重要因素，它的影響力貫穿整個政策過程，有時候甚至具有決定 性意義。國家的意識形態(tài)是政策制定的一種導(dǎo)向，由于權(quán)威資源都掌握在政府或者統(tǒng)治階層 內(nèi)部，而公共政策的制定涉及資源的分配，社會主義和資本主義所