【解讀】東莞擬出新政或對“工改工”市場產生深遠影響范本

1、 【解讀】東莞擬出新政，或對“工改工”市場產生深遠影響.導讀：新政解讀.筆者注意到，今年以來，在各大城市的城市更新項目中，工改工基本都被放在了優(yōu)先的位置，全面釋放的政策紅利，也讓各地的工改市場備受關注。說到工改工，便不得不提東莞。作為國內最早推行工改工的城市之一，東莞的工改經驗曾多次榮獲國家和省里的表揚，并向全國范圍進行推廣。從某種程度上講，東莞在工改上的一次創(chuàng)新舉措，便可能代表了未來的一個重要趨勢。筆者注意到，近日，東莞發(fā)布了一則關于聚焦先進制造 打造高品質空間 全面加快三舊改造的實施意見（公開征求意見稿）（下稱方案），向社會公開征求意見。如今，正值東莞鎮(zhèn)街工改工三年行動計劃接近尾聲之際，方

2、案的提出為東莞下一步的城市更新定下了主基調，對東莞乃至全國的工改市場具有很強的參考意義。今天，筆者和大家詳細解讀。正文：01東莞工改工發(fā)展歷史東莞一直是中國制造的代名詞。在城市發(fā)展初期，小而快的土地供應滿足了大量制造企業(yè)爆發(fā)式的用地需求，奠定了東莞世界工廠的基礎。然而，成績之下也有隱憂，粗放式的發(fā)展使得土地形態(tài)支離破碎。有報道稱，東莞全市約423平方公里的工業(yè)用地零散分布于超過2萬個地塊，面積小于75畝的地塊占比超90%，60%的鎮(zhèn)甚至拿不出500畝以上的土地承載新增的產業(yè)項目。而已開發(fā)的土地利用效能也不高，低端制造、倉促物流、家庭作坊、廢品回收等業(yè)態(tài)混雜其中，擠占了寶貴的土地空間。加之新增建

3、設用地早已近乎枯竭。東莞正面臨著土地提質提效的嚴峻挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，推進工改類城市更新，便成了東莞拓展空間的必然之舉。2009年3月，東莞市政府發(fā)布東莞市推動產業(yè)結構調整和轉型升級實施三舊改造土地管理暫行辦法，正式確立工改工為城市更新的主攻方向。此后的十余年間，東莞又出臺了一系列政策文件用于支持工改事業(yè)發(fā)展。在政策的加持下，東莞的工改市場歷經了工改工、工改商居、工改M0等幾個階段，范圍從主城到郊區(qū)、再到鎮(zhèn)、街、村.如今，隨著鎮(zhèn)街工改工三年行動計劃即將落下帷幕，東莞的第一輪工改工行動基本完成，工改市場也將邁進2.0時代?；仡欉^去十余年東莞工改工的推進情況，其成功經驗頗多，但也面臨著不少挑戰(zhàn)。

4、首先，一些園區(qū)改造意愿不強。尤其是郊區(qū)和鎮(zhèn)、村的工業(yè)園，這些園區(qū)的產業(yè)層次不高，主要客戶以當地的小企業(yè)、小作坊為主，它們習慣了低密度、低樓層的廠房，無需改造也有穩(wěn)定的收益。其次，社會資本參與熱情不高。由于政策趨嚴，工改工實際已經沒有太多變通的空間；項目建成后還要面臨投資回報周期長、區(qū)域競爭激烈（目前東莞的工改項目特別多）、產業(yè)導入困難等現實問題，一不小心就會做虧本。第三，拆遷補償成本高。如今，被拆遷方對拆遷補償標準的訴求已明顯提高，有很多工廠主提出以未來改造后同類物業(yè)的單方銷售價格作為當前拆遷賠償的標準，由此導致拆遷難度不斷加大。第四，面臨阻礙較多。雖然工改有一定開發(fā)潛力，但很多廠房存在歷史遺

5、留問題多、權屬復雜等問題，實際處理起來非常復雜；另外，由于由于慣性思維的存在，很多村（社區(qū)）集體也不敢貿然進行改造。02新政策的亮點針對工改工現存的問題和不足，東莞適時發(fā)布了方案。在筆者看來，有以下八個方面值得重點關注。1、簽約95%可提政府裁決原文：單元范圍內已簽訂補償協(xié)議的權益土地面積和人數合計占比均不低于95%時，實施主體與未簽約權益人經充分協(xié)商仍協(xié)商不成的，為維護和增進社會公共利益，可提請市人民政府依照有關規(guī)定進行調解與裁決。解讀：一直以來，為了保證拆遷的公平公正，各地工改普遍采取協(xié)議搬遷的模式，當簽訂補償協(xié)議的權益人達到100%簽約率時才可以啟動拆遷。但在實踐中，由于每個權益人對補償

6、數額的期望不同，甚至有部分權益人抱著后拆多拿的想法，故意拖延、阻撓簽約，導致簽約率遲遲無法達到要求，很多項目因此流產。本次東莞提出不低于95%的權益土地面積和人數簽約即可申請申請政府裁決搬遷，既把工改的主動權交給了多數權益人，同時也給少數人留有申訴的途徑，從一定程度上解決了眾口難調的問題。2、產業(yè)空間連片整備原文：各鎮(zhèn)街（園區(qū)）謀劃若干500畝以上的政府統(tǒng)籌連片工改工片區(qū)，由鎮(zhèn)街（園區(qū)）政府、市屬國有企業(yè)、鎮(zhèn)街（園區(qū)）所屬企業(yè)或鎮(zhèn)村合作改造，1年內首期清拆，3年內全部完成，作為全市硬任務。加大龍頭企業(yè)用地整備，每年工改工任務中設置20%的連片產業(yè)用地收儲任務。解讀：目前，東莞市的土地開發(fā)強度近

7、50%，已逼近臨界線，且項目連片度不高，沒有空間承載大型優(yōu)質項目。在工改工的基礎上，東莞在土地連片開發(fā)上做了大量探索。2021年5月，被稱為拓空間2.0版的東莞市標準化產業(yè)片區(qū)土地整備工作方案的政策出臺，提出3年內整備4片2000畝以上、6片700畝以上連片土地的強制性任務，此次方案的出臺，又將這項任務進行了細化。以往工改工多以工廠主和園區(qū)自改為主，這類改造雖然效率較高，但載體規(guī)模小、分布散的問題無法解決。因此方案特意提出增加鎮(zhèn)街（園區(qū)）政府、國有企業(yè)等改造，以便土地連片開發(fā)。3、支持市場主體參與工改工原文：建立優(yōu)秀產業(yè)運營商評價機制，支持有產業(yè)資源與運營實力的優(yōu)質市場主體深入參與連片工改工。

8、解讀：民企參與工改工主要有三種形式。一是合作開發(fā)，由政府下屬國企負責一級開發(fā)，解決土地整備、拆遷等問題，民企介入二級開發(fā)，根據產業(yè)要求建設高度匹配的園區(qū)，并負責招商運營；二是集約建園，集體經濟組織將集體建設用地出租給國有企業(yè)，國有企業(yè)引進市場化機構建設廠房并負責運營，租賃期滿后將物業(yè)返還給村集體；三是合作運營，政府統(tǒng)籌全局，搭建政策、規(guī)劃等，企業(yè)擔當園區(qū)操盤手和產業(yè)運營商的角色，依托現有載體從事招商引資和產業(yè)服務活動。由于連片工改工的要求，民營企業(yè)參與深度開發(fā)的機會可能有所減少；但政府依然需要產業(yè)運營商敏銳的市場嗅覺、豐富的開發(fā)經驗和較強的招商運營能力來協(xié)助政府招引產業(yè)。4、嚴格管控零碎化工改

9、工項目原文：管控零碎化工改工，50畝以下工改工項目原則上須納入片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃方可實施，30畝以下自改工改工項目原則上不再延長土地使用年限，已納入工改工三年行動計劃項目庫且2022年底前完成拆除的除外。解讀：以前，東莞只在文件中提出鼓勵各鎮(zhèn)街開展連片工改工，結合改造意愿將舊工業(yè)區(qū)納入連片工改工區(qū)域，但并沒有最低規(guī)模的限制（連片工改工區(qū)域在容積率計算中使用特別政策系數）。如今隨著方案的出臺，50畝以下的工改工項目基本不會再批，而現有30畝以下的項目也將在土地使用年限到期后逐步退出歷史舞臺。5、優(yōu)質項目放寬可分割轉讓比例原文：支持一批產業(yè)社區(qū)試點，達到一定面積和生產用房比例的，可適當提高可分割轉讓比例

10、，限定用于倍增企業(yè)、上市后備企業(yè)、專精特新企業(yè)等市認定的優(yōu)質項目，拓寬低成本空間供給渠道。解讀：根據東莞工改M1分割轉讓細則，工業(yè)生產用房最高可分割轉讓的計容建筑面積不得超過工業(yè)廠房生產用房總計容建筑面積的70%，分割銷售單元最小建筑面積不低于500，如今，優(yōu)質企業(yè)有望突破這一紅線。當然，以上僅針對M1工業(yè)用地，關于新型產業(yè)用地M0，東莞政府的規(guī)定是可分割轉讓的計容建筑面積不得超過該用地總計容建筑面積的49%，這部分比例能否提升，就要看企業(yè)質地和政府關系如何了。不過，這兩年東莞M0政策已經縮緊，想改或拿M0項目難度非常大。6、工改工與工改居商聯(lián)動原文：建立骨肉相連、同步實施的工改工與工改居商項

11、目聯(lián)動機制，明確聯(lián)動產業(yè)占比，各鎮(zhèn)街工改工原則上不低于70%，舊村改居商面積不納入聯(lián)動核算，確因特殊原因無法達成聯(lián)動比例的，可將閑置用地盤活、城區(qū)保護利用專項資金等納入聯(lián)動。解讀：類似產業(yè)地產里的勾地，以居商反哺工業(yè)，工改工與工改居商項目聯(lián)動發(fā)展是目前較為可行的一種模式。投資方從居住 / 商業(yè)中獲利，再把現金流投入到工業(yè)地產中，形成良性的循環(huán)機制。同時，為了杜絕資本投機，方案把工改工的比例提升從60%提升到了70%。（2022年1月6日，東莞市制造業(yè)高質量發(fā)展十四五規(guī)劃提出探索南部九鎮(zhèn)產業(yè)用地機制改革，工改工面積占比原則上不得低于60%）7、確定工改平衡系數原文：除交由政府收儲外的工改居商項目

12、，需核算地塊已使用年限內實際稅收貢獻總值，補足與屬地產業(yè)用地稅收貢獻指數計算的應繳稅收的差額。鎮(zhèn)街（園區(qū)）可實施產業(yè)平衡資金機制，結合地價計收辦法，分類設定平衡系數，權利人自行改造的工改居商單元系數為1.2、單一主體掛牌招商的工改居商單元系數為1.1，鎮(zhèn)街（園區(qū)）可結合實際情況自行設定系數。平衡資金由市、鎮(zhèn)5：5分成，實施預算管理，用于反哺連片工改工由于工改工項目存在周期長、投資大、融資成本高、銷售前景不明等特點，往往需要通過工改居商和稅收返還來反哺工改工。設定合適的系數，能夠實現經濟成本收益綜合平衡，既減輕政府工改工項目的財政扶持壓力，也能夠確保投資收益，增強工改工項目改造的積極性。8、二次轉讓政府優(yōu)先回購原