《行政法與行政訴訟法》第三講行政主體法(講課版)課件

1、行政主體法第三講彭錞第1頁，共66頁。內(nèi)容大綱行政主體學(xué)理通說反思行政主體學(xué)理通說超越新政主體學(xué)理通說：以行政組織設(shè)立為例第2頁，共66頁。學(xué)理通說中的行政主體第3頁，共66頁。通行定義行政主體享有并行使行政權(quán)力，能以自己名義進行行政管理活動，并獨立地承擔(dān)因此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織?，F(xiàn)行通說一般分為兩類：行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織。教材中增加了第三類，即其他社會公權(quán)力組織。第4頁，共66頁。行政機關(guān)依法設(shè)置的行使國家行政職能并具有獨立法人資格的國家機關(guān)?！耙婪ā笔菑V義的，不全部具有行政職能。第5頁，共66頁。中央行政機關(guān)中央行政機關(guān)：即國務(wù)院及其機構(gòu)：“一組兩辦三直屬，一協(xié)調(diào)部管局”。規(guī)范依據(jù)

2、：1982年國務(wù)院組織法和1997年國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例注意“機構(gòu)”和“編制”的區(qū)別第6頁，共66頁。第7頁，共66頁。中央行政機關(guān)一組：組成部門，又稱部委行署履行國務(wù)院基本的行政管理職能。分為二十個部、三個委（發(fā)改委、衛(wèi)計委和國家民族事務(wù)委員會）、一行、一署，共二十五個（監(jiān)察部與中紀(jì)委合署辦公）。都是行政主體。兩辦：辦公機構(gòu)和辦事機構(gòu)辦公機構(gòu)：國務(wù)院辦公廳，簡稱“國辦”，協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處理國務(wù)院日常工作，沒有行政管理職能，不是行政主體。辦事機構(gòu)：協(xié)助國務(wù)院總理辦理專門事項，不具有獨立的行政管理職能，不是行政主體。僑辦、港澳辦、法制辦、國務(wù)院研究室。國務(wù)院臺灣事務(wù)辦公室與中共中央臺

3、灣工作辦公室、國務(wù)院新聞辦公室與中共中央對外宣傳辦公室、國務(wù)院防范和處理邪教問題辦公室與中央防范和處理邪教問題領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。第8頁，共66頁。中央行政機關(guān) 三直屬管國務(wù)院的某項專門業(yè)務(wù)，具有獨立的行政管理職能，是行政主體。直屬機構(gòu)（局）：共十六個局或者署（新聞出版總署）。直屬特設(shè)機構(gòu)：國資委，2003年由全國人大設(shè)立，所以是特設(shè)機構(gòu)。直屬事業(yè)單位：銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會依法律授權(quán)享有行政管理職能，除此之外還有社?；?、地震局、國務(wù)院發(fā)展研究中心、社科院、中科院、國家行政學(xué)院、地震局、氣象局、自然科學(xué)基金委員會、新華社。第9頁，共66頁。中央行政機關(guān) 一協(xié)調(diào)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，組成單位是國務(wù)院各個組

4、成部門，也包括軍隊部門。一把手往往是國務(wù)院分管領(lǐng)導(dǎo)，包括副總理和國務(wù)委員。其功能是“跨國務(wù)院行政機構(gòu)的重要業(yè)務(wù)工作的組織協(xié)調(diào)任務(wù)。國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)議定的事項，經(jīng)國務(wù)院同意，由有關(guān)的行政機構(gòu)按照各自的職責(zé)負(fù)責(zé)辦理。在特殊或者緊急的情況下，經(jīng)國務(wù)院同意，國務(wù)院議事機構(gòu)可以規(guī)定臨時性的行政管理措施”。但事實上，有些議事機構(gòu)的行政管理措施并非臨時性的。如國務(wù)院學(xué)位委員會，根據(jù)學(xué)位條例，負(fù)責(zé)向各個教育機構(gòu)授予學(xué)位授予權(quán)。這時候就屬于對外行使行政管理職能，是行政主體。如果對外不以自己名義行使行政權(quán)力，則不屬于行政主體。 第10頁，共66頁。中央行政機關(guān)：議事協(xié)調(diào)機構(gòu)委員會愛國衛(wèi)生運動委員會、國家國防動員

5、委員會、綠化委員會、國務(wù)院學(xué)位委員會、禁毒委員會、能源委員會、南水北調(diào)工程建設(shè)委員會、三峽工程建設(shè)工程、中央機構(gòu)編制委員會等指揮部國家抗震救災(zāi)指揮部、森林防火指揮部；辦公室，如國務(wù)院糾正行業(yè)不正之風(fēng)辦公室辦公室國務(wù)院糾正行業(yè)不正之風(fēng)辦公室、國務(wù)院防范和處理邪教問題辦公室領(lǐng)導(dǎo)小組國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、全國擁軍優(yōu)屬擁政愛民工作領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組等第11頁，共66頁。中央行政機關(guān)部管局全稱是“國務(wù)院組成部門管理的國家行政機構(gòu)”，主管特定業(yè)務(wù)，行使行政管理職能，是行政主體。國家檔案局與中央檔案館、國家保密局與中央保密委員會辦公室、國家密碼管理局與中

6、央密碼工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，一個機構(gòu)兩塊牌子，列入中共中央直屬機關(guān)的下屬機構(gòu)序列。第12頁，共66頁。地方行政機關(guān)（一般地方行政機關(guān)）各級人民政府：省、市、縣、鄉(xiāng)憲法第三十條：“中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：(一)全國分為省、自治區(qū)、直轄市；(二)省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；(三)縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。”從“市管縣”到“省管縣”第13頁，共66頁。地方行政機關(guān)（一般地方行政機關(guān)）縣以上人民政府的工作/職能部門、直屬機構(gòu)、辦公機構(gòu)、辦事機構(gòu)和議事協(xié)調(diào)機構(gòu)縣以上人民政府派出機關(guān)根據(jù)地方人大和政府組織法第六十八條。省政府派出機

7、關(guān)：地區(qū)行署，下轄縣，八十年代“地改市”之后大部分成為地級市，目前只有少數(shù)地方還有地區(qū)行政公署，而且正在經(jīng)歷撤地改市。縣人民政府派出機關(guān)：區(qū)公所。市或市轄區(qū)人民政府派出機關(guān)：街道辦。都不是一級政府，但具有行政主體資格。第14頁，共66頁。行政機構(gòu)行政機構(gòu)是行政機關(guān)內(nèi)部的、或者派出的，一般不能以自己的名義發(fā)布命令、獨立行使職權(quán)、承擔(dān)行政責(zé)任的行政部門。原則上不具有行政主體資格，除非獲得法律、法規(guī)或規(guī)章的授權(quán)。第15頁，共66頁。行政機構(gòu)內(nèi)設(shè)機構(gòu)分常規(guī)性/臨時性；可以是一個或多個部門設(shè)立；名稱可以是“廳”、“司”、“處”、“科”、“股”、“室”、“辦”、“隊”。有可能對外使用自己的名義行使行政管理

8、職能，但除非有法律、法規(guī)授權(quán)，歸責(zé)對象仍然是其設(shè)立或主管的行政機關(guān)。第16頁，共66頁。行政機構(gòu)派出機構(gòu)派出所、工商所、稅務(wù)所、土地管理所、審計署辦事處、保監(jiān)局、銀監(jiān)局。從哪里知道某個行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)或派出機構(gòu)政府信息公開條例第九條第三款：反映本行政機關(guān)機構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的信息，行政機關(guān)應(yīng)主動公開。第17頁，共66頁。行政機構(gòu)派出機關(guān)與派出機構(gòu)相區(qū)別前者的設(shè)立機關(guān)是三級政府，行政職能是綜合性的，具有行政主體資格；后者的設(shè)立機關(guān)多種多樣，可以是某級地方政府的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，也可以是國務(wù)院某個部門，行政職能往往是特定的，是否具有行政主體資格不確定，取決于是否有法律、法規(guī)授權(quán)。第18頁，共66頁

9、。行政組織、行政機關(guān)、行政機構(gòu)、行政主體第19頁，共66頁。法律、法規(guī)授權(quán)的組織修訂前的行政訴訟法第二十五條：由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。由行政機關(guān)委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機關(guān)是被告。第20頁，共66頁。規(guī)章授權(quán)組織是行政主體嗎？1989年行政訴訟法第二十五條 由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。由行政機關(guān)委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機關(guān)是被告。1991年行政復(fù)議條例第二十八條 法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的組織作出具體行政行為的，該組織是被申請人。1999年月行政復(fù)議法第十五條 對本法第十二條、第十三條、第十四條規(guī)定以外的其

10、他行政機關(guān)、組織的具體行政行為不服的，按照下列規(guī)定申請行政復(fù)議：（三）對法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為不服的，分別向直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國務(wù)院部門申請行政復(fù)議1999年11月最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋第二十條 行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者派出機構(gòu)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的情況下，以自己的名義作出具體行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機關(guān)為被告。（種類越權(quán)）法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或者其他組織，超出法定授權(quán)范圍實施行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以實施該行為的機構(gòu)或者組織為被告。（幅度越權(quán)）第二十一條

11、 行政機關(guān)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)視為委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機關(guān)為被告。（假授權(quán)，真委托）第八十六條 行政機關(guān)根據(jù)行政訴訟法第六十六條的規(guī)定申請執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)具備以下條件：(三)申請人是作出該具體行政行為的行政機關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織2007年行政復(fù)議法實施條例第十二條 行政機關(guān)與法律、法規(guī)授權(quán)的組織以共同的名義作出具體行政行為的，行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織為共同被申請人。十四條 行政機關(guān)設(shè)立的派出機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者其他組織，未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，對外以自己名義作出具體行政行為的，該行

12、政機關(guān)為被申請人。2014年行政訴訟法第二條 公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。第21頁，共66頁。法律、法規(guī)授權(quán)的含義授權(quán)方式包括直接/間接授權(quán)。直接授權(quán)是指法律、法規(guī)直接對某組織授權(quán)，如我們即將講到的基層群眾性自治組織。間接授權(quán)在現(xiàn)實生活中也很常見，即法律、法規(guī)對某級政府或行政機關(guān)授權(quán)，再由該政府或行政機關(guān)分配給內(nèi)設(shè)或下級機關(guān)。間接授權(quán)的效力政府采用規(guī)章以下規(guī)范性文件進行授權(quán)的組織，是否是行政主體？1999年行政訴訟法司法解釋第二十一條：行政機關(guān)在沒有

13、法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)視為委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機關(guān)為被告。第22頁，共66頁。法律、法規(guī)授權(quán)的含義謝淼全訴屏南縣中字管理站種子行政管理案（福建省屏南縣人民法院（2007）屏行初字第03號）法院認(rèn)定：根據(jù)中華人民共和國種子法第三條之規(guī)定，農(nóng)作物種子管理權(quán)由縣級以上農(nóng)業(yè)主管部門行使。種子法實施后，由于我國農(nóng)作物種子產(chǎn)業(yè)發(fā)生了重大變化，為加強種子市場的監(jiān)管，2006年5月19日國務(wù)院辦公廳作出關(guān)于推進種子管理體制改革加強市場監(jiān)管的意見（國辦發(fā)200640號）對種子管理體制進行改革，其第三條第（七）項規(guī)定“各級種子管

14、理機構(gòu)要依法履行種子行政許可、行政處罰、行政管理等職責(zé)，加強對本行政區(qū)域內(nèi)種子市場和種子質(zhì)量的監(jiān)管”。第23頁，共66頁。法律、法規(guī)授權(quán)的含義“授權(quán)”的含義不光指職權(quán)、權(quán)力、權(quán)能，也指職責(zé)、責(zé)任溆浦縣中醫(yī)院訴溆浦縣郵電局不履行法定職責(zé)案（2000）：縣郵電局被要求對經(jīng)過衛(wèi)生部門審查確認(rèn)資格的縣醫(yī)院開通120急救電話。區(qū)別委托和授權(quán)權(quán)力（意思表示）、名義和責(zé)任能否委托個人張敏不服內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市公安局道路交通行政處理案中，唐建東因駕駛無號牌貨車被被告的民警當(dāng)場扣押后，被指令將車開到交通支隊停車場。途中，唐建東將原告張敏撞傷。法院認(rèn)定因車被扣押之后唐建東被指令繼續(xù)開車，此時其開車行為實質(zhì)上是受被

15、告委托實施的行政行為，由此引起的侵權(quán)責(zé)任應(yīng)當(dāng)由被告承擔(dān)。道路交通安全法第九十五條：“上道路行駛的機動車未懸掛機動車號牌，未放置檢驗合格標(biāo)志、保險標(biāo)志，或者未隨車攜帶行駛證、駕駛證的，公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)扣留機動車”。第24頁，共66頁。法律、法規(guī)授權(quán)的組織（直接授權(quán)）社會組織事業(yè)單位（公益性和生產(chǎn)經(jīng)營性）受到1998年事業(yè)單位登記管理暫行條例的規(guī)范，如學(xué)位條例第八條規(guī)定“學(xué)士學(xué)位，由國務(wù)院授權(quán)的高等學(xué)校授予，碩士學(xué)位、博士學(xué)位，由國務(wù)院授權(quán)的高等學(xué)校和科學(xué)研究機構(gòu)授予”，因此高校在授予學(xué)位方面是法律、法規(guī)授權(quán)的組織。社會團體依據(jù)1998年社會團體登記管理條例，含義是指中國公民自愿組成，為實

16、現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織，包括工會、婦聯(lián)和殘聯(lián)等社會團體，授權(quán)依據(jù)分別是1992年工會法（2001年修訂）、1992年婦女權(quán)益保障法和2008年殘疾人權(quán)益保障法。企業(yè)組織1991年煙草專賣法（2015年修訂）第十四條授權(quán)全國煙草總公司和省級煙草公司下達卷煙產(chǎn)量指標(biāo)。1994年城市供水條例第三十二條：“禁止擅自將自建的設(shè)施供水管網(wǎng)系統(tǒng)與城市公共供水管網(wǎng)系統(tǒng)連接；因特殊情況確需連接的，必須經(jīng)城市自來水供水企業(yè)同意，報城市供水行政主管部門和衛(wèi)生行政主管部門批準(zhǔn)”。行政機構(gòu)包括內(nèi)設(shè)和派出機構(gòu)，如銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會。國家工商管理總局內(nèi)設(shè)的商標(biāo)評審委員會（商標(biāo)法第二條：“國

17、務(wù)院工商行政管理部門設(shè)立商標(biāo)評審委員會，負(fù)責(zé)處理商標(biāo)爭議事宜）。2005年治安管理處罰法第九十一條授予派出所警告和罰款500元以下的處罰權(quán)。2001年稅收征收管理法第十四條則授權(quán)給稅務(wù)所（派出機構(gòu)）和稅務(wù)稽查分局（內(nèi)設(shè)機構(gòu)）。基層群眾性自治組織村民委員會受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)，授權(quán)依據(jù)為1998年村民委員會組織法居民委員會受街道辦事處指導(dǎo)，授權(quán)依據(jù)為1990年居民委員會組織法第25頁，共66頁。村委會組織法第二條 村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政

18、府反映村民的意見、要求和提出建議。第七條 村民委員會根據(jù)需要設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計劃生育等委員會。村民委員會成員可以兼任下屬委員會的成員。人口少的村的村民委員會可以不設(shè)下屬委員會，由村民委員會成員分工負(fù)責(zé)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計劃生育等工作。第26頁，共66頁。村委會組織法第八條 村民委員會應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟和其他經(jīng)濟，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展。村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。第九條 村民委員會應(yīng)當(dāng)宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，教育

19、和推動村民履行法律規(guī)定的義務(wù)、愛護公共財產(chǎn)，維護村民的合法權(quán)益，發(fā)展文化教育，普及科技知識，促進男女平等，做好計劃生育工作，促進村與村之間的團結(jié)、互助，開展多種形式的社會主義精神文明建設(shè)活動。第27頁，共66頁。居委會組織法第三條 居民委員會的任務(wù)：（一）宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，維護居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛護公共財產(chǎn)，開展多種形式的社會主義精神文明建設(shè)活動；（二）辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)；（三）調(diào)解民間糾紛；（四）協(xié)助維護社會治安；（五）協(xié)助人民政府或者它的派出機關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等項工作；（六）向人民政

20、府或者它的派出機關(guān)反映居民的意見、要求和提出建議。第28頁，共66頁。其他社會公權(quán)力組織其他社會公權(quán)力組織：無法律、法規(guī)授權(quán)，但依據(jù)社會或市場自治原則和組織章程行使某種公共權(quán)力，影響成員或第三人的權(quán)益，而成為行政主體。第29頁，共66頁。長春亞泰俱樂部訴足協(xié)案2001年10月16日，中國足球協(xié)會做出足紀(jì)字(2001)14號關(guān)于對四川綿陽、成都五牛、長春亞泰、江蘇舜天和浙江綠城俱樂部足球隊處理的決定(簡稱“14號處理決定”)。該決定第一項處罰包括取消原告長春亞泰足球俱樂部升入甲A資格，第四項處罰是取消原告足球隊2002年、2003年甲乙級足球聯(lián)賽引進國內(nèi)球員的資格。原告不服“14號處理決定”，于

21、2001年10月19日和11月10日兩次向中國足球協(xié)會提出申訴狀，中國足球協(xié)會未能在法定的時間內(nèi)答復(fù)。2002年1月7日，長春亞泰足球俱樂部及其教練員、球員向北京市二中院提起行政訴訟。北京市二中院進行審查后，認(rèn)為該起訴不符合行政訴訟法規(guī)定的受理條件，遂于2002年1月23日，作出(2002)二中行審字第37號行政裁定書，以長春亞泰及其教練員、球員對中國足協(xié)提起的行政訴訟“不符合法律規(guī)定的受理條件”為由，裁定不予受理。2002年1月28日，亞泰俱樂部決定向北京市高級法院提出上訴，請求撤銷北京市二中院裁定，并依法裁定受理本案。2002年1月29日，全國人大常委吳長淑等12名人大代表聯(lián)名上書全國人大

22、常委會，要求北京市高級法院受理長春亞泰足球俱樂部對中國足協(xié)提起的行政訴訟。第30頁，共66頁。長春亞泰俱樂部訴足協(xié)案1995年體育法第三十一條：“國家對體育競賽實行分級分類管理。全國綜合性運動會由國務(wù)院體育行政部門管理或者由國務(wù)院體育行政部門會同有關(guān)組織管理。全國單項體育競賽由該項運動的全國性協(xié)會負(fù)責(zé)管理。地方綜合性運動會和地方單項體育競賽的管理辦法由地方人民政府制定?！?第四十九條：“在競技體育中從事弄虛作假等違反紀(jì)律和體育規(guī)則的行為，由體育社會團體按照章程規(guī)定給予處罰。”1991年足協(xié)章程第八十七條（2005年版章程第六十一條）：中國足球協(xié)會各會員協(xié)會、會員俱樂部及其成員，應(yīng)保證不得將他們

23、與中國足球協(xié)會、其它會員協(xié)會、會員俱樂部及其成員的爭議提交法院，而只能 向中國足球協(xié)會訴訟委員會提出申訴。訴訟委員會在訴訟委員會工作條例規(guī)定的范圍內(nèi)作出的最終決定，對各方均具有約束力。第31頁，共66頁。長春亞泰俱樂部訴足協(xié)案爭議焦點：足協(xié)是法律、法規(guī)授權(quán)組織嗎？足協(xié)對俱樂部行使處罰的權(quán)力來源是體育法還是足協(xié)章程？體育法第三十一條是授權(quán)性還是確權(quán)性規(guī)定？第三十一條是授權(quán)性規(guī)定（邏輯前提是體育賽事管理權(quán)屬于國家）-足協(xié)是法律授權(quán)組織-其處罰決定是具體行政行為，具有可訴性第三十一條是確權(quán)性規(guī)定（邏輯前提是體育賽事管理權(quán)屬于社會）-足協(xié)不是法律授權(quán)組織-其處罰決定不是具體行政行為-不具有可訴性嗎？第

24、32頁，共66頁。村委會根據(jù)村規(guī)民約進行處罰村委會組織法第十條：“村民委員會及其成員應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，遵守并組織實施村民自治章程、村規(guī)民約，執(zhí)行村民會議、村民代表會議的決定、決議，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務(wù)，接受村民監(jiān)督。”第二十七條 村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令

25、改正。第33頁，共66頁。村委會根據(jù)村規(guī)民約進行處罰浙江天臺明堂村1999年鄉(xiāng)規(guī)民約：“為加強社會治安，維護景區(qū)秩序，確保人民生命財產(chǎn)安全和保護景區(qū)的生態(tài)環(huán)境不受破壞，在公安機關(guān)的支持下，經(jīng)七村兩委及各村村民代表會議討論通過，特制定本公約：景區(qū)林木嚴(yán)格保護，如在景區(qū)內(nèi)砍伐林木每株口徑（在1.5米處）在10公分處以50100元賠償，口徑在10公分以上處以100500元賠償?！贝逦瘯惺固幜P權(quán)，是否是其他社會公權(quán)力組織，能否成為行政訴訟被告？村規(guī)民約本身與憲法、法律、法規(guī)、政策相抵觸或侵犯村民人身、民主和財產(chǎn)權(quán)利，能否成為行政訴訟被告？村委會作為自治組織，哪些權(quán)力是來源于國家法律、法規(guī)的授權(quán)，哪些

26、是自治權(quán)力？執(zhí)行計劃生育政策權(quán)力？集體土地管理的權(quán)力？第34頁，共66頁。比較法的視角：從權(quán)力來源到權(quán)力性質(zhì)英國法傳統(tǒng)上由于司法審查的主要任務(wù)是實現(xiàn)議會意志，在“誰可以被司法審查”問題上，法院采取權(quán)力來源標(biāo)準(zhǔn)，即如果該權(quán)力是立法賦予的，則屬于司法審查范圍之內(nèi)。這一形式化的標(biāo)準(zhǔn)在1986年的Datafin案（R v Panel on Take-overs and Mergers, ex parte Datafin plc）中受到挑戰(zhàn)。該案爭議焦點在于權(quán)力非法定的市場自治（self-regulating）組織“兼并和收購委員會”(Panel on Take-over and Mergers)是否應(yīng)

27、受司法審查。法院放棄了舊的權(quán)力來源標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)向權(quán)力性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，即考察該權(quán)力是否具有“公共因素”（public element）。法院對此做出了肯定的回答：首先，該委員會雖然名義上是自治的，但其享有的壟斷性管理權(quán)力并不是建立在成員自愿接受的基礎(chǔ)上；其次，該委員會的權(quán)力非法定，恰是議會有意限制立法、留下自治空間的結(jié)果，所以該委員會實際上是這一領(lǐng)域規(guī)制系統(tǒng)的組成部分；第三，該委員會具有濫用其巨大權(quán)力的可能，司法審查不應(yīng)坐視不理。第35頁，共66頁。小結(jié)：中國行政法通說上，如何判斷某個行政組織是否是行政主體？標(biāo)準(zhǔn)具體含義權(quán)自己享有并行使行政職權(quán)名以自己的名義實施行政活動；從簽名蓋章上體現(xiàn)責(zé)必須能夠獨立承擔(dān)

28、因行政活動而產(chǎn)生的法律責(zé)任第36頁，共66頁。小結(jié)：中國行政法通說上，如何判斷某個行政組織是否是行政主體？行政主體不一定是行政機關(guān)，反過來，行政機關(guān)不一定是行政主體。廣義的行政組織不一定是行政主體，但行政主體一定是行政組織。 行政組織 行政主體 行政機關(guān)第37頁，共66頁。如何判斷某個行政組織是否是行政主體？中央機關(guān)與機構(gòu)地方機關(guān)與機構(gòu)非政府組織與個人是主體國務(wù)院：主體，但不可訴國務(wù)院組成部門：主體，且可訴國務(wù)院直屬/特設(shè)機構(gòu)：主體，可訴國務(wù)院組成部門管理的機構(gòu)：主體，可訴經(jīng)授權(quán)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)：主體，可訴經(jīng)授權(quán)的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)：主體，可訴各級人民政府縣以上政府工作部門、直屬機構(gòu)、特設(shè)機構(gòu)三種派出機關(guān)

29、（行署、區(qū)公所、街辦）中央機關(guān)或機構(gòu)依法設(shè)立的分支機構(gòu)經(jīng)授權(quán)的派出機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)特定條件下的綜合執(zhí)法機構(gòu)被授權(quán)的企業(yè)組織被授權(quán)的事業(yè)單位被授權(quán)的社會團體被授權(quán)的群眾基層自治組織非主體國務(wù)院辦公機構(gòu)、辦事機構(gòu)未經(jīng)授權(quán)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)未經(jīng)授權(quán)的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)地方政府辦公機構(gòu)、辦事機構(gòu)未經(jīng)授權(quán)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)未經(jīng)授權(quán)的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)受委托的組織和個人第38頁，共66頁。反思行政主體的現(xiàn)行通說：由來與局限從行政機關(guān)到行政主體八十年代中期以前，行政機關(guān)是通用的術(shù)語。一是在行政法上具有管理者地位的并不限于行政機關(guān), 囿于行政機關(guān)則將其他管理者排斥在行政法學(xué)研究的視野之外二是就法律地位而言, 行政機關(guān)實際上具有雙

30、重地位, 即行政主體和民事主體, 籠統(tǒng)地提行政機關(guān)則難以區(qū)分這兩種地位三是即使行政機關(guān)也并非全部具有法律意義, 有的只是作為內(nèi)部管理機構(gòu)存在, 并不具有對外可以行使的職權(quán),因此無須行政法予以關(guān)注第39頁，共66頁。反思行政主體的現(xiàn)行通說：由來與局限八十年代中后期開始，“行政主體”成為通用術(shù)語。第一，行政機關(guān)是行政學(xué)甚至生活中的用語, 行政主體則是一個嚴(yán)格的法學(xué)概念，專業(yè)性更強第二，行政機關(guān)以外的管理者雖然不是行政機關(guān), 但卻可以成為行政主體，概念的包容性和實用性更強第三，行政機關(guān)在行政法上的地位是行政主體, 在民事活動中的地位則是民事主體, 行政機關(guān)的雙重法律地位由此得到合理解釋第40頁，共6

31、6頁。反思行政主體的現(xiàn)行通說：由來與局限“行政主體”溯源王名揚1988年法國行政法：行政主體是“實施行政職能的組織，即享有實行行政職務(wù)的的權(quán)力，并負(fù)擔(dān)由于實施行政職務(wù)而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的主體”。法國法上“公法法人”或“公法人”（personne morale de droit publique）第41頁，共66頁。反思行政主體的現(xiàn)行通說：由來與局限現(xiàn)行行政主體理論的問題：第一，它解決不了自身的邊界問題。第二，它著眼于外部關(guān)系，較少關(guān)注行政主體內(nèi)部的關(guān)系。第三，它以行政訴訟，特別是行政訴訟被告資格為中心，忽略了行政組織更多面向的問題。第42頁，共66頁。行政組織法研究的拓展：以行政組織的設(shè)

32、置為例第43頁，共66頁。理解“單位”制：從革命根據(jù)地到中華人民共和國革命根據(jù)地黨-政-軍同一組織，不同部門，都屬于“革命隊伍”供給制下，個人-黨組織不可分離，個人物質(zhì)生活完全依賴于被稱為“公家”的集體共和國的單位外部關(guān)系：通過行政命令或計劃實現(xiàn)自上而下的控制內(nèi)部關(guān)系：個人對單位的全面依附控制方式：編制委員會第44頁，共66頁。行政組織的設(shè)置：法律、法規(guī)依據(jù)中央層面1982年國務(wù)院組織法第八條 國務(wù)院各部、各委員會的設(shè)立、撤銷或者合并，經(jīng)總理提出，由全國人民代表大會決定；在全國人民代表大會閉會期間，由全國人民代表大會常務(wù)委員會決定。第九條 各部設(shè)部長1人，副部長2至4人。各委員會設(shè)主任1人，副

33、主任2至4人，委員5至10人。第十一條 國務(wù)院可以根據(jù)工作需要和精簡和原則，設(shè)立若干直屬機構(gòu)主管各項專門業(yè)務(wù)，設(shè)立若干辦事機構(gòu)協(xié)助總理辦理專門事項。每個機構(gòu)設(shè)負(fù)責(zé)人2至5人。第45頁，共66頁。行政組織的設(shè)置：現(xiàn)狀與問題1997年國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例第四條 國務(wù)院行政機構(gòu)的設(shè)置以職能的科學(xué)配置為基礎(chǔ)，做到職能明確、分工合理、機構(gòu)精簡，有利于提高行政效能。國務(wù)院根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，適時調(diào)整國務(wù)院行政機構(gòu)；但是，在一屆政府任期內(nèi)，國務(wù)院組成部門應(yīng)當(dāng)保持相對穩(wěn)定。第五條 國務(wù)院行政機構(gòu)的設(shè)立、撤銷或者合并，由國務(wù)院機構(gòu)編制管理機關(guān)事先組織有關(guān)部門

34、和專家進行評估和論證。第七條 依照國務(wù)院組織法的規(guī)定，國務(wù)院設(shè)立辦公廳。國務(wù)院組成部門的設(shè)立、撤銷或者合并由國務(wù)院機構(gòu)編制管理機關(guān)提出方案，經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議討論通過后，由國務(wù)院總理提請全國人民代表大會決定；在全國人民代表大會閉會期間 ，提請全國人民代表大會常務(wù)委員會決定。第46頁，共66頁。行政組織的設(shè)置：現(xiàn)狀與問題第八條 國務(wù)院直屬機構(gòu)、國務(wù)院辦事機構(gòu)和國務(wù)院組成部門管理的國家行政機構(gòu)的設(shè)立、撤銷或者合并由國務(wù)院機構(gòu)編制管理機關(guān)提出方案，報國務(wù)院決定。第二十一條 國務(wù)院辦公廳、國務(wù)院組成部門、國務(wù)院直屬機構(gòu)和國務(wù)院辦事機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，按照國務(wù)院組織法的規(guī)定確定。國務(wù)院組成部門管理的國家行政機

35、構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，參照國務(wù)院組織法關(guān)于國務(wù)院直屬機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的規(guī)定確定。第二十二條 國務(wù)院機構(gòu)編制管理機關(guān)應(yīng)當(dāng)對國務(wù)院行政機構(gòu)的機構(gòu)設(shè)置和 編制執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查。國務(wù)院行政機構(gòu)應(yīng)當(dāng)每年向國務(wù)院機構(gòu)編制管理機關(guān)提供其 機構(gòu)設(shè)置和編制管理情況的報告。第47頁，共66頁。行政組織的設(shè)置：現(xiàn)狀與問題第二十三條 國務(wù)院行政機構(gòu)違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，由國務(wù)院機構(gòu)編制管理機關(guān)責(zé)令限期糾正；逾期不糾正的，由國務(wù)院機構(gòu)編制管理機關(guān)建議國務(wù)院 或者國務(wù)院有關(guān)部門對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分：(一)擅自設(shè)立司級內(nèi)設(shè)機構(gòu)的；(二)擅自擴大職能的；(三)擅自變更機構(gòu)名稱的；(四

36、)擅自超過核定的編制使用工作人員的；(五)有違反機構(gòu)設(shè)置和編制管理法律、行政法規(guī)的其他行為的。第二十四條 地方各級人民政府行政機構(gòu)的設(shè)置和編制管理辦法另行制定。國務(wù)院行政機構(gòu)不得干預(yù)地方各級人民政府的行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理工作，不得要求地方各級人民政府設(shè)立與其業(yè)務(wù)對口的行政機構(gòu)。第48頁，共66頁。行政組織的設(shè)置：法律、法規(guī)依據(jù)地方層面1979年地方各級人大和政府組織法（2015年修訂）第六十四條 地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門。省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請國務(wù)院批準(zhǔn)，并報本級人民代表大會常務(wù)

37、委員會備案。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準(zhǔn)，并報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。第49頁，共66頁。行政組織的設(shè)置：法律、法規(guī)依據(jù)2007年地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例第四條 地方各級人民政府的機構(gòu)編制工作，實行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級管理的體制。第五條 縣級以上各級人民政府機構(gòu)編制管理機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限履行管理職責(zé)，并對下級機構(gòu)編制工作進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。第六條 依照國家規(guī)定的程序設(shè)置的機構(gòu)和核定的編制，是錄用、聘用、調(diào)配工作人員、配備領(lǐng)導(dǎo)成員和核撥經(jīng)費的依據(jù)?？h級以上各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立機

38、構(gòu)編制、人員工資與財政預(yù)算相互制約的機制，在設(shè)置機構(gòu)、核定編制時，應(yīng)當(dāng)充分考慮財政的供養(yǎng)能力。機構(gòu)實有人員不得突破規(guī)定的編制。禁止擅自設(shè)置機構(gòu)和增加編制。對擅自設(shè)置機構(gòu)和增加編制的，不得核撥財政資金或者挪用其他資金安排其經(jīng)費。第50頁，共66頁。行政組織的設(shè)置：法律、法規(guī)依據(jù)第九條 地方各級人民政府行政機構(gòu)的設(shè)立、撤銷、合并或者變更規(guī)格、名稱，由本級人民政府提出方案，經(jīng)上一級人民政府機構(gòu)編制管理機關(guān)審核后，報上一級人民政府批準(zhǔn)；其中，縣級以上地方各級人民政府行政機構(gòu)的設(shè)立、撤銷或者合并，還應(yīng)當(dāng)依法報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。第十條 地方各級人民政府行政機構(gòu)職責(zé)相同或者相近的，原則上由一個

39、行政機構(gòu)承擔(dān)。行政機構(gòu)之間對職責(zé)劃分有異議的，應(yīng)當(dāng)主動協(xié)商解決。協(xié)商一致的，報本級人民政府機構(gòu)編制管理機關(guān)備案；協(xié)商不一致的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民政府機構(gòu)編制管理機關(guān)提出協(xié)調(diào)意見，由機構(gòu)編制管理機關(guān)報本級人民政府決定。第51頁，共66頁。行政組織的設(shè)置：法律、法規(guī)依據(jù)第二十一條 縣級以上各級人民政府機構(gòu)編制管理機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限，對機構(gòu)編制管理的執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查；必要時，可以會同監(jiān)察機關(guān)和其他有關(guān)部門對機構(gòu)編制管理的執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查。有關(guān)組織和個人應(yīng)當(dāng)予以配合。第二十二條 縣級以上各級人民政府機構(gòu)編制管理機關(guān)實施監(jiān)督檢查時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定的程序，發(fā)現(xiàn)違反本條例規(guī)定的行為，應(yīng)當(dāng)向本級人民

40、政府提出處理意見和建議。第52頁，共66頁。行政組織的設(shè)置：現(xiàn)狀與問題第二十六條 有下列行為之一的，由機構(gòu)編制管理機關(guān)給予通報批評，并責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分：（一）擅自設(shè)立、撤銷、合并行政機構(gòu)或者變更規(guī)格、名稱的；（二）擅自改變行政機構(gòu)職責(zé)的；（三）擅自增加編制或者改變編制使用范圍的；（四）超出編制限額調(diào)配財政供養(yǎng)人員、為超編人員核撥財政資金或者挪用其他資金安排其經(jīng)費、以虛報人員等方式占用編制并冒用財政資金的；（五）擅自超職數(shù)、超規(guī)格配備領(lǐng)導(dǎo)成員的；（六）違反規(guī)定干預(yù)下級人民政府行政機構(gòu)的設(shè)置和編制管理工作的；（七）違反規(guī)定審批機構(gòu)、編制

41、的；（八）違反機構(gòu)編制管理規(guī)定的其他行為。第二十七條 機構(gòu)編制管理機關(guān)工作人員在機構(gòu)編制管理工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分。第53頁，共66頁。行政組織的設(shè)置：現(xiàn)狀與問題管不住的行政組織？國土資源部現(xiàn)任副部長5名，發(fā)改委有副主任11人。2013年11月，李克強指出，要嚴(yán)控地方政府機構(gòu)編制總量，確保財政供養(yǎng)人員只減不增。1993年10月，中組部和人事部聯(lián)合發(fā)出通知，強調(diào)要合理設(shè)置機構(gòu)，嚴(yán)格控制機構(gòu)膨脹，不得隨意增加領(lǐng)導(dǎo)班子人數(shù)。“精簡膨脹再精簡再膨脹”？第54頁，共66頁。行政組織的設(shè)置：現(xiàn)實機制行政組織的設(shè)置至今仍采取黨政一體的計

42、劃編制模式。中央編委，全稱是中央機構(gòu)編制委員會，常設(shè)正部級辦事機構(gòu)是中央機構(gòu)編制委員會辦公室，簡稱“中央編辦”。是黨中央和國務(wù)院共享的機構(gòu)，網(wǎng)站可見中央機構(gòu)編制網(wǎng)，其工作規(guī)范依據(jù)是1991年的中央機構(gòu)編制委員會工作規(guī)則。第55頁，共66頁。行政組織的設(shè)置：現(xiàn)實機制第56頁，共66頁。行政組織的設(shè)置：現(xiàn)實機制主要職能：擬訂機構(gòu)編制管理的政策和法規(guī)。統(tǒng)一管理全國黨政機關(guān)、人大、政協(xié)、法院、檢察院機關(guān)，各民主黨派、人民團體機關(guān)及事業(yè)單位的機構(gòu)編制工作。管理黨中央各部門、國務(wù)院各部門的職能配置及調(diào)整工作，協(xié)調(diào)各部門之間、各部門與地方之間的職責(zé)分工。工作方式：“三定”方案/規(guī)定，即“定機構(gòu)，定職責(zé)，定領(lǐng)

43、導(dǎo)職數(shù)”?！叭ā?規(guī)定的制定程序總的來說就是“部門起草中編辦審定國務(wù)院批準(zhǔn)”。第57頁，共66頁。行政組織的設(shè)置：問題第一，三定方案只是作為國務(wù)院制定的規(guī)范性文件，編制設(shè)置是地方或部門與一級政府編委進行談判的結(jié)果，過程不公開；第二，“三定方案”只是針對特定部門而制定的，缺少有關(guān)政府規(guī)模的統(tǒng)一方案，也未能實現(xiàn)在公職人員總額上的控制；第三，“三定方案”缺少有效的監(jiān)督配套措施。盡管中央編辦自稱其具有法律效力，但實際中缺乏強有力的制裁措施，使其規(guī)定易于突破。第58頁，共66頁。行政主體理論與制度的重構(gòu)公法人概念的引入？第59頁，共66頁。行政組織法的完善將國家機關(guān)作為公法人本質(zhì)上是為了將國家納入法秩序，對其進行限制。這體現(xiàn)了法治原則。公法人種類的豐富是國家內(nèi)部分權(quán)和國家與社會分權(quán)的產(chǎn)物2014年11月份，德國一個州政府在聯(lián)邦憲法法院起訴聯(lián)邦政府，因為聯(lián)邦政府在2011年出臺一項法律，要求本國航空公司為售出機票納稅。該州政府主張聯(lián)邦政府對短程國內(nèi)旅客以及廉價航班機票收取同樣納稅金額的做法不當(dāng)，此舉將影響到位于邊境城市的機場經(jīng)濟效益。這尤其影響到以廉價航空公司為主的該州的機場。判決結(jié)果是聯(lián)邦政府勝訴。第60頁，共66頁。行政組織法的完善德國：聯(lián)邦人事委員會+聯(lián)邦預(yù)算法美國：聯(lián)邦行政管理和預(yù)算辦公室（OMB）+政府績效與