香港的競爭政策回顧與前瞻課件

1、香港的競爭政策：回顧與前瞻香港浸會大學(xué)經(jīng)濟(jì)系教授消費者委員會競爭政策小組主席曾澍基二零零一年三月十三日香港大學(xué)講座1內(nèi)容大綱(甲)香港競爭政策的里程碑(乙)特區(qū)政府目前的行業(yè)為主(sector specific)的競爭政策(丙)香港需要全面(comprehensive)的競爭政策嗎？(丁)國際經(jīng)驗(戊)未來展望及一些建議2(甲)里程碑(一)香港競爭政策的里程碑:各類專利權(quán)(franchises)及管制計劃(schemes of control)於不同年份出爐1974:消費者委員會成立，無法定徵召查詢權(quán)力，職能包括“收集、接受及傳播關(guān)於貨品、服務(wù)及不動產(chǎn)的資料”(216.4.1(a)1987：廣

2、播事務(wù)管理局成立1990年代:香港部份企業(yè)上升世界級水平3(甲)里程碑(二)1992:按政府要求，消委會進(jìn)行競爭分析1993:電訊管理局成立11/1996:消委會在作出七個行業(yè)報告後，提出一個總結(jié)，倡議制訂公平競爭法，並設(shè)立公平競爭委員會來執(zhí)行法例1997: 政府對消委會建議作出回應(yīng)，成立競爭政策諮詢委員會(COMPAG)4(甲)里程碑(三)-5/1998:政府提出 (Statement on Competition Policy)- 11/1999:國際貨幣基組織在是年第四條款磋商(Article IV consultation)總結(jié)聲明裏，首次關(guān)注香港經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部競爭情況，並稱許消委會這方面

3、的工作2000:廣播事務(wù)管理局和電訊管理局的監(jiān)察競爭的權(quán)力都通過法例修訂有所加強(qiáng)5(甲)里程碑(四)2000:歐洲議會首次關(guān)注香港的內(nèi)部競爭，國際貨幣基組織亦再度於第四條款磋商總結(jié)聲明內(nèi)提及其後的有關(guān)討論，集中於全面的相對於行業(yè)式的競爭政策的好處與壞處，請參閱我在網(wǎng)頁(.hk/sktsang) 所上載的文章。6內(nèi)容大綱(甲)香港競爭政策的里程碑(乙)特區(qū)政府目前的行業(yè)為主(sector specific)的競爭政策(丙)香港需要全面(comprehensive)的競爭政策嗎？(丁)國際經(jīng)驗(戊)未來展望及一些建議7(乙)政府目前的競爭政策(一)管制(regulation) 與競爭(compet

4、ition)相輔管制主要依靠回報率(rates of returns)調(diào)控(電力、交通)，旁及價格上限(price capping)(電訊)競爭政策以行業(yè)為主(sector specific)例子：電訊業(yè)(提早購回專利權(quán)及引入競爭)和廣播業(yè)8(乙)政府目前的競爭政策(二)並未制訂全面(comprehensive)的、跨行業(yè)的公平競爭法(competition law)及設(shè)立執(zhí)行此種法律的公平競爭機(jī)構(gòu)(competition authority)理據(jù)：不應(yīng)過度干預(yù)市場，因時制宜9內(nèi)容大綱(甲)香港競爭政策的里程碑(乙)特區(qū)政府目前的行業(yè)為主(sector specific)的競爭政策(丙)香港需

5、要全面(comprehensive)的競爭政策嗎？(丁)國際經(jīng)驗(戊)未來展望及一些建議10(丙)香港需要全面競爭政策(一)貿(mào)易(tradable)相對於非貿(mào)易(non-tradable)部門: 前者的自由不等如後者的自由非貿(mào)易部門：房地產(chǎn)、能源、交通、法律及醫(yī)療服務(wù)、超市、銀行服務(wù)等小型開放經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)上依靠管制(能源、交通、電訊、廣播)來保証某些非貿(mào)易貨品和服務(wù)有充足的、價錢質(zhì)量合理的供應(yīng)11(丙)香港需要全面競爭政策(二)但由於市場相對細(xì)小，規(guī)模經(jīng)濟(jì)門檻較低，容易出現(xiàn)具有市場力量(market power)的供應(yīng)者，就算他們以公平手法取得力量，未來仍有濫用力量的可能。小型開放經(jīng)濟(jì)下管制與競爭

6、政策的相對考慮:(1)科技發(fā)展(2)市場動力(3)經(jīng)濟(jì)部門邊界的變動12(丙)香港需要全面競爭政策(三)(1)科技發(fā)展：自然壟斷(natural monopoly)與規(guī)模經(jīng)濟(jì)脫勾(例如電力和電訊的超小型供應(yīng))，意味重點應(yīng)從管制轉(zhuǎn)向引入競爭。當(dāng)然，某些管制還是有需要維持甚至加強(qiáng)(2)市場動力：跨行業(yè)而且具有市場力量的企業(yè)，衝擊傳統(tǒng)行業(yè)以至國界的規(guī)限(3)經(jīng)濟(jì)部門邊界的變動：科技的發(fā)展不斷改寫以往的行業(yè)範(fàn)圍(例如電訊與廣播的界限)，行業(yè)式的管制方案愈趨被動13(丙)香港需要全面競爭政策(四)當(dāng)然，這並不等如在個別比較複雜的行業(yè)裏，不必設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。問題是除有特殊的豁免和其他條款外，它們應(yīng)受全

7、面競爭法的規(guī)範(fàn)對全面競爭法規(guī)的保留、批評及回應(yīng)：太過干預(yù)市場:競爭法有如球例，競爭委員會不外是個球証，目標(biāo)乃保証公平競爭，市場能正常運作，而非指導(dǎo)企業(yè)辦事。廉政公署是個同類的例証問題並不嚴(yán)重:一方面是X家天下的印象式指控，另方面則處之泰然。沒有有效的投訴渠道、執(zhí)行機(jī)制，嚴(yán)重程度難以確定。無論如何，誰會認(rèn)為犯罪率低，就應(yīng)取消警察？他們可多做教育宣傳工作呢14(丙)香港需要全面競爭政策(五)執(zhí)行競爭法成本昂貴:這視乎法例的複雜程度和執(zhí)法機(jī)構(gòu)及程序的設(shè)計。以人均成本計，澳洲競爭及消費者委員會(ACCC)與臺灣公平交易委員會都低於香港的消委會(當(dāng)然，各地的成本結(jié)構(gòu)不同)行業(yè)為主的競爭政策的獘端：滯後反

8、應(yīng):問題嚴(yán)重化後才作回應(yīng)行業(yè)之間的不公平:為何串通定價在一些行業(yè)(電訊、廣播)不容許，但其他大部份行業(yè)卻無限制？監(jiān)管者的“受俘虜” (regulatory capture)：行業(yè)管制者與行業(yè)首富的距離問題15(丙)香港需要全面競爭政策(六)由於上述這種種因素考慮，全面的競爭政策應(yīng)比以行業(yè)為主的優(yōu)勝，因為它更前瞻、跨行業(yè)，亦不易“受俘虜”。從成本效益角度來看，它更具“合成效應(yīng)” (synergy)全面競爭法其實可視為激勵香港非貿(mào)易部門提升效率的其中一種機(jī)制，它可能帶來整體經(jīng)濟(jì)的效率鼓動16內(nèi)容大綱(甲)香港競爭政策的里程碑(乙)特區(qū)政府目前的行業(yè)為主(sector specific)的競爭政策(

9、丙)香港需要全面(comprehensive)的競爭政策嗎？(丁)國際經(jīng)驗(戊)未來展望及一些建議17(丁)國際經(jīng)驗(一)據(jù)消委會資料，全球至少有五十個國家和地區(qū)，佔世界貿(mào)易額的80%，已制訂了全面的競爭法規(guī)，其中包括美洲：美國、加拿大、墨西哥、委內(nèi)瑞拉、巴西、阿根庭、秘魯及智利亞洲：日本、南韓、中國大陸、臺灣、印尼、泰國、印度及菲律賓歐洲：所有歐盟成員及大部份的東歐國家、俄羅斯中東：以色列、土耳其非洲：南非、亞爾及利亞、森巴比亞18(丁)國際經(jīng)驗(二)競爭法的一般重點：結(jié)構(gòu)(structure): 例如集中比率(concentration ratios)行為(conduct): 縱向和橫向的

10、限制(vertical and horizontal restraints)表現(xiàn)(performance): 超常利潤(abnormal profits)行為是當(dāng)今注意所在19(丁)國際經(jīng)驗(三)競爭法規(guī)的涵蓋面:壟斷及卡特爾合併與收購橫向的限制行為(合謀定價、串通投標(biāo)、共同減產(chǎn)、市場分割等)縱向的限制行為(限定零售價、搭賣、生產(chǎn)者優(yōu)待/歧視不同的批發(fā)商/零售商等)不公平貿(mào)易手法(例如掠奪性減價)20(丁)國際經(jīng)驗(四)轄免(exemptions): 對某些牽及公眾利益的結(jié)構(gòu)、行為及表現(xiàn)，免受競爭法的規(guī)限，例如科研卡特爾(R&D cartels)但賦予轄免程序須具透明度，並定時檢討21(丁)國

11、際經(jīng)驗(五)國際趨勢趨向注視反競爭行為介定核心的市場操控(hard core cartels):合謀定價、串通投標(biāo)、共同減產(chǎn)、市場分割等(主要是橫向限制行為)(OECD)執(zhí)行競爭法的程序增強(qiáng)透明度競爭機(jī)構(gòu)加強(qiáng)宣傳和教育活動國際合作，應(yīng)付跨國的卡特爾22內(nèi)容大綱(甲)香港競爭政策的里程碑(乙)特區(qū)政府目前的行業(yè)為主(sector specific)的競爭政策(丙)香港需要全面(comprehensive)的競爭政策嗎？(丁)國際經(jīng)驗(戊)未來展望及一些建議23(戊)未來展望及一些建議(一)就香港內(nèi)部的競爭問題，國際壓力將會增強(qiáng):IMF、EU、WTO這牽涉及政治經(jīng)濟(jì)和地緣政治的因素香港實應(yīng)考慮制訂公平競爭法及設(shè)立公平競爭委員會24(戊)未來展望及一些建議(二)參考外在經(jīng)驗:三大主要類型美國(法庭機(jī)制) (/atr) 澳洲(法庭與委員會的雙重機(jī)制) (.au)臺灣(以委員會為主的機(jī)制) (.tw)25(戊)未來展望及一些建議(三)美國(法庭機(jī)制):司法部(DoJ)按反托勒斯法例通過法庭執(zhí)行，民事與刑事懲罰並存澳洲(法庭與委員會的雙重機(jī)制)：澳洲競爭及消費委員會(ACCC)部份自主，大部份通過法庭執(zhí)行競爭法，只有民事而無刑事懲罰臺灣(以委員會為主的機(jī)制)：公平交易委員會(FTC)執(zhí)行公平交易法，民