調(diào)研報告：關(guān)于高質(zhì)量建設(shè)“地下城市”的現(xiàn)狀、存在問題及對策建議

1、調(diào)研報告：關(guān)于高質(zhì)量建設(shè)“地下城市”的現(xiàn)狀、存在問題及對策建議背景情況城市地下空間的開發(fā)利用是全球大都市的建設(shè)熱點，也是XX建設(shè)卓越城市的必由選項。按2017年統(tǒng)計數(shù)字估算，XX城市地下空間開發(fā)總面積1.1億平方米，年均增長量400-500萬平方米，年均投資達(dá)1000億元。這些地下建筑，大量是淺層地下空間，如地下室等空間。如今XX越來越多建設(shè)地下快速路、地下商場、地下酒店等地下建筑，但與城市發(fā)展的水平相比，XX亟待結(jié)合城市功能需求，積極利用淺層、次淺層空間，逐漸有條件利用次深層空間，彈性預(yù)留深層空間，有計劃、有序建設(shè)地下城市空間，做到全國第一、全球領(lǐng)先。問題及分析（一）“新型國土資源”亟待受到

2、重視城市地上空間被稱為一次土地資源，地下空間被稱為二次土地資源。日本在1991年的東京宣言就已把地下空間作為新型國土資源，新加坡也把地下100米作為新型國土資源，而我國目前城市地下空間專項法律法規(guī)不健全。從技術(shù)層面來說，可以有效利用地下200米深度之內(nèi)的空間。一般地下的道路、管線、污水管、綜合管廓在30米深以內(nèi)，XX最深的世博變電站30米深。XX一些高層建筑的地下室有地下5層，地基可以延伸到30米左右。地下暗河、地下科學(xué)工程有些可以到達(dá)60米深。XX60-200米地下空間的全要素開發(fā)，現(xiàn)在還停留在研發(fā)與設(shè)計層面。XX目前需要盡快將“地下城市”作為關(guān)鍵構(gòu)成納入智慧城市公共信息平臺和應(yīng)用體系建設(shè)框

3、架，依托高精準(zhǔn)定位、云計算、大數(shù)據(jù)、信息感知等，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地下消防、供電、照明、通風(fēng)、排水、通信、監(jiān)控、報警、標(biāo)識等附屬設(shè)施的信息采集和動態(tài)更新，全面實現(xiàn)地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理的智能化。總體而言，與發(fā)達(dá)國家大都市相比，XX地下基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)存在諸多短板，如地下管網(wǎng)鋪設(shè)混亂、底數(shù)不清，地上地下規(guī)劃不同步、道路反復(fù)挖掘，建設(shè)缺乏前瞻性、遠(yuǎn)落后于城市承載力需求等，亟待系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)地下交通、地下管廊、地下物流、地下建筑、地下商業(yè)、地下科研設(shè)施等新基礎(chǔ)設(shè)施。（二）管理權(quán)限混亂、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)落后我國幾乎全部城市的地下空間都缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。XX起步較早，但僅在2004年做了概念規(guī)劃，2015年提出了地下空間開發(fā)

4、原則，但還是無法落地。目前XX市中淺層（40米以內(nèi)）地下空間規(guī)劃缺失，導(dǎo)致地下空間資源無序占用，而深層（40米以外）的空間投資開發(fā)規(guī)劃還沒有制定。主要問題是：（1）地下基礎(chǔ)設(shè)施投資開發(fā)牽頭管理部門不明確，規(guī)土部門管的主要是地上部分，可以明確規(guī)定建筑限高、容積率、天際線等問題，但對地下空間沒有專門管理機構(gòu)，無序建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏規(guī)劃體系上的總體指引。（2）城市地下空間管理權(quán)限混亂、執(zhí)行力不足?，F(xiàn)在城市地下空間各行業(yè)、各部門、各專業(yè)各自為政。如上水下水是市政工程負(fù)責(zé)建設(shè)，電力線入地歸口電力部門建設(shè)，通信光纜入地是通信部門建設(shè)，往往造成重復(fù)開挖，布局不清。（3）城市地下基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一致，更新滯

5、后。很多人防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)落后，現(xiàn)有人防資源15%閑置，廢棄率達(dá)到1%以上。人防工程點狀布局多，貫通少，利用效率很低，很難滿足現(xiàn)代戰(zhàn)爭的要求。建議1、新建筑技術(shù)、新建筑材料的不斷應(yīng)用，將導(dǎo)致全球大都市不斷長高，也會不斷長深，未來出現(xiàn)一個“地下XX”是可預(yù)期的事情。建議XX在市級層面統(tǒng)籌研究，加快城市地下空間資源立法，統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一安全運維。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行全域多規(guī)合一的規(guī)劃，加大體制機制創(chuàng)新，引導(dǎo)各方資本積極投入城市地下空間開發(fā)。建議XX市人民政府發(fā)展研究中心，啟動XX市城市地下空間利用專項課題研究，從公共政策、城市規(guī)劃、空間設(shè)計、投融資體制機制、相關(guān)法規(guī)約束等多個方面展開子課題研究。

6、2、建議全面理順地下空間資源的規(guī)劃、開發(fā)建設(shè)、日常運營管理的體制機制，宜實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由一個部門來統(tǒng)籌管理。明確對城市地下空間資源開發(fā)建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)建三維立體國土空間開發(fā)體系中的地下空間資源利用體系，要地上地下一體化多規(guī)合一。在規(guī)劃當(dāng)中要引導(dǎo)各類城市基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)入地下，要制定清單，有鼓勵的，有限制的，引導(dǎo)規(guī)劃實施落地。建議盡快推進(jìn)地下空間資源資產(chǎn)化，明確產(chǎn)權(quán)概念，設(shè)計合理的地下空間土體收儲機制，政府可以委托成立特許經(jīng)營權(quán)公司，對城市地下空間資源進(jìn)行有效管理和開發(fā)。目前人防設(shè)施仍然聚集在淺表層，可建議國家通過立法把人防放在更深層次的地下，俄羅斯的人防大部分都已位于地下100米，這樣可以為城市地

7、下空間商業(yè)化留出更多的空間。建議XX市規(guī)劃和國土資源管理局聯(lián)合市民防辦展開摸底調(diào)研，摸清地下空間現(xiàn)有格局、底數(shù)，明確市規(guī)土局為地下空間資源開發(fā)建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)地上地下多規(guī)合一；盡快推進(jìn)地下空間資源資產(chǎn)化，明確產(chǎn)權(quán)概念，設(shè)計合理的地下空間土體收儲機制。3、目前城市地下基礎(chǔ)設(shè)施的投資成本、收益和激勵機制不明確。地下基礎(chǔ)設(shè)施既有公益屬性，也有商業(yè)開發(fā)屬性。目前很多地下設(shè)施的屬性非常模糊，在現(xiàn)有機制下，單一由政府來投資或單一由開發(fā)商來投資，都存在一定困難。對開發(fā)商來說，只能給一個使用權(quán)，開發(fā)商不愿意。建議像對待地上空間的模式，完善產(chǎn)權(quán)與制度體系，鼓勵房地產(chǎn)企業(yè)、開發(fā)公司進(jìn)入地下空間進(jìn)行投資開發(fā)。對地下空間面積的容積率給予減半計算，并給相關(guān)企業(yè)稅費減免、緩交等政策優(yōu)惠，讓投資者有一定的利潤空間。建議XX市發(fā)展和改革委員會對XX市城市地下空間利用啟動重大項目立項，逐年分批開展城市地下空間改造，并由財政安排年度預(yù)算。建議XX市金融辦與XX市國資委聯(lián)合，