存款保險制度和中國銀行業(yè)轉(zhuǎn)軌

1、存款保險制度和中國銀行業(yè)轉(zhuǎn)軌鐘偉 存款保險制度是指從事存貸款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)建立一個保險機構(gòu)，各機構(gòu)成員向保險機構(gòu)交納保險費。當(dāng)成員金融機構(gòu)面臨危機或經(jīng)營破產(chǎn)時，保險機構(gòu)向其提供流動性資助或者代替破產(chǎn)機構(gòu)在一定限度內(nèi)對存款者給予償付的制度。目的在于防止存款者因個別金融機構(gòu)倒閉而對其它金融機構(gòu)喪失信心，由此導(dǎo)致擠兌，引發(fā)銀行危機。 一、存款保險制度漸成國際趨勢 追溯存款保險制度的起源，在于19291933年大危機期間，美國共有9096家銀行破產(chǎn)關(guān)閉，廣大存款人的利益和信心均遭到重創(chuàng)。迫使美國國會隨后迅速通過了“格拉斯斯蒂格爾法”并建立了世界上第一個存款保險機構(gòu)-聯(lián)邦存款保險公司。美國的存款保險制度

2、并未立即得到其它國家的效仿，直到1980年前，全世界只有6個國家建立了存款保險制度。進入80年代到90年代末，全球金融危機事件頻頻發(fā)生，給發(fā)生危機國家的經(jīng)濟造成了嚴重的破壞，有些國家甚至由此爆發(fā)了社會動亂。人們由此意識到了建立存款保險制度的必要(FIDC) 。因此從1980年到2000年這二十年間，建立存款保險制度的國家驟增到85個。此外，以明確的存款保險制度取代政府隱含的存款保險制度更成為全球新的發(fā)展趨勢。截至到2000年，已有67個國家采用明確的存款保險模式。圖一列出了自20世紀30年代以來，建立的明確存款保險制度的國家數(shù)目 (圖二、三資料來源同圖一)。唯一的反例僅有日本，在2002年4月

3、1日起，日本將分兩步逐漸解除銀行存款保險制度，這可能是日本政府為緩解自身的壓力不得已而為之的措施。 就存款保險基金的籌資方式來看，在存款保險的實踐中，許多國家發(fā)現(xiàn)，應(yīng)該為存款保險機構(gòu)建立一個基金水平目標(biāo)(通常以占總存款額的百分數(shù)或者投保存款的百分數(shù)表示)，這一目標(biāo)是對存款性機構(gòu)確定適當(dāng)?shù)谋ｋU費率的基礎(chǔ)。世界上有58個國家收取的存款保險費是以銀行狀況和未來的預(yù)測為標(biāo)準(zhǔn)，但收費差別很大，1999年美國聯(lián)邦存款保險公司對資產(chǎn)狀況最好的成員銀行只收取0保險費，孟加拉國收取其存款總額的0.005%，最高為委內(nèi)瑞拉的2%。引人注目的是在全世界有29個國家保持的存款保險基金要低于其目標(biāo)水平，目前平均只達到其

4、目標(biāo)水平的1/3?？梢姶蠖鄶?shù)存款保險機構(gòu)所收取的保險費并不能滿足實際需要。圖二顯示出，存款保險公司的基金目標(biāo)和實際收取的基金費用之間存在相當(dāng)大的差距。為了盡量改善存款保險公司的運作效率，并防范該制度給存款性機構(gòu)帶來的道德風(fēng)險，目前各國都在努力促使存款保險制度從費率收取和公司運作本身的市場化，基本做法之一是收取費率和存款性機構(gòu)的資本金充足率等掛鉤，并強化信息披露；之二是存款保險基金的來源盡量避免完全由政府出資成立，而由政府和私人部門共同出資，以緩解存款保險機構(gòu)工作的低效率和浪費，另外，完全由私人出資而由官方擔(dān)保也不失為好的辦法。之三是存款保險公司本身有時候是公私合營或政府委托給私人部門運作，在全

5、球67個實行明確而有限擔(dān)保的存款保險制度的國家中，絕大多數(shù)國家則采取官方和私人共同出資或私人出資官方擔(dān)保的模式設(shè)立并運作。 在大多數(shù)設(shè)立存款保險制度的經(jīng)濟體中，該制度通常是為保護私人部門的小額存款人而設(shè)立的，除了大額存款人之外，還有相當(dāng)多的存款不在存款保險公司的保險范圍之內(nèi)。這些不受存款保險的存款人和存款種類包括：1、其它銀行和金融機構(gòu)的存款；2、中央、地方政府或者政府部門的存款；3、公司存款；4、破產(chǎn)銀行董事、經(jīng)理、股東和審計人的存款。他們對銀行破產(chǎn)負有管理責(zé)任，他們的存款不受保險也會對其道德風(fēng)險有所限制；5、與破產(chǎn)銀行屬于同一集團公司的存款；6、屬于洗錢行為的銀行存款；7、對破產(chǎn)銀行持有類

6、似資本性質(zhì)的次級債券的債券人。關(guān)于在存款性機構(gòu)中何種債權(quán)不受保護的大致統(tǒng)計可見圖三。目前有54個國家對銀行間存款不予保護，33個國家對政府存款不予保護，34個國家明確規(guī)定不給銀行內(nèi)部人員的存款提供保險，全球有26個國家對外幣存款都不予賠償(歐盟國家對非歐盟國家的貨幣不予賠償)，23個國家不為非法存款提供保護；9個國家拒絕對高息存款提供保險。 在20世紀90年代之后，存款保險制度出現(xiàn)了一個新的趨勢，即一些經(jīng)濟體在發(fā)生系統(tǒng)性銀行危機時，對所有的存款都給予賠償，這往往是為應(yīng)對金融危機而采用的非常措施。左圖列出了部分國家在發(fā)生金融危機時，對其存款給予全額或部分賠償?shù)那闆r。當(dāng)時的韓國、墨西哥、土耳其等國

7、在危機時，對全部存款都給予了賠償，這實際上超越了存款保險制度的限額賠償原則，屬于一種有爭議的非常措施。泰國、印尼和馬來西亞因在金融危機時還沒有存款保險制度，但政府卻做出了全額賠償存款的承諾，以挽救危機。危機過后，這些國家建立了有限明確的存款保險制度(Gillian.Garcia,2000) 。盡管迄今為止對存款保險制度還存在相當(dāng)廣泛的爭議，但20世紀80年代以后，該制度被越來越多的經(jīng)濟體所采納。 二、關(guān)于存款保險的理論反思 存款保險制度的設(shè)立就是為了保護存款人利益，增強銀行體系的穩(wěn)定性。但存款保險自建立伊始就引發(fā)了眾多的爭論，爭論的問題主要問題集中在存款保險制度能否降低銀行失敗大帶來的損失？存

8、款保險制度能否規(guī)避道德風(fēng)險等方面。對于厭惡政府干預(yù)的經(jīng)濟理論而言，存款保險通常是難以容忍的（郭研；1999） 。越來越多的理論分析傾向于認為，由政府設(shè)立的存款保險制度還是較好地彌補了市場缺陷并增進了社會福利，對存款保險制度的再認識和日益頻繁的金融危機交織在一起，才造就了存款保險制度的流行。 第一，關(guān)于存款保險和銀行失敗。政府在建立存款保險制度時，顯然應(yīng)該考慮銀行失敗塞導(dǎo)致的風(fēng)險蔓延，和存款保險本身所導(dǎo)致的道德風(fēng)險成本。到底那個更高些？盡管在有存款保險時，一般存款人對銀行的監(jiān)督弱化，但由此也帶來了存款保險公司代替存款人對銀行進行監(jiān)督，并且有效地樹立了存款人的信心，使存款人對銀行擠兌的概率趨近為零

9、。而如果沒有政府提供的存款保險，銀行系統(tǒng)可能因無法阻止存款人對銀行的擠兌，而使得某一家銀行失敗就可能導(dǎo)致銀行體系的無序倒閉（Diamond, Douglas W. and Phillip H. Dybvig;1983） 從這個角度考慮，存款保險是保證銀行有序倒閉，防止銀行失敗無節(jié)制的風(fēng)險蔓延所不可或缺的。 第二，關(guān)于存款存款保險和道德風(fēng)險。對于存款保險制度最富爭議之處就在于該制度可能引發(fā)的道德風(fēng)險。20世紀80年代美國的儲蓄與貸款協(xié)會危機，充分暴露了存款保險可能引發(fā)的道德風(fēng)險，它一方面使存款人對銀行經(jīng)營狀況的關(guān)注程度下降；另一方面則對參與存款保險的銀行提供了過度冒險的激勵。但是政府在斟酌是否需

10、要存款保險制度時，卻需要考慮如果不存在存款保險，銀行是不是就不存在道德風(fēng)險？ 傳統(tǒng)上對銀行系統(tǒng)中的道德風(fēng)險的認識一直是與存款保險聯(lián)在一起的。似乎因為有了存款保險才產(chǎn)生了銀行經(jīng)營中的道德風(fēng)險行為，這可能是個誤解，事實上銀行業(yè)本身的特點就使得銀行天然地具有道德風(fēng)險。對存款人而言，其分散性、對銀行披露信息理解的非專業(yè)性以及協(xié)同監(jiān)督的可能性，都使得存款人實際上并沒有足夠的能力去監(jiān)管銀行，事實上大多數(shù)存款人在選擇銀行時只是以銀行的聲望和規(guī)模為依據(jù)，很少有存款人能對銀行實施有效監(jiān)督。即使部分存款人有足夠的動機去監(jiān)督銀行，也難避免存款人彼此之間的“搭便車”行為，小儲戶總是以大儲戶的行為為依據(jù)，結(jié)果是理性的存

11、款人在觀察到一定數(shù)目的存款人在提取存款時，也會認為別人比自己掌握了壞消息而加入擠兌的行列。依賴存款人來行使銀行監(jiān)督，在現(xiàn)實生活中幾乎是難以想象的(Kareken, John H. and Neil Wallace; 1977) 。 和存款人直接對銀行進行監(jiān)督相比，通過政府出面組建存款保險公司，可以較為有效地對銀行進行監(jiān)管，由政府支持的存款保險公司的監(jiān)督激勵歷來被認為是不足的，它們有可能按自己的利益而非存款人的利益去監(jiān)管銀行，但我們不應(yīng)該忘記保持自身的存續(xù)就是存款保險公司最好的激勵約束制度，在對銀行進行監(jiān)管時，無論在技術(shù)水平上還是在專業(yè)化水準(zhǔn)上都較分散的存款人更有優(yōu)勢，而存款保險公司所進行的信息

12、披露，又可以傳達給存款人銀行風(fēng)險等級的信息。這樣在管制者有效的信息搜集、分析和發(fā)布過程中為銀行系統(tǒng)創(chuàng)造了更完善的競爭環(huán)境。，隨著信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，監(jiān)管的成本會大大降低，由政府實行集中統(tǒng)一的監(jiān)管較市場監(jiān)督更具有優(yōu)勢(謝平，王素珍等；2001) 。 同時，存款保險制度本身也有可能引入市場化因素，來弱化其產(chǎn)生的道德風(fēng)險，防止藏家存款保險的銀行鋌而走險。自該制度創(chuàng)立30多年來，各國政府的確摸索出了相當(dāng)有意義的市場化存款保險制度方式，使得存款保險帶來的道德風(fēng)險問題大為降低。 第三，存款保險和社會福利。存款保險可通過準(zhǔn)備金的形式將單一銀行失敗風(fēng)險在銀行體系內(nèi)進行分攤，盡管過分慷慨的存款保險制度可能會造

13、成令人難以接受的道德風(fēng)險，它可能鼓勵被管制的銀行過分冒險，因此存款保險制度僅能補充和支持，而不代替市場約束。但由于有了存款保險，存款人不再因風(fēng)險厭惡而過度限制銀行對風(fēng)險項目的投資，結(jié)果實際部門的投資增加，因此社會凈福利有增加的可能(Landskroner, Yoram & Jacob Paroush; 1994) 。 三、中國建立存款保險制度的現(xiàn)實理由 中國長期以來并不存在明確的存款保險，但從近年來所發(fā)生的各種金融機構(gòu)破產(chǎn)案中，政府所采取的處理方法來看，可以認為中國存款性機構(gòu)的各類存款均享受政府的隱含保險。存款保險，前文我們簡要回顧了存款保險制度在全球范圍內(nèi)興盛及其理論基礎(chǔ)。結(jié)合中國的金融轉(zhuǎn)軌

14、，有五個現(xiàn)實理由顯示中國的確需要明確的、盡可能市場化的存款保險制度。理由之一是利率市場化往往會導(dǎo)致中小金融機構(gòu)的倒閉潮；理由之二是存款保險如果不予以明確化，可能導(dǎo)致外資銀行享受搭便車式的政府隱含擔(dān)保；理由之三是存款保險制度是規(guī)范民營銀行生存土壤的必要機制；理由之四是央行和銀監(jiān)會的分離，使得在市場化監(jiān)管下的銀行應(yīng)通過存款保險來事后分攤銀行失敗的風(fēng)險；理由之五是國有銀行的存款享有隱含政府擔(dān)保，往往是國有銀行同時必須承擔(dān)大量的政策性負擔(dān)的前提和后果，確立明示的存款保險制度也有助于國有銀行的商業(yè)化。 第一，中國推進利率市場化需要存款保險制度?！笆蟆眻蟾婷鞔_提出“穩(wěn)步推進利率市場化改革，優(yōu)化金融資源

15、配置，加強金融監(jiān)管，防范和化解金融風(fēng)險，使金融更好地為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)?！崩适袌龌赡苁?6大報告中表述得最為清晰和明確無誤的金融改革信號。中國目前已具備利率市場化的基礎(chǔ)。目前包括國債、金融債券在內(nèi)的非存貸款工具和銀行業(yè)拆借市場、銀行間債券市場包括貼現(xiàn)、再貼現(xiàn)市場在內(nèi)的貨幣市場以及外匯市場都基本實現(xiàn)了利率市場化道路。 勿庸置疑，利率市場化有其一系列的益處，但它也伴隨著一系列風(fēng)險。1、利率市場化最直接的負面影響就是因競爭加劇導(dǎo)致銀行破產(chǎn)，從國際經(jīng)驗來看，有一些國家在利率市場化后出現(xiàn)了銀行倒閉增加的情況。例如美國從1982年開始到1986年3月，大約用了5年的時間完成了利率市場化。在利率市場化的

16、初期，美國每年倒閉的銀行達兩位數(shù)，1985年達到了三位數(shù)，此后則急劇增加，在19871991年每年平均倒閉200家，最多的一年竟然有250家銀行倒閉。其他國家有不乏利率市場化失敗的例子，韓國從1981年開始推進利率市場化，結(jié)果到1989年市場利率大幅上升，利率重新被管制起來，第一次利率自由化改革宣告失敗。印度尼西亞在1983年一次性放開所有存貸款利率限制，結(jié)果導(dǎo)致其國內(nèi)實際貸款利率長期高達1015，高度壟斷的銀行體系壞賬愈積愈重，并最終在1991年爆發(fā)銀行業(yè)支付危機。2、舉凡利率市場化拖延得太久的經(jīng)濟體，利率市場化基本就失敗了，例如日本和韓國，日本利率市場化一拖20余年，經(jīng)濟拖成了泡沫經(jīng)濟，銀

17、行體系拖成了壞帳堆積如山的壞典型；韓國則是利率市場化完成不久就爆發(fā)金融危機。因此推進利率市場化除了要考慮時機的選擇和利率漸進放開的步驟，還必須前瞻性地確立存款保險制度，防范此進程中個別銀行倒閉給銀行體系帶來風(fēng)險蔓延。另外，在利率市場化之前推進存款保險可能是較為理智的選擇，因為經(jīng)驗分析表明，利率自由化會使存款保險下的道德風(fēng)險問題更加嚴重，理由是在利率控制下，銀行從事高風(fēng)險高收益項目反而受到抑制(Asli Demirguc-kunt and Enrica Detragiache；2000） 。故在利率管制下構(gòu)建存款保險機制似乎更為妥當(dāng)。 第二，中國加入WTO和外資應(yīng)該在中國銀行體系中重要性的上升需

18、要存款保險。1、外資銀行在華展開經(jīng)營活動時，享有品牌和管理上的優(yōu)勢，如果目前隱含的存款保險制度不予以明確化，那么民眾就有可能理解為在外資銀行的存款也是享有政府隱含擔(dān)保的，這就可能產(chǎn)生兩個問題，一個問題是中國央行并不具有除了本幣以外的其他貨幣的創(chuàng)造能力，因此它并不必然具備為外匯存款提供隱含擔(dān)保的能力，另一個問題是，政府隱含擔(dān)保本應(yīng)只覆蓋國有銀行，這樣不在此列的非國有銀行，包括外資和民營銀行的資金存貸利率將高于國有銀行，非國有銀行系統(tǒng)和國有銀行系統(tǒng)之間資金來源與運用的利率差，是銀行體系是否享有政府擔(dān)保的成本顯性化。若不確立起明示的存款保險制度，那么非國有銀行體系是否享有政府擔(dān)保是曖昧的，或者至少對

19、于存款人而言是曖昧的，這將造成非國有銀行體系的“搭便車”行為，以及央行對經(jīng)營失敗的非國有銀行體系是否應(yīng)救助的被動。2、關(guān)于東道國中央銀行是否應(yīng)充當(dāng)境內(nèi)外資金融機構(gòu)的最后貸款人角色，在國際金融界迄今為止一直是模糊不清的。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會一直在回避這個問題。美國法律規(guī)定了聯(lián)邦儲備銀行可以向外國銀行的分行和代理機構(gòu)提供信貸。歐盟卻存款擔(dān)保指令規(guī)定，對在歐盟成立的機構(gòu)的分行，由母國提供存款保險。對于外資銀行分行，中國央行是否下會單獨或同母國的最后貸款人一起共同對外因銀行的失敗提供最后貸款人功能？這些問題懸而未決，那么相應(yīng)地，外資銀行在華失敗時，就很難期望央行行使最后貸款人職能促使這些外資銀行有序破

20、產(chǎn)，并防范風(fēng)險的傳疫。3、在這樣的背景下，央行是否確立起明示的存款保險制度，幾乎就是外資銀行失敗的最后一道風(fēng)險隔疫機制。國民待遇原則決定了必須對外資金融機構(gòu)的存款保險通常是采用東道國原則，即外資金融機構(gòu)參加?xùn)|道國的存款保險制度，由東道國的存款保險機構(gòu)提供存款保險。但迄今卻沒有明示的存款保險制度，如果暗示外資銀行享有政府隱含擔(dān)保，幾乎是不可思議的。4、民營銀行的設(shè)立更需要明確的存款保險。民營銀行在資本金、從業(yè)經(jīng)驗和人員素質(zhì)等諸多方面更需要存款保險，否則其失敗幾乎就無法處置(鐘偉，巴曙松等；2002) 。 第三，目前中國央行和銀監(jiān)會開始分立，此背景下存款保險制度的推出非常必要。貨幣政策是逆經(jīng)濟周期

21、的，需要靈活抉擇；而銀行監(jiān)管始終是市場中立的，需要一以貫之。央行因貨幣創(chuàng)造職能而天然地享有對本國金融體系的最后貸款人職能，在銀監(jiān)會分立并以完整的市場化理念監(jiān)管存款性機構(gòu)時，央行以通貨穩(wěn)定的層面作為其利益取向，銀監(jiān)會以銀行體系的有序穩(wěn)健作為其利益取向，而誰體現(xiàn)存款人的利益趨向？這就必須有存款保險機制。 第四，國有銀行轉(zhuǎn)軌必須輔之以存款保險制度。政府并不是無條件地對國有商業(yè)銀行提供隱含擔(dān)保的，由于隱含擔(dān)保，央行在貨幣政策決策和銀行監(jiān)管方面基本喪失了獨立性，貨幣政策的政策性負擔(dān)日重，而政府則取得了對四大國有銀行業(yè)務(wù)的干預(yù)權(quán)。從要求國有商業(yè)銀行為國債項目提供準(zhǔn)財政性的配套資金，為國有企業(yè)提供流動資金，

22、到要求其發(fā)放“安定團結(jié)貸款”等，國有銀行的存款在享受政府隱含擔(dān)保的另一面，就是其貸款體現(xiàn)政府意志的政策性負擔(dān)。因此政府隱含擔(dān)保和政策性負擔(dān)是互為因果的，國有銀行如果希望擺脫政策性負擔(dān)的沉重束縛，就必須支付喪失政府隱含擔(dān)保的成本，而以明確的存款保險制度取代之。 四、中國存款保險制度的基本架構(gòu) 通過以上討論，不難看出，明示性的存款保險制度的興起有其合理內(nèi)核，中國建立該制度也和其金融轉(zhuǎn)軌密切相關(guān)。其實早在1993年，國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于金融體制改革的決定中就明確指出：金融機構(gòu)經(jīng)營不善，允許破產(chǎn)，要建立存款保險基金，保障社會公眾的利益等等。在1995年頒布的商業(yè)銀行法中也明確規(guī)定：“商業(yè)銀行不能支付到期債

23、務(wù)，經(jīng)中國人民銀行同意，由人民法院依法宣告其破產(chǎn)?！笨梢妼崿F(xiàn)存款保險制度從隱含向明確的漸進轉(zhuǎn)軌并不存在政策障礙。結(jié)合中國金融實踐，一個市場化的存款保險制度的基本架構(gòu)應(yīng)包含哪些基本內(nèi)容？ 第一，中國存款保險制度是集保險、銀行監(jiān)管和破產(chǎn)處置為一體的制度。央行、銀監(jiān)會和存款保險公司之間既有分工又有合作。央行專司貨幣政策的制定和執(zhí)行，并對有流動性困難的銀行系統(tǒng)以最后貸款人的姿態(tài)補充流動性；銀監(jiān)會負責(zé)銀行系統(tǒng)的準(zhǔn)入和監(jiān)管。而存款保險的重點在于保護存款人而不是銀行，在于保障銀行的有序破產(chǎn)而不是其存續(xù)，因此它扮演的是銀行體系的“有序退出”角色。存款保險機構(gòu)對銀行體系的監(jiān)管是該制度演化近70年來逐步形成的，其

24、本意是恢復(fù)公眾對銀行體系的信心，但它的確在銀行監(jiān)管方面發(fā)揮著重要作用。以美國為例，目前聯(lián)邦存款保險公司FIDC和美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)理署等共同構(gòu)成了管理美國銀行業(yè)的三大機構(gòu)，存款保險機構(gòu)獨特的監(jiān)管職能體現(xiàn)在，當(dāng)金融機構(gòu)倒閉時，F(xiàn)IDC常被美聯(lián)儲或者貨幣監(jiān)理置指定為接管人，對金融機構(gòu)進行破產(chǎn)處置，并創(chuàng)造和完善了一系列處理手段，象收購與接管交易、過渡銀行、不歇業(yè)銀行援助、收入維持協(xié)議等等。使美聯(lián)儲和貨幣監(jiān)理局擺脫了復(fù)雜的處置程序，分別專司貨幣政策和監(jiān)管政策。而FIDC因?qū)Ｋ酒飘a(chǎn)銀行處置，也形成了高度專業(yè)化水平，使得存款保險在保護存款人利益的同時增進了銀行體系的穩(wěn)定性(林維義；1999) 。在中國，強調(diào)存

25、款保險機制不是為了保護銀行而是為了保護存款人，不是為了避免銀行破產(chǎn)而是為了促其有序破產(chǎn)，決定了存款保險制度本身的定位是否準(zhǔn)確。 謝平、王素珍等，2001：存款保險的理論研究與國際比較，金融研究，5月號。 第二，中國存款保險制度是漸進、多層次和明示的制度。1、所謂漸進，是指國家隱含擔(dān)保并不能全部迅速撤除，畢竟公眾認為其在國有銀行中的存款天然地享有國家擔(dān)保，要立即對中國銀行系統(tǒng)的全部存款實施明示存款保險不僅可能導(dǎo)致銀行體系的振蕩，對公眾也欠缺公正性。目前可將國有和非國有銀行區(qū)分開來，繼續(xù)維持政府對國有銀行的存款保險，而以對非國有銀行系統(tǒng)建立存款保險為突破口，等待公眾對存款保險有涉外認知之后，再維持

26、對國有銀行存款存量部分的國家隱含擔(dān)保，而對增量部分實施明確的存款保險。最終隨著國有銀行商業(yè)化和非國有銀行的發(fā)展，實施對整個銀行體系的明示存款保險。2、所謂多層次，是指中國在銀行業(yè)改革進程中，可以區(qū)別對待大銀行和中小銀行。對于大型國有銀行，在不良資產(chǎn)和政策性負擔(dān)難以真正緩解之前，目前要立即建立一個覆蓋國有、外資和民營銀行的存款保險制度，的確過于昂貴。對于外資銀行，作為東道國的中國央行應(yīng)和外資銀行總行所在的母國央行就在華分行是否應(yīng)該納入中國存款保險系統(tǒng)，以及兩國央行如何分攤對該分行的共同監(jiān)管和救助職能達成協(xié)議。對于中小銀行，尤其是民營銀行，目前可先行設(shè)立專門針對中小存款性機構(gòu)的存款保險。專門為中小

27、銀行設(shè)立存款保險機構(gòu)并不奇怪。在美國，實際上儲蓄性機構(gòu)的存款保險分兩部分，一部分是銀行業(yè)保險基金B(yǎng)IF（Banking Insurance Fund）,另一部分是儲蓄性金融機構(gòu)協(xié)會保險基金SAIF(Savings Association Insurance Fund ),SAIF創(chuàng)建在1989年，主要為中小存款性機構(gòu)提供存款保險，都由聯(lián)邦存款保險公司FDIC(Federal Deposit Insurance Corporation )來管理。畢竟目前中國銀行失敗的風(fēng)險集中在中小銀行而非大銀行，在全國強制性存款保險制度尊重確立之前，對區(qū)域性、互助性的存款保險也可持扶持和引導(dǎo)的態(tài)度。 中國存款保

28、險機制應(yīng)以明示性的存款保險為目標(biāo)，國家隱含擔(dān)?？蓾u次退出。目前以明確的存款保險制度取代隱含的存款保險制度已成為全球新的發(fā)展趨勢。2000年，已有67個國家采用明確的存款保險模式。當(dāng)然全世界存款保險機構(gòu)有不同的管理方式。有些機構(gòu)由政府官方管理；有些則由投保機構(gòu)成員組成的私人協(xié)會管理。還有的由銀行代表和政府官方共同管理。據(jù)國際貨幣基金組織最新的調(diào)查表明，大多數(shù)的存款保險機構(gòu)，即67個國家中有37個國家，由政府管理，12個私人管理，16個是共同管理。在中國，鑒于社會信用的發(fā)展水平、央行和監(jiān)管當(dāng)局所享有的銀行信息優(yōu)勢以及中國銀行業(yè)轉(zhuǎn)軌的巨大風(fēng)險，存款保險仍宜以政府管理為主。至于存款保險機構(gòu)是集中還是分

29、散，盡管有學(xué)者建議可考慮建立一個或幾個銀行存款保險公司，或者按照中央銀行的幾個大區(qū)分別建立幾個銀行存款保險公司，以在存款保險公司之間引入競爭機制，但其可行性仍有待深入研究(徐滇慶；2002) 。 第三，中國存款保險機制是充分考慮市場化因素的。1、中國存款保險必須充分注重已有的教訓(xùn)和經(jīng)驗，保證存款保險費用收取的公平性。以美國聯(lián)邦存款保險公司為例，在1991年之前，聯(lián)邦存款保險公司對每個銀行都收取同樣的保費，造成穩(wěn)健的銀行補貼冒險銀行的實質(zhì)。在1991年之后，聯(lián)邦存款保險公司改進法得以通過，結(jié)果聯(lián)邦存款保險公司就轉(zhuǎn)向考慮資本充足率和銀行CAMEL評級這兩個因素的所謂“風(fēng)險調(diào)整保險費率方式”(Ris

30、k-Related Premium System)。這個新制度矯枉過正，好的銀行幾乎不需要支付保險費。結(jié)果次一等的存款性機構(gòu)承擔(dān)了全部保費。例如，在1999年底只有7%的銀行支付保險費。在中國，存款保險費用的收取必須非常謹慎地進行設(shè)計，以免造成存款性機構(gòu)之間的苦樂不均。2、中國存款保險費率的收取必須考慮銀行轉(zhuǎn)軌之需，除了對于四大國有銀行目前已有的存款存量部分沿用國家隱含擔(dān)保，但對非國有銀行的全部存款和國有銀行的存款增量部分，建議央行可允許銀行進行兩種差別對待：一種存款完全由政府經(jīng)營的儲蓄存款保險系統(tǒng)來保險。另一種則不受此保護。存款人可以選擇未被保險的存款，擔(dān)負風(fēng)險以獲得較高的存款利率；或者不冒

31、風(fēng)險獲得較低利率。存款人也可以兩種存款的轉(zhuǎn)換，但需要支付兩種存款的利率差異部分。這樣，存款保險就具有了高度市場化因素。3、對于中國銀行系統(tǒng)而言，這樣分別設(shè)置受保險和不受保險的存款，順應(yīng)了利率市場化之需，銀行則通過利率差別化爭取存款，這樣持有較多保險存款的銀行將支付較高的存款保險費用，每家銀行支付的存款保險費，不僅取決于保險存款的規(guī)模，還取決于保險存款和非保險存款的利率分布，銀行無論是否參與存款保險時費用分攤相當(dāng)公平。依據(jù)IMF基金組織的推薦，此時存款保險費由以下公式計算出：P=a max (r, r2)/1-max (r, r2) I 或者當(dāng)s=r2-r10時，P=ar+s/1-r-sI。其中

32、，P為存款保險費；I為保險存款規(guī)模；r為保險存款的利率的加權(quán)平均值；r2為非保險存款的利率加權(quán)平均值；，s為全部存款的利率加權(quán)平均值。4、中國銀行在監(jiān)管銀行系統(tǒng)時，可將監(jiān)管力度和資本充足率與保險存款比率聯(lián)系起來。銀行應(yīng)持有超過通常標(biāo)準(zhǔn)的額外資本，其規(guī)模取決于其存款的利率分布、安全星級以及保險存款的比重，對利率分布偏高、安全等級不高、保險存款比重較低的銀行必須保有較多的額外資本。同時央行還應(yīng)當(dāng)要求銀行及時充分地披露其存款中保險存款的比重和規(guī)模，以及銀行監(jiān)管機構(gòu)對他們的評定等級（或安全星級），以便存款人自主選擇存款銀行(Reza Vaez-Zadeh, Danyang, Xie and Edda

33、Zoli;2002) 。 鑒于中國存款保險制度應(yīng)以保護中小儲戶的利益為重點，故存款實名制應(yīng)予落實，否則未來存款保險公司即便規(guī)定對每個存款性機構(gòu)的單個帳戶提供的存款保險限額，這個限額也容易通過多頭開戶來回避，保護中小額存款人的利益就成為一句空話。 第四，中國存款保險機制應(yīng)考慮存款保險公司廣泛地參與銀行監(jiān)管中來。1、央行的最后貸款人職能和存款保險公司的銀行破產(chǎn)退出職能都是昂貴的事后職能。發(fā)達國家的存款保險公司一般都積極地參與銀行監(jiān)管。以美國聯(lián)邦存款保險公司為例，為更好地參與銀行監(jiān)管，F(xiàn)IDC特別設(shè)計了三大系統(tǒng)，第一大系統(tǒng)為擴展監(jiān)管體系EMS(Extended Monitoring System)，

34、該系統(tǒng)主要是為在兩次現(xiàn)場檢查之間的空隙時，通過該系統(tǒng)對銀行進行有效的長外監(jiān)管，該系統(tǒng)下又包含傳統(tǒng)的CAMEL系統(tǒng)和新增的GMS(Growth Monitoring System)。GMS系統(tǒng)是為了監(jiān)管資金來源和運用異常放大的存款性機構(gòu)；第二大系統(tǒng)是場外評級系統(tǒng) SCOR(Statistical Camels offsite Rating )，這是FIDC確定風(fēng)險保費的重要因素；第三大系統(tǒng)是專門監(jiān)管參與存款保險的大型存款機構(gòu)的LIDI(Large Insured Depository Institutions)系統(tǒng)，主要是對資產(chǎn)總額超過30億美元的存款性機構(gòu)進行早期預(yù)警和干預(yù)(FIDC;1998) 。在中國，銀監(jiān)會成立伊始，在銀行監(jiān)管方面難以一蹴而就，而存款保險機制的設(shè)立，可以從存款人利益角度出發(fā)，通過增強監(jiān)管的有效性而使銀行退出的成本最小化。 FDIC,2000: History of the Eighties Lessons of the Future: An Examination of the Banking Crises of t