農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度中存在的缺陷

1、.：.；鄉(xiāng)村土地承包運(yùn)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度中存在的缺陷摘要:當(dāng)前，我國尚未公布專門規(guī)范鄉(xiāng)村土地承包運(yùn)營權(quán)流轉(zhuǎn)的一致法律文件，因此，鄉(xiāng)村土地承包運(yùn)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度存在著集體土地一切權(quán)主體虛置、土地承包運(yùn)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式受局限、土地征用機(jī)制弊端凸顯等缺陷。筆者對這些缺陷作了初步的探析，旨在發(fā)現(xiàn)問題并處理問題。一、我國鄉(xiāng)村土地承包運(yùn)營權(quán)流轉(zhuǎn)的立法目前，我國有關(guān)土地承包運(yùn)營權(quán)流轉(zhuǎn)的立法以2002年公布的為中心，該法詳細(xì)規(guī)定了土地承包運(yùn)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原那么、方式、程序、爭議處理途徑等，并取消了假設(shè)干不合理的限制。如第37條規(guī)定：“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)經(jīng)發(fā)包方贊同;采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或其他方式流轉(zhuǎn)的，該當(dāng)報發(fā)包方備案

2、。即將發(fā)包方的同意權(quán)僅限定在土地承包運(yùn)營權(quán)轉(zhuǎn)讓這一種方式上，根本消除了流轉(zhuǎn)過程中的各種人為妨礙，從而使土地承包運(yùn)營權(quán)具備了更多物權(quán)特征，使其流轉(zhuǎn)得到了法律上的保證。為了貫徹落實(shí)，農(nóng)業(yè)部于2005年1月19日公布了，最高人民法院于2005年7月29 13發(fā)布了。這些法律文件為進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)村土地承包運(yùn)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為、維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人合法權(quán)益、正確處置鄉(xiāng)村土地承包運(yùn)營權(quán)糾紛提供了更直接的根據(jù)。2007年3月16日公布，在第3篇“用益物權(quán)中，第1l章規(guī)定了土地承包運(yùn)營權(quán)，這意味著我國正式從法律上確立了土地承包運(yùn)營權(quán)的物權(quán)屬性，為更開放的流轉(zhuǎn)奠定了充分的法理根底。2021年，時值改革開放3O周年之際，中

3、共中央第十七屆三中全會召開，會議經(jīng)過了，明確指出“允許農(nóng)民以多種方式流轉(zhuǎn)土地承包運(yùn)營權(quán)，開展適度規(guī)模運(yùn)營，為今后鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制留下了寬廣的空間。以上的這些法律、法規(guī)和政策，對土地承包運(yùn)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)展了諸多創(chuàng)新和規(guī)范，一定程度上完善了我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度。但是，這些規(guī)定多為原那么性、方向性的指點(diǎn)，并且都是包含于旨在穩(wěn)定和完善家庭承包運(yùn)營權(quán)的立法中，沒有制定專門針對土地承包運(yùn)營權(quán)流轉(zhuǎn)的一致法律文件。相比而言，1990年我國出臺的，非常完備地規(guī)范了城市土地流轉(zhuǎn)規(guī)那么，很大程度上促進(jìn)了城市土地市場的成熟開展。因此，我們有必要對鄉(xiāng)村土地承包運(yùn)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范作進(jìn)一步的討論。二、我國鄉(xiāng)村土地承包運(yùn)營

4、權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的缺陷(一)集體土地一切權(quán)主體虛置陳小君教授組織的課題組在有關(guān)鄉(xiāng)村土地情況問卷調(diào)查中，設(shè)計了“您以為您的承包地(田)的一切權(quán)是誰的問題，調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計顯示：以為是國家的占41.91%，是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體的占3.56%，是村集體的占29.57%，是村小組的占6.23%，是個人的占17.62%。這一結(jié)果闡明，由于立法上的缺陷和農(nóng)民法律知識的缺乏，我國農(nóng)民對集體土地一切權(quán)的主體在認(rèn)識上存在誤區(qū)。我國規(guī)定：“鄉(xiāng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家一切的以外，屬于集體一切。這里的“集體當(dāng)然是指全體農(nóng)民集體。但“集體在詞義上是一個泛指的概念，無法詳細(xì)落實(shí)到個人，因此在實(shí)際中自然會出現(xiàn)集體的代言者

5、。目前，在鄉(xiāng)村土地的運(yùn)用管理上，這個代言者往往為縣(鎮(zhèn))、村、村民小組三級組織交叉擔(dān)任，實(shí)踐上并未建立起一個獨(dú)立的農(nóng)民集體組織，由此導(dǎo)致了鄉(xiāng)村土地一切權(quán)主體的虛位。這種主體的虛置，給土地承包運(yùn)營權(quán)的流轉(zhuǎn)呵斥了重重困難。由于從物權(quán)的角度而言，產(chǎn)權(quán)明確是產(chǎn)權(quán)買賣的前提，沒有明確的權(quán)益主體，相關(guān)的物質(zhì)利益就會成為搭便車的目的?？h(鎮(zhèn))、村、村民小組三級一切的分化景象，容易在土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生糾紛，并且給農(nóng)民無形中套上了三層枷鎖。有學(xué)者提出實(shí)行鄉(xiāng)村土地國有化或私有化的觀念。筆者以為，一切權(quán)主體的虛位，并不在于土地是國家一切、集體一切或個人一切，關(guān)鍵是無論采用哪種制度，都該當(dāng)落實(shí)主體而非虛置。當(dāng)前，我國

6、明確規(guī)定鄉(xiāng)村土地為集體一切的大前提下，充實(shí)“集體一切內(nèi)容，做好明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、規(guī)范憑證管理、完善征地制度等相關(guān)的立法任務(wù)，才是徹底處理集體土地一切權(quán)主體虛置的最正確選擇。(二)土地承包運(yùn)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式受限第49條規(guī)定：“經(jīng)過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包鄉(xiāng)村土地，經(jīng)依法登記獲得土地承包運(yùn)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包運(yùn)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、人股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。第3l條規(guī)定：“承包人應(yīng)得的承包收益，按照承繼法的規(guī)定承繼。林地承包的承包人死亡，其承繼人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包。從立法上看，我國對抵押、承繼這兩種土地承包運(yùn)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式作出了限制，即抵押僅限于“四荒土地，承繼僅限于林地

7、。究其緣由是，思索到土地的社會保證功能和承包運(yùn)營權(quán)主體的身份性。隨著土地流轉(zhuǎn)市場的構(gòu)成和開展，承包地的抵押權(quán)、承繼權(quán)更多地關(guān)系到土地作為種資產(chǎn)的運(yùn)用價值，對引導(dǎo)農(nóng)民珍惜土地、添加中長期投入相當(dāng)重要，這些權(quán)益的受限或喪失對農(nóng)業(yè)的可繼續(xù)開展必將產(chǎn)生消極影響。首先，對抵押權(quán)的限制不合理。目前，我國鄉(xiāng)村社會保證體系尚未完全建立，土地承包運(yùn)營權(quán)和宅基地運(yùn)用權(quán)是農(nóng)民安身立命之本。從全國看，放開土地承包運(yùn)營權(quán)抵押和宅基地運(yùn)用權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件尚未成熟，因此，在新公布的中，立法者最終選擇了限制耕地的抵押。理由主要是對農(nóng)民能夠失去土地保證的擔(dān)憂，即承包人將承包土地運(yùn)用權(quán)抵押給銀行后，如不能按期歸還貸款，銀行依法行使抵

8、押權(quán)，承包人就要失去土地，從而失去生活保證，呵斥社會問題。然而，這一點(diǎn)從邏輯上很難認(rèn)定其合理性，由于立法答應(yīng)土地承包運(yùn)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓的結(jié)果是承包人現(xiàn)實(shí)地失去承包土地，而抵押的結(jié)果僅是有失去土地的能夠，那么立法以顧慮農(nóng)民失去土地為由，限制抵押而允許轉(zhuǎn)讓是令人難以了解的。其次，對承繼權(quán)的限制不合理。立法限制土地承包運(yùn)營權(quán)的承繼，主要是思索到承包運(yùn)營權(quán)是基于承包合同產(chǎn)生，有一定的身份性，不適宜作為承繼的對象。筆者以為，這種限制也不盡合理。首先，從邏輯上說，既然承包土地運(yùn)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人，那么以承繼人不是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員為由，否認(rèn)其擁有承包地的運(yùn)用權(quán)是不合理的。其次，從權(quán)益的來源

9、上說，經(jīng)過承繼獲得的承包地運(yùn)用權(quán)與一致發(fā)包時獲得的承包地運(yùn)用權(quán)的權(quán)益產(chǎn)生根底是不同的，前者是財富收益，后者是生存保證，將兩者混為一談，是對承包土地運(yùn)用權(quán)物權(quán)性質(zhì)的否認(rèn)。再者，不允許承繼會添加農(nóng)戶土地投資的風(fēng)險。在土地的承包期內(nèi)過于頻繁地調(diào)整承包地，使農(nóng)民的土地運(yùn)用權(quán)處于極不穩(wěn)定的形狀，不利于鼓勵農(nóng)民對土地的投入和開展土地的規(guī)模運(yùn)營。對新承包戶而言，后繼運(yùn)營也難以繼續(xù)，極有能夠呵斥前期投資的浪費(fèi)。(三)土地承包運(yùn)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范土地流轉(zhuǎn)在我國鄉(xiāng)村雖早已存在，但大多數(shù)地域至今尚未建立起一套規(guī)范的流轉(zhuǎn)程序。首先，流轉(zhuǎn)缺乏登記程序。不動產(chǎn)登記有公示和公信力的作用，能降低買賣的信息搜索本錢、減少各種權(quán)

10、屬糾紛，是不動產(chǎn)行使和維護(hù)的重要保證。同樣，登記是土地承包運(yùn)營權(quán)生效的要件之一，是土地承包運(yùn)營權(quán)獲得、行使、維護(hù)的前提。遺憾的是，我國土地登記制度還不一致，集體土地一切權(quán)、集體建立用地運(yùn)用權(quán)由國土部門登記，而土地承包運(yùn)營權(quán)那么由農(nóng)業(yè)部門登記。土地承包運(yùn)營權(quán)登記也不規(guī)范，有的地域以財政困難、沒有經(jīng)費(fèi)為由，不印發(fā)承包權(quán)證書;有的地域村委會以農(nóng)戶不情愿交工本費(fèi)為由而扣發(fā)證書，呵斥了承包方的權(quán)益無法有效保證、土地承包運(yùn)營權(quán)流轉(zhuǎn)不暢等諸多問題，對土地承包運(yùn)營權(quán)的獲得、行使、維護(hù)非常不利。其次，流轉(zhuǎn)缺乏書面合同。由于法律知識貧乏、受教育程度相對偏低，很多農(nóng)民進(jìn)展土地流轉(zhuǎn)僅憑口頭協(xié)商，無任何書面合同，甚至沒

11、有向集體備案。一旦出現(xiàn)不支付租金、不兌現(xiàn)收益分成等情況，或受讓方將土地運(yùn)用權(quán)自行再轉(zhuǎn)讓、土地運(yùn)用權(quán)發(fā)生權(quán)屬糾紛時，就難以從法律和行政角度進(jìn)展處分。這種情況在我國非常普遍。比如，廣東省一份調(diào)查顯示，農(nóng)業(yè)大縣博羅縣的長寧鎮(zhèn)，從2000年10月至今的437宗鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)中只需247宗簽署了流轉(zhuǎn)合同，占56.50%，其中租賃的有86%簽署了合同，轉(zhuǎn)包、互換等自發(fā)流轉(zhuǎn)的只需6.8%簽署合同，缺乏最根本的手續(xù)，流轉(zhuǎn)程序很不規(guī)范J。(四)集體土地征用機(jī)制弊端凸顯我國的土地征用制度，是基于上世紀(jì)5O年代為順應(yīng)大規(guī)模的國家建立需求而建立起來的。在征地過程中對農(nóng)民的補(bǔ)償安頓問題，常引發(fā)社會矛盾，影響社會的穩(wěn)定和消

12、費(fèi)的平安?，F(xiàn)行征地制度主要存在如下幾個方面的弊端。首先，土地征用范圍規(guī)定模糊。我國第10條第3款和第2條第4款，都規(guī)定了土地征用的目的是基于“公共利益。然而，第17條卻這樣規(guī)定：“國家進(jìn)展經(jīng)濟(jì)、文化、國防建立以及興建社會公共事業(yè)，需求征用集體一切土地的可予征用。顯然，這里的經(jīng)濟(jì)建立并非完全用于公共目的。例如，國有企業(yè)為了企業(yè)消費(fèi)運(yùn)營的目的，需求征用土地，但這實(shí)踐上是為了滿足土地市場的商業(yè)需求而征地，從某種意義上說是一種違憲行為，由于違背了憲法規(guī)定的“公共利益之目的。這也許是中國土地征用制度中最大的一個特征，也可以說是最大的缺憾。這一缺憾所引起的后果是可想而知的，它導(dǎo)致了土地征用的嚴(yán)重濫用，使原

13、土地權(quán)益人(被征地方)的權(quán)益遭到很大的損害J。其次，土地征用程序不完善。我國只對土地征用程序作了比較原那么性的規(guī)定，對于其詳細(xì)的實(shí)施，雖然在中作了一些條款的規(guī)定，但仍顯得薄弱。有關(guān)部門不嚴(yán)厲執(zhí)行，實(shí)際中也呵斥了不應(yīng)有的混亂。沒有嚴(yán)厲的程序限制，必然導(dǎo)致權(quán)益的濫用。最為典型的例子就是“先征地，后拍賣。有些地方政府，特別是開發(fā)區(qū)政府，根本不按法定程序辦理征地手續(xù)，為了商業(yè)目的，先將農(nóng)民的土地以低價征用，然后公開以高價進(jìn)展拍賣，嚴(yán)重進(jìn)犯原土地權(quán)益人的利益。最后，征用補(bǔ)償不合理。關(guān)于補(bǔ)償費(fèi)規(guī)范的高低，各國規(guī)定不一，但大都是以征地時的地價作為征用補(bǔ)償?shù)囊?guī)范，由專門機(jī)構(gòu)進(jìn)展評價。我國第47條規(guī)定：“征收耕

14、地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。對于征用國有土地運(yùn)用權(quán)的補(bǔ)償規(guī)范沒有規(guī)定。以耕地為例，根據(jù)我國目前每年耕地的年產(chǎn)值折合為人民幣計算，其實(shí)也不過數(shù)千元，而近年來由于房地產(chǎn)開發(fā)的迅速開展，土地價錢成倍增長，每平方米的土地運(yùn)用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)相當(dāng)高，與耕地的價錢相比差距甚遠(yuǎn)，實(shí)踐上損害了農(nóng)民的財富權(quán)益。(五)缺乏引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)從市場經(jīng)濟(jì)的需求而言，市場中介效力體制是市場本身構(gòu)成的必要條件。土地買賣與普通商品買賣又有很大的區(qū)別，其運(yùn)作程序相當(dāng)復(fù)雜，特別是土地運(yùn)營權(quán)流轉(zhuǎn)涉及到多個主體，即一切權(quán)主體、承包權(quán)主體、運(yùn)用權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)利益，而買賣主體的素質(zhì)參差不齊，無法知曉如此復(fù)雜的轉(zhuǎn)

15、讓程序，這就要求有完善的中介效力機(jī)構(gòu)為之效力，如資產(chǎn)評價機(jī)構(gòu)、委托代理機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地投資機(jī)構(gòu)、土地融資機(jī)構(gòu)和土地保險機(jī)構(gòu)等。然而，我國目前的法律對土地承包運(yùn)營權(quán)流轉(zhuǎn)的中介效力機(jī)制沒有專門規(guī)定，僅在中規(guī)定了招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等市場化的流轉(zhuǎn)方式，但對詳細(xì)方式卻沒有明確規(guī)定。實(shí)際中，對某些地方新生的鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)效力機(jī)構(gòu)，老百姓仍持張望態(tài)度。比如在2021年10月，重慶市渝北區(qū)有一家“鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)效力管理中心掛牌成立，該中心旨在對渝北區(qū)可流轉(zhuǎn)土地進(jìn)展整理、登記、匯總，進(jìn)而發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息。開張不久即引來了周邊地域農(nóng)民的關(guān)注，但多數(shù)都沒有實(shí)踐開展業(yè)務(wù)，流轉(zhuǎn)“第一單遲遲未產(chǎn)生J。由此可見，對鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)市場進(jìn)展法律規(guī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉