行政計劃訴訟問題

1、內(nèi)容摘要：與行政計劃相關(guān)的訴訟大致可以分為計劃的具體內(nèi)容不服的訴訟、對計劃的 制定行為不服的訴訟與對計劃的變動行為不服的訴訟。對公民權(quán)益不產(chǎn)生實際影響的行政計 劃不發(fā)生訴訟問題，對公民權(quán)益發(fā)生實際拘束力和直接影響的計劃可能涉及訴訟問題；德國 與臺灣地區(qū)確立”集中事權(quán)效力”的行政計劃裁決，行政計劃制定行為可被起訴，大陸尚不具 備此制度基礎；依據(jù)信賴保護原則，計劃變動行為可被起訴。關(guān)鍵詞：行政計劃訴訟實際影 響信賴保護引言行政計劃很早就作為一種國家管理社會的手段而存在，但其存在的必要性和不 可替代性是在現(xiàn)代法治社會中，在國家行政活動的范圍和內(nèi)容不斷擴大化和多元化的情況 下，方才日益突現(xiàn)出來的?，F(xiàn)代

2、行政在城市建設、環(huán)境保護、交通建設、文化教育等眾多領(lǐng) 域內(nèi)很大程度上已經(jīng)依靠有計劃地制定各種法規(guī)和規(guī)劃，以實現(xiàn)行政的前瞻性和有序性。 基于行政計劃而展開的計劃行政，被稱為現(xiàn)代行政的重要特色之一。”毫無疑問，在眾 多的計劃形式中，以城市規(guī)劃為典型。城市規(guī)劃所涉及的法律問題是方方面面的，尤其是有 關(guān)土地利用和環(huán)境保護上。因此，所要考察的行政計劃訴訟問題將主要以城市規(guī)劃為背景展 開。一、對行政計劃具體內(nèi)容不服的訴訟救濟行政計劃類型紛繁復雜，其具體內(nèi)容也同樣呈現(xiàn)這 一特點。因此，對于行政計劃具體內(nèi)容不服的訴訟問題，并不能輕易地下一個簡單的結(jié)論， 而應加以區(qū)別處理。行政計劃具體內(nèi)容有無對人民發(fā)生法的拘束

3、力，將在訴訟法上產(chǎn)生不同 的法律效果。對相對人不直接產(chǎn)生法的拘束力的行政計劃，例如國民經(jīng)濟發(fā)展計劃，經(jīng)濟建 設計劃等政策性計劃，或者政府外貿(mào)部門公告的外銷景氣及應對方案之類的建議性（指導性） 的行政計劃，由于對于人民權(quán)益并不產(chǎn)生直接影響，所以一般不能發(fā)生訴訟上的問題。而只 有那些對公民權(quán)益產(chǎn)生實際拘束力和直接影響的行政計劃，才有可能引發(fā)訟爭的問題。（一） 從國外的一起相關(guān)案例說起（二）對該案例的一種評述日本法院在本案中體現(xiàn)了其一貫的立 場，即認為只有行政處分才能提起訴訟。事實上，它也是各國司法制度的共同做法，而 對認定行政處分的要件規(guī)定一般有三：其一，具有公權(quán)力性。即該行為首先必須是行使公權(quán)

4、力的行為。其二，發(fā)生具體的法效果。所謂處分，必須是對公民產(chǎn)生法效果的事項。即使在 事實上對公民的權(quán)益有著重大影響的行為，形式上不具有法效果也不能承認其具有處分性。 其三，所發(fā)生的紛爭具備的成熟性。一項行政行為，只要沒有到達對當事人的權(quán)利義務作出 最終決定的所謂終局階段，就被認為該紛爭尚未成熟，不予受理。對照上述三項要件， 容易引起對行政計劃提起訴訟的障礙的主要是要件二和要件三。因為行政計劃在時間上具有 動態(tài)展開的要素，內(nèi)容上具有非完結(jié)性和留有一定的余地，所以一般是預定要由后續(xù)行 為來將權(quán)利義務關(guān)系具體化?；谏鲜龅奶攸c，抽象的基本計劃一般不被認為是對特定個人 的具體處分，因而欠缺訴訟的成熟性。

5、但是，對于具體的事業(yè)實施計劃，則有人認為， 實質(zhì)上它決定著有利害關(guān)系者將來的權(quán)利關(guān)系，并且，若公共事業(yè)的實施有非法的地方，早 期糾正違法行為，合法地實施有關(guān)事業(yè)，無論是對于國民來說，都是百利而無一害的。現(xiàn)在 多數(shù)日本學者認為，也許還不能承認對抽象的基本計劃提起訴訟，但當懷疑具體的事業(yè)實施 計劃有違法性質(zhì)時，應該允許提起訴訟，以謀求階段性疑問的解除，然后再重新開始公共事 業(yè)的實施。從這種觀點出發(fā)，下級法院的判決中，也已經(jīng)出現(xiàn)了一些承認行政計劃可訴性的 判決。在臺灣地區(qū)，法院對行政計劃的態(tài)度也經(jīng)歷了一個逐步放寬審查標準的過程。但 是紛爭成熟性的認定標準也不是一成不變的。比如最早在美國，認定紛爭成熟

6、性的標準除內(nèi) 容外，采取了嚴格的形式標準，即所指控的行政行為必須是正式的”，如正式?jīng)Q定、正式裁 決等。如處在非正式行為階段，則視為司法審查時機不成熟。六十年代以后，成熟原則的要 求逐，漸放寬，審查標準也改為”對當事人造成了不利影響”。即使行政行為尚未變成正式行為， 只要它已經(jīng)給當事人造成了某種不利影響，法院即可受理對這種行為的審查訴訟。可見， 所謂的紛爭成熟性原則更多的是出于政策上的考慮所作的安排。11（三）我國的相關(guān)訴訟實踐2002年，溫州發(fā)生了一起與政府的建設規(guī)劃有關(guān)的行政訴 訟。該案的一審原告永嘉縣甌北鎮(zhèn)浦西村百余位村民狀告甌北鎮(zhèn)人民政府和永嘉縣規(guī)劃建設 局違反城市規(guī)劃法，侵犯了他們的通

7、行權(quán)。事情的起因是2002年7月，該村的交通干道 破土動工，村民們發(fā)現(xiàn)即將蓋起的大樓，將把雙塔路上的控制紅線完全占據(jù)，把碧坊巷通往 雙塔路的出口完全堵塞。居住在巷子里的近百戶村民，要想到雙塔路就必須繞很遠的路。村 民們多次向鎮(zhèn)政府和上級主管部門反映情況未果，遂將甌北鎮(zhèn)人民政府和永嘉縣規(guī)劃建設局 告上法庭。而被告永嘉縣規(guī)劃建設局則辯稱，他們是依法向甌北鎮(zhèn)政府頒發(fā)建設工程規(guī)劃許 可證，符合甌北鎮(zhèn)的總體規(guī)劃。原告代理律師則認為，甌北鎮(zhèn)人民政府從1990年到現(xiàn)在的 12年間，建設規(guī)劃發(fā)生了 5次大變動，平均每兩年變動一次。處理這樣一件涉及老百姓重 大利益的公共事務，決策如此輕率隨意，不符合群眾的根本利

8、益。13這起發(fā)生在溫州的” 百余村民狀告規(guī)劃局討要通行權(quán)”案，一審法院之所以能夠受理，就是因為原告所提出的訴 訟請求是撤銷規(guī)劃建設局向鎮(zhèn)政府頒發(fā)建設工程許可證的行為，而非經(jīng)過多次變更的建設計 劃本身的內(nèi)容。后者常常會被認為屬于抽象行政行為，而不在受案范圍之列。二、對行政計 劃制定行為不服的訴訟救濟但是僅有程序上的規(guī)制，而沒有規(guī)定行政相對人行政計劃制定行 為本身的不服，并不能對相對人提供充分的保護，也不利于督促行政機關(guān)的依法行政。有鑒 于此，不少國家或地區(qū)已經(jīng)在其司法實踐中承認其可訴性。一般認為，計劃的制定（廣義上 理解，包括制定、修改和廢止）屬于行政行為，利害關(guān)系人對計劃制定行為不服的，可以提

9、 起行政訴訟。在德國，利害關(guān)系人對行政計劃的確定行為不服，根據(jù)行政程序法第74 條第一項的規(guī)定，適用有關(guān)正式行政程序中之決定和撤銷的規(guī)定，所以相對人行政計劃確定 行為不服的，可以對其提起撤銷之訴。15但是計劃確定裁決行為以聯(lián)邦行政程序法第 73條所規(guī)定的正式（聽證）程序所作出的，由于該程序的要式形式和因此導致的縝密，對 準備程序所提起訴訟是不予受理的。16臺灣地區(qū)1990年的行政程序法（草案）第125 條規(guī)定：”（不服確定計劃裁決之救濟方法）不服確定計劃之裁決者，應于裁決書送達之日 起30日內(nèi)，向行政法院提起行政訴訟?！倍?993年的行政程序法（草案）第157條則規(guī) 定：”不服確定計劃之裁決者

10、，得不經(jīng)訴愿或其它先行程序，徑行再訴愿或依法提起行政訴 訟?！钡聡团_灣都在立法上允許對行政計劃制定行為提起行政訴訟，與它們在立法上規(guī)定 了行政計劃裁決的”集中事權(quán)”效力分不開的。集中事權(quán)就是由單一機關(guān)統(tǒng)籌依單一程序收件 審查，其它機關(guān)會同審查，最后由統(tǒng)籌辦理之機關(guān)核發(fā)一張執(zhí)照，此一執(zhí)照即為確定計劃之 裁決書。從德國行政計劃裁決之實例來看，裁決書不是像一般行政處分書僅 二、三頁，而是一本匯整性小冊，其中涉及各種許可與相應措施皆在此一裁決書內(nèi)。17簡 單地說，集中事權(quán)效力就是以程序集中的方式處理達到?jīng)Q定集中的效果。我國現(xiàn)行有關(guān)行政 計劃的法律，如土地管理法中對土地利用總體規(guī)劃的編制、審批、調(diào)整、

11、實施及應遵循 的原則等作了規(guī)定，但這些都是封閉式的內(nèi)部程序上的規(guī)定，基本上是將行政計劃作為內(nèi)部 行政行為看待，對行政計劃制定行為本身提起訴訟的法律依據(jù)還處于空白狀態(tài)。如根據(jù)城 市規(guī)劃法的規(guī)定，行政計劃的確定行為是通過上級行政機關(guān)的審批程序作出的，而與計劃 有關(guān)的許可程序則是另外進行的，建設工程規(guī)劃許可證也是規(guī)劃建設局以計劃審批程序已經(jīng) 確定的城市總體規(guī)劃為依據(jù)，并對相對人的申請進行審查后才作出頒發(fā)許可證的決定的。對 照德國和臺灣地區(qū)相應的立法例，具有”集中事權(quán)效力”的計劃確定裁決實質(zhì)上就相當于我國 計劃制定行為和許可行為的合二為一?？梢姡聡团_灣地區(qū)允許對行政計劃制定行為提起 訴訟的制度是不

12、能單獨加以移植的，只有在將來法律對行政計劃確定行為賦予”集中事權(quán)效 力”，對計劃制定過程作出如公開、聽證、咨詢等程序上的要求，法院也可以據(jù)此對計劃制 定行為的程序進行合法性審查之后，才可能具備移植行政計劃訴訟制度的可行性。三、對行 政計劃變動行為不服的訴訟救濟與行政計劃相關(guān)的糾紛，還有很大一部分都是由于計劃的變 動（包括變更或中止）所引發(fā)的。計劃從擬定到實施的過程常常是經(jīng)年累月，其間不可避免 地會因為政治、經(jīng)濟形勢等發(fā)生了變化，而使當初的計劃不得不變更或中止，可以說變更、 中止是計劃的”生理現(xiàn)象”。18但是在計劃行政的背景之下，民眾對自身的行為預期及其相 應的安排常常就是以各種行政計劃為基礎的

13、。例如在行政機關(guān)已經(jīng)作出承諾給予協(xié)助完成某 項行政計劃的相對人以一定優(yōu)惠待遇時，而相對人亦根據(jù)這一計劃所提，出的內(nèi)容采取了相應的行為時，如果行政機關(guān)事后中止或變更該項行政計劃，就會造成 私人所投入的資本、勞力等付諸東流的不利后果。對于計劃變更的訴訟救濟，各國或地區(qū)的 司法機關(guān)過去一直是采取消極否認的態(tài)度，只是在行政法上的信賴保護原則觀念確立和加強 后才有所放寬。在臺灣地區(qū)，行政法院1971年判字第738號判決認為，行政官署本于行政 權(quán)作用，公告實施一種計劃，對于一般不特定抽象之規(guī)定，而非個別具體之處置，自不得認 為行政處分而對之提起訴愿。行政法院1976年裁字第103號裁定重申了這一觀點。21

14、但 是后來的司法院大法官會議解釋對這一觀點作了一定程度的修正，認為”主管機關(guān)變更都市 計劃，系公法上之單方行政行為，如直接限制一定區(qū)域內(nèi)人民之權(quán)利、利益或增加其負擔， 即具有行政處分之性質(zhì)，其因而致特定人或可得確定之多數(shù)人之權(quán)益遭受不當或違法之損害 者，自應許其提起訴愿或行政訴訟以資救濟”。22也就是說，對都市計劃的個別變更屬于 行政處分（具體行政行為），從而相對人可以對其提起行政訴訟。而對都市計劃進行通盤檢 討后所進行的變更，如果不是涉及該區(qū)域內(nèi)居民之具體權(quán)益，而僅涉及政府計劃意旨的宣示， 則多數(shù)學者認為應屬于抽象行政行為。只有涉及人民具體權(quán)益，例如因土地使用分區(qū)管制之 劃分變更，而影響居民

15、安寧、衛(wèi)生，或被公共設施保留地，使地價大跌，則可認為是具備處 分性。23在德國，立法上所采取的做法雖與日本和臺灣地區(qū)的做法有所不同，卻也起到了異曲同 工之效。具體做法是根據(jù)各種行政計劃的形式和內(nèi)容，判斷公民的信賴狀況，并賦予不同的 計劃保障給付權(quán)。具體包括：計劃存續(xù)請求權(quán)、計劃執(zhí)行請求權(quán)、過渡措施和補救措施請求 權(quán)以及補償請求權(quán)。相對來說，德國的這種做法其涵攝的行政計劃變動類型更為全面，對相 對人的保護也似乎更為有力。24前述發(fā)生在溫州的”百余村民狀告規(guī)劃局討要通行權(quán)”案雖 已得到訴訟的救濟，但筆者認為更為恰當而直接的做法應當是，對這類對于影響特定相對人 的行政計劃，在計劃發(fā)生變動，以致其利益

16、受到影響時，也可參照德國的法例區(qū)別情形由法 律賦予相對人撤銷變動或者取得損害賠償?shù)臋?quán)利。結(jié)語行政計劃在現(xiàn)代社會得到廣泛運用， 與人民生活關(guān)系至為密切。伴隨而來的是眾多需要法學家們加以關(guān)注的問題，不僅是行政法， 尤其是行政作用法上的問題，它在憲法領(lǐng)域內(nèi)的問題也是相當突出的。行政計劃所產(chǎn)生的除 了公民自由的限制，25還包括公民對計劃制定的參與權(quán)、計劃給付的分配以及對計劃實施 的信賴等等問題。因此，要真正對行政計劃的法治化，避免具有廣泛形成自由”的計劃裁量 權(quán)被濫用，也有必要從憲法原則上加以考量。如合理界分中央與地方、立法與行政機關(guān)之間 的計劃制定權(quán)，26充分保障公民和有關(guān)專業(yè)團體參與行政計劃的制定

17、過程，建立利益反映 渠道和對話程序機制等。事實上，行政計劃與其他行政行為一樣，其不良運用都會都能產(chǎn)生 直接限制相對人呢的權(quán)利和利益的法律效果。在我國的行政實踐中已經(jīng)發(fā)生了不少因為行政 計劃引發(fā)的訴訟。但是，一方面國內(nèi)學界對行政計劃的法律屬性、法律效果及其救濟等都尚 缺乏深入的了解，另一方面，由于我國現(xiàn)行行政訴訟法上有關(guān)受案范圍、起訴條件等方面規(guī) 定的缺失，27造成行政計劃相對人利益的訴訟救濟相當薄弱。這應當成為尋求行政計劃法 治化的一個突破口。StudyonProdeedingsofAdministrativePlanAbstract:Therrarethreekindsofproceedin

18、gsrelevanttoadministrativeplan:proceedingsagainstspecific contentsofplan,onfidenceprotecting.&n,bsp;KeyWords:AdministrativePlan;Proceedings;FactualInfluence;ConfidenceProtecting 如傳統(tǒng)國家就已存在的財政預算，某種意義上講也可屬于行政計劃的范疇。楊建順：日 本行政法通論，中國法制出版社1998年版，第564頁。林明鏘：行政計劃，載翁岳 生編：行政法，翰蘆圖書出版公司1998年版，第676頁。對該案（日1964年X等訴 東

19、京都案）的案情介紹和評述，參見胡建淼主編：外國行政法規(guī)與案例評述，中國法制出 版社1997年版，第765頁以下。大致相當于我國行政法上所稱的具體行政行為。 紛爭的成熟性原則即司法審查時機成熟原則，其含義是指被指控的行政行為只有對相對人發(fā) 生了實際不利影響并適于法院審查時才能接受司法審查。在日本最高法院看來，基準性 計劃和行政指導一樣，欠缺撤銷訴訟的對象性。如不能通過撤銷訴訟來攻擊全國綜合開發(fā)計 劃。比如如果規(guī)章要求立即改變?nèi)藗兊男袨橐?guī)則，不服從規(guī)章則予以懲罰，那么受此規(guī) 章管轄的人一提起訴訟，審查時機就成熟了。12我國目前雖然規(guī)定對抽象行政行為不能提 起訴訟，但是也有學者認為不能提起行政訴訟和不能對之進行審查是兩個不同的概念。盡管 抽象行政行為被排除在受案范圍之外，但是法院可以在對具體行政行為進行審理時對其所依 據(jù)的抽象行政行為進行審查。甘文：行政訴訟法司法解釋之評論，中國法制出版社2000 年版，第31頁。14具體要求有：（1）應聽取其它相關(guān)行政機關(guān)（包含公共團體）之意見; （2）應將計劃案提供公眾閱覽；（3）應給與利害關(guān)系人以書面陳述意見之機會；（4）對已 提出意見之人應進行聽證；（5）應將決定之計劃附理由公告之。轉(zhuǎn)引自劉宗德：現(xiàn)代行政 與計劃法制，政大法學評論總第45期，1992年6月。15德國行政法院法第40條 規(guī)定：”一切未經(jīng)聯(lián)邦法律劃歸為屬其它法院管轄的非憲