公共行政學(xué)行政權(quán)力課件

1、第七章 行政權(quán)力內(nèi)蒙古科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院公共管理系 授課教師： 楊波 E-mail:本章主要內(nèi)容第一節(jié) 行政權(quán)力概述 第二節(jié) 行政權(quán)力的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、分配與行使第三節(jié) 行政權(quán)力體制第四節(jié) 限制對行政權(quán)力的濫用:權(quán)力尋租公共行政權(quán)力政府應(yīng)該做什么 第一節(jié) 行政權(quán)力概述 一、權(quán)力的概念 “權(quán)力”一詞在英語中是power，其詞義有能力、體力、力量、權(quán)力、權(quán)限等多種意思。它是由拉丁語中的詞匯“potere”(能夠)轉(zhuǎn)化而來，其用作“能力”的同義語有“capacity(能力)、“skill(技能)等。在此意義上說，權(quán)力的詞義應(yīng)是“能力”的引申。因此，西方國家的學(xué)者對“權(quán)力”的定義多與“能力”相聯(lián)系。在

2、我國，對“權(quán)力”的最早表述是“權(quán)”。如戰(zhàn)國時(shí)期的法家人物慎到在其所著的威德篇中說：“故賢人而屈于不肖者，則權(quán)輕位卑也；不肖而能服于賢者，則權(quán)重位尊也。”這里的“權(quán)”已含有“權(quán)力”的詞義。“權(quán)”在古時(shí)指秤錘，廣雅釋器中說：“錘謂之權(quán)?！逼渥鲃釉~解釋，有權(quán)衡、稱量之意，如孟子梁惠王上中說：“權(quán)，然后知輕重?！薄皺?quán)”被賦以“權(quán)力”的意思，應(yīng)和其能衡量勢力強(qiáng)弱、官職大小、地位尊卑有關(guān)。如王權(quán)、君權(quán)、父權(quán)、大權(quán)等?！皺?quán)”的含義不像西方國家那樣與“能力”相聯(lián)系，父權(quán)體現(xiàn)的是父子、父女關(guān)系，夫權(quán)體現(xiàn)的是夫妻關(guān)系等。因此，從中文的理解上，“權(quán)”、“權(quán)力”一詞包含的政治性、社會性的含義更多一些。權(quán)力綜合定義為，

3、權(quán)力是權(quán)力主體影響、控制、支配處于依賴關(guān)系中的權(quán)力客體的能力。二、行政權(quán)力的內(nèi)涵行政權(quán)力是行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的保障，一切行政活動，無論是做出行政決策、還是做出行政決定，都是通過行政權(quán)力的運(yùn)行來實(shí)現(xiàn)的。三、行政權(quán)力的特征 第一，公益性。從行政權(quán)力行使的目的來看，行政權(quán)力具有公共利益性。權(quán)利的享有和行使，一般是以權(quán)利主體自身利益的實(shí)現(xiàn)為主要目的。但是行政權(quán)力是一種公權(quán)力，它的存在和行使絕不是為了追求行政權(quán)力主體自身的利益。行政權(quán)力的目的是要通過執(zhí)行國家的法律、法規(guī)、政策等來有效地實(shí)現(xiàn)國家意志，而國家意志在本質(zhì)上是公共利益的體現(xiàn)。因此，行政權(quán)力行使的目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，而不是為了實(shí)現(xiàn)某一個(gè)黨派、某

4、一個(gè)團(tuán)體、某一個(gè)企業(yè)的利益。 第二，優(yōu)益性。從行政權(quán)力行使的保障條件來看，行政權(quán)力具有優(yōu)益性。由于行政權(quán)力的行使以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，因此國家為行政權(quán)力的有效行使設(shè)定了一系列的保障條件，使得行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力時(shí)，依法享有一定的行政優(yōu)先權(quán)和受益權(quán)。 行政權(quán)力的特征行政權(quán)力的特征第三，強(qiáng)制性。從行政權(quán)力行使的方式來看，行政權(quán)力具有強(qiáng)制性。國家行政機(jī)關(guān)為了社會公共利益的實(shí)現(xiàn)，必須要讓體現(xiàn)公共利益的國家法律、法規(guī)、政策等得到落實(shí)，這使得行政權(quán)力的行使方式主要表現(xiàn)為強(qiáng)制性地推行政令，強(qiáng)制性成了行政權(quán)力有效地執(zhí)行國家意志的顯著特征。 行政權(quán)力的特征第四，單方面性。從行政權(quán)力行使主體的意志來看，行政權(quán)力

5、具有單方面性。行政權(quán)力的行使目的是為了國家利益和公共利益，因此，作為國家利益和公共利益的代表的行政主體在行使行政權(quán)力的過程中一般不必征得相對方的同意。 行政權(quán)力的特征第五，不可處分性。從行政權(quán)力行使的自由度來看，行政權(quán)力具有不可處分性。行政權(quán)力既是一種權(quán)力，表現(xiàn)為一種可以支配或迫使他人服從的力量，同時(shí)也是一種職責(zé)，表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)必須履行的義務(wù)和必須完成的任務(wù)。 行政權(quán)力的特征第六，廣泛性。從行政權(quán)力行使的客體來看，行政權(quán)力具有范圍上的廣泛性。傳統(tǒng)的行政權(quán)力行使的范圍也許只涉及治安、稅務(wù)、外交、軍事等為數(shù)有限的事務(wù)，但是現(xiàn)代行政權(quán)力行使的范圍卻極為廣泛，除上述事項(xiàng)外，可以說還包括經(jīng)濟(jì)、科技、文化

6、教育、衛(wèi)生、社會福利、環(huán)境保護(hù)等，幾乎涉及社會生活的所有領(lǐng)域。 四、行政權(quán)力的基礎(chǔ)行政權(quán)力之所以受到服從，乃是因?yàn)樾姓?quán)力背后的力量。行政權(quán)力背后的這種力量構(gòu)成了行政權(quán)力的基礎(chǔ)。行政權(quán)力的基礎(chǔ)指行政權(quán)力受到服從的正當(dāng)性或合理性因素。韋伯提出了行政權(quán)力的三種不同基礎(chǔ) 1、傳統(tǒng)型權(quán)力由傳統(tǒng)慣例或世襲得來 2、超凡型權(quán)力源于別人的崇拜與追隨 3、法理型權(quán)力經(jīng)由法律規(guī)定獲得。 馬克斯韋伯（18641920）生于德國一富有家庭。1889年獲柏林大學(xué)法學(xué)博士。作過見習(xí)律師，在海德堡大學(xué)和慕尼黑大學(xué)任過教。1895年患精神疾病。1919年曾參與魏瑪憲法制定工作。1920年 6月14日因患肺炎在慕尼黑逝世。馬

7、克斯韋伯的論官僚制度一文，成為現(xiàn)代科層制組織理論的奠基之作。1、傳統(tǒng)型權(quán)力（ Traditional Authority）這種權(quán)力由傳統(tǒng)慣例或世襲得來。主要來自對古老規(guī)則的宣稱和信仰。如“世襲制”。其特點(diǎn)是： 1）統(tǒng)治者與服從者之間一般存在某種自然的親緣關(guān)系，統(tǒng)治者之所以能夠獲得支配性的行政權(quán)力，通常是因?yàn)槠渚哂心撤N特定的身份；2）這種統(tǒng)治方式與自然經(jīng)濟(jì)有著密切的聯(lián)系；3）這種統(tǒng)治方式多少帶有一些宗教特性，有一套借以使傳統(tǒng)不可懷疑、不可動搖的崇拜儀式體系。 與傳統(tǒng)型的正當(dāng)統(tǒng)治所對應(yīng)的是家長式的統(tǒng)治方式2、超凡型權(quán)力（Charisma Authority）這種權(quán)力源于別人的崇拜與追隨，主要由領(lǐng)袖

8、人物不斷通過創(chuàng)造奇跡和英雄之舉來贏得追隨者對于他的信仰。如“君權(quán)神授”。其特征是：1）這種統(tǒng)治反對任何個(gè)人或階層取得經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)勢，因?yàn)檫@樣會導(dǎo)致以經(jīng)濟(jì)地位來取代超凡魅力的后果。所以，超凡型統(tǒng)治所允許的經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)必定是以平均主義為特點(diǎn)的。2）由于超凡型統(tǒng)治的基礎(chǔ)是“獨(dú)一無二的、短暫易逝的天賦”，這必然導(dǎo)致它的內(nèi)在不穩(wěn)定性。與超凡型權(quán)力相對應(yīng)的通常是領(lǐng)袖集權(quán)式統(tǒng)治方式3、法理型權(quán)力（Legal Authority）這種權(quán)力是一套得到法律授權(quán)的行政人員所發(fā)布的命令。其根本特征在于它提供了一種理性的公正。這種統(tǒng)治方式不依賴于與個(gè)人有關(guān)的身份，是一種“非人格化”的統(tǒng)治。有了適合于行政組織體系的權(quán)力基礎(chǔ)

9、，韋伯勾畫出了理想的官僚組織模式。與法理型正當(dāng)統(tǒng)治所對應(yīng)的通常是民主型的統(tǒng)治方式。 五、行政權(quán)力的表現(xiàn)形式1制定規(guī)范和發(fā)布命令、禁令2編制和執(zhí)行計(jì)劃、規(guī)劃3實(shí)施行政許可4征收稅費(fèi)和給予財(cái)政資助5調(diào)查統(tǒng)計(jì)和發(fā)布信息情報(bào)6處理和裁決爭議、糾紛7采取行政強(qiáng)制措施8實(shí)施行政制裁9簽訂行政合同10提供行政指導(dǎo)第二節(jié) 行政權(quán)力的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、分配與行使一、行政權(quán)力的內(nèi)容1.行政立法權(quán)。是指行政機(jī)關(guān)制定普遍性行為規(guī)范的權(quán)力，在現(xiàn)代社會中，各國政府的行政權(quán)力中幾乎無例外地都擁有行政立法權(quán)。 2.行政決策權(quán)。指國家行政機(jī)關(guān)依法對重大行政管理事項(xiàng)制定計(jì)劃、作出決定的權(quán)力。3.行政組織權(quán)。指行政機(jī)關(guān)對其行政組織內(nèi)部的

10、崗位和人員的設(shè)置權(quán)，包括對行政機(jī)構(gòu)和人員的法律權(quán)利義務(wù)和職責(zé)權(quán)限等的設(shè)定、變更和廢止的權(quán)利；對作為管理對象的社會公眾的法律地位、權(quán)利義務(wù)的設(shè)定、變更和廢止的權(quán)力等。 行政權(quán)力的內(nèi)容4.行政決定權(quán)。指行政機(jī)關(guān)依法對行政管理中的具體事項(xiàng)進(jìn)行處理的權(quán)力。5.行政命令權(quán)。指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，通過作出行政決定，依法要求被管理對象作出某種行為或不作出某種行為的權(quán)力。 6.行政執(zhí)行權(quán)。指行政機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定或者有關(guān)上級部門的決定、命令等，具體執(zhí)行行政事務(wù)的權(quán)力。7.行政監(jiān)督檢查權(quán)。指行政機(jī)關(guān)為保證行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對其管轄范圍內(nèi)的對象遵守及執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，履行義務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查的

11、權(quán)力。行政權(quán)力的內(nèi)容8.行政處罰權(quán)。指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為了維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)社會公眾的合法權(quán)益，對其所管轄范圍內(nèi)的被管理對象違反有關(guān)法律規(guī)范的行為，依法給予處罰等法律制裁的權(quán)力。 9.行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，對不依法履行義務(wù)的被管理對象采取法定的強(qiáng)制措施，以促使其履行法定義務(wù)的權(quán)力。 10.行政司法權(quán)。指行政機(jī)關(guān)作為第三方裁決爭議、處理糾紛的權(quán)力。 二、 行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)行政權(quán)力的縱向配置層級制即通過行政體系內(nèi)部自上而下制度化授權(quán)（分工）形成的層級制度，源于解決“鞭長莫及”。中國現(xiàn)行行政權(quán)力層級為：中央政府省政府地級市政府縣政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府共五個(gè)層級組成。

12、為什么行政權(quán)力縱向結(jié)構(gòu)穩(wěn)定？我國政府行政部門由國務(wù)院辦公廳、國務(wù)院各工作部門、國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)、國務(wù)院各部、委管理的國家局以及國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)組成。（1）國務(wù)院辦公廳。國務(wù)院辦公廳是協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處理國務(wù)院日常工作的行政機(jī)構(gòu)。（2）國務(wù)院各工作部門。國務(wù)院各工作部門是國務(wù)院的職能部門，目前它們可分為如下四類：第一類：各部。包括：外交部、國防部、教育部、科學(xué)技術(shù)部、公安部、國家安全部、監(jiān)察部、民政部、司法部、財(cái)政部、人事部、勞動和社會保障部、國土資源部、建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、文化部、衛(wèi)生部。第二類：各委員會。包括：國家發(fā)展和改革委員會、國家經(jīng)

13、濟(jì)貿(mào)易委員會、國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會、國家民族事務(wù)委員會、人口和計(jì)劃生育委員會。第三類：中國人民銀行。中國人民銀行是我國中央銀行，它在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下制定和實(shí)施我國貨幣政策，對金融業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理。第四類：國家審計(jì)署。國家審計(jì)署是負(fù)責(zé)全國審計(jì)工作的行政機(jī)構(gòu)。（3）國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)是具有獨(dú)立行政管理職能的機(jī)構(gòu)，主管各項(xiàng)專門業(yè)務(wù)。目前國務(wù)院設(shè)有17個(gè)直屬機(jī)構(gòu)，分別是：國家海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局、國家環(huán)?？偩帧颐窈娇偩帧覐V播電影電視總局、國家體育總局、國家統(tǒng)計(jì)局、國家工商行政管理局、國家新聞出版署（版權(quán)局）、國家林業(yè)局、國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、國家藥品監(jiān)督管理局、國家知識產(chǎn)權(quán)局、國家旅游

14、局、國家宗教事務(wù)局、國務(wù)院參事室、國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局。（4）國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)。國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)是協(xié)助總理辦理專門事項(xiàng)的機(jī)構(gòu)，不具有獨(dú)立行政管理職能。目前國務(wù)院設(shè)有6個(gè)辦事機(jī)構(gòu)，分別是：國務(wù)院外事辦公室、國務(wù)院僑務(wù)辦公室、國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室、國務(wù)院法制辦公室、國務(wù)院經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室、國務(wù)院研究室。（5）國務(wù)院各部、委管理的國家局。這是指由國務(wù)院設(shè)立的主管有關(guān)行業(yè)或領(lǐng)域行政事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)。國務(wù)院現(xiàn)設(shè)有18個(gè)由部、委管理的國家局，分別是：國家糧食儲備局、國內(nèi)貿(mào)易局、國家煤炭工業(yè)局、國家機(jī)械工業(yè)局、國家冶金工業(yè)局、國家石油和化學(xué)工業(yè)局、國家輕工業(yè)局、國家紡織工業(yè)局、國家建筑材料工業(yè)局、國家煙草專賣局

15、、國家外國專家局、國家海洋局、國家測繪局、國家郵政局、國家文物局、國家中醫(yī)藥管理局、國家外匯管理局、國家出入境檢驗(yàn)檢疫局。（6）國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這是指承擔(dān)跨國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的重要業(yè)務(wù)工作的組織協(xié)調(diào)任務(wù)的行政機(jī)構(gòu)。包括：國家國防動員委員會、國務(wù)院中央軍委專門委員會、國家邊防委員會、國務(wù)院中央軍委空中交通管制委員會、全國愛國衛(wèi)生運(yùn)動委員會、全國綠化委員會、國務(wù)院學(xué)位委員會、國家防汛抗旱總指揮部、國務(wù)院婦女兒童工作協(xié)調(diào)委員會、全國擁軍優(yōu)屬擁政愛民工作領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會、國務(wù)院殘疾人工作協(xié)調(diào)委員會、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會、中國國際減災(zāi)十年委員會、國務(wù)院科技教育領(lǐng)

16、導(dǎo)小組、國家履行禁止化學(xué)武器公約工作領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置工作小組、國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會、國務(wù)院糾正行業(yè)不正之風(fēng)辦公室。行政權(quán)力的橫向配置職能制即行政權(quán)力在同級機(jī)構(gòu)、部門和人員之間的制度化分配，源于公共事務(wù)分類管理的需要。如中央政府有國務(wù)院主體機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)和非常設(shè)機(jī)構(gòu)組成；省級政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置上與國務(wù)院部委相對應(yīng)，但名稱不一，常見的有“廳”、“委”、“局”；市、縣級政府設(shè)處（局）、科級機(jī)構(gòu)。各級政府內(nèi)部的職能部門之間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。即通常所謂的條、塊雙重管理（原各專業(yè)部委辦的高校）。為什么行政權(quán)力的橫向結(jié)構(gòu)易變？三、行政權(quán)力的分配（一）行政權(quán)力的初次分

17、配（二）行政權(quán)力的再分配（一）行政權(quán)力的初次分配1中央政府和地方政府的行政權(quán)力分配我國中央人民政府即國務(wù)院，是最高國家行政機(jī)關(guān)。國務(wù)院由全國人民代表大會產(chǎn)生，對全國人民代表大會負(fù)責(zé)，受全國人民代表大會及其常委會監(jiān)督。國務(wù)院由總理、副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、審計(jì)長、秘書長組成，實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。（一）行政權(quán)力的初次分配2各專業(yè)管理領(lǐng)域行政權(quán)力的分配各專業(yè)管理領(lǐng)域行政權(quán)力的分配是根據(jù)行政權(quán)力作用客體的不同和承擔(dān)任務(wù)的不同而對行政權(quán)力在各個(gè)專業(yè)領(lǐng)域之間進(jìn)行的一種橫向分配，分配的結(jié)果形成了各個(gè)專業(yè)領(lǐng)域的行政管理權(quán)力。行政權(quán)力在各專業(yè)管理領(lǐng)域的分配，使行政主體呈現(xiàn)出專業(yè)領(lǐng)域的差別。行政機(jī)構(gòu)

18、設(shè)置中部門與部門之間的關(guān)系，可以看作是各專業(yè)領(lǐng)域行政權(quán)力分配的結(jié)果。（二）行政權(quán)力的再分配行政權(quán)力的再分配指行政權(quán)力在一個(gè)具體的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部所進(jìn)行的分配，行政權(quán)力的再分配主要是通過逐級授權(quán)的途徑實(shí)現(xiàn)的。四、行政權(quán)力的行使（一）行政權(quán)力行使的原則1為人民服務(wù)的原則2依據(jù)法律的原則3不超越權(quán)限的原則4遵守程序的原則5公正原則6公開原則7對結(jié)果負(fù)責(zé)的原則（二）行政權(quán)力行使的手段1強(qiáng)制性手段2非強(qiáng)制性手段1強(qiáng)制性手段行政權(quán)力行使的強(qiáng)制性手段主要有：（1）行政規(guī)劃。指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施公共事業(yè)及其它活動之前，首先綜合地提示有關(guān)行政目標(biāo)，事前制定出規(guī)劃藍(lán)圖，以作為具體的行政目標(biāo)，并進(jìn)一步制定實(shí)現(xiàn)該綜合性目標(biāo)所

19、必須的各項(xiàng)政策性大綱的活動。1強(qiáng)制性手段（2）行政命令。 指行政機(jī)關(guān)要求被管理對象作出某種行動或不作某種行動。（3）行政征收。 指行政機(jī)關(guān)根據(jù)國家和社會公共利益需要，依法向社會強(qiáng)制性地、無償?shù)卣骷欢〝?shù)額金錢或?qū)嵨铩?強(qiáng)制性手段（4）行政處罰。指行政機(jī)關(guān)為達(dá)到對違法者予以懲戒，使其今后不再犯，以有效地實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人和其它組織合法權(quán)益的目的，而對違反行政管理秩序的人給予的人身的或財(cái)產(chǎn)的等方面的制裁。人身罰財(cái)產(chǎn)罰行為罰申誡罰1強(qiáng)制性手段（5）行政強(qiáng)制。指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政目的，對當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)、身體及自由等予以強(qiáng)制而采取的措施。如強(qiáng)制拘留、強(qiáng)制傳喚、滯納金、查封

20、、扣押、凍結(jié)等。2非強(qiáng)制性手段（1）行政指導(dǎo)。指行政機(jī)關(guān)基于國家的法律、政策的規(guī)定而作出的，旨在引導(dǎo)行政相對方自愿采取一定的作為或者不作為，以實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的一種管理手段。（2）行政合同。指行政機(jī)關(guān)以實(shí)施行政管理為目標(biāo)，與行政相對方就有關(guān)事項(xiàng)經(jīng)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議。第三節(jié) 行政權(quán)力體制為什么各國配置行政權(quán)力的方式各不相同？又稱行政管理體制，主要是指一個(gè)國家行政系統(tǒng)中的權(quán)力劃分、職能配置、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式等關(guān)系模式的總和。行政權(quán)力體制的核心是行政權(quán)力的劃分和行政職能的配置。行政體制的積極功能體現(xiàn)在：1)對政府行政組織的框定、調(diào)控和制約作用；2)對國家政治和社會經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)、保證和保護(hù)作用。行政

21、體制的消極功能： 1)行政體制的惰性； 2)當(dāng)行政體制缺乏科學(xué)性會引起行政的混亂和無序。權(quán)力在上下級間分配：集權(quán)制與分權(quán)制集權(quán)制即決策權(quán)集中于上級機(jī)關(guān)，下級處于較被動、受控制的地位。 優(yōu)點(diǎn)：政令統(tǒng)一、力量集中、顧全大局，有利于命令的貫徹。缺點(diǎn)：層級節(jié)制過嚴(yán)，上級易產(chǎn)生官僚獨(dú)裁、下級機(jī)關(guān)缺乏積極性、主動性。分權(quán)制即下級對所管轄的行政事務(wù)有較多自主決定權(quán)，上級政府不加干涉的權(quán)力體制，如加拿大。 優(yōu)點(diǎn)：下級因地制宜，發(fā)揮特長，有較大的自主權(quán)，易于發(fā)揮積極性、主動性。缺點(diǎn)：權(quán)力分散、政令不統(tǒng)一；易形成地方勢力，產(chǎn)生分散主義，造成上有政策、下有對策。單一制與聯(lián)邦制比較權(quán)力在領(lǐng)導(dǎo)者之間分配：首長制與委員會

22、制首長制即行政組織的最高決策權(quán)由行政首長一人行使的領(lǐng)導(dǎo)體制。（林肯的七人對1人） 優(yōu)點(diǎn)：事權(quán)集中、責(zé)任明確、決策和行動迅速、效率高。缺點(diǎn)：易于獨(dú)斷專行和決策錯(cuò)誤、營私舞弊，不易監(jiān)督。委員會制即行政權(quán)由集體行使，按少數(shù)服從多數(shù)進(jìn)行決策的領(lǐng)導(dǎo)體制。如瑞士行政權(quán)屬于聯(lián)邦行政委員會，七位委員來自各邦，各兼任一部部長，其中一人輪值總統(tǒng)一年，但政策事務(wù)均由委員會決定。 優(yōu)點(diǎn)：發(fā)揮集體智慧，決策較為民主，互相監(jiān)督，不易營私舞弊。缺點(diǎn)：決策緩慢、效率低下、權(quán)力分散、責(zé)任不明確。權(quán)力是否存在唯一的中心 單中心制與多中心制以商鞅變法為例：變法的基本內(nèi)容百姓五家為保，十保相連，相互糾發(fā)、連坐；不告者腰斬，告奸者與斬

23、敵首一樣受賞，藏匿奸者于降敵一樣受罰。努力本業(yè)，耕織收獲糧食、帛布多出的一部分加在他的身上；從事工商末利而怠惰致貧的收為官奴。百姓有二男以上而不分居的，賦稅加倍。有軍功的按標(biāo)準(zhǔn)受爵，為私事爭斗按輕重受刑。宗室沒有軍功的，不給爵位。明尊卑爵位等級，各按等次享有田宅，無功的雖富足卻無光彩。 商鞅變法立信的方法1.具體事例立信：賞有信法令完備，怕百姓不信，立一根三丈長的木頭在國都街市的南門，招募百姓中能將它搬到此門的，獎(jiǎng)勵(lì)十金。百姓對此很奇怪，不敢搬。又說，能搬的給予五十金。有人試著搬了木頭，果然就給予五十金。表明不是欺騙，才頒布法令。2.具體事例立罰：找替罪羊，確定規(guī)則正逢太子犯法，商鞅說，法之不

24、行，是從上違法，要法辦太子。太子是君王的子嗣后代，不能施行，就對其師傅公子虔用刑，將其師傅公孫賈處罰。秦國人因此害怕都服從法令。商鞅變法立信的方法3.處罰不同意見者：秋后算帳賞罰規(guī)則，不允許有任何議論，若有議論，則以處罰來統(tǒng)一言論。由于商鞅的法令違背生活常情，起初，秦國的百姓說不便的數(shù)以千計(jì)。商鞅的法令實(shí)行了十年，秦國百姓大悅，道不拾遺，山無盜賊，家家富裕人人充足。百姓勇于公戰(zhàn)，不敢私斗，鄉(xiāng)邑大治。剛開始說法令不好的人，改變主意說法令便利。商鞅說，都是擾亂教化的百姓。把這些人都遷到邊城，百姓再也不敢議論法令。商鞅變法的核心規(guī)則單中心制國家是唯一的中心（資源壟斷中心，決策中心，獎(jiǎng)懲中心，發(fā)言中心，價(jià)值中心等），個(gè)人是國家的組成部分，國家就是個(gè)人的一切：不許私斗，只許公戰(zhàn)。 個(gè)人的榮辱與財(cái)富，取決于國家的獎(jiǎng)勵(lì)與分配的偏好和目的：國家喜歡農(nóng)業(yè)與紡織，不喜歡商業(yè)；國家喜歡軍功。獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰，是統(tǒng)治的兩大法寶。規(guī)則的力度來自暴力。沒有唯一的中心：多中心制如