行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)章制度論述

1、內(nèi)容提要：行政執(zhí)法是行政法制的最要緊環(huán)節(jié)之一。目前在行政執(zhí)法中存在一系列突出的問題和矛盾，嚴峻制約著經(jīng)濟與社會的健康進展，不利于法治目標的實現(xiàn)。產(chǎn)生這些問題的緣故甚多，最全然的在于對執(zhí)法環(huán)節(jié)中行政權力的行使缺乏深刻認識和有效監(jiān)督，權力與責任脫節(jié)。努力推動行政法文化的革新，大力培育現(xiàn)代行政法理念，從法律制度、政策、方法等諸方面加強和改進對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督制約，盡快形成科學高效的執(zhí)法監(jiān)督新機制，乃是改善行政執(zhí)法、實現(xiàn)依法行政的重要制度保障。主題詞：依法行政行政執(zhí)法監(jiān)督機制問題對策依法行政是實現(xiàn)依法治國方略的關鍵，這項宏大的社會系統(tǒng)工程涉及經(jīng)濟、政治、文化等社會生活各個領域，包括行政立法、行政執(zhí)法

2、、行政司法、執(zhí)法監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié)；而如何加強和改善行政執(zhí)法，提高執(zhí)法水平，乃是最要緊的一個環(huán)節(jié)。所謂行政執(zhí)法，也即廣義的行政處理行為，是指行政主體為維護經(jīng)濟與社會生活秩序，實現(xiàn)行政目標，按法定權限和程序?qū)嵤┓伞⒎ㄒ?guī)等法律規(guī)范的具體行政行為，包括行政許可、確認、檢查、處罰、強制等多種行為方式。行政執(zhí)法面廣量大（現(xiàn)行法律的80%有賴行政機關執(zhí)行），涉及諸多利益因素，是產(chǎn)生具體行政行為的最要緊環(huán)節(jié)，也是研究依法行政的一個要緊課題。故行政執(zhí)法水平的高低成為衡量某個國家或地區(qū)法制健全與否的一個重要尺度，假如沒有強有力的行政執(zhí)法，那么立法方面的一切努力都將成為徒勞。目前我國處于社會轉(zhuǎn)型期，即由傳統(tǒng)的打算經(jīng)

3、濟轉(zhuǎn)向現(xiàn)代市場經(jīng)濟，正從人治走向法治的軌道，因而各方面矛盾大量涌現(xiàn)和相互交錯，這對公共行政治理特不是行政執(zhí)法提出了更高的要求。從實際情況看，行政執(zhí)法盡管比過去有專門大進步，但仍不適應客觀要求，存在一系列突出問題，已成為我國行政法制的一個要緊薄弱環(huán)節(jié)。而加強和改善這一薄弱環(huán)節(jié)的關鍵或曰差不多對策，在于要加強和改善執(zhí)法監(jiān)督，形成科學有效的監(jiān)督機制。鑒于此，筆者擬對當前行政執(zhí)法中存在的突出問題及其緣故進行調(diào)研分析，并就如何完善監(jiān)督機制，改善行政執(zhí)法，實現(xiàn)依法行政，形成若干對策建議。一、社會轉(zhuǎn)型期行政執(zhí)法中的若干突出問題及其緣故分析突出問題改革開放二十年來，我國行政執(zhí)法從總體上看取得了專門大成績和進步

4、，促進了經(jīng)濟與社會進展；然而，有法不依、違法不究、執(zhí)法不嚴、濫用職權等現(xiàn)象至今仍程度不同地在許多地點存在，而且近年來在社會轉(zhuǎn)型進展過程中出現(xiàn)了一系列新的矛盾和問題，亟需認真加以研究解決。其中比較突出的問題有：1.執(zhí)法依據(jù)缺位或發(fā)生矛盾和沖突的問題。這在高新技術產(chǎn)業(yè)、金融證券業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等新興領域和行政治理交叉領域的行政執(zhí)法中比較突出，給執(zhí)法工作造成專門大困難，使得行政執(zhí)法難以保持連貫性和一致性。例如，原國家土地治理局與建設部在房地產(chǎn)領域制定的規(guī)范就存在許多沖突。2.執(zhí)法主體不合格的問題。這在治安治理、衛(wèi)生監(jiān)督等方面特不突出，表現(xiàn)為隨意托付、聘用不合格組織和人員實施行政執(zhí)法等等。在機構改革和調(diào)整

5、之后，某些不再承擔行政職能和未得到授權的組織仍變相實施檢查、處罰等執(zhí)法行為，亦屬此類問題。3.執(zhí)法不嚴、不作為和放棄職責的問題。此類問題要緊表現(xiàn)為執(zhí)法者對相對人的違法行為視而不見、不敢治理、處理過輕或簡單地以罰款了事，以及執(zhí)法者對相對人尋求權益保障的要求應作為而不作為，隨意放棄職責等等。從現(xiàn)實情況看，在房地產(chǎn)業(yè)、環(huán)境愛護和社會保障領域中此類問題特不突出。此外還存在某些行政機關關于行政執(zhí)法中遇到的含義模糊和有爭議的規(guī)章條款拒絕履行職責加以解釋，致使相對人無所適從的現(xiàn)象。4.不依程序執(zhí)法、隨意性大的問題。此類問題在我國行政法制領域中長期存在“重實體、輕程序”現(xiàn)象的情況下顯得特不突出。例如，1995

6、年發(fā)生在四川省夾江縣的曾轟動全國的彩虹驅(qū)蚊藥片包裝盒打假案就因執(zhí)法程序問題而發(fā)生專門大爭吵。在交通違章處罰、食品衛(wèi)生處罰、都市規(guī)劃執(zhí)法中，隨意性大的問題特不突出。5.野蠻執(zhí)法、濫用職權的問題。這也是目前比較普遍存在，嚴峻阻礙政府與人民群眾關系的問題。據(jù)報載，深圳市都市治理監(jiān)察大隊10余名執(zhí)法人員在處理違章懸掛戶外廣告行為時，沖入違章企業(yè)的辦公場所揮舞鐵棒大打出手，造成該企業(yè)數(shù)名職員損害的嚴峻后果，確實是近期一個比較典型的案例。6.執(zhí)法不公、以權謀私的問題。其表現(xiàn)形式甚多，例如，在中央三令五申堅決整頓“三亂”的背景下，某些行政執(zhí)法部門便改換方式，憑借手中行政權力強行向行政相對人大量“劃”款“借”

7、物或收取保證金、押金，并長期占用不退還、不付利息；又如某些行政執(zhí)法部門以各種借口將確認、蓋章、驗照、答詢等許多本職工作，冠冕堂皇地變成有償服務項目，并強迫行政相對人同意其有償服務（不僅僅是收取一定的規(guī)費）；等等。7.執(zhí)法隊伍、手段和經(jīng)驗不適應客觀要求的問題。要緊表現(xiàn)為執(zhí)法隊伍力量薄弱，執(zhí)法機關辦案經(jīng)費不足、設備技術落后，與社會治理需求不相適應等等，這是目前許多行政執(zhí)法領域都存在的問題。在我國計算機產(chǎn)業(yè)、金融證券業(yè)和都市流淌人口治理，以及國有資產(chǎn)愛護、知識產(chǎn)權愛護等行政治理需求陡增的領域，行政執(zhí)法者的知識、經(jīng)驗不足和手段落后的問題尤為突出。8.地點愛護主義作祟，跨地區(qū)執(zhí)法困難的問題。此問題在水利

8、行政、環(huán)保行政、工商行政等領域特不突出。例如，在黃河、長江大水系都存在上游污染下游受害、上游濫伐下游遭殃的問題，由于上游的污染大戶、砍伐大戶往往是當?shù)刂攸c企業(yè)、財稅大戶或困難企業(yè)而受到地點重點“愛護”，因此下游環(huán)保、水利部門跨行政區(qū)域執(zhí)法往往受阻，執(zhí)法協(xié)調(diào)特不困難。緣故分析行政執(zhí)法存在諸多問題的緣故是復雜多樣的。大致有兩個層面的緣故：一類在執(zhí)法環(huán)節(jié)本身；另一類在執(zhí)法監(jiān)督環(huán)節(jié)中，這類緣故尤為關鍵。1.從執(zhí)法環(huán)節(jié)來看，要緊緣故在于：其一，由于行政執(zhí)法本身的特點，即行政執(zhí)法不僅范圍廣、數(shù)量大、任務重、執(zhí)法主體多、執(zhí)法依據(jù)的層次和種類多，而且執(zhí)法程序富有彈性，執(zhí)法結果不夠穩(wěn)定，同時與一般公民的生活和利

9、益緊密相關等等，因此執(zhí)法的困難較多、糾紛較多、容易失誤，不易得到相對人專門高專門一致的評價。其二，從宏觀上看，我國正從傳統(tǒng)打算經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變（近期官方宣布我國已差不多建成社會主義市場經(jīng)濟體制，這可能過于樂觀了，是否符合實際尚須再研討），正由人治走向法治的軌道，新的思想觀念、新的治理體制、新的法制體系、新的社會關系、新的市場規(guī)則等等，還未完全形成和定位，而傳統(tǒng)的適應、觀念、規(guī)則等還在發(fā)生作用。在新、舊關系相互交錯、沖撞、拉鋸、相持、消長和調(diào)整過程中，不可幸免地會產(chǎn)生許多矛盾和問題，失衡、失調(diào)、失當?shù)那闆r難以幸免。其三，制度、政策方面的缺陷和弊端對行政執(zhí)法的消極阻礙。要緊表現(xiàn)為：不合理

10、的部門利益驅(qū)動，執(zhí)法程序規(guī)定不完善，考核和獎懲制度不健全，缺乏嚴格的執(zhí)法責任制等等。其四，行政執(zhí)法隊伍建設滯后對行政執(zhí)法產(chǎn)生的消極阻礙。要緊表現(xiàn)為：一些行政執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)、政治思想素養(yǎng)、心理素養(yǎng)和文化素養(yǎng)亟待提高，不能適應社會主義市場經(jīng)濟條件下依法行政的客觀要求；人事制度改革沒有完全到位，執(zhí)法人員缺乏物質(zhì)、安全等方面的有力保障，存在后顧之憂；等等。其五，認識方面的滯后性矛盾對行政執(zhí)法產(chǎn)生的消極阻礙。要緊表現(xiàn)為：一些執(zhí)法者缺乏“執(zhí)行法律”和“為人民服務”的觀念，只看重“行使權力”而忽視“履行職責”，在觀念上是權高于法、利重于法、人情大于法，實施行政執(zhí)法行為時怕被復議、怕當被告、怕?lián)熑蔚鹊取?/p>

11、2.從執(zhí)法監(jiān)督環(huán)節(jié)來看，要緊緣故在于：其一，執(zhí)法監(jiān)督體制不盡合理。要緊表現(xiàn)為：許多監(jiān)督部門缺乏應有的獨立性，地位偏低、權力不足、權威性差；一些監(jiān)督部門職能重復、交叉過多，監(jiān)督權責關系未理順；監(jiān)督部門之間協(xié)調(diào)、配合不夠，對行政執(zhí)法部門尚未形成應有的監(jiān)督合力；等等。其二，執(zhí)法監(jiān)督制度不夠健全。要緊表現(xiàn)為：一些地區(qū)、部門的監(jiān)督工作尚未做到經(jīng)?；?、制度化、具體化，關于執(zhí)法者的腐敗瀆職行為往往靠搞運動式的突擊檢查來“緊急救火”，追求轟動效應，但過后依舊如故；未普遍建立并認真實行監(jiān)督責任制，面對執(zhí)法違法行為時難免出現(xiàn)相互推諉、無人查究的現(xiàn)象；等等。其三，監(jiān)督不力，懲處不嚴。這要緊表現(xiàn)為：一些執(zhí)法監(jiān)督部門力

12、量薄弱，心有余而力不足，造成許多空檔；執(zhí)法監(jiān)督手段單一，效果差；執(zhí)法監(jiān)督工作中的形式主義嚴峻，一些執(zhí)法監(jiān)督部門熱衷于做表面文章應付上級機關檢查和取悅于領導；在執(zhí)法監(jiān)督檢查中適應于搞“既往不究、下不為例、親疏有不”，此種做法往往成為一些執(zhí)法犯法、濫用職權、貪贓枉法者的避風港和愛護傘；某些執(zhí)法監(jiān)督案件由于懲處過輕，非但沒能產(chǎn)生震懾作用，反而強化了一些行政執(zhí)法人員那種“作檢查難過一陣子，撈到鈔票舒服一輩子”，“趁環(huán)境寬松撈上一把”的錯誤心理；等等。其四，社會監(jiān)督、民主監(jiān)督的力度不夠。這要緊表現(xiàn)為：由于有用主義作祟，在實踐中群眾監(jiān)督難以受到重視，因而逐漸喪失民主監(jiān)督的積極性；輿論監(jiān)督的獨立性不夠，相應

13、的安全保障不夠，對重大監(jiān)督案件往往只能避重就輕地作滯后報道；社會組織的監(jiān)督分散和乏力且監(jiān)督渠道有限；等等。二、完善監(jiān)督機制、改善行政執(zhí)法的若干重要原則現(xiàn)時期要加強執(zhí)法監(jiān)督、嚴格執(zhí)法責任、改善行政執(zhí)法，形成適應社會主義市場經(jīng)濟法制建設要求的新機制，必須在黨的差不多路線和鄧小平理論的指導下，按照“從嚴治標、著力治本、標本兼治”的方針，認真堅持如下原則。由于改善行政執(zhí)法的關鍵在于加強執(zhí)法監(jiān)督，因此這些原則要緊體現(xiàn)在執(zhí)法監(jiān)督環(huán)節(jié)。1.科學原則?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的行政改革和法制建設，必須特不注意堅持科學原則，這包括體制的選擇、機構的設置、權力的分配、職能的劃分、人員的配備、規(guī)范的確立、條件的創(chuàng)設、環(huán)境

14、的改造、動力機制和制動機制的設計等等，都必須按照現(xiàn)代科學治理和客觀實際的要求辦事，而不應局限于狹隘經(jīng)驗或為了追求政治轟動效果而違背科學精神地在行政體制改革和法制建設上搞“窮折騰”。例如，現(xiàn)代行政治理要求行政治理機構與社會治理需求相適應，行政成本與行政效益相協(xié)調(diào)，假如有關政策舉措違背這些客觀要求，例如盲目地裁減合并行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督機構人員，在實踐中就會事倍功半甚而遭到挫折。多年來我國機構改革一味折騰、大減大增的教訓，差不多證明了這一點。這是一個極為重要的原則。2.程序原則?，F(xiàn)代行政強調(diào)程序行政，程序保障是最有效的保障機制之一，不管行政執(zhí)法依舊執(zhí)法監(jiān)督都必須注重程序規(guī)范的制訂和遵守。因此，我國現(xiàn)

15、時期應當加快立法步伐，不斷完善行政程序規(guī)范，并適時制定出專門的統(tǒng)一行政程序法典。3.協(xié)調(diào)原則。這項原則既體現(xiàn)為行政法制系統(tǒng)內(nèi)行政權力行使過程自身諸要素、諸環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)，又體現(xiàn)為行政權力行使過程與行政法制系統(tǒng)外部的其他公共權力行使過程（如立法、司法等行為過程）的協(xié)調(diào)，還體現(xiàn)為行政權力行使過程與公民權利行使過程的協(xié)調(diào)。它要緊從行為結果的角度來評價、衡量行政權力行使的全過程。4.效能原則。現(xiàn)代行政治理要求高效率、高質(zhì)量，否則無法適應現(xiàn)代社會生活迅速進展、日益豐富的現(xiàn)實。因此，在改革和調(diào)整行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督機制時，應在公正的基礎上著眼于提高其效率和保證其質(zhì)量；否則，一旦失去了效率和質(zhì)量，就失去了整個行政

16、法制的生命。5.高位原則。中外古今的歷史經(jīng)驗（如中國古代的御史制度和瑞典議會督察專員制度以及列寧關于工農(nóng)檢察院的思想和實踐等）早已講明，只有在專職監(jiān)督者的地位高、權力大，具有高度權威性的情況下，監(jiān)督工作才能收到明顯成效。因此，必須通過立法，給予專門的執(zhí)法監(jiān)督職能機構以較高的地位和較大的職權，以增強其在執(zhí)法監(jiān)督工作中的權威性。在行政執(zhí)法協(xié)調(diào)中也應貫徹這一原則，例如在跨行政區(qū)域的山林水土愛護、河流污染環(huán)保行政執(zhí)法案件中，就宜由上下游的共同上級國土、水利、環(huán)保執(zhí)法部門來治理和協(xié)調(diào)（猶如審判工作中對有管轄爭議的案件由共同上級法院決定）。6.強力原則。強有力的監(jiān)督手段是保證執(zhí)法監(jiān)督工作富有成效的重要因素

17、，也是確保依法行政、建成法治國家的一個要件。從我國監(jiān)督工作的經(jīng)驗教訓和現(xiàn)實情況看，執(zhí)法監(jiān)督職能機構都應當擁有強硬、高效和完備的監(jiān)督手段，包括披露材料權、扣押財物權和人事處分權，司法機關更應依法充分運用人身拘留權、特不搜查權、存款凍結權、刑事制裁權等等。7.專職原則。執(zhí)法監(jiān)督機構、人員、職能的專職化和專門化，是監(jiān)督工作的性質(zhì)決定的，早已成為政治進展特不是現(xiàn)代民主政治進展的差不多要求。正因為如此，鄧小平同志1980年在黨和國家領導制度的改革這篇重要講話中就強調(diào)指出：“對各級干部的職權范圍和政治、生活待遇，要制定各種條例，最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監(jiān)督檢查?！笨梢姡瑧袑嵶龅奖O(jiān)督職能機構

18、必須專屬監(jiān)督之職，不能兼司他職，以免分散精力、顧此失彼。8.獨立原則。歷史的經(jīng)驗教訓證明，要幸免不應有的外部干擾，特不是幸免受到來自被監(jiān)督者的牽制和阻礙，原則上監(jiān)督機構應以垂直領導為主，在人、財、物等方面具有必要的自由獨立性，保證有較為充分的人事權和辦案經(jīng)費，能夠依法獨立行使監(jiān)督職權，決不能由于人、財、物等方面的因素而受制于被監(jiān)督者。9.網(wǎng)絡原則。毋庸諱言，眾多監(jiān)督組織的職責不清、關系不順、相互之間缺乏協(xié)調(diào)、各自為戰(zhàn)，是長期以來行政權力、腐敗行為得不到有效遏制的一個重要緣故。在深化改革進程中，應采取有效措施，將各個監(jiān)督力量更加緊密地組織和協(xié)調(diào)起來（因此，審判機關和檢察機關應依法保持必要的獨立性

19、），形成縱向貫穿、橫向聯(lián)系、組織嚴密、結構合理、松緊有度、協(xié)調(diào)配合的網(wǎng)絡化組織體系。在那個監(jiān)督組織網(wǎng)絡中，綱繩應堅強有力，網(wǎng)目應覆蓋公共權力行使的所有范圍和全過程，方能產(chǎn)生最大的監(jiān)督合力和最佳的總體效益。10.民主原則。公共權力行使過程及其監(jiān)督過程的民主化，是法治國家推行民主政治、達到法治目標的內(nèi)在要求。在人民民主共和國特不是在人民當家作主的社會主義國家，行政權力和國家監(jiān)督權力來源于人民，因而在行政執(zhí)法特不是執(zhí)法監(jiān)督工作中必須認真貫徹民主原則，“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特不是領導干部”。諾內(nèi)特和塞爾茲尼克也曾指出，在法律過程中的民主因素具有雙重意義：“法律參與的擴大不只是增進法

20、律秩序的民主價值，它還能有助于提高法律機構的能力?！笨梢姡瑧浞职l(fā)揮人民群眾以及新聞媒介、民主黨派、人民團體和各種社會組織在監(jiān)督工作中的專門作用，特不是應充分發(fā)揮各級人大和人民代表的監(jiān)督作用。真正實現(xiàn)民主監(jiān)督，達到提高監(jiān)督效能的目標。這是特不重要的一個原則。11.責任原則。我國以往的行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督工作有三條重要教訓：一是執(zhí)法行為的偏誤及其損害后果往往難被追究責任；二是監(jiān)督檢查的結果往往無人負責處理；三是對監(jiān)督者自身的違法失職行為缺乏監(jiān)督。鑒于民主政治是責任政治，因此行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督工作理應嚴格實行責任制，從制度上明確規(guī)定某一公共權力行使過程以及對它的監(jiān)督檢查究竟由誰負責，監(jiān)督檢查結果究竟

21、由誰負責處理，責任必須具體落實到有關部門和人員的頭上。假如執(zhí)法者有違法、不當或失職行為造成損害后果，必須承擔相應責任，真正做到“執(zhí)法者受監(jiān)督、負責任”；假如監(jiān)督者有違法處理、處理明顯失當或拖延不處理等違法失職行為時，也必須承擔相應責任，真正做到“監(jiān)督者受監(jiān)督、負責任”。這也是一個特不重要的原則。12.保障原則。為解除行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督職能部門工作人員的后顧之憂，國家應當保證他們有較高的社會經(jīng)濟地位和政治地位，在他們的職業(yè)、職位、政治、人身、財產(chǎn)、住宅安全方面（此系廣義的安全概念），以及在薪金、福利、教育、培訓、晉升、交流、保險、休假、退休等方面，有充分的法律保障和政策保障。總之，國家要采取切實

22、有力的法律和政策措施（現(xiàn)時期首要的是不走樣地堅持實施國家公務員制度和有關的國家工作人員制度），吸引更多的優(yōu)秀人才從事行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督工作，保持一支規(guī)模適當（并非規(guī)模越小越好）、事業(yè)心強、素養(yǎng)高、技能強、有經(jīng)驗的專職行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督工作隊伍。同時，關于社會監(jiān)督力量，特不是積極揭露和檢舉腐敗現(xiàn)象、發(fā)揮專門的監(jiān)督制約作用的新聞媒介和人民群眾，也應有充分的法律制度保障，對打擊報復行為要依法嚴厲懲處，對維護社會公益而受到損失損害者應予以相應救濟。三、完善監(jiān)督機制、改善行政執(zhí)法的對策建議針對目前我國行政執(zhí)法中存在的突出問題及其緣故并基于上述原則，依照貫徹依法治國的差不多方略和與國際慣例接軌的需要并結合

23、社會轉(zhuǎn)型期的實際，筆者就如何加強執(zhí)法監(jiān)督、改善行政執(zhí)法，盡快建立起符合社會主義市場經(jīng)濟進展和行政法制建設要求的行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督的新機制，從觀念、制度、隊伍、政策、方法等方面，擇要提出如下具體的對策建議，供領導機關作出改革決策時參考。1.從觀念層面、制度層面、方法技術層面著手，努力推動行政法文化的革新，特不是在全社會普遍樹立現(xiàn)代行政法觀念。我國長期存在“重立法、輕執(zhí)法、忽視監(jiān)督”的現(xiàn)象，這極不利于實現(xiàn)依法治國、依法行政和建設法治國家。自亞里士多德以來的法治觀強調(diào)依法行政，認為“凡是法律有明確、詳細規(guī)定的，都必須嚴格執(zhí)行；凡是法律不周詳?shù)牡攸c或者沒有明確規(guī)定的，就要按照法律原來的精神，公正的處理

24、和裁決?！辈⒅赋觯骸胺傻拈T外漢常常覺得只要制訂出法律，世上的一切全會發(fā)生變化。但是即使制訂出了法律，若現(xiàn)實中不存在推行法律的社會基礎，現(xiàn)實中法律則只能部分實行、或者完全行不通，即難以實現(xiàn)制約社會生活這一機能。法意識與法行為是最接近依法統(tǒng)制社會的決定性要素?！笨梢?，我們應當在進展社會主義經(jīng)濟、政治和文化，積極改善法制環(huán)境的過程中，努力深化普法教育，通過多種形式的法制教育和實踐，包括相對人對行政法律制度實施過程的主體性參與，不斷提高全體人民特不是各級領導干部和執(zhí)法人員崇尚法治、依法辦事的法律意識和法制觀念，在全社會形成努力學法、守法、用法和護法的風尚，即形成新的法觀念和法行為模式。2.結合機構改

25、革，認真清理和明確某些行政執(zhí)法機關的性質(zhì)、職能、權限和責任，克服角色混亂、權責不清的現(xiàn)象。應明確規(guī)定：凡是比較明確的專門行使行政執(zhí)法權但又系自籌或部分自籌經(jīng)費的單位（如某些地點區(qū)縣的技術監(jiān)督部門和專賣治理部門），今后如仍需其大量承擔專門的行政執(zhí)法職能，應當定性為行政機關“吃財政飯菜”，不同意這類行政執(zhí)法者利用職權搞營利性、強制性的有償“服務”來“掙飯鈔票、菜金”，或以市場監(jiān)管者和競爭者的雙重身份進入經(jīng)濟領域“掙飯鈔票、菜金”。一些職能權責不明、相互扯皮不斷的行政治理領域（如城區(qū)衛(wèi)生、交通占道、公共設施維護等方面的行政執(zhí)法），則應通過職能分析和調(diào)整（增加、取消、轉(zhuǎn)移、合并等等），盡快明確專職治理

26、者及其權責，凡是不具有相應執(zhí)法條件和權力的組織應一律退出該公共治理領域。3.認真實行行政執(zhí)法依據(jù)和程序公示制度。歷史經(jīng)驗教訓早已證明，由于行政法律規(guī)范的面廣量大，一般公民難以熟悉；而在具體的行政治理活動中，假如執(zhí)法依據(jù)和程序不為相對人知曉，往往又會帶來許多弊端。因此，有必要按照行政民主化、規(guī)范化的原則，認真實行執(zhí)法依據(jù)和程序公開制度，即除了法定的保密范圍和內(nèi)容以外，行政執(zhí)法人員在作出處分行為前，必須將執(zhí)法依據(jù)、理由和程序明確地告知相對人；行政執(zhí)法機關則應以各種形式公開執(zhí)法依據(jù)和程序規(guī)定，而且應當便利相對人知曉，并為相對人免費提供有關的查詢和咨詢服務（提供書面資料時按成本收取一定的規(guī)費除外）。在

27、這方面，許多地點和行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)都在積極探究，并取得許多成功經(jīng)驗，值得重視和總結。4.設立專門的人大監(jiān)督委員會。地點人大作為權力機關，承擔著憲法給予的對“一府兩院”進行工作監(jiān)督和法律監(jiān)督的職能；但其長期實行的由各委、室“分兵把口”的監(jiān)督體制，卻存在著職能易被忽視、整體效率較低等缺陷，不利于充分發(fā)揮法定的人大監(jiān)督作用。故建議先采取試點的方式，在部分省級人大設立監(jiān)督委員會，專司監(jiān)督之職并牽頭協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法監(jiān)督工作和監(jiān)督法制建設。為保證必要的權威性和加強黨的領導，該委員會的地位應高于本級人大的其他專門委員會（級不高半級，類似于紀委在中共組織系統(tǒng)內(nèi)的地位），其成員要緊由各要緊的地點國家

28、機關、政黨組織和社會組織推舉并被選為人大常委的負責人組成；作為過渡模式，該委員會設立的經(jīng)常性辦事機構可與紀檢、監(jiān)察機關合署辦公，形成“三合一”的核心機構并負責牽頭和協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)督工作（但它們的差不多職能應明確分開且監(jiān)督重點應有所不同），以達到監(jiān)督機構健全、精簡、統(tǒng)一和高效的機構改革目標。從職能的角度看，人大監(jiān)督委員會應切實加強對包括行政立法在內(nèi)的抽象行政行為（尤其是在地點行政實務中起著廣泛作用且存在問題特不多的大量的非規(guī)范性文件）的審查監(jiān)督。5.設立人大監(jiān)督專員。監(jiān)督專員制度是當今一些市場經(jīng)濟發(fā)達的民主法治國家的監(jiān)督體制中一個重要組成部分，其經(jīng)驗教訓值得重視。現(xiàn)在國務院已向數(shù)百家大型國

29、有企業(yè)派出了稽察特派員（此系行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督性質(zhì)的專員），在專員制度方面邁出了一步。在按照社會主義市場經(jīng)濟和現(xiàn)代法治進展的要求探究新監(jiān)督體制的過程中，應以大膽改革、積極探究的精神，嘗試設立人大監(jiān)督專員，作為完善現(xiàn)行監(jiān)督體制的特不措施之一，以拓展監(jiān)督方式和救濟渠道。在具體操作上，可先在若干地區(qū)試點，由全國人大常委會有選擇地向部分行政區(qū)域和專門地區(qū)、機關派出監(jiān)督專員（正式實施后也不是按行政區(qū)劃和系統(tǒng)逐一派出，而是跨區(qū)域和有選擇地派出），由其對相應區(qū)域、機關的行政權力行使過程實行一種比較及時、直接和有超越性、權威性的特不監(jiān)督制約。因人大監(jiān)督專員是一種獨立性專門強的高級職位，由全國人大常委會派出并同意

30、其工作指導，擁有關于調(diào)查事實、人事處分和權益救濟等多方面的通報權、建議權及臨時處置權，故設立該職位有助于幸免地點愛護主義和“講情風”對監(jiān)督工作的干擾，能較好地滿足某些專門條件下加強執(zhí)法監(jiān)督的客觀需要。這種人大監(jiān)督專員職位的設立，是對常規(guī)監(jiān)督體制的一種補充。6.建立對要緊行政執(zhí)法機關首長的人民代表信任制度。由于行政首長對本機關工作負有領導責任，而某些領域的行政執(zhí)法行為（如交警、物價、城管執(zhí)法等）對社會經(jīng)濟活動特不是老百姓的切身利益有著特不直接和廣泛的阻礙，其執(zhí)法偏差帶來的社會阻礙也特不大，因此有必要在現(xiàn)行的人民代表評議制度的基礎上，進一步試行人民代表信任制度。即由任免機關定期或不定期地組織人民代

31、表對這些要緊行政執(zhí)法機關的首長進行信任投票，假如本行政區(qū)域內(nèi)多數(shù)人民代表對其表示不信任，則應及時采取警告、停職等措施，以促其廉政、勤政，并取信于民。而且，在我國市場經(jīng)濟和民主政治進展到一定時期，還可逐步推行某些形式的公民信任投票，即：任免機關可托付一些專門的社會調(diào)查機構，采取科學適當?shù)某闃诱{(diào)查方式進行公民信任投票，并由任免機關將信任投票結果與其他評價結果（如人民代表對該首長的評議結論等）結合起來作為對評價結果的處理依據(jù)。7.有重點地推行特定公職人員財產(chǎn)申報制度。公職人員財產(chǎn)申報制度的有效性盡管早已為現(xiàn)代法治國家的實踐所證實，但由于多方面緣故，在我國推行這項制度卻并非易事，實際效果也并不理想。故

32、建議采取重點突破的方法，現(xiàn)時期著重以經(jīng)濟治理和行政執(zhí)法機關的首長以及具體行使審批、許可、征收、處罰等行政權力的執(zhí)法人員為對象，認真實行財產(chǎn)申報制度，以積存經(jīng)驗加以推廣。8.認真實行經(jīng)濟治理和行政執(zhí)法機關首長離任審計制度。這項制度是促使公職人員廉政、勤政的重要措施，其適用對象的重點應是經(jīng)濟治理和行政執(zhí)法機關的首長（各級各類財務人員無疑應當同意定期和專項審計，此不討論）。應規(guī)定：凡是未經(jīng)審計或?qū)徲嫴缓细裾?，一律不得調(diào)離原崗位并須對其作出相應處理；而審計結果表明其工作成績特不優(yōu)異者，應以審計監(jiān)督建議等方式提請有關部門予以獎勵。9.進一步完善公民申訴制度。現(xiàn)行行政治理的廣度和深度是前所未有的，失誤和不

33、盡人意之處也在所難免；而任何一種行政救濟方式都有其局限性，因此不斷拓展行政救濟渠道和完善行政救濟制度乃是客觀要求（如有的地點實行的企業(yè)向政府投訴制度正是在這方面進行的積極探究）。盡管我國已實行行政復議、訴訟等制度，但實踐中最終受到行政復議、司法審查的行政處罰行為僅占行政處罰事件的萬分之一左右，而且無法通過復議、訴訟得到救濟的情形仍然許多。因此，為適應現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下行政治理民主化和納稅人需求多樣化的新形勢，更好地體現(xiàn)人民政府全心全意為人民服務的宗旨，建議在堅持和完善行政復議、行政訴訟、行政賠償、信訪、公開電話、行政執(zhí)法與監(jiān)督機關負責人接待日等制度的基礎上，積極探究、拓展救濟渠道和形式，如人民

34、代表定期接待選民和原選舉單位人員并負責為之申訴怨情和爭取救濟的制度等等，并努力實現(xiàn)各項公民怨情申訴制度的系統(tǒng)化、規(guī)范化、簡便化和高效化，以更好地彌補行政執(zhí)法的失誤和不足，切實保證行政執(zhí)法行為的合法、合理、合情。10.提高對公務員法律素養(yǎng)的要求。這包括在公務員資格考試內(nèi)容中加大法律知識所占比重，采取多種措施促使行政執(zhí)法人員不斷更新法律知識和增強法制觀念，就任行政執(zhí)法機關領導職務前必須通過相應的部門行政法律、法規(guī)知識綜合測評。具體要求是：關于重要行政執(zhí)法部門的公務員資格考試內(nèi)容而言，法律知識的比重目前至少應占一半以上（目前遠未達到，而在一些法治國家，這一比重約占三分之二）。這是因為，依法行政是對公

35、務員最差不多的要求，而以往出現(xiàn)的許多行政違法行為和某些重大行政失誤，要緊緣故之一就在于行政人員的法律素養(yǎng)低，缺乏差不多的行政法律知識所致。簡言之，首先應在行政執(zhí)法隊伍的入口就把好法律素養(yǎng)關。由于行政法律規(guī)范的面廣量大，而且相對來講變動較快，這就要求有行使執(zhí)法權的公務員不斷更新法律知識，熟悉有關的現(xiàn)行法律規(guī)定。更新法律知識的途徑是多方面的，如增大業(yè)務學習內(nèi)容中法律知識所占比重，脫產(chǎn)到行政學院參加短期培訓等。由于現(xiàn)代市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，假如不熟悉與本行政部門直接有關的法律規(guī)范，是難以勝任行政領導工作的；特不是關于物價、工商、稅務、海關、技監(jiān)、城管、交通、交警、公安、衛(wèi)生、環(huán)保等重要經(jīng)濟治理和行政執(zhí)法機關來講，其機關首長（包括其要緊的業(yè)務部門負責人）的法律素養(yǎng)如何，對該項行政執(zhí)法水平的高低有著直接的阻礙。鑒于此，宜明確規(guī)定：凡擬就任行政執(zhí)法機關領導職務人選，必須通過行政學院的相應培訓，只有通過了以現(xiàn)行部門行政法律法規(guī)為要緊考試內(nèi)容的專門和綜合測評者，方有任職資格。11.調(diào)整、充實行政執(zhí)法與監(jiān)督隊伍，嚴禁不具備行政執(zhí)法資格的人員頂崗執(zhí)法?，F(xiàn)在，政府機構、人事的進展專門不平衡，一方面存在冗職