行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)章制度論述

1、內(nèi)容提要：行政執(zhí)法是行政法制的最要緊環(huán)節(jié)之一。目前在行政執(zhí)法中存在一系列突出的問題和矛盾，嚴(yán)峻制約著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的健康進(jìn)展，不利于法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。產(chǎn)生這些問題的緣故甚多，最全然的在于對(duì)執(zhí)法環(huán)節(jié)中行政權(quán)力的行使缺乏深刻認(rèn)識(shí)和有效監(jiān)督，權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)。努力推動(dòng)行政法文化的革新，大力培育現(xiàn)代行政法理念，從法律制度、政策、方法等諸方面加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督制約，盡快形成科學(xué)高效的執(zhí)法監(jiān)督新機(jī)制，乃是改善行政執(zhí)法、實(shí)現(xiàn)依法行政的重要制度保障。主題詞：依法行政行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制問題對(duì)策依法行政是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)方略的關(guān)鍵，這項(xiàng)宏大的社會(huì)系統(tǒng)工程涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化等社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域，包括行政立法、行政執(zhí)法

2、、行政司法、執(zhí)法監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié)；而如何加強(qiáng)和改善行政執(zhí)法，提高執(zhí)法水平，乃是最要緊的一個(gè)環(huán)節(jié)。所謂行政執(zhí)法，也即廣義的行政處理行為，是指行政主體為維護(hù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活秩序，實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，按法定權(quán)限和程序?qū)嵤┓?、法?guī)等法律規(guī)范的具體行政行為，包括行政許可、確認(rèn)、檢查、處罰、強(qiáng)制等多種行為方式。行政執(zhí)法面廣量大（現(xiàn)行法律的80%有賴行政機(jī)關(guān)執(zhí)行），涉及諸多利益因素，是產(chǎn)生具體行政行為的最要緊環(huán)節(jié)，也是研究依法行政的一個(gè)要緊課題。故行政執(zhí)法水平的高低成為衡量某個(gè)國(guó)家或地區(qū)法制健全與否的一個(gè)重要尺度，假如沒有強(qiáng)有力的行政執(zhí)法，那么立法方面的一切努力都將成為徒勞。目前我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，即由傳統(tǒng)的打算經(jīng)

3、濟(jì)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，正從人治走向法治的軌道，因而各方面矛盾大量涌現(xiàn)和相互交錯(cuò)，這對(duì)公共行政治理特不是行政執(zhí)法提出了更高的要求。從實(shí)際情況看，行政執(zhí)法盡管比過去有專門大進(jìn)步，但仍不適應(yīng)客觀要求，存在一系列突出問題，已成為我國(guó)行政法制的一個(gè)要緊薄弱環(huán)節(jié)。而加強(qiáng)和改善這一薄弱環(huán)節(jié)的關(guān)鍵或曰差不多對(duì)策，在于要加強(qiáng)和改善執(zhí)法監(jiān)督，形成科學(xué)有效的監(jiān)督機(jī)制。鑒于此，筆者擬對(duì)當(dāng)前行政執(zhí)法中存在的突出問題及其緣故進(jìn)行調(diào)研分析，并就如何完善監(jiān)督機(jī)制，改善行政執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)依法行政，形成若干對(duì)策建議。一、社會(huì)轉(zhuǎn)型期行政執(zhí)法中的若干突出問題及其緣故分析突出問題改革開放二十年來，我國(guó)行政執(zhí)法從總體上看取得了專門大成績(jī)和進(jìn)步

4、，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)進(jìn)展；然而，有法不依、違法不究、執(zhí)法不嚴(yán)、濫用職權(quán)等現(xiàn)象至今仍程度不同地在許多地點(diǎn)存在，而且近年來在社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)展過程中出現(xiàn)了一系列新的矛盾和問題，亟需認(rèn)真加以研究解決。其中比較突出的問題有：1.執(zhí)法依據(jù)缺位或發(fā)生矛盾和沖突的問題。這在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、金融證券業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等新興領(lǐng)域和行政治理交叉領(lǐng)域的行政執(zhí)法中比較突出，給執(zhí)法工作造成專門大困難，使得行政執(zhí)法難以保持連貫性和一致性。例如，原國(guó)家土地治理局與建設(shè)部在房地產(chǎn)領(lǐng)域制定的規(guī)范就存在許多沖突。2.執(zhí)法主體不合格的問題。這在治安治理、衛(wèi)生監(jiān)督等方面特不突出，表現(xiàn)為隨意托付、聘用不合格組織和人員實(shí)施行政執(zhí)法等等。在機(jī)構(gòu)改革和調(diào)整

5、之后，某些不再承擔(dān)行政職能和未得到授權(quán)的組織仍變相實(shí)施檢查、處罰等執(zhí)法行為，亦屬此類問題。3.執(zhí)法不嚴(yán)、不作為和放棄職責(zé)的問題。此類問題要緊表現(xiàn)為執(zhí)法者對(duì)相對(duì)人的違法行為視而不見、不敢治理、處理過輕或簡(jiǎn)單地以罰款了事，以及執(zhí)法者對(duì)相對(duì)人尋求權(quán)益保障的要求應(yīng)作為而不作為，隨意放棄職責(zé)等等。從現(xiàn)實(shí)情況看，在房地產(chǎn)業(yè)、環(huán)境愛護(hù)和社會(huì)保障領(lǐng)域中此類問題特不突出。此外還存在某些行政機(jī)關(guān)關(guān)于行政執(zhí)法中遇到的含義模糊和有爭(zhēng)議的規(guī)章條款拒絕履行職責(zé)加以解釋，致使相對(duì)人無(wú)所適從的現(xiàn)象。4.不依程序執(zhí)法、隨意性大的問題。此類問題在我國(guó)行政法制領(lǐng)域中長(zhǎng)期存在“重實(shí)體、輕程序”現(xiàn)象的情況下顯得特不突出。例如，1995

6、年發(fā)生在四川省夾江縣的曾轟動(dòng)全國(guó)的彩虹驅(qū)蚊藥片包裝盒打假案就因執(zhí)法程序問題而發(fā)生專門大爭(zhēng)吵。在交通違章處罰、食品衛(wèi)生處罰、都市規(guī)劃執(zhí)法中，隨意性大的問題特不突出。5.野蠻執(zhí)法、濫用職權(quán)的問題。這也是目前比較普遍存在，嚴(yán)峻阻礙政府與人民群眾關(guān)系的問題。據(jù)報(bào)載，深圳市都市治理監(jiān)察大隊(duì)10余名執(zhí)法人員在處理違章懸掛戶外廣告行為時(shí)，沖入違章企業(yè)的辦公場(chǎng)所揮舞鐵棒大打出手，造成該企業(yè)數(shù)名職員損害的嚴(yán)峻后果，確實(shí)是近期一個(gè)比較典型的案例。6.執(zhí)法不公、以權(quán)謀私的問題。其表現(xiàn)形式甚多，例如，在中央三令五申堅(jiān)決整頓“三亂”的背景下，某些行政執(zhí)法部門便改換方式，憑借手中行政權(quán)力強(qiáng)行向行政相對(duì)人大量“劃”款“借”

7、物或收取保證金、押金，并長(zhǎng)期占用不退還、不付利息；又如某些行政執(zhí)法部門以各種借口將確認(rèn)、蓋章、驗(yàn)照、答詢等許多本職工作，冠冕堂皇地變成有償服務(wù)項(xiàng)目，并強(qiáng)迫行政相對(duì)人同意其有償服務(wù)（不僅僅是收取一定的規(guī)費(fèi)）；等等。7.執(zhí)法隊(duì)伍、手段和經(jīng)驗(yàn)不適應(yīng)客觀要求的問題。要緊表現(xiàn)為執(zhí)法隊(duì)伍力量薄弱，執(zhí)法機(jī)關(guān)辦案經(jīng)費(fèi)不足、設(shè)備技術(shù)落后，與社會(huì)治理需求不相適應(yīng)等等，這是目前許多行政執(zhí)法領(lǐng)域都存在的問題。在我國(guó)計(jì)算機(jī)產(chǎn)業(yè)、金融證券業(yè)和都市流淌人口治理，以及國(guó)有資產(chǎn)愛護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)愛護(hù)等行政治理需求陡增的領(lǐng)域，行政執(zhí)法者的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)不足和手段落后的問題尤為突出。8.地點(diǎn)愛護(hù)主義作祟，跨地區(qū)執(zhí)法困難的問題。此問題在水利

8、行政、環(huán)保行政、工商行政等領(lǐng)域特不突出。例如，在黃河、長(zhǎng)江大水系都存在上游污染下游受害、上游濫伐下游遭殃的問題，由于上游的污染大戶、砍伐大戶往往是當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)企業(yè)、財(cái)稅大戶或困難企業(yè)而受到地點(diǎn)重點(diǎn)“愛護(hù)”，因此下游環(huán)保、水利部門跨行政區(qū)域執(zhí)法往往受阻，執(zhí)法協(xié)調(diào)特不困難。緣故分析行政執(zhí)法存在諸多問題的緣故是復(fù)雜多樣的。大致有兩個(gè)層面的緣故：一類在執(zhí)法環(huán)節(jié)本身；另一類在執(zhí)法監(jiān)督環(huán)節(jié)中，這類緣故尤為關(guān)鍵。1.從執(zhí)法環(huán)節(jié)來看，要緊緣故在于：其一，由于行政執(zhí)法本身的特點(diǎn)，即行政執(zhí)法不僅范圍廣、數(shù)量大、任務(wù)重、執(zhí)法主體多、執(zhí)法依據(jù)的層次和種類多，而且執(zhí)法程序富有彈性，執(zhí)法結(jié)果不夠穩(wěn)定，同時(shí)與一般公民的生活和利

9、益緊密相關(guān)等等，因此執(zhí)法的困難較多、糾紛較多、容易失誤，不易得到相對(duì)人專門高專門一致的評(píng)價(jià)。其二，從宏觀上看，我國(guó)正從傳統(tǒng)打算經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變（近期官方宣布我國(guó)已差不多建成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這可能過于樂觀了，是否符合實(shí)際尚須再研討），正由人治走向法治的軌道，新的思想觀念、新的治理體制、新的法制體系、新的社會(huì)關(guān)系、新的市場(chǎng)規(guī)則等等，還未完全形成和定位，而傳統(tǒng)的適應(yīng)、觀念、規(guī)則等還在發(fā)生作用。在新、舊關(guān)系相互交錯(cuò)、沖撞、拉鋸、相持、消長(zhǎng)和調(diào)整過程中，不可幸免地會(huì)產(chǎn)生許多矛盾和問題，失衡、失調(diào)、失當(dāng)?shù)那闆r難以幸免。其三，制度、政策方面的缺陷和弊端對(duì)行政執(zhí)法的消極阻礙。要緊表現(xiàn)為：不合理

10、的部門利益驅(qū)動(dòng)，執(zhí)法程序規(guī)定不完善，考核和獎(jiǎng)懲制度不健全，缺乏嚴(yán)格的執(zhí)法責(zé)任制等等。其四，行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)滯后對(duì)行政執(zhí)法產(chǎn)生的消極阻礙。要緊表現(xiàn)為：一些行政執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)、政治思想素養(yǎng)、心理素養(yǎng)和文化素養(yǎng)亟待提高，不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下依法行政的客觀要求；人事制度改革沒有完全到位，執(zhí)法人員缺乏物質(zhì)、安全等方面的有力保障，存在后顧之憂；等等。其五，認(rèn)識(shí)方面的滯后性矛盾對(duì)行政執(zhí)法產(chǎn)生的消極阻礙。要緊表現(xiàn)為：一些執(zhí)法者缺乏“執(zhí)行法律”和“為人民服務(wù)”的觀念，只看重“行使權(quán)力”而忽視“履行職責(zé)”，在觀念上是權(quán)高于法、利重于法、人情大于法，實(shí)施行政執(zhí)法行為時(shí)怕被復(fù)議、怕當(dāng)被告、怕?lián)?zé)任等等。

11、2.從執(zhí)法監(jiān)督環(huán)節(jié)來看，要緊緣故在于：其一，執(zhí)法監(jiān)督體制不盡合理。要緊表現(xiàn)為：許多監(jiān)督部門缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，地位偏低、權(quán)力不足、權(quán)威性差；一些監(jiān)督部門職能重復(fù)、交叉過多，監(jiān)督權(quán)責(zé)關(guān)系未理順；監(jiān)督部門之間協(xié)調(diào)、配合不夠，對(duì)行政執(zhí)法部門尚未形成應(yīng)有的監(jiān)督合力；等等。其二，執(zhí)法監(jiān)督制度不夠健全。要緊表現(xiàn)為：一些地區(qū)、部門的監(jiān)督工作尚未做到經(jīng)常化、制度化、具體化，關(guān)于執(zhí)法者的腐敗瀆職行為往往靠搞運(yùn)動(dòng)式的突擊檢查來“緊急救火”，追求轟動(dòng)效應(yīng)，但過后依舊如故；未普遍建立并認(rèn)真實(shí)行監(jiān)督責(zé)任制，面對(duì)執(zhí)法違法行為時(shí)難免出現(xiàn)相互推諉、無(wú)人查究的現(xiàn)象；等等。其三，監(jiān)督不力，懲處不嚴(yán)。這要緊表現(xiàn)為：一些執(zhí)法監(jiān)督部門力

12、量薄弱，心有余而力不足，造成許多空檔；執(zhí)法監(jiān)督手段單一，效果差；執(zhí)法監(jiān)督工作中的形式主義嚴(yán)峻，一些執(zhí)法監(jiān)督部門熱衷于做表面文章應(yīng)付上級(jí)機(jī)關(guān)檢查和取悅于領(lǐng)導(dǎo)；在執(zhí)法監(jiān)督檢查中適應(yīng)于搞“既往不究、下不為例、親疏有不”，此種做法往往成為一些執(zhí)法犯法、濫用職權(quán)、貪贓枉法者的避風(fēng)港和愛護(hù)傘；某些執(zhí)法監(jiān)督案件由于懲處過輕，非但沒能產(chǎn)生震懾作用，反而強(qiáng)化了一些行政執(zhí)法人員那種“作檢查難過一陣子，撈到鈔票舒服一輩子”，“趁環(huán)境寬松撈上一把”的錯(cuò)誤心理；等等。其四，社會(huì)監(jiān)督、民主監(jiān)督的力度不夠。這要緊表現(xiàn)為：由于有用主義作祟，在實(shí)踐中群眾監(jiān)督難以受到重視，因而逐漸喪失民主監(jiān)督的積極性；輿論監(jiān)督的獨(dú)立性不夠，相應(yīng)

13、的安全保障不夠，對(duì)重大監(jiān)督案件往往只能避重就輕地作滯后報(bào)道；社會(huì)組織的監(jiān)督分散和乏力且監(jiān)督渠道有限；等等。二、完善監(jiān)督機(jī)制、改善行政執(zhí)法的若干重要原則現(xiàn)時(shí)期要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督、嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任、改善行政執(zhí)法，形成適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)要求的新機(jī)制，必須在黨的差不多路線和鄧小平理論的指導(dǎo)下，按照“從嚴(yán)治標(biāo)、著力治本、標(biāo)本兼治”的方針，認(rèn)真堅(jiān)持如下原則。由于改善行政執(zhí)法的關(guān)鍵在于加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，因此這些原則要緊體現(xiàn)在執(zhí)法監(jiān)督環(huán)節(jié)。1.科學(xué)原則。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的行政改革和法制建設(shè)，必須特不注意堅(jiān)持科學(xué)原則，這包括體制的選擇、機(jī)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)力的分配、職能的劃分、人員的配備、規(guī)范的確立、條件的創(chuàng)設(shè)、環(huán)境

14、的改造、動(dòng)力機(jī)制和制動(dòng)機(jī)制的設(shè)計(jì)等等，都必須按照現(xiàn)代科學(xué)治理和客觀實(shí)際的要求辦事，而不應(yīng)局限于狹隘經(jīng)驗(yàn)或?yàn)榱俗非笳无Z動(dòng)效果而違背科學(xué)精神地在行政體制改革和法制建設(shè)上搞“窮折騰”。例如，現(xiàn)代行政治理要求行政治理機(jī)構(gòu)與社會(huì)治理需求相適應(yīng)，行政成本與行政效益相協(xié)調(diào)，假如有關(guān)政策舉措違背這些客觀要求，例如盲目地裁減合并行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員，在實(shí)踐中就會(huì)事倍功半甚而遭到挫折。多年來我國(guó)機(jī)構(gòu)改革一味折騰、大減大增的教訓(xùn)，差不多證明了這一點(diǎn)。這是一個(gè)極為重要的原則。2.程序原則。現(xiàn)代行政強(qiáng)調(diào)程序行政，程序保障是最有效的保障機(jī)制之一，不管行政執(zhí)法依舊執(zhí)法監(jiān)督都必須注重程序規(guī)范的制訂和遵守。因此，我國(guó)現(xiàn)

15、時(shí)期應(yīng)當(dāng)加快立法步伐，不斷完善行政程序規(guī)范，并適時(shí)制定出專門的統(tǒng)一行政程序法典。3.協(xié)調(diào)原則。這項(xiàng)原則既體現(xiàn)為行政法制系統(tǒng)內(nèi)行政權(quán)力行使過程自身諸要素、諸環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)，又體現(xiàn)為行政權(quán)力行使過程與行政法制系統(tǒng)外部的其他公共權(quán)力行使過程（如立法、司法等行為過程）的協(xié)調(diào)，還體現(xiàn)為行政權(quán)力行使過程與公民權(quán)利行使過程的協(xié)調(diào)。它要緊從行為結(jié)果的角度來評(píng)價(jià)、衡量行政權(quán)力行使的全過程。4.效能原則?，F(xiàn)代行政治理要求高效率、高質(zhì)量，否則無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)生活迅速進(jìn)展、日益豐富的現(xiàn)實(shí)。因此，在改革和調(diào)整行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制時(shí)，應(yīng)在公正的基礎(chǔ)上著眼于提高其效率和保證其質(zhì)量；否則，一旦失去了效率和質(zhì)量，就失去了整個(gè)行政

16、法制的生命。5.高位原則。中外古今的歷史經(jīng)驗(yàn)（如中國(guó)古代的御史制度和瑞典議會(huì)督察專員制度以及列寧關(guān)于工農(nóng)檢察院的思想和實(shí)踐等）早已講明，只有在專職監(jiān)督者的地位高、權(quán)力大，具有高度權(quán)威性的情況下，監(jiān)督工作才能收到明顯成效。因此，必須通過立法，給予專門的執(zhí)法監(jiān)督職能機(jī)構(gòu)以較高的地位和較大的職權(quán)，以增強(qiáng)其在執(zhí)法監(jiān)督工作中的權(quán)威性。在行政執(zhí)法協(xié)調(diào)中也應(yīng)貫徹這一原則，例如在跨行政區(qū)域的山林水土愛護(hù)、河流污染環(huán)保行政執(zhí)法案件中，就宜由上下游的共同上級(jí)國(guó)土、水利、環(huán)保執(zhí)法部門來治理和協(xié)調(diào)（猶如審判工作中對(duì)有管轄爭(zhēng)議的案件由共同上級(jí)法院決定）。6.強(qiáng)力原則。強(qiáng)有力的監(jiān)督手段是保證執(zhí)法監(jiān)督工作富有成效的重要因素

17、，也是確保依法行政、建成法治國(guó)家的一個(gè)要件。從我國(guó)監(jiān)督工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和現(xiàn)實(shí)情況看，執(zhí)法監(jiān)督職能機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)擁有強(qiáng)硬、高效和完備的監(jiān)督手段，包括披露材料權(quán)、扣押財(cái)物權(quán)和人事處分權(quán)，司法機(jī)關(guān)更應(yīng)依法充分運(yùn)用人身拘留權(quán)、特不搜查權(quán)、存款凍結(jié)權(quán)、刑事制裁權(quán)等等。7.專職原則。執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)、人員、職能的專職化和專門化，是監(jiān)督工作的性質(zhì)決定的，早已成為政治進(jìn)展特不是現(xiàn)代民主政治進(jìn)展的差不多要求。正因?yàn)槿绱?，鄧小平同?980年在黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革這篇重要講話中就強(qiáng)調(diào)指出：“對(duì)各級(jí)干部的職權(quán)范圍和政治、生活待遇，要制定各種條例，最重要的是要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無(wú)私的監(jiān)督檢查。”可見，應(yīng)切實(shí)做到監(jiān)督職能機(jī)構(gòu)

18、必須專屬監(jiān)督之職，不能兼司他職，以免分散精力、顧此失彼。8.獨(dú)立原則。歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)證明，要幸免不應(yīng)有的外部干擾，特不是幸免受到來自被監(jiān)督者的牽制和阻礙，原則上監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)以垂直領(lǐng)導(dǎo)為主，在人、財(cái)、物等方面具有必要的自由獨(dú)立性，保證有較為充分的人事權(quán)和辦案經(jīng)費(fèi)，能夠依法獨(dú)立行使監(jiān)督職權(quán)，決不能由于人、財(cái)、物等方面的因素而受制于被監(jiān)督者。9.網(wǎng)絡(luò)原則。毋庸諱言，眾多監(jiān)督組織的職責(zé)不清、關(guān)系不順、相互之間缺乏協(xié)調(diào)、各自為戰(zhàn)，是長(zhǎng)期以來行政權(quán)力、腐敗行為得不到有效遏制的一個(gè)重要緣故。在深化改革進(jìn)程中，應(yīng)采取有效措施，將各個(gè)監(jiān)督力量更加緊密地組織和協(xié)調(diào)起來（因此，審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法保持必要的獨(dú)立性

19、），形成縱向貫穿、橫向聯(lián)系、組織嚴(yán)密、結(jié)構(gòu)合理、松緊有度、協(xié)調(diào)配合的網(wǎng)絡(luò)化組織體系。在那個(gè)監(jiān)督組織網(wǎng)絡(luò)中，綱繩應(yīng)堅(jiān)強(qiáng)有力，網(wǎng)目應(yīng)覆蓋公共權(quán)力行使的所有范圍和全過程，方能產(chǎn)生最大的監(jiān)督合力和最佳的總體效益。10.民主原則。公共權(quán)力行使過程及其監(jiān)督過程的民主化，是法治國(guó)家推行民主政治、達(dá)到法治目標(biāo)的內(nèi)在要求。在人民民主共和國(guó)特不是在人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家，行政權(quán)力和國(guó)家監(jiān)督權(quán)力來源于人民，因而在行政執(zhí)法特不是執(zhí)法監(jiān)督工作中必須認(rèn)真貫徹民主原則，“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特不是領(lǐng)導(dǎo)干部”。諾內(nèi)特和塞爾茲尼克也曾指出，在法律過程中的民主因素具有雙重意義：“法律參與的擴(kuò)大不只是增進(jìn)法

20、律秩序的民主價(jià)值，它還能有助于提高法律機(jī)構(gòu)的能力。”可見，應(yīng)充分發(fā)揮人民群眾以及新聞媒介、民主黨派、人民團(tuán)體和各種社會(huì)組織在監(jiān)督工作中的專門作用，特不是應(yīng)充分發(fā)揮各級(jí)人大和人民代表的監(jiān)督作用。真正實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督，達(dá)到提高監(jiān)督效能的目標(biāo)。這是特不重要的一個(gè)原則。11.責(zé)任原則。我國(guó)以往的行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督工作有三條重要教訓(xùn)：一是執(zhí)法行為的偏誤及其損害后果往往難被追究責(zé)任；二是監(jiān)督檢查的結(jié)果往往無(wú)人負(fù)責(zé)處理；三是對(duì)監(jiān)督者自身的違法失職行為缺乏監(jiān)督。鑒于民主政治是責(zé)任政治，因此行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督工作理應(yīng)嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任制，從制度上明確規(guī)定某一公共權(quán)力行使過程以及對(duì)它的監(jiān)督檢查究竟由誰(shuí)負(fù)責(zé)，監(jiān)督檢查結(jié)果究竟

21、由誰(shuí)負(fù)責(zé)處理，責(zé)任必須具體落實(shí)到有關(guān)部門和人員的頭上。假如執(zhí)法者有違法、不當(dāng)或失職行為造成損害后果，必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，真正做到“執(zhí)法者受監(jiān)督、負(fù)責(zé)任”；假如監(jiān)督者有違法處理、處理明顯失當(dāng)或拖延不處理等違法失職行為時(shí)，也必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，真正做到“監(jiān)督者受監(jiān)督、負(fù)責(zé)任”。這也是一個(gè)特不重要的原則。12.保障原則。為解除行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督職能部門工作人員的后顧之憂，國(guó)家應(yīng)當(dāng)保證他們有較高的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位和政治地位，在他們的職業(yè)、職位、政治、人身、財(cái)產(chǎn)、住宅安全方面（此系廣義的安全概念），以及在薪金、福利、教育、培訓(xùn)、晉升、交流、保險(xiǎn)、休假、退休等方面，有充分的法律保障和政策保障。總之，國(guó)家要采取切實(shí)

22、有力的法律和政策措施（現(xiàn)時(shí)期首要的是不走樣地堅(jiān)持實(shí)施國(guó)家公務(wù)員制度和有關(guān)的國(guó)家工作人員制度），吸引更多的優(yōu)秀人才從事行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督工作，保持一支規(guī)模適當(dāng)（并非規(guī)模越小越好）、事業(yè)心強(qiáng)、素養(yǎng)高、技能強(qiáng)、有經(jīng)驗(yàn)的專職行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督工作隊(duì)伍。同時(shí)，關(guān)于社會(huì)監(jiān)督力量，特不是積極揭露和檢舉腐敗現(xiàn)象、發(fā)揮專門的監(jiān)督制約作用的新聞媒介和人民群眾，也應(yīng)有充分的法律制度保障，對(duì)打擊報(bào)復(fù)行為要依法嚴(yán)厲懲處，對(duì)維護(hù)社會(huì)公益而受到損失損害者應(yīng)予以相應(yīng)救濟(jì)。三、完善監(jiān)督機(jī)制、改善行政執(zhí)法的對(duì)策建議針對(duì)目前我國(guó)行政執(zhí)法中存在的突出問題及其緣故并基于上述原則，依照貫徹依法治國(guó)的差不多方略和與國(guó)際慣例接軌的需要并結(jié)合

23、社會(huì)轉(zhuǎn)型期的實(shí)際，筆者就如何加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督、改善行政執(zhí)法，盡快建立起符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展和行政法制建設(shè)要求的行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督的新機(jī)制，從觀念、制度、隊(duì)伍、政策、方法等方面，擇要提出如下具體的對(duì)策建議，供領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)作出改革決策時(shí)參考。1.從觀念層面、制度層面、方法技術(shù)層面著手，努力推動(dòng)行政法文化的革新，特不是在全社會(huì)普遍樹立現(xiàn)代行政法觀念。我國(guó)長(zhǎng)期存在“重立法、輕執(zhí)法、忽視監(jiān)督”的現(xiàn)象，這極不利于實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、依法行政和建設(shè)法治國(guó)家。自亞里士多德以來的法治觀強(qiáng)調(diào)依法行政，認(rèn)為“凡是法律有明確、詳細(xì)規(guī)定的，都必須嚴(yán)格執(zhí)行；凡是法律不周詳?shù)牡攸c(diǎn)或者沒有明確規(guī)定的，就要按照法律原來的精神，公正的處理

24、和裁決?！辈⒅赋觯骸胺傻拈T外漢常常覺得只要制訂出法律，世上的一切全會(huì)發(fā)生變化。但是即使制訂出了法律，若現(xiàn)實(shí)中不存在推行法律的社會(huì)基礎(chǔ)，現(xiàn)實(shí)中法律則只能部分實(shí)行、或者完全行不通，即難以實(shí)現(xiàn)制約社會(huì)生活這一機(jī)能。法意識(shí)與法行為是最接近依法統(tǒng)制社會(huì)的決定性要素。”可見，我們應(yīng)當(dāng)在進(jìn)展社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)、政治和文化，積極改善法制環(huán)境的過程中，努力深化普法教育，通過多種形式的法制教育和實(shí)踐，包括相對(duì)人對(duì)行政法律制度實(shí)施過程的主體性參與，不斷提高全體人民特不是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員崇尚法治、依法辦事的法律意識(shí)和法制觀念，在全社會(huì)形成努力學(xué)法、守法、用法和護(hù)法的風(fēng)尚，即形成新的法觀念和法行為模式。2.結(jié)合機(jī)構(gòu)改

25、革，認(rèn)真清理和明確某些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的性質(zhì)、職能、權(quán)限和責(zé)任，克服角色混亂、權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象。應(yīng)明確規(guī)定：凡是比較明確的專門行使行政執(zhí)法權(quán)但又系自籌或部分自籌經(jīng)費(fèi)的單位（如某些地點(diǎn)區(qū)縣的技術(shù)監(jiān)督部門和專賣治理部門），今后如仍需其大量承擔(dān)專門的行政執(zhí)法職能，應(yīng)當(dāng)定性為行政機(jī)關(guān)“吃財(cái)政飯菜”，不同意這類行政執(zhí)法者利用職權(quán)搞營(yíng)利性、強(qiáng)制性的有償“服務(wù)”來“掙飯鈔票、菜金”，或以市場(chǎng)監(jiān)管者和競(jìng)爭(zhēng)者的雙重身份進(jìn)入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“掙飯鈔票、菜金”。一些職能權(quán)責(zé)不明、相互扯皮不斷的行政治理領(lǐng)域（如城區(qū)衛(wèi)生、交通占道、公共設(shè)施維護(hù)等方面的行政執(zhí)法），則應(yīng)通過職能分析和調(diào)整（增加、取消、轉(zhuǎn)移、合并等等），盡快明確專職治理

26、者及其權(quán)責(zé)，凡是不具有相應(yīng)執(zhí)法條件和權(quán)力的組織應(yīng)一律退出該公共治理領(lǐng)域。3.認(rèn)真實(shí)行行政執(zhí)法依據(jù)和程序公示制度。歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)早已證明，由于行政法律規(guī)范的面廣量大，一般公民難以熟悉；而在具體的行政治理活動(dòng)中，假如執(zhí)法依據(jù)和程序不為相對(duì)人知曉，往往又會(huì)帶來許多弊端。因此，有必要按照行政民主化、規(guī)范化的原則，認(rèn)真實(shí)行執(zhí)法依據(jù)和程序公開制度，即除了法定的保密范圍和內(nèi)容以外，行政執(zhí)法人員在作出處分行為前，必須將執(zhí)法依據(jù)、理由和程序明確地告知相對(duì)人；行政執(zhí)法機(jī)關(guān)則應(yīng)以各種形式公開執(zhí)法依據(jù)和程序規(guī)定，而且應(yīng)當(dāng)便利相對(duì)人知曉，并為相對(duì)人免費(fèi)提供有關(guān)的查詢和咨詢服務(wù)（提供書面資料時(shí)按成本收取一定的規(guī)費(fèi)除外）。在

27、這方面，許多地點(diǎn)和行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)都在積極探究，并取得許多成功經(jīng)驗(yàn)，值得重視和總結(jié)。4.設(shè)立專門的人大監(jiān)督委員會(huì)。地點(diǎn)人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，承擔(dān)著憲法給予的對(duì)“一府兩院”進(jìn)行工作監(jiān)督和法律監(jiān)督的職能；但其長(zhǎng)期實(shí)行的由各委、室“分兵把口”的監(jiān)督體制，卻存在著職能易被忽視、整體效率較低等缺陷，不利于充分發(fā)揮法定的人大監(jiān)督作用。故建議先采取試點(diǎn)的方式，在部分省級(jí)人大設(shè)立監(jiān)督委員會(huì)，專司監(jiān)督之職并牽頭協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法監(jiān)督工作和監(jiān)督法制建設(shè)。為保證必要的權(quán)威性和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，該委員會(huì)的地位應(yīng)高于本級(jí)人大的其他專門委員會(huì)（級(jí)不高半級(jí)，類似于紀(jì)委在中共組織系統(tǒng)內(nèi)的地位），其成員要緊由各要緊的地點(diǎn)國(guó)家

28、機(jī)關(guān)、政黨組織和社會(huì)組織推舉并被選為人大常委的負(fù)責(zé)人組成；作為過渡模式，該委員會(huì)設(shè)立的經(jīng)常性辦事機(jī)構(gòu)可與紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，形成“三合一”的核心機(jī)構(gòu)并負(fù)責(zé)牽頭和協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)督工作（但它們的差不多職能應(yīng)明確分開且監(jiān)督重點(diǎn)應(yīng)有所不同），以達(dá)到監(jiān)督機(jī)構(gòu)健全、精簡(jiǎn)、統(tǒng)一和高效的機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)。從職能的角度看，人大監(jiān)督委員會(huì)應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)包括行政立法在內(nèi)的抽象行政行為（尤其是在地點(diǎn)行政實(shí)務(wù)中起著廣泛作用且存在問題特不多的大量的非規(guī)范性文件）的審查監(jiān)督。5.設(shè)立人大監(jiān)督專員。監(jiān)督專員制度是當(dāng)今一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的民主法治國(guó)家的監(jiān)督體制中一個(gè)重要組成部分，其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得重視?，F(xiàn)在國(guó)務(wù)院已向數(shù)百家大型國(guó)

29、有企業(yè)派出了稽察特派員（此系行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督性質(zhì)的專員），在專員制度方面邁出了一步。在按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代法治進(jìn)展的要求探究新監(jiān)督體制的過程中，應(yīng)以大膽改革、積極探究的精神，嘗試設(shè)立人大監(jiān)督專員，作為完善現(xiàn)行監(jiān)督體制的特不措施之一，以拓展監(jiān)督方式和救濟(jì)渠道。在具體操作上，可先在若干地區(qū)試點(diǎn)，由全國(guó)人大常委會(huì)有選擇地向部分行政區(qū)域和專門地區(qū)、機(jī)關(guān)派出監(jiān)督專員（正式實(shí)施后也不是按行政區(qū)劃和系統(tǒng)逐一派出，而是跨區(qū)域和有選擇地派出），由其對(duì)相應(yīng)區(qū)域、機(jī)關(guān)的行政權(quán)力行使過程實(shí)行一種比較及時(shí)、直接和有超越性、權(quán)威性的特不監(jiān)督制約。因人大監(jiān)督專員是一種獨(dú)立性專門強(qiáng)的高級(jí)職位，由全國(guó)人大常委會(huì)派出并同意

30、其工作指導(dǎo)，擁有關(guān)于調(diào)查事實(shí)、人事處分和權(quán)益救濟(jì)等多方面的通報(bào)權(quán)、建議權(quán)及臨時(shí)處置權(quán)，故設(shè)立該職位有助于幸免地點(diǎn)愛護(hù)主義和“講情風(fēng)”對(duì)監(jiān)督工作的干擾，能較好地滿足某些專門條件下加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督的客觀需要。這種人大監(jiān)督專員職位的設(shè)立，是對(duì)常規(guī)監(jiān)督體制的一種補(bǔ)充。6.建立對(duì)要緊行政執(zhí)法機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的人民代表信任制度。由于行政首長(zhǎng)對(duì)本機(jī)關(guān)工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，而某些領(lǐng)域的行政執(zhí)法行為（如交警、物價(jià)、城管執(zhí)法等）對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特不是老百姓的切身利益有著特不直接和廣泛的阻礙，其執(zhí)法偏差帶來的社會(huì)阻礙也特不大，因此有必要在現(xiàn)行的人民代表評(píng)議制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步試行人民代表信任制度。即由任免機(jī)關(guān)定期或不定期地組織人民代

31、表對(duì)這些要緊行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)進(jìn)行信任投票，假如本行政區(qū)域內(nèi)多數(shù)人民代表對(duì)其表示不信任，則應(yīng)及時(shí)采取警告、停職等措施，以促其廉政、勤政，并取信于民。而且，在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治進(jìn)展到一定時(shí)期，還可逐步推行某些形式的公民信任投票，即：任免機(jī)關(guān)可托付一些專門的社會(huì)調(diào)查機(jī)構(gòu)，采取科學(xué)適當(dāng)?shù)某闃诱{(diào)查方式進(jìn)行公民信任投票，并由任免機(jī)關(guān)將信任投票結(jié)果與其他評(píng)價(jià)結(jié)果（如人民代表對(duì)該首長(zhǎng)的評(píng)議結(jié)論等）結(jié)合起來作為對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的處理依據(jù)。7.有重點(diǎn)地推行特定公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的有效性盡管早已為現(xiàn)代法治國(guó)家的實(shí)踐所證實(shí)，但由于多方面緣故，在我國(guó)推行這項(xiàng)制度卻并非易事，實(shí)際效果也并不理想。故

32、建議采取重點(diǎn)突破的方法，現(xiàn)時(shí)期著重以經(jīng)濟(jì)治理和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)以及具體行使審批、許可、征收、處罰等行政權(quán)力的執(zhí)法人員為對(duì)象，認(rèn)真實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，以積存經(jīng)驗(yàn)加以推廣。8.認(rèn)真實(shí)行經(jīng)濟(jì)治理和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)首長(zhǎng)離任審計(jì)制度。這項(xiàng)制度是促使公職人員廉政、勤政的重要措施，其適用對(duì)象的重點(diǎn)應(yīng)是經(jīng)濟(jì)治理和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)（各級(jí)各類財(cái)務(wù)人員無(wú)疑應(yīng)當(dāng)同意定期和專項(xiàng)審計(jì)，此不討論）。應(yīng)規(guī)定：凡是未經(jīng)審計(jì)或?qū)徲?jì)不合格者，一律不得調(diào)離原崗位并須對(duì)其作出相應(yīng)處理；而審計(jì)結(jié)果表明其工作成績(jī)特不優(yōu)異者，應(yīng)以審計(jì)監(jiān)督建議等方式提請(qǐng)有關(guān)部門予以獎(jiǎng)勵(lì)。9.進(jìn)一步完善公民申訴制度?，F(xiàn)行行政治理的廣度和深度是前所未有的，失誤和不

33、盡人意之處也在所難免；而任何一種行政救濟(jì)方式都有其局限性，因此不斷拓展行政救濟(jì)渠道和完善行政救濟(jì)制度乃是客觀要求（如有的地點(diǎn)實(shí)行的企業(yè)向政府投訴制度正是在這方面進(jìn)行的積極探究）。盡管我國(guó)已實(shí)行行政復(fù)議、訴訟等制度，但實(shí)踐中最終受到行政復(fù)議、司法審查的行政處罰行為僅占行政處罰事件的萬(wàn)分之一左右，而且無(wú)法通過復(fù)議、訴訟得到救濟(jì)的情形仍然許多。因此，為適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下行政治理民主化和納稅人需求多樣化的新形勢(shì)，更好地體現(xiàn)人民政府全心全意為人民服務(wù)的宗旨，建議在堅(jiān)持和完善行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償、信訪、公開電話、行政執(zhí)法與監(jiān)督機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人接待日等制度的基礎(chǔ)上，積極探究、拓展救濟(jì)渠道和形式，如人民

34、代表定期接待選民和原選舉單位人員并負(fù)責(zé)為之申訴怨情和爭(zhēng)取救濟(jì)的制度等等，并努力實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)公民怨情申訴制度的系統(tǒng)化、規(guī)范化、簡(jiǎn)便化和高效化，以更好地彌補(bǔ)行政執(zhí)法的失誤和不足，切實(shí)保證行政執(zhí)法行為的合法、合理、合情。10.提高對(duì)公務(wù)員法律素養(yǎng)的要求。這包括在公務(wù)員資格考試內(nèi)容中加大法律知識(shí)所占比重，采取多種措施促使行政執(zhí)法人員不斷更新法律知識(shí)和增強(qiáng)法制觀念，就任行政執(zhí)法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)前必須通過相應(yīng)的部門行政法律、法規(guī)知識(shí)綜合測(cè)評(píng)。具體要求是：關(guān)于重要行政執(zhí)法部門的公務(wù)員資格考試內(nèi)容而言，法律知識(shí)的比重目前至少應(yīng)占一半以上（目前遠(yuǎn)未達(dá)到，而在一些法治國(guó)家，這一比重約占三分之二）。這是因?yàn)?，依法行政是?duì)公

35、務(wù)員最差不多的要求，而以往出現(xiàn)的許多行政違法行為和某些重大行政失誤，要緊緣故之一就在于行政人員的法律素養(yǎng)低，缺乏差不多的行政法律知識(shí)所致。簡(jiǎn)言之，首先應(yīng)在行政執(zhí)法隊(duì)伍的入口就把好法律素養(yǎng)關(guān)。由于行政法律規(guī)范的面廣量大，而且相對(duì)來講變動(dòng)較快，這就要求有行使執(zhí)法權(quán)的公務(wù)員不斷更新法律知識(shí)，熟悉有關(guān)的現(xiàn)行法律規(guī)定。更新法律知識(shí)的途徑是多方面的，如增大業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)內(nèi)容中法律知識(shí)所占比重，脫產(chǎn)到行政學(xué)院參加短期培訓(xùn)等。由于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，假如不熟悉與本行政部門直接有關(guān)的法律規(guī)范，是難以勝任行政領(lǐng)導(dǎo)工作的；特不是關(guān)于物價(jià)、工商、稅務(wù)、海關(guān)、技監(jiān)、城管、交通、交警、公安、衛(wèi)生、環(huán)保等重要經(jīng)濟(jì)治理和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)來講，其機(jī)關(guān)首長(zhǎng)（包括其要緊的業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人）的法律素養(yǎng)如何，對(duì)該項(xiàng)行政執(zhí)法水平的高低有著直接的阻礙。鑒于此，宜明確規(guī)定：凡擬就任行政執(zhí)法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人選，必須通過行政學(xué)院的相應(yīng)培訓(xùn)，只有通過了以現(xiàn)行部門行政法律法規(guī)為要緊考試內(nèi)容的專門和綜合測(cè)評(píng)者，方有任職資格。11.調(diào)整、充實(shí)行政執(zhí)法與監(jiān)督隊(duì)伍，嚴(yán)禁不具備行政執(zhí)法資格的人員頂崗執(zhí)法。現(xiàn)在，政府機(jī)構(gòu)、人事的進(jìn)展專門不平衡，一方面存在冗職