農(nóng)村稅費(fèi)改革的背景與現(xiàn)狀

1、農(nóng)村稅費(fèi)改革的背景與現(xiàn)狀以湖北J市調(diào)查為例賀雪峰王習(xí)明當(dāng)前稅費(fèi)改革的目的，從中央和理論界來(lái)看，是為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范農(nóng)村收費(fèi)收稅行為。從地方政府特別是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)來(lái)看，他們希望通過(guò)農(nóng)村稅費(fèi)改革來(lái)減少當(dāng)前農(nóng)村收糧派款的難度，提高向農(nóng)民收錢的效率。換句話說(shuō)，農(nóng)村稅費(fèi)改革是在1990年代從一般性技術(shù)層面減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢不見效，村級(jí)債務(wù)惡性發(fā)展，農(nóng)村發(fā)展難以為繼的背景下，被迫采取的一項(xiàng)雖然仍然是技術(shù)性的但是技術(shù)層面最高級(jí)的措施。以下我們結(jié)合J市農(nóng)村的實(shí)際來(lái)看農(nóng)村稅費(fèi)改革的背景，具體措施和發(fā)展前景，在此基礎(chǔ)上評(píng)論當(dāng)前理論界和政策研究部門的相關(guān)討論。一、背景國(guó)務(wù)院在2001年3月24日發(fā)出的關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)

2、村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知中重申，農(nóng)村稅費(fèi)改革是繼實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)之后，黨中央、國(guó)務(wù)院為加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、保護(hù)農(nóng)民利益、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定而推行的又一項(xiàng)重大改革。搞好這項(xiàng)改革，對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，制止農(nóng)村“三亂”（亂集資、亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派），增強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展具有深遠(yuǎn)的意義。中央將農(nóng)村稅費(fèi)改革提升到加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、保護(hù)農(nóng)民利益和維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的高度，是十分正確的。自1980年代末期以來(lái)，除少數(shù)年份以外，全國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)都不很景氣，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，而負(fù)擔(dān)越減越重，與農(nóng)民負(fù)擔(dān)有關(guān)的惡性案件不斷發(fā)生，比農(nóng)民負(fù)擔(dān)更為棘手的村級(jí)債務(wù)浮出水面，在農(nóng)民負(fù)擔(dān)和村級(jí)債

3、務(wù)的雙重推力下，農(nóng)民越來(lái)越多地脫離農(nóng)村。當(dāng)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較好的時(shí)候，城市和工業(yè)具有一定的勞動(dòng)吸納能力，但是，中國(guó)是有8億農(nóng)民的農(nóng)民大國(guó)，越來(lái)越多農(nóng)民脫離農(nóng)村和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)，不僅會(huì)構(gòu)成農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定的嚴(yán)重問(wèn)題，而且整個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定也失去了根基。換句話說(shuō)，農(nóng)村稅費(fèi)改革是在當(dāng)前農(nóng)村形勢(shì)十分嚴(yán)峻，一般性治標(biāo)辦法已經(jīng)不能解決問(wèn)題的情況下，推出的一項(xiàng)重大改革。以下我們從理解農(nóng)村稅費(fèi)改革背景的角度，來(lái)討論為什么當(dāng)前農(nóng)村治理要?jiǎng)哟笫中g(shù)。先看一下村級(jí)債務(wù)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的必然性。產(chǎn)生村級(jí)債務(wù)的原因大致是三個(gè)方面起作用的結(jié)果，其一是農(nóng)民因?yàn)樨?fù)擔(dān)重而不愿交。其二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)自己的資源優(yōu)勢(shì)向村組硬要。在“上壓下頂”的處境下

4、，村干部既左右為難，又借機(jī)漁利，最終造成了巨額村級(jí)債務(wù)。說(shuō)村級(jí)債務(wù)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的必然性，并不是說(shuō)村級(jí)債務(wù)是一個(gè)宿命，而是說(shuō)，國(guó)家試圖發(fā)揮地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)作用，就不得不為地方政府發(fā)揮作用創(chuàng)造寬松的政策空間。寬松的政策空間為強(qiáng)人創(chuàng)業(yè)提供了可能，也為惡人借創(chuàng)業(yè)之名行謀私之實(shí)提供了機(jī)會(huì)。恰恰在體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，缺乏自下而上監(jiān)督的地方各級(jí)政府很容易由強(qiáng)人變?yōu)閻喝恕Ｔ绞歉母镩_放的后期，創(chuàng)業(yè)越難，強(qiáng)人創(chuàng)業(yè)的成本和風(fēng)險(xiǎn)越大，寬松的政策空間就為強(qiáng)人轉(zhuǎn)變?yōu)閻喝颂峁┝酥\私機(jī)會(huì)。這樣，在縣鄉(xiāng)兩級(jí)，越是后期，就有越多的地方官員進(jìn)行那些華而不實(shí)、勞而無(wú)功的“創(chuàng)業(yè)”，實(shí)質(zhì)上不過(guò)是借創(chuàng)業(yè)之名行謀私之實(shí)。這些

5、任期短暫、缺乏監(jiān)督的縣鄉(xiāng)兩級(jí)官員，在對(duì)付缺乏組織的農(nóng)民時(shí)，易如反掌，這就是各種表面上符合政策精神，實(shí)質(zhì)上勞民傷財(cái)?shù)募又剞r(nóng)民負(fù)擔(dān)行為產(chǎn)生的原因。農(nóng)民沒(méi)有與縣鄉(xiāng)兩級(jí)談判的能力，但他們有拖欠稅費(fèi)乃至離開農(nóng)村的決心，因?yàn)樗麄兿喈?dāng)多數(shù)人已經(jīng)無(wú)法承擔(dān)起過(guò)重的負(fù)擔(dān)。當(dāng)前各地事實(shí)上并不是依據(jù)是否違反中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策，而是一個(gè)地方的農(nóng)民是否到了承受負(fù)擔(dān)能力的極限并因而引發(fā)惡性案件，來(lái)判斷一個(gè)地方農(nóng)民負(fù)擔(dān)的輕重。在沒(méi)有到發(fā)生惡性案件程度的農(nóng)民負(fù)擔(dān)水平線上，縣鄉(xiāng)兩級(jí)就會(huì)利用實(shí)質(zhì)上寬松的政策來(lái)加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這種負(fù)擔(dān)會(huì)一直加重到農(nóng)民可以承受的極限為止。換句話說(shuō)，是當(dāng)前國(guó)家對(duì)地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能與維護(hù)地方社會(huì)

6、穩(wěn)定（含減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)等）的雙重期待，造成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根本原因。在國(guó)家對(duì)地方政府的雙重期待不被改變的情況下，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的可能性就難以存在。無(wú)論如何，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重和村級(jí)債務(wù)多是兩個(gè)既成的事實(shí)，構(gòu)成這兩個(gè)既成事實(shí)深層次的原因成為中央下決心進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革的理由，而這兩個(gè)事實(shí)本身，成為當(dāng)前農(nóng)村收糧派款成為天下第一難1，從而成為縣鄉(xiāng)村三級(jí)期望通過(guò)費(fèi)改稅來(lái)減小收糧派款難度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)的原因。農(nóng)村稅費(fèi)改革的具體措施之一是稅費(fèi)征收方式的改革。先看一看當(dāng)前農(nóng)村稅費(fèi)征收的困境，再看一看兩種不同思路指導(dǎo)下借稅費(fèi)改革來(lái)推行的農(nóng)村稅費(fèi)征收方式的改革。湖北省委辦公廳在2001年7月23日印發(fā)關(guān)于對(duì)監(jiān)利等四個(gè)縣市

7、實(shí)行農(nóng)民負(fù)擔(dān)籠子管理的通報(bào)中，通報(bào)了監(jiān)利縣、漢川市、浠水縣和房縣2000年下半年至2001年初農(nóng)村稅費(fèi)征收中出現(xiàn)的七例農(nóng)民非正常死亡案件。湖北省省長(zhǎng)在講話中強(qiáng)調(diào)：“今后，凡是因農(nóng)民負(fù)擔(dān)引發(fā)農(nóng)民非正常死亡的，都要依法嚴(yán)肅查處，并追究當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任?！笨纯椿鶎痈刹吭趺凑f(shuō)。有一個(gè)縣委書記說(shuō)，現(xiàn)在農(nóng)民的素質(zhì)太低，找他們收稅說(shuō)好話根本就沒(méi)有用處。在說(shuō)好話不能起作用的情況下，鄉(xiāng)村干部只得想出種種招數(shù)來(lái)收取稅費(fèi)。據(jù)J市農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理辦公室2001年9月30日印發(fā)的九月份農(nóng)民負(fù)擔(dān)信訪及舉報(bào)情況通報(bào)，農(nóng)民來(lái)信來(lái)電話和來(lái)訪反映，鄉(xiāng)村干部在收取稅費(fèi)時(shí)，到農(nóng)民家扒糧，將農(nóng)民帶到派出所關(guān)押，乃至將農(nóng)民打傷的情況仍

8、然較為普遍。之所以如此高壓下，鄉(xiāng)村干部仍然以中央和省市各級(jí)明令禁止的辦法收取稅費(fèi)，是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為不如此，就根本收不上來(lái)稅費(fèi)，收不上來(lái)稅費(fèi)，不僅鄉(xiāng)村兩級(jí)不能運(yùn)轉(zhuǎn)，而且無(wú)法向縣市兩級(jí)交待。惡性循環(huán)是這樣產(chǎn)生的：沉重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)讓農(nóng)民負(fù)擔(dān)不起因此拒交稅費(fèi)普遍發(fā)生。在農(nóng)民拒交稅費(fèi)時(shí)，村級(jí)組織利用自己仍然存有的信譽(yù)來(lái)向外借貸以上繳，隨著村級(jí)債務(wù)的增加，借貸越來(lái)越難，支付的利息越來(lái)越高。高額的村級(jí)債務(wù)進(jìn)一步瓦解了農(nóng)民對(duì)村集體的信心，因此更不愿意上繳各種提留稅費(fèi)。鄉(xiāng)村兩級(jí)不得不加大稅費(fèi)征收的力度。稅費(fèi)征收的力度越大，鄉(xiāng)村干部所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)就越大，承擔(dān)大的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)村干部來(lái)說(shuō)尤其不合算，他們必須要有與所承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)相一致

9、的報(bào)酬。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)在收取稅費(fèi)方面越來(lái)越依賴積極性越來(lái)越差的村干部時(shí)，就不得不提高村組干部的報(bào)酬，就不得不對(duì)村組干部經(jīng)濟(jì)上的謀私行為保持寬容。而村組干部的謀利和高報(bào)酬，對(duì)于不堪忍受負(fù)擔(dān)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，構(gòu)成了農(nóng)民更多不繳稅費(fèi)的理由。鄉(xiāng)村兩級(jí)就不得不進(jìn)一步加大稅費(fèi)征收力度，這樣最終會(huì)將農(nóng)村稅費(fèi)征收力度推至極端，惡性事件自然而然發(fā)生了。因此，從中央到地方，大家都指望借農(nóng)村稅費(fèi)改革來(lái)一攬子解決問(wèn)題。在目前的狀況下，這些問(wèn)題能解決嗎？看一看兩種不同思路的農(nóng)村稅費(fèi)改革。二、現(xiàn)狀當(dāng)前農(nóng)村稅費(fèi)改革的主導(dǎo)思路是中央在安徽省進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)J市G縣是湖北省農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn)縣。這種改革的要點(diǎn)有二，一是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，

10、二是規(guī)范稅費(fèi)征收。另一種思路來(lái)自基層自發(fā)的制度創(chuàng)新，其核心是強(qiáng)化稅費(fèi)征收的力度，J市S縣E鎮(zhèn)在2001年進(jìn)行的稅費(fèi)改革即是如此。E鎮(zhèn)的做法在當(dāng)前農(nóng)村很有代表性，E鎮(zhèn)稅費(fèi)征收方式改革文件稱是S縣唯一試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其實(shí)J市絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是如E鎮(zhèn)一樣做的，只是大多沒(méi)有如E鎮(zhèn)用文件形式印發(fā)出來(lái)。第一種思路的問(wèn)題是忽視了當(dāng)前農(nóng)村的實(shí)際，這個(gè)實(shí)際有兩個(gè)內(nèi)容，一是農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕之后，縣鄉(xiāng)村三級(jí)如何運(yùn)轉(zhuǎn)，二是當(dāng)前嚴(yán)重的村級(jí)債務(wù)如何處理。第二種思路的問(wèn)題是，在農(nóng)民負(fù)擔(dān)不減輕的情況下改革農(nóng)村稅費(fèi)征收方式，增加農(nóng)村稅費(fèi)征收力度，不僅可能違反中央政策，而且必然造成涉農(nóng)負(fù)擔(dān)惡性事件的屢屢發(fā)生，并將農(nóng)民推至無(wú)所歸依的邊緣，最終

11、使中國(guó)現(xiàn)代化喪失農(nóng)村基礎(chǔ)和農(nóng)民基礎(chǔ)。分別看看兩種不同思路的農(nóng)村稅費(fèi)改革。1、G縣的試點(diǎn)G縣是湖北省選定的稅費(fèi)改革試點(diǎn)縣，基本做法與安徽省的做法一樣。據(jù)G縣人民政府2001年9月的農(nóng)村稅費(fèi)改革情況匯報(bào)，其主要成效有：一是切實(shí)減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。改革后，按政策性測(cè)算，與1999年相比，全縣政策性減免2525.4萬(wàn)元，下降27.79%。由于取消了合同外的各種負(fù)擔(dān)，實(shí)際減免達(dá)5000多萬(wàn)元，減幅達(dá)40%；二是激發(fā)了廣大農(nóng)民種田的積極性。改革前全縣拋荒地過(guò)10萬(wàn)畝，改革后已落實(shí)拋荒地8萬(wàn)多畝；三是規(guī)范了征收行為。截止8月底，征收“兩稅”、“兩附加”2380.36萬(wàn)元，其中財(cái)政部門在納稅大廳（點(diǎn)）征收稅款25

12、2萬(wàn)元，占征收額的10.58%；四是減輕了村組干部的壓力，使村組干部從收糧、收款的具體事務(wù)中解脫出來(lái)。匯報(bào)同時(shí)談到農(nóng)村稅費(fèi)改革存在以下主要問(wèn)題：一是技術(shù)性的問(wèn)題如二輪承包面積與實(shí)際面積有差距。按統(tǒng)計(jì)年報(bào)計(jì)算的常年產(chǎn)量過(guò)高，全縣畝平產(chǎn)量竟達(dá)到1034.8公斤。出現(xiàn)新的稅負(fù)不公?？鐓^(qū)域“一事一議”工程不好組織實(shí)施。農(nóng)村抗旱工作組織難度大。外出經(jīng)商務(wù)工農(nóng)民負(fù)擔(dān)難確定等；二是農(nóng)村兩大難題影響改革。一個(gè)難題是農(nóng)村嚴(yán)重的拋荒問(wèn)題。經(jīng)調(diào)查全縣有24，280畝土地拋荒，懸空稅費(fèi)任務(wù)95萬(wàn)元，其中曹武鎮(zhèn)有10361畝拋荒耕地未能落實(shí)。另一個(gè)難題是農(nóng)村債務(wù)缺乏有效化解途徑，“以債抵稅”現(xiàn)象普遍。截止2000年，全

13、縣村級(jí)債務(wù)達(dá)1.75億元，村平44萬(wàn)元，雖然采取了多種化債措施，效果仍不理想；三是機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)艱難。稅費(fèi)改革后財(cái)力缺口太大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)所需公用經(jīng)費(fèi)沒(méi)有資金來(lái)源。村組干部則普遍擔(dān)心下半年報(bào)酬難兌現(xiàn)，各項(xiàng)支出難應(yīng)付。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)缺口大，據(jù)測(cè)算每年教育經(jīng)費(fèi)缺口達(dá)1，472萬(wàn)元，另有3，488萬(wàn)元“普九”債務(wù)需要償還。收入的穩(wěn)定性與支出增長(zhǎng)性的矛盾大；四是農(nóng)稅任務(wù)完成難度加大。截止8月底，全縣“兩稅”、“兩附加”任務(wù)完成了2，380.36萬(wàn)元，占全年任務(wù)的36.72%，掉正常進(jìn)度30.4個(gè)百分點(diǎn)。具體原因有三個(gè)方面，第一個(gè)方面是基層財(cái)政征收力量不足。第二個(gè)方面是缺乏有效征管手段，主要是缺乏稅收保全措施，缺乏

14、對(duì)“釘子戶”、“抗交戶”強(qiáng)制執(zhí)行措施。第三個(gè)方面是存在稅收任務(wù)完成與農(nóng)稅收入季節(jié)性的矛盾，為促進(jìn)度、保任務(wù)，出現(xiàn)了少數(shù)村組借貸、貸款交稅的問(wèn)題，產(chǎn)生了新的不良債務(wù)；五是各種非政策性負(fù)擔(dān)難以控制，主要是報(bào)刊征訂、各種檢查驗(yàn)收、達(dá)標(biāo)升級(jí)和培訓(xùn)等非政策性負(fù)擔(dān)，且大多上級(jí)提出了硬性要求，如不完成，將會(huì)影響工作業(yè)績(jī)考核，如完成，沒(méi)有資金來(lái)源，只有增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，違反稅費(fèi)改革政策，基層干部左右為難。在G縣人民政府2001年7月的同題匯報(bào)材料上，G縣對(duì)缺乏有效征管手段進(jìn)行了描述：“主要是缺乏稅收保全措施和對(duì)釘子戶、抗交戶的依法打擊和強(qiáng)制執(zhí)行措施。雖然國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了稅收征管法，但農(nóng)業(yè)稅收征管條例還沒(méi)有出臺(tái)。如按

15、目前的司法程序，對(duì)一戶釘子戶進(jìn)行司法打擊，需要91天，還存在著成本過(guò)高，部門難以協(xié)調(diào)等問(wèn)題，征管工作相當(dāng)被動(dòng)。如果稅費(fèi)改革后，在稅收上不能賦予財(cái)政部門獨(dú)立行使稅收司法處罰權(quán)力，不建立相應(yīng)的司法處理機(jī)構(gòu)，不將釘子戶處理下來(lái)，不交稅的人會(huì)越來(lái)越多，交稅的人越來(lái)越少，稅收征管難度將會(huì)更大?！眴?wèn)題正在這里，稅費(fèi)改革后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)雖然大大降低，但收款難度依舊。在收款難的情況下，村組出現(xiàn)借款、貸款交稅并因此產(chǎn)生新的不良債務(wù)。G縣在2001年七月的匯報(bào)材料上還說(shuō)“如果上級(jí)特別是省政府不能為試點(diǎn)縣撐腰，對(duì)各種報(bào)刊征訂、檢查驗(yàn)收、達(dá)標(biāo)升級(jí)進(jìn)行清理與控制，年底將會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的可能?！边€是稅費(fèi)改革試點(diǎn)的當(dāng)年，農(nóng)

16、民負(fù)擔(dān)反彈和稅收征收困難及村級(jí)債務(wù)加重等等問(wèn)題又出來(lái)了。G縣應(yīng)是J市農(nóng)民負(fù)擔(dān)最輕、村級(jí)債務(wù)最少、鄉(xiāng)村運(yùn)轉(zhuǎn)最好的縣了。然而，即使G縣，農(nóng)民拒交稅費(fèi)的情況也很普遍。以1999年為例，G縣農(nóng)民合同負(fù)擔(dān)征收率僅為81%,農(nóng)業(yè)稅也才90%。據(jù)G縣測(cè)算，2001年稅費(fèi)改革后，G縣可征“兩稅兩附加”合計(jì)6,562萬(wàn)元，人平159元，畝平82元，比改革前的2000年農(nóng)民人平負(fù)擔(dān)199元、畝平負(fù)擔(dān)101元有較大下降，比1999年農(nóng)民人平負(fù)擔(dān)220元、畝平負(fù)擔(dān)113元有大大下降。問(wèn)題是即使這已經(jīng)大大下降的兩稅兩附加的征收情況也不盡人意。這就會(huì)使鄉(xiāng)村兩級(jí)的運(yùn)轉(zhuǎn)陷于困境。以村級(jí)為例，在征收上去的“兩稅兩附加”中，村級(jí)

17、收入占1/6，即2001年村級(jí)應(yīng)收入1，094萬(wàn)元，村平2.6萬(wàn)元。而據(jù)G縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，1999年僅村干部報(bào)酬、五保戶供養(yǎng)、辦公費(fèi)三項(xiàng)實(shí)際支出即達(dá)3，199萬(wàn)元，村平7.6萬(wàn)元。稅費(fèi)改革后，村一級(jí)正常運(yùn)轉(zhuǎn)都會(huì)十分困難。在運(yùn)轉(zhuǎn)困難的情況下，村級(jí)借貸不可避免，村級(jí)負(fù)債必然增加。最終，有所減輕的農(nóng)民負(fù)擔(dān)又會(huì)反彈。一句話，指望通過(guò)農(nóng)村稅費(fèi)改革來(lái)一攬子解決農(nóng)村問(wèn)題的想法是不現(xiàn)實(shí)的。說(shuō)這種方案不現(xiàn)實(shí)的理由有二，一是僅僅減免農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不能解決縣鄉(xiāng)村三級(jí)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)問(wèn)題，且嚴(yán)重的村級(jí)債務(wù)會(huì)越拖越嚴(yán)重。二是這種方案仍然不能解決稅收征收的難題，也很難最終解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題。再來(lái)看第二種思路的農(nóng)村稅費(fèi)改革辦法。2、E

18、鎮(zhèn)的做法E鎮(zhèn)農(nóng)村稅費(fèi)改革的思路是稅費(fèi)征收方式改革。這種稅費(fèi)征收方式的改革，是J市鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)面對(duì)當(dāng)前農(nóng)村稅費(fèi)征收日益困難而普遍采取的措施，很具典型性。E鎮(zhèn)政府將他們農(nóng)村稅費(fèi)征收方式改革的文件匯總成一本E鎮(zhèn)農(nóng)村稅費(fèi)征收方式改革文件匯編，以下所錄均出自此本文件匯編。文件匯編包括三個(gè)部分的內(nèi)容，第一部分是以E鎮(zhèn)人民政府文件名義下發(fā)的四份文件，分別為關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)征收方案改革的實(shí)施方案、關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)征收方式改革的若干意見（試行）、關(guān)于建立“債管中心”的實(shí)施方案（試行）、關(guān)于認(rèn)真做好2001年秋季稅費(fèi)征收工作的通知，發(fā)文時(shí)間均為2001年8月31日，發(fā)文號(hào)為7-10號(hào)；第二個(gè)部分是關(guān)于農(nóng)村債務(wù)管理辦法的四個(gè)附

19、件，制訂時(shí)間也是2001年8月31日；第三個(gè)部分是農(nóng)村稅費(fèi)征收方式改革的宣傳資料，包括一份答問(wèn)錄和一份致全鎮(zhèn)農(nóng)戶的公開信。以下大略分獎(jiǎng)懲辦法、征收措施、償還債務(wù)三個(gè)方面摘抄文件匯編的相關(guān)內(nèi)容如下：獎(jiǎng)懲辦法1、依法催繳，獎(jiǎng)懲結(jié)帳。凡農(nóng)戶一次性交清全年稅費(fèi)的獎(jiǎng)3%。村組干部3次做工作不交稅費(fèi)的農(nóng)戶，堅(jiān)決依法征收。鎮(zhèn)政府同各村各有關(guān)職能部門簽訂稅費(fèi)征收責(zé)任狀，年終組織獎(jiǎng)懲結(jié)帳。2、秋征期間，包村鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部按完成秋征任務(wù)的比例核發(fā)下半年自籌工資。10月15日是秋征得獎(jiǎng)最后時(shí)限，完成任務(wù)達(dá)不到90%的，書記、主任要寫出書面檢查，并在全鎮(zhèn)通報(bào)批評(píng)；達(dá)不到80%的，書記、主任自動(dòng)辭職。村組干部的工資報(bào)酬嚴(yán)格

20、與工作實(shí)績(jī)掛勾，其中稅費(fèi)征收所占比例不能低于50%。征收措施3、為了體現(xiàn)社會(huì)主義優(yōu)越性，對(duì)特困戶交費(fèi)實(shí)行減、免、緩政策，由各村根據(jù)情況自行酌情減免，減免后的稅費(fèi)由本村平衡消化。4、對(duì)家在農(nóng)村的有稅費(fèi)任務(wù)的國(guó)家公務(wù)員、單位工作人員的父母、配偶、子女不交內(nèi)稅費(fèi)的，村組申報(bào)后，由所在單位停薪用現(xiàn)金抵稅，結(jié)清為止。5、各條戰(zhàn)線、各個(gè)部門要全力支持政府稅費(fèi)征收方式改革，對(duì)“欠款大戶”、外出戶要全面實(shí)行“負(fù)擔(dān)卡過(guò)關(guān)制”。6、農(nóng)民在沒(méi)有完成各種稅費(fèi)之前，暫不得自行處理自己生產(chǎn)的糧食。具有合法糧食收購(gòu)手續(xù)的單位和個(gè)人，在全鎮(zhèn)各種稅費(fèi)沒(méi)完成之前，不準(zhǔn)收購(gòu)農(nóng)民抵交稅費(fèi)的糧食。工商、稅務(wù)、公安、司法等部門要緊密配合

21、通力協(xié)作，加大查處力度，確保糧食收購(gòu)市場(chǎng)活而不亂、管而有序。7、農(nóng)戶以債權(quán)抵交稅費(fèi)，經(jīng)審批不得突破當(dāng)年上交總額的20%，不得串戶抵交稅費(fèi)。8、秋征期間組織三個(gè)專班，一是大廳收費(fèi)專班。二是干部工作專班。三是流動(dòng)征收專班，由地稅分局、經(jīng)管站、財(cái)政所等單位抽調(diào)專人組成，下村督導(dǎo)、依法征收、突出重點(diǎn)，抓好征收。C.償還債務(wù)9、為了既保上交，又有序還債，做到上交還債兩不誤，鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府決定采取以下還債途徑：完成當(dāng)年稅費(fèi)任務(wù)100%，返10%還債；完成95%以上的，返8%還債；完成80%以下的，不返資金還債。10、各村要全面清理資產(chǎn)，能拍賣則拍賣，能租賃則租賃，所得資金可以全部用于還債。11、各村還債計(jì)劃必

22、須按當(dāng)年村級(jí)收入保上交、保運(yùn)轉(zhuǎn)后再作安排。按有序還債的原則，年初將當(dāng)年計(jì)劃償還的債權(quán)人姓名、償還金額、安排順序造冊(cè)，報(bào)“債管中心”作為鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)還債的參考依據(jù)。全體村組干部要以大局出發(fā)，積極支持設(shè)立債管中心，盡量減少雜音。從以上所引E鎮(zhèn)稅費(fèi)征收方式改革的文件來(lái)看，E鎮(zhèn)為了在當(dāng)前農(nóng)村稅費(fèi)征收面臨諸多難題的情況下，將稅費(fèi)征收上來(lái)，可謂將各種辦法都想到了，用這種辦法強(qiáng)制去收款，遲早會(huì)“點(diǎn)子低”鬧出惡性事件來(lái)。問(wèn)題是，E鎮(zhèn)或當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)不用如此辦法，根本就無(wú)法將農(nóng)民的稅費(fèi)征收上來(lái)。據(jù)S縣經(jīng)管局和財(cái)政局2001年11月14日對(duì)E鎮(zhèn)稅費(fèi)征收方式改革的調(diào)查，E鎮(zhèn)以上改革的最大成果是加快了稅費(fèi)征收進(jìn)度。截止1

23、0月30日，全鎮(zhèn)完成稅費(fèi)秋征任務(wù)499.6萬(wàn)元，占應(yīng)交總額556萬(wàn)元的89.8%。除5個(gè)村欠交稅費(fèi)56.5萬(wàn)元外，全鎮(zhèn)其余20個(gè)村均已完成稅費(fèi)征收任務(wù)。因?yàn)檎魇沾胧┑昧Γ?001年E鎮(zhèn)征收費(fèi)用僅為3.6萬(wàn)元（獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)納稅廳交稅費(fèi)農(nóng)戶的5.7萬(wàn)元除外），而2000年E鎮(zhèn)征收費(fèi)用近20萬(wàn)元。因?yàn)槎愘M(fèi)征收主要依托包村鎮(zhèn)干部，村組干部不直接收款，防止了村組截留、挪用稅費(fèi)款的發(fā)生，保證了鎮(zhèn)一級(jí)的收入。問(wèn)題是村級(jí)沒(méi)有收入，村均超過(guò)百萬(wàn)元的村級(jí)債務(wù)不能消化。S縣經(jīng)管局在調(diào)查報(bào)告中說(shuō)，由于資金不足，E鎮(zhèn)債管中心未能啟動(dòng)，不能兌現(xiàn)稅費(fèi)征收前的承諾，不能達(dá)到“有序還債”的目的，還會(huì)對(duì)2002年清收造成影響。此外還有

24、兩個(gè)問(wèn)題，一是雖然2001年全鎮(zhèn)有80%的村完成了稅費(fèi)征收任務(wù)，但各村都有“釘子戶”拒交的情況，這些拒交的錢得由村組借貸上交或?qū)⒋逄崃艉凸餐a(chǎn)費(fèi)墊付上交。這都會(huì)造成新的村級(jí)虧空，形成村級(jí)債務(wù)。更糟糕的是，2001年秋征期間，E鎮(zhèn)即發(fā)生數(shù)起包村鎮(zhèn)干部打傷農(nóng)民事件，其中至少有一起農(nóng)民因打傷引發(fā)上訪的例子。派出所也介入其中，將至少一位農(nóng)民拘留。S縣2001年9月到J市農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理辦公室具名上訪說(shuō)鄉(xiāng)村干部因征收稅費(fèi)打傷村民的就有3例，這還不包括下述金牛村劉加云之妻被打傷的事。一旦人被打傷引發(fā)事端，E鎮(zhèn)稅費(fèi)征收方式的改革也就會(huì)走到盡頭。我們?cè)贘市農(nóng)村調(diào)查，幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)在夏征秋征期間，都采用了諸如以上E

25、鎮(zhèn)辦法中的一些或全部，只是一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)很少將這些辦法如此明文地作為文件印發(fā)且匯編成冊(cè)。這種僅僅強(qiáng)化稅費(fèi)征收以保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的改革，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)在下頂上壓的艱難處境中迫不得已的“制度創(chuàng)新”，這種自發(fā)的“制度創(chuàng)新”較國(guó)家農(nóng)村稅費(fèi)改革，肯定要糟糕的多。這種創(chuàng)新不僅不能解決長(zhǎng)遠(yuǎn)的農(nóng)村問(wèn)題，而且不能解決一時(shí)的農(nóng)村問(wèn)題。當(dāng)然，這種創(chuàng)新是大大地違反了中央關(guān)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)政策的。三、過(guò)程如前所述，農(nóng)村稅費(fèi)改革的主要目標(biāo)有二，一是減農(nóng)民負(fù)擔(dān)，二是降低征收成本。當(dāng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)很輕的時(shí)候，農(nóng)民的皇糧國(guó)稅意識(shí)使聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之初的稅費(fèi)征收成本很低，在1980年代，稅費(fèi)征收成本并未成為困擾鄉(xiāng)村治理的問(wèn)題。問(wèn)題只在1980年代后期以

26、來(lái)的整個(gè)1990年代。1988年以來(lái)農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷增加，交不起和不愿交稅費(fèi)提留的農(nóng)民越來(lái)越多。好在1990年代前半期，糧食購(gòu)銷體制未放開，以國(guó)有糧食系統(tǒng)購(gòu)銷為主體的糧食收購(gòu)體制，讓鄉(xiāng)村組織與糧食部門密切配合，鄉(xiāng)村組織負(fù)責(zé)催糧，而糧食部門并不與售糧農(nóng)民現(xiàn)場(chǎng)結(jié)算，而是與鄉(xiāng)村兩級(jí)（主要是村一級(jí)）結(jié)算，所謂“戶賣村結(jié)”?！皯糍u村結(jié)”的好處是，鄉(xiāng)村兩級(jí)向農(nóng)民收取稅費(fèi)時(shí)，不必直接面對(duì)千家萬(wàn)戶的農(nóng)民，從而可以降低稅費(fèi)征收成本。但是糧食收購(gòu)中“戶賣村結(jié)”的問(wèn)題很多，特別是在農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，而鄉(xiāng)村收費(fèi)越來(lái)越濫的情況下，農(nóng)民越來(lái)越不愿將糧食賣給國(guó)有糧食部門，“催糧”成本節(jié)節(jié)上升。1998年中央進(jìn)行糧食購(gòu)銷體制改革

27、，同時(shí)嚴(yán)禁任何部門在農(nóng)民交售糧食時(shí)搭車收費(fèi)，推行“戶賣戶結(jié)”。在J市，“戶賣戶結(jié)”并未徹底執(zhí)行，但因?yàn)榧Z食購(gòu)銷“順價(jià)銷售”失敗，農(nóng)民很快就沖破了鄉(xiāng)村組織通過(guò)“催糧”來(lái)“派款”的圍堵，在2000年前后，鄉(xiāng)村組織終于要直接面對(duì)千家萬(wàn)戶分散農(nóng)戶進(jìn)行細(xì)致的、煩瑣的收款工作了。說(shuō)鄉(xiāng)村組織要面對(duì)收款工作，是籠統(tǒng)的說(shuō)法。鄉(xiāng)和村是不一樣的，村一級(jí)是自治組織，并無(wú)理由為鄉(xiāng)一級(jí)的收款勞神。分項(xiàng)來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)四稅（農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、契稅、耕地占用稅）與農(nóng)發(fā)基金應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所征收，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所也設(shè)有農(nóng)稅員。1999年我們到G縣宋河鎮(zhèn)調(diào)查，僅僅5萬(wàn)多人的一個(gè)鎮(zhèn)，財(cái)政所就有40多位工作人員，想是按一個(gè)村配有一個(gè)農(nóng)稅員來(lái)安

28、排的，農(nóng)稅當(dāng)然應(yīng)該由財(cái)政所收。屠宰稅和車船使用稅應(yīng)該由地稅所收。雖然一些小鄉(xiāng)鎮(zhèn)未設(shè)地稅所，但都在其周邊鎮(zhèn)設(shè)有地稅所并因此地稅隸屬周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)地稅所管轄。地稅所也是一個(gè)好單位，設(shè)立以來(lái)，都買了車，做了樓房。鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排使用由經(jīng)管站管理的。經(jīng)管站在1990年代也是一個(gè)大單位，特別是在1990年代后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站一般有10多位工作人員。至于其他集資攤派，也應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門向農(nóng)戶征收。問(wèn)題在于，分散的千家萬(wàn)戶的農(nóng)民不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以應(yīng)付得了的。沒(méi)有村組干部的協(xié)助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)的收稅收費(fèi)人員，村民理都不理。村民還可以一走了之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)賠不起與每一戶農(nóng)民捉迷藏的時(shí)間。G縣2001年實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大大減輕

29、了，農(nóng)民上繳稅費(fèi)的意愿也大大增強(qiáng)，但G縣試圖以財(cái)政所農(nóng)稅員為主體來(lái)征收稅費(fèi)（兩稅及兩附加），事實(shí)證明效果不好，這是可以預(yù)見的效果o2001年A鎮(zhèn)試驗(yàn)以財(cái)政所與經(jīng)管站為主體到農(nóng)村收稅，至9月底，才收上來(lái)9萬(wàn)元，開支卻有3.43元。G縣一個(gè)鎮(zhèn)由財(cái)政所逐戶據(jù)實(shí)征收特產(chǎn)稅，一年下來(lái)，收上來(lái)3萬(wàn)多元特產(chǎn)稅，花費(fèi)3萬(wàn)多元征收成本。在2001年進(jìn)行稅費(fèi)改革后農(nóng)民負(fù)擔(dān)大大減輕的情況下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體收稅才如此效果，就可以想象此前農(nóng)村稅費(fèi)征收如何離得開村組干部。無(wú)論催糧還是派款，村組干部都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)離不開的基礎(chǔ)。因?yàn)榇褰M干部收款比鄉(xiāng)鎮(zhèn)收款有效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就按村下達(dá)稅費(fèi)任務(wù)。實(shí)際上，自聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直是按村下達(dá)稅

30、費(fèi)任務(wù)的。即使是后來(lái)一再?gòu)?qiáng)調(diào)要據(jù)實(shí)征收的屠宰稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，一直到我們調(diào)查的2001年，仍然是按村分的任務(wù)且這個(gè)任務(wù)是只增不減的。按村下達(dá)任務(wù)的好處，可以調(diào)動(dòng)村組干部收款的積極性和責(zé)任性。在J市目前階段的問(wèn)題是，在村平近百萬(wàn)元的債務(wù)面前，村組干部的責(zé)任性早就沒(méi)有存在的理由了，他們只有完成收款任務(wù)以得到應(yīng)該歸自己報(bào)酬的積極性。實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是越來(lái)越將報(bào)酬與村組干部收款的多少掛起勾來(lái)。即使如此，村組干部也沒(méi)有能力足額收取稅費(fèi)了。村組干部的公信力還受到懷疑，且有越來(lái)越多村組干部希望自己收款以后，抵以自己以前借給村中的債權(quán)從而好脫離村組干部這個(gè)苦差。這是E鎮(zhèn)搞稅費(fèi)征收方式改革的背景，也是E鎮(zhèn)所謂“有序還

31、債”的背景。無(wú)論如何，在村級(jí)債務(wù)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)發(fā)展到今天的J市農(nóng)村，村組干部已無(wú)法足額收取農(nóng)民的稅費(fèi),就開始將所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位及工作人員安排到村包村收費(fèi)。早在1998年，曾集鎮(zhèn)就根據(jù)包村鎮(zhèn)干部所包村收款情況發(fā)放工資，到2001年，我們調(diào)查的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都自發(fā)將曾集鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)造了出來(lái)。前述E鎮(zhèn)的稅費(fèi)征收方式改革上也有這一條（第2條）。B鎮(zhèn)和官當(dāng)鎮(zhèn)的做法更為徹底，由鎮(zhèn)直單位包村，完不成包村收款任務(wù)的，由鎮(zhèn)財(cái)政直接扣除財(cái)政下?lián)芙?jīng)費(fèi)。我們2001年10月底到B鎮(zhèn)調(diào)查時(shí)，B鎮(zhèn)經(jīng)管站剛從村中收稅費(fèi)搬師回營(yíng)不久。經(jīng)管站有10多人收稅費(fèi)半個(gè)月，期間全部吃住在村，好不容易才完成所包兩村的上繳任務(wù)。這樣的征收成本自然很高。

32、例如E鎮(zhèn)2000年秋征成本即近20萬(wàn)元，這還只是直接成本。到了2001年，雖然稅費(fèi)任務(wù)仍然是下達(dá)到村的，但終究村組干部不再完全對(duì)收款負(fù)責(zé)了。麻煩在于，來(lái)與村組干部并肩收款的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員和鎮(zhèn)直單位，并不是那些真正應(yīng)該下來(lái)找農(nóng)戶收款的人和單位。B鎮(zhèn)財(cái)政所在2000年還包了村，到2001年就未再包村，據(jù)說(shuō)是因?yàn)樨?cái)政所包村收款危害太大，在收不齊村里應(yīng)繳款時(shí)，財(cái)政所可以用鎮(zhèn)財(cái)政經(jīng)費(fèi)上繳，這個(gè)錢還是交給自己，這就達(dá)不到由鎮(zhèn)直單位包村收稅費(fèi)的原始目的了。問(wèn)題是，既然財(cái)政所、地稅所、經(jīng)管站不到農(nóng)村收稅，養(yǎng)著那么多人干啥！要知道，這些部門是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最好的部門，花錢也最多的部門。四、視點(diǎn)那么，農(nóng)村稅費(fèi)改革到底應(yīng)該如何

33、搞？我們來(lái)看一看當(dāng)前理論界和政策研究部門的幾種不同說(shuō)法。從政策研究部門的主張看，他們關(guān)注的焦點(diǎn)限于稅費(fèi)改革技術(shù)層面，其要點(diǎn)有五：一是實(shí)行有利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)民休養(yǎng)生息、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的輕稅政策；二是有利于促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；三是有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村稅負(fù)負(fù)擔(dān)的公平、公正、公開；四是有利于農(nóng)民監(jiān)督；五是簡(jiǎn)便易行2。這種思路正是當(dāng)前正在試點(diǎn)的農(nóng)村稅費(fèi)改革的思路。至于技術(shù)方面如何操作，應(yīng)設(shè)何種稅種，鄉(xiāng)村各占多少比重等等的爭(zhēng)論很多，但思路并無(wú)不同。溫鐵軍也贊同以上技術(shù)層面的改革，但他進(jìn)一步提出了進(jìn)行農(nóng)村基層制度創(chuàng)新的思路，具體有以下4點(diǎn)：一是進(jìn)行農(nóng)村財(cái)產(chǎn)制度改革，具體地說(shuō)就是在穩(wěn)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)，保

34、留10%-15%公地的前提下，賦予農(nóng)民永久土地使用權(quán)，同時(shí)允許各地農(nóng)村基層實(shí)行“生不增，死不減”；二是允許農(nóng)民自發(fā)組織不依托任何部門的社區(qū)合作和專業(yè)化合作組織；三是徹底實(shí)行村民自治；四是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，改鄉(xiāng)政府為鄉(xiāng)公所。由各村級(jí)農(nóng)協(xié)組織民主討論決定建立更高一級(jí)的農(nóng)協(xié)組織，并由其負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)現(xiàn)有涉農(nóng)部門職能和服務(wù)3。從稅費(fèi)改革方面看，溫鐵軍建議的核心一是建立鄉(xiāng)公所，二是建立農(nóng)協(xié)組織。前者與徐勇的建議不謀而合，后者與秦暉的觀點(diǎn)相類似。溫鐵軍的思路在單純技術(shù)層面費(fèi)改稅以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、規(guī)范稅費(fèi)征收思路的基礎(chǔ)上，試圖從更為基本的方面即從鄉(xiāng)村組織功能的方面來(lái)提出解決問(wèn)題的辦法。周業(yè)安提出從民主建設(shè)方面來(lái)認(rèn)識(shí)農(nóng)村稅費(fèi)

35、改革的問(wèn)題，他認(rèn)為公共財(cái)政就是民主財(cái)政，公共財(cái)政的建設(shè)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設(shè)。他因此認(rèn)為，當(dāng)前之所以基層民主可能流于形式，財(cái)政扭曲行為得不到控制，關(guān)鍵在于納稅人沒(méi)有財(cái)權(quán)。只有從落實(shí)納稅人的財(cái)權(quán)入手，才可能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設(shè)真正取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。具體建議有四：一是在落實(shí)省級(jí)人大的地方稅和收費(fèi)立法權(quán)的條件下，落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的集體集資和公用事業(yè)付費(fèi)方面的立法權(quán)；二是預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表有權(quán)檢查資金的用途，并對(duì)項(xiàng)目本身具有質(zhì)詢權(quán)和否決權(quán)；三是為防止人大代表的道德風(fēng)險(xiǎn)行為，必須改進(jìn)村民直選和罷免人大代表的法定程序；四是在改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的同時(shí)，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部的直選，建立面對(duì)人大負(fù)責(zé)的基層政府組織4。程曉農(nóng)的思路也是由農(nóng)民負(fù)擔(dān)到政治體制改革的思路。他認(rèn)為，制止亂攤派的命令也好，試行“費(fèi)改稅”也好，都是治標(biāo)不治本的臨時(shí)性安撫手段，根本解決辦法，只有減少農(nóng)民必須養(yǎng)活的基層干部人數(shù)以及他們的開支數(shù)量。他說(shuō)：“不久前，國(guó)內(nèi)有學(xué)者提出，可以考慮回到1949年以前的鄉(xiāng)村體制，徹底撤銷鄉(xiāng)村兩級(jí)組織，由農(nóng)民自治，選舉鄉(xiāng)保長(zhǎng)。這樣的建議就一個(gè)釜底抽薪的辦法。這又涉及到鄉(xiāng)以上干部的民主選舉，關(guān)系到農(nóng)村政治體制的徹底改革?！彼J(rèn)為，削減農(nóng)村基層干部數(shù)量，實(shí)行鄉(xiāng)以上干部的民主選舉，就是農(nóng)村改革以來(lái)解放農(nóng)民的第二場(chǎng)“革命”，比土地按戶