航空碳減排法制發(fā)展及啟示

1、航空碳減排法制發(fā)展及啟示溫室氣體的排放被認為是氣候變暖的元兇，1 依據(jù)2 0 1 3年國際民航 組織環(huán)境報告，航空碳排放雖然僅占全球總排放的2 %,但年均增速位居各行 業(yè)之首，預測至2 0 2 0年將占2 0% 4 1 %。2而且航空碳排放直接在 對流層上部和平流層，更易對氣候變化產(chǎn)生影響。鑒于此，航空碳減排勢在必 行，而以市場機制優(yōu)化碳排放權配置，不失為一種低成本、可持續(xù)的碳減排激 勵工具。1 9 9 7年京都議定書(以下簡稱議定書)第2條第2款規(guī)定， 締約方應通過國際民用航空組織 (InternationalCivi lAvi at ionOr - ganizat ion, ICAO) ,

2、謀求限制或減少航空 燃料產(chǎn)生的溫室氣體之排放。由于I CAO框架下的國際航空減排議題遲遲未取得預期進展，歐盟2 0 0 8/1 0 1/EC號指令將航空業(yè)納入歐盟碳排放 交易機制(Eu rope anUn i onEmi ss ionsTrading Scheme, EUETS)中，建立歐盟層面航空碳排放的市場措施機制(m arketbasedmeasure, MBM) ,邁出全球航空業(yè)碳減排責 任量化第一步，但因合法性存在嚴重缺陷，實施受到較多限制。受歐盟行動的 壓力，第3 9屆I C AO大會通過國際航空碳抵消和減排計劃(C a r b o n Of fset t ingandReduct

3、 ionSchemeforlnt ernat ionalAvi a t ion, CORSIA) ,雖然CORSI A實施面臨一定障礙，但仍在推進中。作為全球第二大經(jīng)濟體的中國，亟待加 速包括航空在內(nèi)的各項碳減排工作，民航局關于加快推進行業(yè)節(jié)能減排工作的 指導意見(民航發(fā)2011 4 4號)也提出，2 0 2 0年中國民航能源強 度/碳強度均較2 0 0 5年下降2 2%。因此，我國應當借鑒歐盟和I CAO 的法制發(fā)展經(jīng)驗和教訓，積極參與全球航空碳減排行動，并且建構我國的法制 框架。一、歐盟航空碳減排的法制發(fā)展及其合法性缺陷1 / 101.歐盟航空碳減排法制的發(fā)展背景。歐盟及其成員國在議定書簽

4、署后 積極開展碳排放交易法制建設，依據(jù)歐盟2 0 0 3 / 8 7 /EC號指令，在2 005年1月1日EUETS正式啟動。EUET S推行總量限制與交易規(guī)則”，即在限制溫室氣體排放總量的基礎上，排放單位按照分配或交易的行政許 可配額進行排放。為確保EUET S有效實施，歐盟制定了嚴格的履約機制： 在第一階段（2 0 0 5 2 0 0 7年），排放單位的溫室氣體排放量每超過配額 1噸，將被處以4 0歐元的罰款；在第二階段（2008 2012年），罰款 額從每噸4 0歐元變?yōu)槊繃? 0 0歐元，并且次年排放額度將扣除上一年的超 標數(shù)量。3剩余的排放配額，可以保留供日后自身使用，或通過交易所出

5、售 給其他單位。歐盟2 0 0 3 /8 7/EC號指令以法律形式對碳排放交易機制 予以明確，促進了歐盟碳減排目標的實現(xiàn)。為達成2 0 2 0年末排放量在1 9 9 0年基礎上降低2 0 %的減排目標，歐盟采取單獨行動，通過2 0 0 8/1 0 1/EC號指令將航空營運者列為排放單位，要求從2 0 1 2年1月1日開 始，所有飛往、飛離、飛經(jīng)歐盟成員國機場的航班均納入EUET S框架。歐 盟單邊建立區(qū)域性全球航空碳排放交易體系的合法性受到廣泛地質(zhì)疑，加之難 以調(diào)停內(nèi)部利益群體的爭端，被迫妥協(xié)頒布2 0 1 4 /4 2 1 /EU號指令， 改為在2 0 16年第3 9屆I C A O大會上能

6、夠達成具有執(zhí)行力的全球統(tǒng)一航 空碳排放交易體系，承諾2 0 1 6年1 2月3 1日之前暫停將非歐盟航空公司 進出歐盟的航班納入EUET So 2 0 17年歐盟依據(jù)第3 9屆I C A。大會 建立的C O R S I A ,頒布歐盟2017/2392號法規(guī)對2 0 0 3 /87 /EC號指令予以修訂，從2 0 1 7年起將EUETS地理范圍限制在歐洲經(jīng) 濟區(qū)內(nèi)的航班范圍。為了促進CORS I A實施，歐盟將第三方國家納入EU ET S期限延長至2023年12月3 1日。屆時若不能有效推動全球航空碳 交易具體制度框架的形成，E U E T S將從2 0 2 4年恢復到原來的全部范圍。 2 .

7、歐盟航空減排的法制框架歐盟航空碳減排機制是對歐盟。2 0 0 8/102 / 101/E C號指令確立EUET S的細化，主要包括碳減排目標、碳排放交易所 涵蓋范圍、配額方式和執(zhí)行機制等內(nèi)容。（1 ）碳減排目標歐盟2 0 0 8 / 1 0 1/EC號指令指出，航空碳排放的限制是歐盟碳減排目標的重要部分，減排 期分為兩個階段：第一階段為2 012年1月1日至2012年12月31日， 排放配額總量為2 0 0 4 - 2 0 0 6年平均排放額（歷史排放）的9 7 %;第二 階段為2 0 1 3年起至2 0 2 0年止，要求每年的排放配額總量為歷史排放的 9 5%。4 （2）適用范圍歐盟2 0

8、0 8 / 1 0 1 /EC號指令明確提出， 從2 0 1 2年起所有飛離或抵達歐盟區(qū)域內(nèi)的航班均納入E U ET S o同時， 該指令對于碳排放計算，不僅包括航空器在歐盟區(qū)域內(nèi)的排放，而且將全程航 線碳排放均計入排量。依據(jù)歐盟2 0 1 4 /4 2 1 /EU指令，征收航段范圍 變更為限于歐盟空域之內(nèi)。（3 ）配額分配依據(jù)歐盟2 0 0 8/1 0 1/E C號 指令，航空碳排放配額分配包括免費發(fā)放和拍賣兩種方式。免費配額的獲取是 根據(jù)歷史排放的比例確定，各航空營運者通過碳排放量的自我監(jiān)測、報告提交 和數(shù)據(jù)核證程序，依據(jù)其排放量占總排放量的比例，確定其免費配額。在減排 第一階段，1 5

9、%碳排放配額以拍賣方式分配，8 5 %被免費分配給各航空營 運者；在第二階段，免費配額比例降低至8 2%,另外3 %預留給航空市場的 新進入者及快速發(fā)展者。（4）執(zhí)行機制為保證航空碳排放指令的順利實施，歐 盟2 0 0 8/1 0 1/EC號指令第3 g條還針對監(jiān)測、報告及處罰等予以規(guī) 定。指令要求航空營運者向主管成員國遞交碳排放量的監(jiān)測計劃以及計算噸公 里數(shù)的監(jiān)測方法，經(jīng)過批準后，航空營運者每年度向主管國家遞交執(zhí)行情況報 告。該報告經(jīng)由政府認證的獨立第三方機構核證，核證包括報告內(nèi)容是否違反 監(jiān)測計劃，是否存在虛假陳述等。對于超額卻未購買配額的航空營運者，處以 罰款；嚴重者，甚至會遭受歐盟發(fā)布

10、的 運行禁止令”，受罰的航空營運者可以 向歐盟委員會申辯獲得救濟。3 .國際公約視角下歐盟航空碳減排法制的合法 性缺陷。歐盟強行將航空業(yè)納入E U ETS, 一方面有利于減少航空碳排放，3 / 10 另一方面增加財政收入，借此爭奪碳排放定價權，在碳金融及相關產(chǎn)業(yè)先行一 步。歐盟這一舉措雖然精明，但如意算盤遭到美、中、俄、日、印等大國強烈 反對，5 從諸國際公約視角看，其存在較為嚴重的合法性缺陷。（1 ）京 都議定書的視角航空碳減排議題離不開全球氣候談判這一大背景。議定書 作為聯(lián)合國氣候變化框架公約（以下簡稱公約）補充條款，是公約 框架下航空碳減排最具相關性的國際法依據(jù)。公約第3條明確提出共同但

11、有 區(qū)別的責任原則，第4條第3款、第5款進一步明確了發(fā)達國家締約方應承擔 更多義務，幫助發(fā)展中國家；第7款進一步指明發(fā)展中國家承擔限制性義務和 責任。議定書繼承公約的 共同但有區(qū)別的責任”原則，其確立基于市場 機制的碳排放交易應當符合該原則。根據(jù)歐盟2 0 0 8 / 1 0 1 /EC號指令， EUETS配額分配采用 基準制+祖父制”，等于變相獎勵在基準期排放量大 的航空營運者，懲罰提前采取減排措施而在基準期排放量較少的航空營運者。歐盟航空碳減排掩蓋了發(fā)達國家的歷史碳排放責任，中國等發(fā)展中國家的排放 主要是 生存和發(fā)展性排放”，歐盟等發(fā)達國家的排放更多的是 奢侈性排放工6表面上一視同仁，實質(zhì)

12、上卻通過 刀切”對發(fā)展中國家予以不公平對待， 違反公約議定書所明確的共同但有區(qū)別的責任原則。（2）芝加哥公 約的視角國際民用航空公約（以下簡稱芝加哥公約）是I CAO的憲 法性文件，且議定書第2條第2款要求締約方通過I CAO謀求限制或減少 溫室氣體的排放，因此芝加哥公約成為航空碳減排的重要法律基礎。依據(jù) 芝 加哥公約，歐盟2 0 0 8/10 1/EU號指令存在以下相悖之處：涉嫌違反芝加哥公約關于領空主權的有關規(guī)定。公約第1條確認各締約國擁有完 整的領空主權，歐盟航空碳減排卻將航空器的全程航線包括在內(nèi)，對航空器在 他國領空碳排放予以管制，存在侵犯他國領空主權之虞。涉嫌違反芝加哥公約關于公海飛

13、行的有關規(guī)定。公約第1 2條規(guī)定公海上空的有效規(guī)則應由公 約予以規(guī)定，但歐盟航空碳減排將包括公海在內(nèi)的全程航線納入其管轄范圍，4 / 10侵犯了公海上空的立法權主體。 涉嫌違反芝加哥公約關于稅費征收的有 關規(guī)定。公約第1 5條規(guī)定稅費征收的公布及通知要求，歐盟航空碳排放相當 于對途經(jīng)歐盟領空的締約國航空器變相征收 碳稅工該征收行為依據(jù)公約應對 I CAO予以通知義務且不被締約國反對，而歐盟采取單邊手段要求締約國航 空營運者購買航空碳排放配額違反了該項義務。（3 ） 1 9 9 4年關稅及貿(mào)易總協(xié)定的視角航空運輸是一種國際服務貿(mào)易，具相關措施應當符合WTO框架 下1 9 9 4年關稅及貿(mào)易總協(xié)定

14、 （Gene r a lAgreementon Tari ffsandTradel994, GATT1994）和服務貿(mào)易 總協(xié)定（Gene r a 1 A g reementonTrade i nSe rv ices, GATS）的相關規(guī)定。歐盟航空碳減排的實施將增加航空營運者的 運行成本，增加成本會傳導至乘客以及貨物，7必將對航空器運營者產(chǎn)生貿(mào) 易限制效果，違反了GATT第3條和GATS第1 7條的國民待遇原則規(guī)定。 歐盟將所有國家航空器一視同仁納入E U ETS,并未充分考慮每個國家的現(xiàn) 實情況，航空營運者可能已參加其他國家或地區(qū)的碳減排體系，為碳排放支付 了成本。因此，若使不同國家的航空

15、營運者處于平等的競爭地位，則須針對不 同情況給予差別待遇，這又與G A T S第2條第1款規(guī)定的最惠國待遇原則相 違背。8 二、國際民用航空組織航空碳減排的法制發(fā)展及其障礙1 .國際民用航空組織航空碳減排的法制發(fā)展。歐盟航空碳減排固然具有 控制航空器溫室氣體排放的功能，但區(qū)域性措施存在合法性缺陷等諸多不良影 響，因此亟待I C A O提出全球化解決方案。2016年，第39屆ICAO 大會上通過了國際民航組織關于環(huán)境保護的持續(xù)政策和做法的綜合聲明一氣候變化和國際民航組織關于環(huán)境保護的持續(xù)政策和做法的綜合聲明一全球市場措施機制兩份重要文件，建立航空碳減排的一攬子措施CORS I Ao CO R S

16、 I A分三個階段實施：在試驗期（2 0 2 1 2 0 2 3年）和第一階段（25 / 10 024 2026年），各國可自愿參與，發(fā)達國家應當率先參與；第二階段 （2027 2035年）為強制性參與，其中2 0 18年單項國際航空活動的 收入噸公里（RevenueTonneKi lometers, RTKs） 數(shù)超過RTKs總數(shù)0. 5 %的成員國，或RTK s累計數(shù)達到RTK s總數(shù) 9 0 %的成員國，必須參與，9被列為最不發(fā)達國家、小島嶼發(fā)展國家和內(nèi) 陸發(fā)展國家可選擇自愿參與。截止到2 0 1 9年5月6日，已有8 0個國家自 愿參與到2 0 2 1年啟動的全球市場措施機制（GMBM

17、）計劃，這代表了全球 7 6.6 3 %的航空活動。10 2 .國際民用航空組織航空碳減排法制發(fā)展 的障礙。第3 9屆I C A O大會雖然通過C O R S I A ,但其具體實施還存在 以下障礙。（1 ）排放單位以及MRV機制標準爭議隨著不同國家或地區(qū)的市場 化碳排放交易機制的發(fā)展，產(chǎn)生了不同的 排放單位”，目前已被認證的包括清 潔發(fā)展機制中的核證減排量（C E R）、歐盟交易機制中的排放配額（E U A）、 聯(lián)合履約機制中的減排單位（ERU）、自愿減排單位（VER）以及中國自愿 減排單位（CCER）。11各種排放單位的監(jiān)測、報告、核證要求不同， 市場供求量也不一致。因此，CORS I A

18、實施的前提是確定用于抵消國際 航空碳排放的標準。該標準不僅會影響航空業(yè)的減排成本，還會最終影響各成 員國參與該計劃的積極性。CORSI A下的監(jiān)測、報告、核實 （Mo n i t o ring, Report ingandVe r i fication,MRV） 機 制是GM B M的核心規(guī)范和設計要素，是確定排放基線所必須依賴的先行程序。該機制要求參與者每年須對排放量進行自我監(jiān)測及確認應履行的義務，并且將 上述監(jiān)測結(jié)果報告給主管部門，由主管部門指定第三方進行獨立核實。由于抵 消機制對碳數(shù)據(jù)準確性要求較高，MRV機制面臨巨大挑戰(zhàn)。目前，市場機制 談判小組下設的專家組還在對C O R S I A

19、下MRV機制的建設進行討論。（2）政策執(zhí)行效率及減排效果問題按照第3 9屆I C A O大會的要求，CORSI A簽署國的航空營運者以2 0 1 9年和2 0 2 0年的平均排放水平建立第一個6 / 10 全球性排放基準，CORSI A以大會決議性質(zhì)通過，但缺乏法律約束力。各 成員國會對會議通過的條款持保留態(tài)度，例如2 0 0 7年第3 6屆I CAO大 會通過同時承認 共區(qū)”原則和 非歧視”原則，以及包括一攬子行動安排的A 3 6 -2 2號決議，歐盟便對其中避免單邊行動條款提出保留。各成員國的保留態(tài) 度嚴重降低該計劃的執(zhí)行效率。CORSIA的減排效果以及能否真正保護環(huán) 境亦存在較大爭議。I

20、 CAO往屆大會形成三個GMBM備選方案，其中全球 排放交易機制是對全球航空碳排放設定總量上限，碳權運用是充抵該總量上限 以上及以下的所有航空碳排放。12因此C O R S I A被質(zhì)疑只是抵消碳 排放量增長，并不能有效限制碳排放。這一方面賦予CORS I A適應國際航 班強勁增長的靈活性；另一方面卻受到無法真正實現(xiàn)碳減排的詬病。三、全球航空碳減排法制發(fā)展對我國的啟示1 .夯實我國航空碳減排法制發(fā)展的制度基礎。（1 ）制定應對氣候變化基 本法我國處于氣候變化國際談判的立場經(jīng)歷了被動卻積極參與、謹慎保守參與、 開放活躍參與三個發(fā)展階段。13 1 9 9 2年全國人大常委會批準 公約， 2 0 0

21、 2年國務院核準議定書。2 0 0 7年，我國國務院印發(fā)中國應對氣 候變化國際方案（國發(fā) 2 0 0 7 1 7號），這是我國應對氣候變化的第一 部全面政策性文件，也是發(fā)展中國家頒布的第一部應對氣候變化國際方案。2 0 0 9年全國人大常委會通過關于積極應對氣候變化的決議。一些地方政府 出臺應對氣候變化的專門性規(guī)章，例如2 0 1 0年青海省應對氣候辦法、2 0 1 1年山西省應對氣候辦法等。2 0 1 5年修改促進科技成果轉(zhuǎn)化法， 首次提及 應對氣候變化氣候變化是一個綜合性問題，這種綜合性特征使任 何一部環(huán)境、能源立法均無法予以全方位規(guī)制。關于積極應對氣候變化的決議提出，按照積極應對氣候變化

22、的總體要求，嚴格執(zhí)行節(jié)約能源法、可再生能源 法、循環(huán)經(jīng)濟促進法、清潔生產(chǎn)促進法、森林法、草原法等相關法律法規(guī)，依 法推進我國應對氣候變化工作。我國亟待制定一部具有基本法性質(zhì)的氣候變7 / 10化應對法，以滿足國際、國內(nèi)的雙重需求：一方面與應對氣候變化的國際需要 相銜接，體現(xiàn)碳排放大國的責任擔當；另一方面滿足國內(nèi)需要，提供我國應對 氣候變化具有全局性意義的法律框架。關于碳減排、尤其碳排放交易的規(guī)定將 是我國氣候變化應對法的重要內(nèi)容之一，為我國航空碳減排法制奠定堅實的 法律基礎。（2 ）擴充碳稅進入環(huán)境保護稅的征收范圍2 0 15年修訂大氣污 染法第2條第2款規(guī)定， 大氣污染物與溫室氣體實施協(xié)同控

23、制但是2 0 1 6年環(huán)境保護稅法規(guī)定污染物不包含C O 2 ,即我國環(huán)境保護稅不包括碳稅。 碳稅作為應對氣候變化的一項重要經(jīng)濟工具之一，是碳排放交易的重要前提和 基礎，能夠較好地推進節(jié)能減排工作： 碳稅的覆蓋面較廣，基本上可以面向 所有消費化石燃料的單位和個人。碳稅的穩(wěn)定性較強，有助于形成對能源價 格以及延伸商品或服務價格的穩(wěn)定預期。碳稅的執(zhí)行成本較低，在既有稅收 征收管理體制下，通過稅務機關和環(huán)保機關的合作，額外成本增加不多。碳稅的公益性較強，通過稅收優(yōu)惠可以實現(xiàn)碳減排的公共利益目的。14因此， 我國應當擴大環(huán)境保護稅的征收范圍，將碳稅納入其框架，既推進我國航空碳 減排工作進度，還為未來C

24、 O R S I A在我國的實施予以稅制支撐。（3 ）推進 碳交易制度從政策到法律的進程2 0 1 1年國家發(fā)改委發(fā)布關于開展碳排放權交易試點工作的通知（發(fā)改辦氣候2011 2 6 0 1號），同意7個省市 啟動碳排放權交易試點，推動運用市場機制實現(xiàn)2 0 2 0年我國溫室氣體減排 目標。2 0 1 2年國家發(fā)改委出臺溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法，2 0 1 4年又出臺碳排放權交易管理暫行辦法。2 0 1 6年，國家發(fā)改委印發(fā) 關于切實做好全國碳排放權交易市場啟動重點工作的通知（發(fā)改辦氣候20 16 5 7號），明確提出2 0 1 7年啟動全國碳排放權交易，第一階段將涵 蓋包括航空業(yè)在內(nèi)的

25、重點排放行業(yè)。但是，由于我國目前處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整的 關鍵期，因此2 0 1 7年國家發(fā)改委僅印發(fā)全國碳排放權交易市場建設方案（發(fā)電行業(yè)）（發(fā)改氣候規(guī)2017 2191號），以發(fā)電行業(yè)為突破口，8 / 10 分基礎建設期、模擬運行期、深化完善期三階段推進碳排放交易市場建設。全 國碳排放交易市場的交易主體擴充、交易產(chǎn)品豐富等需要制度的保障，因此需 要推進我國碳排放交易從政策層面到法律層面的轉(zhuǎn)化。2 .建立我國航空碳減 排的法制體系。我國航空碳減排法制設計應當充分發(fā)揮改進技術、改善運行、 利用基于市場的措施及應用可持續(xù)航空替代燃料等四大手段，15以重點促 進航空低碳技術和運營的發(fā)展、合理分配航空碳排放的配額以及形成基于碳排 放交易的航空能源價格。（1 ）促進航空低碳技術和運營的發(fā)展在保證航空器飛 行安全的前提下，為達成航空碳減排目標，一方面應當加強生產(chǎn)的自主創(chuàng)新和 航空技術的研發(fā)，以技術手段實現(xiàn)航空碳減排，重點是航空器節(jié)油改造、生物 燃油研究和應用以及綠色機場建設；另一方面應當加強航空運營管理，例如國 務院關于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見（國發(fā)2 0 1 2 2 4號）提出的，實行航路航線截彎取直，提高臨時航線使用效率，優(yōu)化地面運行組織，減少無 效飛行和等待時間航空營