食品安全治理的法治依賴及策略

1、摘 要：現(xiàn)階段我國的食品安全問題還是比較嚴重的，政府、社會、市場都是參與者。食品 安全治理具有主體多元性、內(nèi)容廣泛性與成員的強認同感等特征，其價值取向是“以人為本”。 食品安全治理的現(xiàn)代化必須在意識形態(tài)上培育社會共識和合法性認同，在管理上實現(xiàn)政府、 社會、市場之間的對流循環(huán)，準確定位，在行為上提升公民能力，形成社會共治。關鍵詞：食品安全 治理 法治中圖分類號：df414文獻標識碼：a 文章編號：1003-9082(2015)12-0378-02食品安全是國家穩(wěn)定的基礎。現(xiàn)代社會發(fā)展迅速，食品安全問題大量增加，各類風險普 遍呈現(xiàn)，政府缺陷、市場失靈越發(fā)凸顯，對社會秩序與社會控制提出了挑戰(zhàn)。20世

2、紀后期， 以“結社革命” 1為代表的多元社會力量迅速崛起并積極參與到社會事務中來，導致公權力 在現(xiàn)實層面處于分享的狀態(tài)。與此相伴的是治理理論的濫觴，為破解政府缺陷、市場失靈和 解釋社會組織崛起提供了強有力的分析工具，并進一步助推著治理浪潮。改革開放以來，隨著轉型進入深水區(qū)，食品安全問題激增而且內(nèi)容更加復雜，對社會管 理工作提出了嚴峻挑戰(zhàn)。食品安全既是重大的民生問題，又是重大的經(jīng)濟問題，乃至重大的 政府問題，但我們管理思維的內(nèi)在局限和食品安全問題的日益加劇迫切要求社會控制模式的 調(diào)整升級，從食品安全的管理邁向食品安全的治理，積極回應社會訴求的戰(zhàn)略轉型。一、食品安全治理理論治理的中心思想治理(go

3、vernance)一詞在拉丁文和古希臘語中原指控制、操縱，長期以來與統(tǒng)治(government)一詞交叉使用，泛指與各類公共性事務相關的管理活動2。公司、大學等現(xiàn) 代經(jīng)濟組織、社會組織的產(chǎn)生于蓬勃發(fā)展，極大豐富了治理的對象，擴充了治理的范圍，同 時隨著社會力量的成長和國家與社會的日益分化，治理一詞逐漸側重于描述非國家事務的各 類別、各層級組織內(nèi)部的管理與運行，從而與專門指國家管理的“統(tǒng)治”相互區(qū)別。二次大戰(zhàn)后，治理理論萌芽，至上世紀八十年代末期迅速成為社會科學是高頻范式，治 理理論以對政府失靈和“國家中心”的批評作為其理論出發(fā)點，強調(diào)在當代社會，“國家一市 場”與“國家一社會”的階層關系在“全

4、球化”與“民主化”演變中轉變?yōu)槎鄬哟闻c多中心 的互動網(wǎng)絡關系。大體上治理理論中心思想的發(fā)展脈絡可分為前、后兩個階段，前期治理主 要針對政府低效與失靈而提出，旨在尋求提升行政效率與效能的解決之道。隨著社會組織的 興起和全球化浪潮，后期治理理論突破了 “國家是權力和資源的壟斷者”的既定思維，致力 于探索民間力量、個體力量崛起及其引發(fā)的公私領域界限模糊、國家和社會事務組織和運行 方式變化，以及因之產(chǎn)生的國家角色和政府職能的更張，一種多元、多中心、多向度及層次 交迭的復雜權力系統(tǒng)樣貌就此浮現(xiàn)，并成為治理理論的基本特質。治理的基本特征治理理論的代表人物鮑勃?杰索普指出，治理一詞于上世紀八十年代中期以來“

5、在許多語 境中大行其道，以至于成為可以指涉如何事物的毫無意義的時髦詞語”3，關于治理的有相 當多的研究成果，總結起來不下于幾十種，而社會治理側重于作為社會控制體系的治理，即 政府與民間，公共部門與私人部門之間的互動和合作，藉此可以發(fā)現(xiàn)治理的基本特征有這么 幾個方面。第一，主體的多元性無論是統(tǒng)治型社會控制還是管理型社會控制，系統(tǒng)內(nèi)的主體都表現(xiàn)為二元對立或二元對 應關系，也就是統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者或管理者與被管理者，并且在這二者之間，其中一方掌握 著絕對權力優(yōu)勢并據(jù)此對另一方發(fā)揮作用，另一方由于其權力與資源劣勢對前者發(fā)揮的作用 則極為有限。多元利益主體并發(fā)揮相互作用，是治理不同于管理的鮮明特點，比如食

6、品安全 的治理不能僅僅依靠政府，還有社會組織、行業(yè)協(xié)會、司法裁判、媒體監(jiān)督、企業(yè)生產(chǎn)者、 經(jīng)營者和消費者他們各自基于知識、信息、資源、能力等分別掌握一定的影響力，并且在系 統(tǒng)運行中相互發(fā)生實質性的作用，任何一種力量無法被簡單壓制或忽略，多元主體的存在和 各種力量的正常釋放才是組織或系統(tǒng)得以持續(xù)健康運行的必要條件?？梢?。治理改變了“主 體一一客體”模式的二元單向高權模式，以相互影響、相互作用的參與者邏輯取而代之。第二，內(nèi)容的廣泛性與深層次性社會治理的內(nèi)容更加廣泛，治理除包含政府對社會管理的方方面面，如前所述，還包含 著政府外其他社會組織、個體及其相互間發(fā)生的相互影響和制約。為實現(xiàn)有效治理，主體決

7、 策層要有超前的頂層設計來影響主體行為;對于個體成員而言，需要采取改善人們的思維，特 別是培育主體的規(guī)則意識和法治思維;對經(jīng)濟、社會組織而言，需關注組織內(nèi)部行政，尋求恰 當?shù)那腥朦c和可能的規(guī)范之道使組織行為更符合社會治理的整體目標。第三，社會成員的強認同感社會治理是對傳統(tǒng)管理模式的理念超越，在多元主體參與和相互作用共同發(fā)展的治理格 局里，發(fā)展目標和互動規(guī)則或由主體間對話協(xié)商達成，或為整合多元主體和多元力量，組織 者必然超越形式化、個性化的追求，探索和設定更具有包容性的目標。透過共同制定的活兼 顧性的規(guī)則，社會對目標和規(guī)則具有更高的共識性，各類成員具有更強的認同感，系統(tǒng)運行 更為順暢。這也是治理

8、較之于管理等控制模式往往更為有效的重要原因之一二、食品安全的治理對法治的依賴法治不僅是一種制度設計和運行機制，更是一種秩序和生活方式，它雖然沒有一個固定 的統(tǒng)一模式，然而“把權力關進籠子里”卻是法治的根本特點。治理的多元化、多中心化、 多手段化容易誘發(fā)對于治理與法治關系的某些誤解，有的人認為強調(diào)法律松綁在去中心化建 立政策網(wǎng)絡過程中尤為重要，由此強調(diào)治理網(wǎng)絡中最好去除法律管制5。治理對社會自治的 強調(diào)也似乎印證了這樣觀點。然而正如羅曼指出：“一切人類的集體生活都是由法律直接回間 接地塑造的，法律就像知識一樣，是社會情形中一個必要的和無所不在的事實，沒有任何一 個生活領域一一不論是家庭或者宗教共

9、同體，不論是科學研究或者政黨的內(nèi)在關系網(wǎng)一一能 夠找到不立基于法律的穩(wěn)定的社會秩序” 6更為重要的是，治理模式的國家運作與法治的關 系并不僅僅停留在這個一般性的聯(lián)系上，并且恰恰相反，其反映出對法治更強的依賴性。法 治是治理的基本要求，沒有健全的法制就沒有善治，在食品安全治理的論域內(nèi)，實現(xiàn)治理有 效必須依賴法治的積極建設。1.透過法治保證食品安全治理體系內(nèi)在協(xié)調(diào)在食品安全治理體系中，管理與被管理、監(jiān)管與被監(jiān)管都要遵守規(guī)則和制度，制度是社 會整合的基本路徑，各領域各層次間的互動都有各自的規(guī)則支撐。食品安全治理的重要方面 就是“規(guī)則系統(tǒng)之間通過相互交往實現(xiàn)社會的有序化” 7。但是多規(guī)則的社會系統(tǒng)容易

10、存在 規(guī)則間的重疊、沖突或漏洞。法治具有系統(tǒng)性，它透過價值確立原則，經(jīng)由原則規(guī)劃制度， 進而建構具體規(guī)范，再透過適用于解釋來調(diào)整社會生活，以確保其內(nèi)在的自洽性。治理認可 并鼓勵社會成員在互動中建立自治規(guī)則，并與國家一道形成一整套規(guī)則體系，這與法治即規(guī) 則之治的意涵相契合。但在此過程中，國家法與民間自治規(guī)則間并非此消彼長的關系，比如 行業(yè)自治必須在法律的規(guī)則內(nèi)。前者有成為后者的建構基礎并依據(jù)此任務做出因應強化。法 治積極回應邁向社會治理的變化及其帶來的需求，首先的就要為自治規(guī)范的建構提供最基本 的理念、宗旨、原則以及核心制度框架。這一基礎性的法治建設，實質是在鋪就一種底線性 的規(guī)則和共識，從而為

11、實現(xiàn)各類各層次的自治組織的活動提供一個共通性的博弈框架和具有 融慣性的行為規(guī)約，確保在食品安全治理體系中不同治理機制和規(guī)制的兼容性或連貫性，使 法治的基本理念和原則引領社會發(fā)展和運行。2.透過法治穩(wěn)定市場主體間的預期食品安全治理構建出的多元中心、多向度立體的、層次交迭的社會共治網(wǎng)絡關系，對市 場經(jīng)濟的秩序和市場主體的行為帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)，它突出表現(xiàn)在對市場主體行動可預期性 產(chǎn)生的沖擊;多主體參與的治理活動將人們之間的關系與互動大大復雜化，隨之導致預期的復 雜化。治理的參與者既要預見到自身行動的結果，也要預見到他人的選擇空間與行動方案。 或者說，只要更好地預見到后者，才能更準確地預見到前者。要充

12、分發(fā)揮市場機制的決定性 作用，政府部門的監(jiān)管是補充而非替代，食品安全的監(jiān)管是多層次、全方位、立體的。因此 治理系統(tǒng)的復雜性、實時變得性與成員間的高頻互動，使主體往往難以預見自身行為的結果 與目標的契合度，因此可能使社會主體的活躍度大打折扣，治理效果因此受到影響。一方面， 法是規(guī)則化、形式化、客觀化的公共理性。法本身的重要功能就在于透過制度框架和行為規(guī) 則降低社會系統(tǒng)的復雜性，使社會成員對外部環(huán)境和自身行為形成基本預判，另一方面，執(zhí) 法作為一種規(guī)則之治本身就包含了確定性、明確性、合理性和穩(wěn)定性等特征。法治框架明確 了主體地位和交往規(guī)則與責任，弱化了不確定性和風險，為社會主體間互動所需的長期信任

13、和“即時信任”的瑕疵提供了基礎和可能，因此在社會治理中強化法治有助于穩(wěn)定預期、便 利交往、強化信賴和提升互動的安全與效率。透過法治有助于防范治理失靈治理是在反思“政府與市場雙失靈”基礎上，訴諸社會內(nèi)部動員與自我組織的。然而， 治理如同任何其他機制一樣，本身也存在結構局限，從而面臨功能失靈的可能。首先，治理 固然帶來了回應性更強，靈活性更高的問題應對，但在食品安全的治理中，廣泛參與也將直 接影響問題處置的效率，各個主體的積極能動也可能帶來食品安全治理系統(tǒng)的整體行動的混 亂或效果的相互中和。其次，政府、市場、和社會多層次多類型多個體參與者共同治理的過 程中，除了共同的目標和使命外，各參與者也有自己的目標和利益訴求。然而參與者的目標 和治理目標并不總是一致，不同參與者之間的利益訴求也存在差異。差異越大，治理系統(tǒng)內(nèi) 部的復雜程度越高，一致的治理目標的實現(xiàn)難度就越大。特別是當治理成員間存在利益競爭 乃至利益沖突關系，而參與者試圖將自身利益最大化，則無法達成目標一致，甚至導致嚴重 負面效果，乃至誘發(fā)腐敗8。最后，即使對于治理最具優(yōu)越感的民主性特質，也不無可疑之 處。諸多學者都批評由于治