2022年中國住房制度改革與變遷

1、17/1717/1717/17中國住房制度改革與變遷 陳杰時間：2012-04-13 今年恰是鄧小平1980年關(guān)于住宅問題講話發(fā)表30周年，該篇講話是新中國城鎮(zhèn)住房制度從福利制度向市場化改革啟動的關(guān)鍵標志，奠定了其后近二十年間中國房改政策的根本思路，顯示了偉人的超凡預(yù)見性，至今仍對我們認識住房問題有深化的啟迪。為此在今天紀念這篇講話，仍富有重要的現(xiàn)實意義。住房所特有的“雙重屬性，決定了它既是社會民生福祉最關(guān)鍵實現(xiàn)環(huán)節(jié)之一，也是國民經(jīng)濟建立的最重要組成局部之一。另一方面，城鎮(zhèn)住房制度改革是我國改革開發(fā)之后城鎮(zhèn)諸項改革中最先醞釀、也是最先啟動的改革，但也是進程最曲折、反復最多，但又是改革最徹底、最

2、市場化的一項改革，所獲得的成就某種意義上是非常豐碩的，但當前爭議又是最多的。所以，研究中國這30年來城鎮(zhèn)住房制度改革與變遷的歷程，可以獲得的信息是非常豐富的。本文提出住房事業(yè)這個概念，是希望以此來涵括住房制度、住房建立、住房市場、住房政策(包括住房保障)這幾個高度相關(guān)但又互相區(qū)別的內(nèi)容，從而可以對住房問題做一個宏觀整合的分析與考慮。以下本文先按照歷史順序?qū)?980年住房事業(yè)的開展與制度變遷做一個全景式概括描繪，然后再反思1980年房改以來在住房問題的根本經(jīng)歷與教訓，以此展望將來可能的開展愿景和提出必要的政策建議。一、歷史背景：改革前的中國住房事業(yè)？新中國建立之后，在意識形態(tài)上采納馬克思、恩格斯

3、等共產(chǎn)主義(社會主義)社會改造學說，而如不少學者指出，馬克思和恩格斯是明確反對工人階級擁有自己的個人資產(chǎn)，尤其包括住房。如恩格斯在?論住宅問題?中認為，對于(德國大城市)工人說來，假設(shè)讓他們有自己的房屋，把他們重新束縛在土地上，那就是破壞他們對抗工廠主壓低工資的力量。他這樣寫到：“工人必須負起沉重的抵押債務(wù)，才能得到這種住所，于是他們就真正變成了資金主人的奴隸；他們被束縛在只好同意承受向他們提出的任何條件。為此，新中國政府對住房問題策也無可防止地受到這些觀念的影響。1956年1月18日，中共中央提出對城市房屋私人占有制的社會主義改造是社會主義改造的一個組成局部。1958年底城市私房改造根本完畢

4、，1964年7月政府正式宣布私人租賃性質(zhì)的住房關(guān)系根本不再存在了，1978年我國城鎮(zhèn)住房中74.8%為公有住房。由于公房制度長期實行無償分配和低租金的福利體制，住房的投融資機制被嚴重扭曲。1952-1978年中國包括農(nóng)村住房在內(nèi)的住房總投資僅占同期根本建立投資的7.5%，僅占的0.7%。住房投資嚴重缺乏導致1970年代末全國主要城市都面臨住房嚴重短缺。1978年城市住宅面積為14億平方米，人均居住面積由1950年的4.5平方米下降到3.6平方米(人均建筑面積6.7平方米)，缺房戶869萬戶，占當時城鎮(zhèn)總戶數(shù)的47.5%。改革開放意味著國家重心向經(jīng)濟建立的轉(zhuǎn)移，同時也要求勞動力的解放，這些都宣告

5、福利住房制度不改不行了。某種程度上，住房制度改革是我國城市諸項改革中最先醞釀、也是最先啟動的。圖1：1950-1978中國住房投資二、1980年之后中國住房事業(yè)的開展？ 1978年9月，中央召開的城市住宅建立會議傳達了鄧小平關(guān)于住房問題的一次談話，大體精神是：解決住房問題能不能路子寬些，譬如允許私人建房或者私建公助，分期付款，把個人手中的錢發(fā)動出來。1979年第18期?基建調(diào)研?雜志發(fā)表了哈爾濱住宅建立總公司?關(guān)于住宅商品化消費的設(shè)想?一文，公開提出了“住宅也是商品的觀點。1980年1月第二期?紅旗?發(fā)表蘇星的?怎樣使住宅問題解決得快些？?一文，論證住宅是個人消費品，而且是商品，私人購房與社會

6、主義公有制并不矛盾。此文一石激起千層浪，自此，我國理論界和實際工作者開展了關(guān)于住宅屬性、房租等問題的大研討。然而住房問題涉及面非常廣，中國房改的真正啟動還要來需要更大的推動力量。1980年4月2日，鄧小平同胡耀邦等指導討論長期規(guī)劃問題，在談到建筑業(yè)和住宅問題時，小平同志作了重要指示：“城鎮(zhèn)居民個人可以購置房屋，也可以自己蓋。不但新房子可以出售，老房子也可以出售?？梢砸淮胃犊?，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出售以后，房租恐怕要調(diào)整。要聯(lián)絡(luò)房價調(diào)整房租，使人們考慮到買房合算，因此要研究逐步進步房租。房租太低，人們就不買房子了將來房租進步了，對低工資的職工要給予補貼。這些政策要聯(lián)絡(luò)起來考慮

7、。建房還可以鼓勵公私合營或民建公助，也可以私人自己想方法。這個就是著名的、具有歷史意義的?鄧小平關(guān)于建筑業(yè)和住宅問題的講話?。最初是1980年4月13日全國根本建立會議期間，由時任國務(wù)院副總理姚依林向大會口頭傳達。6不久，1980年6月中共中央和國務(wù)院批轉(zhuǎn)?全國根本建立工作會議匯報提綱?正式提出實行住房商品化政策，允許“準許私人建房、私人買房、準許私人擁有自己的住房，這是對建國后把住房看作福利品的傳統(tǒng)觀念的一次重大顛覆。從此，住房制度改革在各地逐步展開。恰如1991年6月7日?國務(wù)院關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進展城鎮(zhèn)住房制度改革的通知?(國發(fā)199130號文)所說，“我國城鎮(zhèn)住房制度改革，自從鄧小平同

8、志1980年提出出售公房，調(diào)整租金，提倡個人建房買房的改革總體設(shè)想以來，逐步在各地展開，鄧小平同志這次談話對中國住房事業(yè)的歷史功績已經(jīng)載入史冊。從住房制度改革角度來說，可以把1980-1987年看作福利住房制度的破冰時期、1988-1997年為福利住房制度與市場化住房制度并存的雙軌制時期、1998年至今為市場化住房制度主導時期。. 1980-1987的福利住房制度破冰：地方局部實驗性增量改革中國最初開始的住房改革跟英國1980年代的市政住房私有化運動、前蘇聯(lián)和東歐轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家1990年代的公房私有化浪潮有很多類似之處，都是政府力圖在最短時間內(nèi)甩掉福利住房這個沉重的財政負擔。其中1979-198

9、1年曾嘗試以本錢價進展售房。種種因素導致這次試驗效果不佳，整個試點改革期間也僅售出3000套住房，出售的新建住房只約是同期新建住房的兩千分之一。1982-1985年開始試行“三三制售房。由于個人只需付出三分之一，1982-1985年間累計出售公房1092萬平方米。81984年六屆全國人大的政府工作報告中提出，城市住宅可以“推行商品化試點，開展房地產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)。無房戶或住房困難的職工對購房的興趣和表現(xiàn)出來的經(jīng)濟潛力，讓政策制定者感到鼓舞。但補貼售房改革讓地方政府和單位背負上過重的財政負擔，同時公房的低租金制度，租買比價不合理，也使得公房體制內(nèi)人們對自購住房興趣不高；售房對于住在公房且住房條件較好、

10、租金低的人來說，有損其利益，他們表示不滿和反對。因此，在各方的不滿聲中，補貼售房試驗在1986年3月被叫停。1986年試點售房實驗受挫，誠如鄧小平1980年4月關(guān)于住宅問題的講話已經(jīng)預(yù)見性提到“房租太低，人們就不買房子了。為此決定，中國房改的中心從單純推動售房轉(zhuǎn)移到推動租金改革，希望“以租促售。1986年，國務(wù)院住房制度改革指導小組提出了“進步工資、變暗補為明補、變實物分配為貨幣分配、以進步租金促進售房的整體房改思路。在這時候，住房分配已經(jīng)從實物分配轉(zhuǎn)為有了局部貨幣型分配的內(nèi)容。然而，總體上，在住房投資資金來源上，仍然沿襲傳統(tǒng)的依靠國家與單位積累資金的籌資機制。據(jù)測算，1978年各類住房補貼為

11、47.2億，相當于職工收入總額的7%，國民消費總值的1.3%。1988年住房補貼總額為583.7億，相當于職工收入總額的16%，國民消費總值的4.2%。假設(shè)把政府和企業(yè)提供的住房補貼參加，當時中國居民實際的住房消費支出要占到家庭收入的27%和家庭支出的29%。10這說明，當時中國仍然存在住房極度短缺與住房過度消費并存的場面，而且某種程度上住房短缺正是由于住房需求因為不受住房支付才能約束而導致的住房過度消費造成的。整個1980年代，各級政府與單位對城鎮(zhèn)職工給予的住房補貼平均為國民消費總值的3.17%，加上城鎮(zhèn)住房建立投資，合計占國民消費總值的13.86%。這個期間唯一主要變化是，提供住房福利的責

12、任更多地從國家轉(zhuǎn)向企業(yè)，國有企事業(yè)單位的自籌資金占到城鎮(zhèn)住房建立投資的60-70%，這對企業(yè)來說是很大的負擔，嚴重制約了經(jīng)濟開展。福利住房分配制度在1980年代繼續(xù)延續(xù)和擴張，公房出售和提租這些改革措施，不但不能從根本上解決住房危機，反而還擴大了原來的不公平。表1:1985年我過城鎮(zhèn)住房普查情況表2：中國城鎮(zhèn)職工家庭消費支出構(gòu)造1964-1988%. 1988-1997的雙軌制住房制度：全國性房改 但舊的福利住房體制的慣性非常宏大，改革自身目的上也比擬局限，對房改的指導理論存在一定偏向，再加上社會經(jīng)濟和收入分配等方面綜合配套制度沒有同步開展，這樣福利住房制度仍然占據(jù)主體，但同時新的由市場化機制

13、提供的商品住房也在夾縫中旺盛生長。由此中國城鎮(zhèn)住房進入了雙軌制時期。就房改而言，這期間中央政府不再主動作為創(chuàng)新制度的供給者而出現(xiàn)，而是鼓勵地方政府發(fā)揮主觀能動性和創(chuàng)造性來進展政策創(chuàng)新。如北京1991年1月房改方案的根本思想是“售房起步、帶動提租、優(yōu)惠售房、小步提租不給補貼，1990-1993年共售出公房14萬套，價值17億元。1991年，第二波的全國性房改開始。當年6月國務(wù)院發(fā)布?關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進展城鎮(zhèn)住房制度改革的通知?(國發(fā)199130號)，提出了分步提租、交納租賃保證金、新房新制度、鼓勵集資合作建房、住房投資多樣化、公房以產(chǎn)權(quán)形式出售等多種形式推進住房制度改革的思路。這一階段房改表達

14、“以售帶租的特點，房租加速上調(diào)。但由于1992年之后經(jīng)濟過熱，房地產(chǎn)投資過度，房價高漲，帶來政府的住房補貼嚴重缺乏，房改難以推進。同時，1993年各地又一次出現(xiàn)低價出售公房的風潮，售出公房300萬平方米，平均價格僅為130元/平方米。這顯然違背了中央對房改的期望。1993年底國務(wù)院叫停公房出售，1994年初停頓審批地方性房改方案。以售帶租的房改也到此宣告終結(jié)。此后房改總體進展緩慢。. 1998之后的市場化住房制度：住房市場的興起與住房保障住房市場的興起1997年亞洲金融危機的突然襲來，給中國住房改革打破提供了一個意外的契機。為了應(yīng)對危機，擴大國內(nèi)需求，把房地產(chǎn)業(yè)盡快培育成為新的經(jīng)濟增長點已經(jīng)成

15、為中央政府的共識，而這就要求城鎮(zhèn)住房制度的完全變革，必須將與方案經(jīng)濟相適應(yīng)的實物福利分配的住房制度徹底逼入死角，掃除其剩余權(quán)力，才能讓商品住宅房地產(chǎn)業(yè)找到足夠的開展空間。1998年是中國住房制度改革和住房事業(yè)開展歷史上歷史性的一年。1998年7月?國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建立的通知?(國發(fā)199823號)明確提出停頓住房實物分配，逐步實現(xiàn)住房分配貨幣化的目的，這促使城鎮(zhèn)住房制度改革真正觸及核心，職工和企業(yè)之間的住房紐帶被切斷，為徹底辭別舊的福利分房制度創(chuàng)造了條件。中國住房制度由其進入了全新的市場化時代，住房供給機制與體系為之發(fā)生翻天覆地的變化。2003年全國首次房地產(chǎn)工作會

16、議召開，首次提出房地產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)作用。會后，8月12日國務(wù)院下發(fā)?關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)安康開展的通知?(國發(fā)200318號)，認為房地產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，帶動力強，已經(jīng)成為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，明確提出要保持房地產(chǎn)業(yè)的持續(xù)安康開展。由于住房全面市場化后主要大城市房價上漲過快過猛，2004年后相當長的時期內(nèi)，中國的住房政策主要圍繞如何抑制商品房價格而展開。但值得注意的是，之后的文件再也沒有出現(xiàn)“住房制度改革的字眼。這說明我國住房制度已經(jīng)進入市場化時代，政府的住房政策著眼點已經(jīng)從微觀的住房實物消費與分配轉(zhuǎn)到宏觀的市場調(diào)控。住房保障1998年7月標志性房改文件(?國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制

17、度改革加快住房建立的通知?國發(fā)199823號文)提出不同收人家庭實行不同的住房供給政策。該文件強調(diào)“建立和完善以經(jīng)濟適用房為主的住房供給體系，但這個“供給主體事實上沒有實現(xiàn)過。2003年8月?國務(wù)院關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)安康開展的通知?(國發(fā)200318號文)中，經(jīng)濟適用房由“住房供給主體改為“具有保障性質(zhì)的政策性商品住房，而“住房供給主體被商品房所替代。2007年8月13日，?國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的假設(shè)干意見?(國發(fā)200724號)把對城市低收入家庭的住房保障正式提升為住房政策的主要內(nèi)容，在住房制度中將住房保障與住房市場相并列。2021年以來的中國住房政策可以說住房保障與住房

18、市場調(diào)控相交織，住房市場的開展更注意民生的需求，在國際金融危機沖擊的背景下住房保障也被賦予“保增長、促民生的雙重含義。2021年6月住房與城鄉(xiāng)建立部公布?2021-2021年廉租住房保障規(guī)劃?，宣布從2021年起到2021年，根本解決747萬戶現(xiàn)有城市低收入住房困難家庭的住房問題。2021年國務(wù)院工作報告中就提出了大力開展公共租賃住房。由住房城鄉(xiāng)建立部等七部門結(jié)合制定的?關(guān)于加快開展公共租賃住房的指導意見?于2010年6月12日正式對外發(fā)布。由此，中國公共住房體系進入一個新時代。有學者認為，中國政府在住房改革方面最初有三重預(yù)期目的，最低目的是擺脫包袱，實現(xiàn)減輕財政負擔；中層目的是改變住房的投融

19、資構(gòu)造，加快住宅建立；遠期目的是建立一個與社會進步尤其勞動力自由流動相適應(yīng)的住房體系。但在1998年后，住房改革就有了更直接的目的和動力，即把住宅房地產(chǎn)業(yè)打造成支柱產(chǎn)業(yè)，新的經(jīng)濟增長點，帶動其他產(chǎn)業(yè)的開展。以下我們就通過這些維度來審視中國住房制度改革所獲得的成就。 住房供給從城鎮(zhèn)住房供給量來看，1978年之前年均開工面積僅有0.18億平方米，1980年全國城鎮(zhèn)開工住房面積為0.92億平方米，2021年那么到達8億平方米，是1980年的8倍多。2004年以后城鎮(zhèn)住宅每年開工量在500-600萬套左右，相當于城鎮(zhèn)地區(qū)每千人年新增住宅10-12套，到達興隆國家住宅建立最高潮時期的程度。沒有城鎮(zhèn)住宅的

20、商品化和市場化進程，這么大的供給增長量是難以想象的。2021年城鎮(zhèn)開工的8億平方米住宅中，5.96億平方米為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)提供的商品住宅，開工商品住宅套數(shù)555萬套，城鎮(zhèn)住宅商品化率從1991年的20%上升到2021年的75%。圖3：中國城鎮(zhèn)住宅建立與人均住房面積1978-2021住房存量與人均住房 高速增長的住房供給使得中國初步擺脫了住房的絕對短缺。1978年城市住宅存量面積僅為14億平方米，1999年末那么為41.7億平方米，2006年末到達112.9億平方米，是1978年的8倍多，較1999年也為其2.7倍。 從城鎮(zhèn)人均住房建筑面積來看，1980年為7.2平方米，2021年到達28平方米

21、，是1980年的4倍。其中1980-1997年每年平均增加0.5平方米1998年以來每年平均增加近1平方米。根據(jù)?2005年城鎮(zhèn)房屋概況統(tǒng)計公報?，2005年全國城鎮(zhèn)戶均住房建立面積83.2平方米，戶均成套住宅0.85套。城鎮(zhèn)成套住宅建筑面積86.84億平方米，住宅成套率為80.64%。 住房消費行為與住房資產(chǎn)的形成 隨著房改的深化，城鎮(zhèn)居民逐漸承受從市場上去購置住房的住房消費行為。1986年全國商品住房銷售只有1835萬平方米，其中個人購置的更只有14%。1998年商品住房銷售面積1.08億平方米，其中個人購置比重為72%。2003年后商品住房銷售中根本都是個人購置，年均銷售商品住宅面積到達

22、6億平方米以上。 個人購置住房成為主流后，住房私有率大大增進。1995年時候中國社科院抽樣調(diào)查顯示，城鎮(zhèn)住房產(chǎn)權(quán)構(gòu)造仍以公房為主，占到57%(其中單位公房占到46%，其他公房占到11%)，私房比率為43%。而根據(jù)?2005年城鎮(zhèn)房屋概況統(tǒng)計公報?，2005年全國城鎮(zhèn)住宅私有率進步到81.62%。 房改后住房資產(chǎn)開始成為城鎮(zhèn)居民的重要資產(chǎn)，而且迅速成為最主要的資產(chǎn)。根據(jù)國家統(tǒng)計局城市調(diào)查總隊?首次中國城市居民家庭財產(chǎn)調(diào)查總報告(2002)?，在2002年城市家庭財產(chǎn)的構(gòu)成中，房產(chǎn)平均價值為10.94萬元，占家庭財產(chǎn)的47.9%。另根據(jù)社科院的同期調(diào)查，我國城鎮(zhèn)家庭居民人均凈財產(chǎn)中4.61萬，而房

23、產(chǎn)價值就有2.97萬，占到64%。圖4：中國城鎮(zhèn)住宅銷售情況1986-2021融資渠道的革新從住宅投資資金的來源上來看，到1997年商品住宅投資已經(jīng)占到城鎮(zhèn)全部住宅投資的51.7%，占一半以上，而當年房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資金中來自國家預(yù)算內(nèi)的比重已經(jīng)只有0.3%。由于這個來源實在對商品住宅融資作用太小，2005年后國家統(tǒng)計局停頓發(fā)布相關(guān)數(shù)據(jù)。1997年以來商品住宅融資的最大變化是，外資的比重顯著下降，從1997的12%到2021的0.83%，已經(jīng)微缺乏道。同期，隨著信貸金融市場的建立，來自國內(nèi)銀行的直接貸款與間接貸款(以期房的個人按揭貸款形式等)越來越成為房地產(chǎn)開發(fā)資金的主要來源，如今要占到60%以

24、上。圖5：中國城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)融資構(gòu)造1997-2021房地產(chǎn)業(yè)的開展及其作用 市場化改革給住房開發(fā)注入了廣闊的資金來源。1986年全國城鎮(zhèn)房地產(chǎn)投資總額僅101億元，只占全社會固定資產(chǎn)投資的3.24%，而2021年投資為3.6萬億元(其中商品住宅投資為2.56萬億元)，占全社會固定資產(chǎn)總投資的16.11%，占的10.8%(住宅投資比重為7.64%)，成為拉動國民經(jīng)濟的重要力量。房地產(chǎn)業(yè)的年增加值在1978年時僅為80億元，對的奉獻只有2.19%，到了2021年，房地產(chǎn)業(yè)增加值為18655億，對的奉獻度上升到了5.48%。1986年全國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)僅1991家，1999年到達21286家，到2021年已開展到87562家，2021年因為國際金融危機的沖擊產(chǎn)生行業(yè)整合，企業(yè)數(shù)下降10%，為80407家。在數(shù)以萬計的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)中，民營或股份制企業(yè)從1997年的30%開展到2021年的86%，國有企業(yè)從32%下降到5%，集體企業(yè)從16%下降