論行政公文的倫理道德困擾與法律約束

1、論行政公文的倫理道德困擾與法律約束隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)以不可抗拒的魅力潛入我國社會生活的每個(gè)層面，為社會主義市場經(jīng)濟(jì)有效、有序發(fā)展提供服務(wù)的行政公文，亦在社會生活的每個(gè)層面、每個(gè)領(lǐng)域獲得了長足的發(fā)展，其運(yùn)用頻率之高，使用范圍之廣，是有史以來從未有過的?？梢悦鞔_地說，行政公文已成為政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、文化生活、社會生活中須臾不可離開的“必需品”。然而，令人遺憾的是，市場經(jīng)濟(jì)為行政公文普及開辟了新的生存和發(fā)展空間的同時(shí)，也給行政公文本身帶來了一系列的倫理道德困擾。倫理道德是人類所特有的、由經(jīng)濟(jì)關(guān)系決定的、以善惡為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、依照社會輿論、內(nèi)心信念和傳統(tǒng)習(xí)慣來維持的，調(diào)整人與人、個(gè)人與社會之間關(guān)系的原

2、則、義務(wù)和規(guī)范的總和。其核心內(nèi)容是既簡單又崇高的，用著名哲學(xué)家魏英敏、江暢、戴茂堂三位教授的話說，就是“為人民服務(wù)”。他們認(rèn)為“為人民服務(wù)”是倫理道德之“母”、之“根”，是黨德、政德、民德三個(gè)方面的總和。無論是哪一個(gè)方面，倫理道德總是理想性與現(xiàn)實(shí)性統(tǒng)一的。而現(xiàn)實(shí)的道德是倫理的最底線。在市場經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展、深入的今天，肩負(fù)領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)、管理和教化、規(guī)范和準(zhǔn)繩、聯(lián)系和知照、依據(jù)和憑證等作用的行政公文，有的在不斷地沖擊著倫理道德的底線，給應(yīng)用文本身帶來了諸多的倫理道德困擾?？陀^而論，中國正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代化工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型期，整個(gè)社會呈現(xiàn)出中外、新舊因素多元、交叉、重疊狀況，與此相應(yīng)，行政公文寫作亦

3、處于中外、新舊雜存的狀態(tài)。在這種狀態(tài)中，一方面良好的倫理道德資源正在逐步地重組和挖掘，另一方面惡劣的觀念和風(fēng)氣也在不斷地蠶食和侵吞固有的倫理道德領(lǐng)域，正在從人們防守最薄弱的地方呈輻射狀向周圍擴(kuò)散。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。有的行政公文對人民的利益構(gòu)成了挑戰(zhàn)從政治文明的內(nèi)涵出發(fā)看待問題，可以說，人民的利益，就是執(zhí)政黨的利益，就是國家利益。任何國度的任何執(zhí)政黨，不把人民的利益置于自身的利益之上，這個(gè)執(zhí)政黨就會失去執(zhí)政的根本基礎(chǔ)，在民主國家就可能被選民淘汰，在集權(quán)國家就會被人民推翻。正是基于世界歷史上的大量事實(shí)，胡錦濤同志明確地提出：權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀。這不僅是保持執(zhí)政黨長久執(zhí)政的基

4、礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)政治文明的有效步驟?？墒牵谀壳按罅康男姓闹?，出現(xiàn)了不少與這一大的發(fā)展趨勢不相協(xié)調(diào)的行政公文。也就是說，利用行政公文這一載體去“合法”地侵占、損害人民的利益。如在我國電信、商品房、公共服務(wù)、中介服務(wù)幾大行業(yè)中，侵害消費(fèi)者權(quán)益的“霸王條款”極為嚴(yán)重。省某無線市話服務(wù)“協(xié)議”中“規(guī)定”：“因改善網(wǎng)絡(luò)通訊質(zhì)量，公司對網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行擴(kuò)容、調(diào)整、升級等措施，為此影響客戶通信，本公司不承擔(dān)責(zé)任?！蹦呈∫恍┮苿与娫挿?wù)協(xié)議中“規(guī)定”：“客戶充分認(rèn)識到移動電話通訊服務(wù)不可避免會受到網(wǎng)絡(luò)覆蓋、網(wǎng)絡(luò)故障及系統(tǒng)優(yōu)化、升級時(shí)的影響，并可能造成通信的中斷?？蛻舫兄Z和保證不會因該類情況而向聯(lián)通公司索賠?！保ㄒ娦?/p>

5、華社2004年4月27日電）類似這樣的協(xié)議、規(guī)定在其他行業(yè)中亦不少見，此類協(xié)議、規(guī)定是建立在不平等的權(quán)利的基礎(chǔ)上的單方面的行為，因而被人民群眾稱為“霸王條款”。可以說，這些“霸王條款”是目前擺在我們面前的一個(gè)重大社會倫理道德問題，已經(jīng)成為一個(gè)社會性的憂慮。哈耶克認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)最重要的倫理道德基礎(chǔ)是“責(zé)任感”，這種責(zé)任感源于每一個(gè)組織、每個(gè)人對自己行為的一切后果負(fù)責(zé)的倫理道德。沒有基于倫理道德基礎(chǔ)上的責(zé)任感，任何職業(yè)都將失去它的價(jià)值。行政公文在向人民群眾傳遞政策、法規(guī)等信息的同時(shí)，也在輸送責(zé)任意識。而這些“霸王條款”輸送給消費(fèi)者的是逃避責(zé)任，這樣做的后果必然導(dǎo)致社會倫理道德水平的下降。有的“紅頭

6、文件”違法法，是由國家制定、認(rèn)可，受國家強(qiáng)制力保證執(zhí)行的行為規(guī)則的總稱。有的學(xué)者、專家認(rèn)為，“法是把道德范圍里最普遍的原則規(guī)定下來，是最基本的道德，是道德的底線”。由此可知，法治與道德是密不可分的。在現(xiàn)實(shí)社會中，有些黨政部門為了維護(hù)自身或一部分人的利益，動輒先用“紅頭文件”開道，用“土政策”予以強(qiáng)行實(shí)施，使群眾深受其害?？梢哉f，這些“紅頭文件”在向道德“底線”挑戰(zhàn)。據(jù)新華社北京2004年3月25日電：江西井岡山市黨政機(jī)關(guān)要遷到離原地30公里以外的新城區(qū)辦公，為了“聚集人氣”，市委、市政府聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于全市干部職工在新城區(qū)購置商品住宅的實(shí)施意見。意見規(guī)定：搬遷到新城區(qū)辦公的機(jī)關(guān)事業(yè)單位的干部職工

7、，都必須在今年12月31日前在新城區(qū)購買一套商品住宅?！耙?guī)定期限內(nèi)沒有完成商品房購置任務(wù)的干部職工，將交流到其他單位工作。今后還要把是否在新城區(qū)購買商品住宅作為干部提拔任用的考核內(nèi)容?！边@個(gè)蓋有中國共產(chǎn)黨井岡山市委員會、井岡山市人民政府大紅印章的應(yīng)用文，明顯地與法理相悖。一是該意見強(qiáng)令買房屬于違法行為。我國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法規(guī)定：“消費(fèi)者享有自主選擇商品和服務(wù)的權(quán)利。消費(fèi)者有權(quán)自主決定購買或者不購買任何一種商品?！边w到新城區(qū)辦公的干部職工是否愿意購買商品住宅，純屬個(gè)人民事行為，地方黨委和政府沒有任何權(quán)力干涉，強(qiáng)迫其購買就是屬違法行為。二是違反了國家公務(wù)員暫行條例、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例。干

8、部是否要交流，是否要選拔運(yùn)用，怎么同購房與否掛鉤呢？全面推行依法行政，不僅是建設(shè)社會主義法治國家的必然要求，也是社會主義倫理道德建設(shè)的基本要求。從根本上說，道德是一種“崇善”、“趨善”和“擇善”行為，是基于對一種價(jià)值觀的判斷和選擇，而不是基于對現(xiàn)實(shí)得失利害的計(jì)較。如果一個(gè)政黨、政府組織在規(guī)章制度、運(yùn)作方式等方面存在著錯(cuò)誤的道德導(dǎo)向，運(yùn)用手中的權(quán)力做違背民意、損害民利的事，整個(gè)社會道德建設(shè)就會本末倒置，依法治國就會失去強(qiáng)有力的支撐，其踐履者不僅會付出高昂的代價(jià)，而且有可能陷入孤立無援、應(yīng)者寥寥的尷尬境地。從倫理道德上講，中國目前正處在從傳統(tǒng)的禮俗型社會向現(xiàn)代法理型社會轉(zhuǎn)變之中，而有些領(lǐng)導(dǎo)者只強(qiáng)調(diào)

9、傳統(tǒng)禮俗道德中的服從、奉獻(xiàn)，忽視了其關(guān)懷、友愛、憐憫。法理型社會是建立在其成員對自身合理利益的明確意識以及對他人和社會合理利益的承認(rèn)的基礎(chǔ)上的。因此，在現(xiàn)代社會合理的利益是道德的基礎(chǔ)，也是法制得以實(shí)施的基礎(chǔ)。誰損害了這種利益，誰就是在破壞道德基礎(chǔ)和法制基礎(chǔ)。因此，在行政公文寫作中，應(yīng)提高道德警覺和法制警覺。利用“紅頭文件”濫用公共權(quán)力據(jù)新華社2004年5月23日電：河南省縣、縣、縣、縣為了解決投資困難問題，利用“紅頭文件”強(qiáng)掏干部職工腰包，已引起群眾強(qiáng)烈不滿。4月28日，縣下屬的黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位干部職工接到縣政府的緊急“通知”：當(dāng)月的工資不發(fā)了，改作“捐款”?？h里還要求各單位領(lǐng)導(dǎo)督促職工寫自

10、愿投資“保證書”，不寫的話，由所在單位領(lǐng)導(dǎo)代寫。更有趣的是，市兩開發(fā)區(qū)以“最優(yōu)惠政策扶持礦泉水廠”，變著法子強(qiáng)掏群眾腰包。今年5月初，市區(qū)龍寶、五橋移民開發(fā)區(qū)黨工委、管委會辦公室，先后下發(fā)了關(guān)于將“雄鷹”礦泉水作為龍寶指定飲用水的通知、關(guān)于支持“雄鷹”礦泉水銷售的通知、關(guān)于加大力度支持“雄鷹”礦泉水銷售工作的通知，不久，龍寶教委要求轄區(qū)內(nèi)的中小學(xué)校統(tǒng)一飲用“雄鷹”牌礦泉水。這種利用“紅頭文件”借辦教育、搞綠化、搞城建、扶持企業(yè)發(fā)展而向干部、職工強(qiáng)集資、購買的行為，是一種濫用公共權(quán)力的行為，它違背了憲法精神，沖擊著倫理道德的底線，在群眾中、在社會上，已造成了很壞的影響。這些“紅頭文件”明顯地停留

11、在計(jì)劃年代的層面上，仍然過多地用公共利益來壓制個(gè)人道德。它在向社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的同時(shí)，侵占和剝奪著個(gè)人的權(quán)力和利益。以“公共利益”的名義干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)活動，這不僅有違社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，而且直接誘發(fā)、刺激社會風(fēng)氣和倫理道德的敗壞，使得主流的倫理道德關(guān)系淹沒于散沙式的個(gè)人企求之中（當(dāng)官的為了政績而損害群眾的利益），自覺的道德要求已隱匿于權(quán)力的隨意接受中，人們內(nèi)心的倫理道德感也因此而日益冷淡。為什么那些曾經(jīng)使人熱情如火的道德說教再難以引起人們內(nèi)心的認(rèn)同，原因恰恰在這里。如果在社會中，個(gè)人只有義務(wù)而沒有權(quán)利，只有責(zé)任而沒有自由，個(gè)人的利益無端被強(qiáng)制剝奪，時(shí)間一長，就會由于受壓抑而產(chǎn)生道德怨恨，對

12、各種道德要求就會進(jìn)行排斥和抵制 。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)社會中，個(gè)人權(quán)利和自由已不是可有可無的，而是體現(xiàn)公民道德主體地位不可缺少的重要方面。因此，各級組織在行使公共權(quán)力時(shí)，首先應(yīng)尊重公民的權(quán)利，讓公民活得有尊嚴(yán)。只有在此基礎(chǔ)上，公民才會主動地承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任。針對上述應(yīng)用文中的種種困擾，法學(xué)家、倫理學(xué)家認(rèn)為，應(yīng)運(yùn)用法律手段來約束、制止這種種既違反倫理又不合法的行為。頒布定期清理文件的規(guī)定。依照行政程序法、行政許可法等法律的規(guī)定，應(yīng)定期清理黨政機(jī)關(guān)及其職能部門頒發(fā)的“紅頭文件”，凡是不合法和侵害人民群眾利益的文件，或公布廢止，或限期修改。據(jù)武漢晚報(bào)2004年5月8日報(bào)道，武漢市近期共清理了1978年以來的

13、文件12491件，認(rèn)定不合法或有問題的文件有138件?？陀^而論，清理“問題文件”，相當(dāng)于刪除了帶“病毒”或者可能感染“病毒”的文件，無論對于倫理道德建設(shè)，還是對于法制建設(shè)，都是利國利民的好事，應(yīng)形成“清理文件”制度，按制度辦事，定期清理有“病毒”文件，否則，應(yīng)追究主要責(zé)任人的行政責(zé)任或法律責(zé)任。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑是互為依存、互為促進(jìn)的。我們的經(jīng)濟(jì)體制改革往往受制于政治體制；很多上世紀(jì)七十年代、八十年代頒發(fā)的文件早已不適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可他們?nèi)匀辉诎l(fā)揮著“作用”，頒發(fā)定期清理“紅頭文件”的規(guī)定，就是為了與時(shí)俱進(jìn)。建立應(yīng)用文評估機(jī)構(gòu)。對于需要正式簽發(fā)的行政公文，尤其是關(guān)系到人民群眾切身利益的行政

14、公文，在印制下發(fā)之前，由行政公文評估機(jī)構(gòu)審讀、評估，是否有違法，或者有損人民群眾利益，或是有違黨和國家方針政策的現(xiàn)象。預(yù)測執(zhí)行這一文件的利弊。發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)修訂。這個(gè)評估機(jī)構(gòu)，既可設(shè)在人大常委會中，也可設(shè)在政府政研室中。有了這個(gè)機(jī)構(gòu)，對行政公文就有了一個(gè)法規(guī)性組織約束，就有了防止問題文件出籠的“防火墻”，也為黨政機(jī)關(guān)履行行政倫理道德責(zé)任搭建了一個(gè)操作平臺。有了這個(gè)“操作平臺”，類似用紅頭文件亂集資、亂攤派、亂作為等問題，就可以將其扼殺在“搖籃”之中。制定責(zé)任追究制。無論是黨內(nèi)，還是政府及其職能部門，對出臺有問題的行政公文，應(yīng)及時(shí)追究責(zé)任。為此，應(yīng)制定責(zé)任追究制，對于行政公文寫作的主持人和實(shí)際撰

15、寫者，應(yīng)有一個(gè)明確的而且可操作性的懲戒法規(guī)。依據(jù)其給黨、國家、社會、大眾造成經(jīng)濟(jì)利益、社會效益損失的大小，給予不同程度的行政處罰、經(jīng)濟(jì)處罰和法律制裁。多少年來，無論是哪一個(gè)部門，哪一級組織，哪一級政府，因出臺文件而帶來的損失，往往以“集體決定”為由，主要領(lǐng)導(dǎo)是不承擔(dān)任何責(zé)任的。近幾年來，無論是縣一級，還是省一級，凡是出了問題的、民憤極大的，處理時(shí)往往只處理政府部門的領(lǐng)導(dǎo)，同級黨委似乎沒有一點(diǎn)責(zé)任。制定責(zé)任追究制，就是要明確，凡是參與決策的領(lǐng)導(dǎo)者，都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。真的制定了責(zé)任追究制，鋼鐵有限公司違規(guī)建設(shè)鋼鐵項(xiàng)目的決策就不會出臺，安徽阜陽市將GDP增長4.7%寫成22%的報(bào)告，就無人敢“執(zhí)筆”，井崗山市委市政府關(guān)于全市干部職工在新城區(qū)購置商品住宅的實(shí)施意見就沒有人敢“簽發(fā)”制定輿論監(jiān)督法。改革開放以來，我們的輿論監(jiān)督取得了長足的進(jìn)步。從中央到地方，年年都在強(qiáng)調(diào)“要加大輿論監(jiān)督力度”，然則這個(gè)“力度”應(yīng)是怎樣的標(biāo)準(zhǔn)呢？至今沒有出臺輿論監(jiān)督法、新聞法，這個(gè)“力度”就無法顯示出它應(yīng)有的震懾作用。目前的輿論監(jiān)督，可以說是借官方的權(quán)力來監(jiān)督。寫內(nèi)參讓領(lǐng)導(dǎo)知道，有了領(lǐng)導(dǎo)批示才能見報(bào)、上電視。據(jù)國家審計(jì)署審計(jì)長李金華透露，2