政策分析新模式課件

1、政策分析新模式導(dǎo)論 政策分析新模式的10個要點政策分析要包括主體分析、影響分析、過程分析政策分析涉及官方安排者、非官方活動者、專業(yè)化研究者主體分析要考慮誰是政策過程最主要的利益相關(guān)者公眾參與的過程和范圍取決于不同的政策要求政策的影響分析要權(quán)衡經(jīng)濟、社會、環(huán)境的綜合影響通過多目標(biāo)的影響分析選擇、實施、評價可接受的政策方案將公眾方法與專家方法結(jié)合起來以界定政策問題政策制度要求政策制定者與利益相關(guān)者在目標(biāo)與行動上達成一致政策實施取決于具有沖突-協(xié)作與委托-代理特征的合作伙伴關(guān)系政策評價要包括政策評價者與政策過程中的利益相關(guān)者要點1 政策分析要包括主體分析、影響分析、過程分析 主體分析傳統(tǒng)模式新模式自

2、上而下的精英導(dǎo)向型多主體的合作治理型影響分析 傳統(tǒng)模式新模式成本與收益的經(jīng)濟分析經(jīng)濟 社會 環(huán)境三方面衡量 過程分析傳統(tǒng)模式新模式?jīng)]有注意政策制定過程中的不同階段的差異性基于主體與影響的政策過程和方法要點2 政策分析涉及官方安排者、非官方活動者、專業(yè)化研究者傳統(tǒng)政策過程的主體分類 政府導(dǎo)向的政策主體：主要由政府內(nèi)部制定政策的政策過程專家導(dǎo)向的政策主體：主要由專家提供政策咨詢建議的政策過程 官方的安排者含義：有合法權(quán)利的政策安排者， 他們具有政策分析的主導(dǎo)權(quán)組成部分：立法機關(guān)行政機關(guān)司法機關(guān)政黨 非官方的活動者含義：通過游說、宣傳、捐款、抗議 等對政策的制定提出重要的提議，但沒有安排政策的權(quán)利組

3、成部分：利益集團公眾大眾傳媒專業(yè)的研究者個人化的專家學(xué)者：教授、獨立的研究者組織化的專家學(xué)者：官方、民間的思想庫 新型專家導(dǎo)向的政策主體要點3 主體分析要考慮誰是政策過程最主要的利益相關(guān)者1.重要性 在政策的制定、實施與評價中不能只是一般的提倡參與，而是要在程序上讓與政策有直接的利益相關(guān)的人員或其代理人參與政策過程。2.內(nèi)容從政策涉及的對象來看，他們是與政策有利害關(guān)系的人與組織。從政策涉及的目標(biāo)來看，他們是對政策目標(biāo)有利益沖突的人和組織。包括有贊同政府目標(biāo)人群中有重要影響的人與組織，與政府目標(biāo)不一致人群中有重要影響的人物，以及公眾內(nèi)部目標(biāo)不一致的人與組織。 從政策過程的質(zhì)量來看，他們是包括對政

4、策分析有潛 在興趣的那部分人和組織。從政策對象的范圍來看，政策過程參與者不僅應(yīng)該考慮有組織的團體，而且需要考慮無組織的個人?？偟膩碚f，在利益相關(guān)者的初始界定中，參與決策的人應(yīng)該局限于那些需要參與的人與組織。要點4 公眾參與的過程和范圍取決于不同的政策要求制約政策分析的兩方面政策質(zhì)量：政策制定質(zhì)量的高要求一般會要求抑制公眾參與的程度。公眾接受性：公民對于政策的接受性一般會要求有更多的公眾參與。2. 不同政策過程中不同公眾參與分類質(zhì)量要求高質(zhì)量要求低接受要求高伙伴關(guān)系型的公眾參與（參與型的公眾決策）政策理解型的公眾參與（整體性的公眾協(xié)商）接受要求低公眾協(xié)商型的公眾參與（分散型的公眾參與）信息獲取型

5、的公眾參與（改良式的自主決策）信息獲取型公眾參與：以獲取信息為目標(biāo)的公眾參與政策過程必須遵守兩個原理必須保證公民參與過程中花費的時間和精力為最小要求公民以個人身份參與方法包括：關(guān)鍵公共接觸法 公民發(fā)起的接觸法 公民調(diào)查以及新溝通技術(shù)政策理解型的公眾參與：以政策理解為目標(biāo)的公眾參與政策過程必須遵循的兩個原理必須能夠解決與公民分享決策權(quán)力的問題要求將公民作為整體來看待方法包括：公民會議 咨詢委員會 協(xié)商調(diào)解解決公眾協(xié)商型的公眾參與：對于公眾與政府之間存在分歧意見的決策，該決策只有在參與各方很好地處理意見差異的過程中得以建立并發(fā)揮作用時需建立公眾協(xié)商型政策分析。合作成功與否表現(xiàn)在兩方面：滿足伙伴關(guān)系

6、的政府與非政府之間利益實現(xiàn)的結(jié)果對如何達成上述結(jié)果抱有良好的愿望和情感伙伴關(guān)系型的公眾參與:對于公眾與政府之間存在分歧意見的決策，該決策只有在政府與非政府很好地處理意見差異的過程中得以建立并發(fā)揮方法包括：申訴專員和行動中心 共同生產(chǎn) 志愿主義 決策中制度化的公民角色 保護公共利益的結(jié)構(gòu)要點5 政策的影響分析要權(quán)衡經(jīng)濟、社會、環(huán)境的綜合影響重要性 從可持續(xù)發(fā)展的角度看，現(xiàn)代化是一個由經(jīng)濟系統(tǒng)、社會系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)組成的復(fù)合系統(tǒng)，它同時進行著經(jīng)濟再生產(chǎn)、人口再生產(chǎn)和生態(tài)再生產(chǎn) 從傳統(tǒng)經(jīng)濟增長型到可持續(xù)發(fā)展的政策分析，需要三種情況優(yōu)化：在一般情況下：政策分析要權(quán)衡政策的經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益。即

7、 3E模型3E模型經(jīng)濟效益可持續(xù)發(fā)展的政策分析社會公平生態(tài)和諧在特殊的以及具體的情況下,政策分析要分別考慮經(jīng)濟、 社會、 環(huán)境相互間的平衡政策過程的影響分析為基于利益相關(guān)者的主體分析提供了理論支撐要點6 通過多目標(biāo)的影響分析選擇、實施、評價可接受的政策方案政策過程影響分析的實質(zhì)： 根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的三維目標(biāo)系統(tǒng)地提出、比較或者評價政策方案政策方案的影響分析過程與方法：目標(biāo)的內(nèi)容研究。影響分析的第一步是確定某一個政策分析過程中的經(jīng)濟目標(biāo)、社會目標(biāo)、環(huán)境目標(biāo)的具體內(nèi)容目標(biāo)的具體指標(biāo)。影響分析的第二步是從經(jīng)濟、社會、環(huán)境的大的目標(biāo)給出具體的指標(biāo)，以便可以評價一項政策方案對每一個目標(biāo)有怎樣的好處或壞處用

8、指標(biāo)分析政策方案的情況。影響分析的第三步是用指標(biāo)分析各個潛在的、競爭的政策方案情況在比較優(yōu)劣的基礎(chǔ)上推薦優(yōu)勢性方案。影響分析的第四步是在比較各個方案的基礎(chǔ)上選擇一種相對為優(yōu)的政策方案要點7 將公眾方法與專家方法結(jié)合起來以界定政策問題政策過程中的問題分析是確定所要解決的政策問題并形成相對一致的意見，與單純的外部專家咨詢方法以及內(nèi)部的政策決定方法不同，參與導(dǎo)向的問題分析是從公共政策使用者的角度來確定問題。對此有以下五個要點：參與性的分析和技術(shù)性的分析代表性的方法與直接性的方法目標(biāo)性的社區(qū)與目標(biāo)性的人群現(xiàn)象性或分析性的診斷與原因性與系統(tǒng)性的診斷技術(shù)性的系統(tǒng)分析與參與的系統(tǒng)分析要點8 政策制度要求政策

9、制定者與利益相關(guān)者在目標(biāo)與行動上達成一致政策制定的主體： 政策制定者（決策者） 政策利益相關(guān)者政策制定的本質(zhì)： 不同的利益相關(guān)者在某個問題上對所要達到的目標(biāo)以及行動達成一致政策制定要達到一致的內(nèi)容包括五個方面對政策問題以及機會達成的共同愿景與這個愿景相聯(lián)系的某個問題領(lǐng)域的戰(zhàn)略目標(biāo)為實現(xiàn)目標(biāo)所需要的特殊定量化指標(biāo)達到這些目標(biāo)與指標(biāo)的行動與項目政策實施中需要建立的關(guān)鍵伙伴關(guān)系要點9 政策實施取決于具有沖突-協(xié)作與委托-代理特征的合作伙伴關(guān)系傳統(tǒng)的政策執(zhí)行過程：較關(guān)注于具體的項目和支持治理導(dǎo)向的政策執(zhí)行過程：從服務(wù)的安排者與服務(wù)的生產(chǎn)者可以分開的角度（形成政策實施的委托代理關(guān)系）有利于政策實施的治理

10、結(jié)構(gòu)改革包括四方面：管轄權(quán)的改革（在橫向地理層面上）減中心化方法（在縱向管理結(jié)構(gòu)上）跨部門的合作（在橫向功能結(jié)構(gòu)上）準政府與社區(qū)機構(gòu)要點10 政策評價要包括政策評價者與政策過程中的利益相關(guān)者利益相關(guān)者評價（參與式評價）含義：指評價機構(gòu)的代表與利益相關(guān)者一起設(shè)計和實施政策評價活動，并一起分析、解釋評價結(jié)果組成： 政策評價者：含義：政策評價通常由政策主體委 托另一個機構(gòu)進行，這個機 構(gòu)就是政策評價機構(gòu) 分類： 內(nèi)部評價者：官方類型的組織 外部評價者：遠離政策制定的 主體 利益相關(guān)者：含義：對政策的目標(biāo)和執(zhí)行 感興趣并具有影響力 的團體和個人 類型：資源提供者 直接管理者 目標(biāo)群體 合作伙伴 受益者

11、第一篇 政策分析的主體研究第一章 政策研究與政策科學(xué)的知識淵源政策科學(xué)產(chǎn)生的知識淵源躺在西方文明遺產(chǎn)上的政策科學(xué)美國的實用主義和工具主義影響下的政策科學(xué)應(yīng)用型社會科學(xué)推動下的政策科學(xué)政策科學(xué)的構(gòu)建政策科學(xué)的發(fā)展與變革政策科學(xué)產(chǎn)生的知識淵源躺在西方文明遺產(chǎn)上的政策科學(xué)公元前18世紀：總述：政策分析是特別突出的個人化和個性化的活動，系統(tǒng)的政策建議是從國家和教會的關(guān)系中產(chǎn)生出來的。代表著作： 漢莫拉比法典目的是在公共生活的各個方面建立一個統(tǒng)一的和公正的秩序公元18世紀： 政治知識開始被認可,那些具有責(zé)任感的統(tǒng)治者逐步運用政治知識。代表人物：邊沁 休謨 伯克 孟德斯鳩 盧梭公元19世紀： 應(yīng)用性的經(jīng)驗

12、研究在英國和法國的發(fā)展與當(dāng)時公眾對社會問題敏感的意識匯合到一起。這個世紀學(xué)術(shù)界開始把他們的技藝和見解運用到社會問題上，也就是從社會效用的角度去檢驗概念 代表人物：威爾遜 公元20世紀初： 公共政策進行系統(tǒng)的考察仍沒有出現(xiàn)，許多學(xué)科的合作推動政策科學(xué)的發(fā)展還是后來的事。在當(dāng)時，各個學(xué)科只關(guān)心公共政策與己有關(guān)的內(nèi)容。他們把彼此看成是界限分明的學(xué)科，而不用合作的，一體的方法來研究社會問題美國的實用主義和工具主義影響下的政策科學(xué)科學(xué)的目標(biāo)需要的不是真理的抽象方面 ，而是轉(zhuǎn)化為效用的方面知識和觀念是導(dǎo)致行動的工具，而且只有從這些行動的結(jié)果入手才能理解他們科學(xué)尤其是社會科學(xué)，判斷其效用的標(biāo)準是根據(jù)它對人類

13、狀況的改善所作的貢獻提出調(diào)查過程理論理論是我們可以依賴的工具，判斷理論的價值應(yīng)根據(jù)其效用，摒棄那些無用的和形而上學(xué)的抽象方面主張約翰杜威威廉詹姆斯代表人物工具主義實用主義 應(yīng)用性社會科學(xué)推動下的政策科學(xué)產(chǎn)生背景： 在20世紀上半葉，實用主義和工具主義在學(xué)術(shù)界還沒有得到認可。一些社會科學(xué)家拒絕把知識僅僅當(dāng)作工具，他們的學(xué)術(shù)還停留在專業(yè)圈內(nèi)，每一個專業(yè)互不往來，對其知識的檢驗也不是從社會效用的角度出發(fā)。因此，政策科學(xué)無法在各學(xué)科獨立的狀況下得到迅速發(fā)展。應(yīng)用科學(xué)的出現(xiàn)改變了這種狀況發(fā)展查爾斯梅內(nèi)姆是最早倡導(dǎo)建立應(yīng)用的、跨學(xué)科的社會科學(xué)的人物之一。他認識社會行為問題在本質(zhì)上只是一個問題，從不同學(xué)科的

14、角度看，得出的結(jié)論是不同，但是這些結(jié)論都不完善。如果一個社會問題要得到全面地解決，就離不開各學(xué)科之間的通力合作，跨學(xué)科的合作成為知識作用于社會的一個要求社會學(xué)家羅伯特莫頓和經(jīng)濟學(xué)家韋斯利米切爾就建立了社會科學(xué)研究委員會，并加強了布魯克林研究所。二戰(zhàn)剛結(jié)束，美國國會和行政機構(gòu)就力圖把政府資助的研究機構(gòu)作為推行公共政策的一個工具，一場觀念的革命在這個時候開始發(fā)生。代表人物 ：莫頓認為對社會問題進行跨學(xué)科、應(yīng)用性的研究勢在必行，這是梳理社會科學(xué)在人們心目中良好形象的一個契機。他認為一個社會問題涉及到許多方面，需要幾個不同的學(xué)科從不同的角度來研究，要求不同學(xué)科進行通力合作。整個資本主義世界從自由放任的

15、發(fā)展模式向福利國家模式轉(zhuǎn)變。政策科學(xué)的構(gòu)建代表人物：拉斯威爾三個基本特征：跨學(xué)科的角度 、 情景和問題導(dǎo)向 、 價值規(guī)范的清晰表述具體內(nèi)容：跨學(xué)科的任務(wù)表現(xiàn)在兩方面：在政策制定的過程中運用各個學(xué)科的知識，提高政策的科學(xué)含量對決策的影響上，各學(xué)科通力合作給決策者提供充分的信息情景和問題導(dǎo)向：是指政策科學(xué)主要是研究社會問題，解決社會問題價值規(guī)范的清晰：是指政策科學(xué)的研究要求每一項政策必須明確價值目標(biāo)總結(jié)：從政策科學(xué)產(chǎn)生的知識淵源入手主要目的在于把握這門學(xué)科發(fā)展的一個脈絡(luò)。但同時應(yīng)看到，政策科學(xué)是一門理論和實踐交叉的學(xué)科，實踐的變化也在改變這門學(xué)科的發(fā)展脈絡(luò)政策科學(xué)發(fā)展與變革：20世紀70年代：關(guān)注

16、的核心問題是政策評估、執(zhí)行、終止、應(yīng)用 。20世紀80年代：政策科學(xué)的發(fā)展一直在“老的主題”與“新的問題”之間的搖擺。20世紀90年代：政策科學(xué)的價值取向成為討論的主題。政策科學(xué)開辟了新的研究方向。如政策科學(xué)重要性和應(yīng)用性得到快速發(fā)展，其社會地位日益提升；從政策科學(xué)到政策調(diào)查，政策調(diào)查成為政策科學(xué)發(fā)展非常迅速的一個領(lǐng)域；后實證主義在政策科學(xué)內(nèi)興起。第二章 政策實踐與政府核心功能的變革導(dǎo)言機構(gòu)改革預(yù)算改革人事改革控制改革結(jié)論導(dǎo)言 政府管理的 新公共管理運動 強調(diào)市場機制在 外部要素變革 公共服務(wù)領(lǐng)域的 廣泛運用 新公民參與運動描述公民、非政 政府改革 府組織（NGO)、 利益相關(guān)者對公共 決策過

17、程的介入 政府機構(gòu)改革 政府管理的 核心功能變革人事改革預(yù)算改革控制改革機構(gòu)改革政府機構(gòu)變革的明顯趨勢行政機構(gòu)日益變的精干代理機構(gòu)的數(shù)量和職能都不斷增長非多數(shù)主義監(jiān)管機構(gòu)的作用在民營化過程中逐步得到強化政府改革采用的最基本的工具是對行政機構(gòu)及其職能進行調(diào)整，以推進管理過程和管理工具的改進。在過去的20多年里，OECD國家的機構(gòu)改革主要集中在三個方面：行政機構(gòu)進行重組 、代理機構(gòu)大量出現(xiàn)、 獨立監(jiān)管機構(gòu)的地位日益重要。經(jīng)濟與合作組織(organization for economic co-operation and development)行政機構(gòu)進行重組特征：政府核心部門及與核心部門緊密聯(lián)系

18、的內(nèi)閣辦公室、預(yù)算辦公室等部門很少重組公共服務(wù)部門及應(yīng)對新興的公共事務(wù)等領(lǐng)域多會重組代理機構(gòu)大量出現(xiàn)含義：代理機構(gòu)不包括那些在制度和法律上與中央部委相分離的實體；半官方機構(gòu)包括非政府實體，但不包括部委的實體；松散型實體附屬機構(gòu)、自治政府實體暗含著對這些實體的獨立程度所做的價值判斷，而且使分類更加復(fù)雜。 大部分代理機構(gòu)是為了解決具體問題而專門設(shè)立的，其目的比較簡單或相對有限。當(dāng)政府新增一項職能而又無法讓現(xiàn)有行政組織來執(zhí)行任務(wù)時，就要成立一個新的代理機構(gòu)。功能：管理、提供政策建議、提供服務(wù)、征稅、警務(wù)工作、技術(shù)援助、研究及其它許多與行政組織類似的活動。代理機構(gòu) VS 傳統(tǒng)垂直型行政組織差異：組織結(jié)

19、構(gòu)與責(zé)任傳統(tǒng)垂直型行政組織組織之間多層次 多重責(zé)任提倡整合、一致性、按規(guī)則行駛代理機構(gòu)組織結(jié)構(gòu)簡單 責(zé)任單一倡導(dǎo)多樣化、適應(yīng)性、自主權(quán)獨立監(jiān)管機構(gòu)的地位日益重要含義：獨立監(jiān)管機構(gòu)是政府實體的一種形式，擁有和行使被授予的特定公共權(quán)力，并獨立于其它各類政府機構(gòu)。其決策或組織行為不受周期性選舉和選民偏好的影響。預(yù)算改革績效預(yù)算含義廣義：績效信息作為預(yù)算文件的一個部分，或者在預(yù)算分類中根據(jù)產(chǎn)出 或者結(jié)果組別來進行資金劃撥狹義：是一種預(yù)算形式，資金的配置與可測量的結(jié)果結(jié)合在一起，這種結(jié)合可以是直接的也可以是間接的。間接結(jié)合是指績效信息不是資源和配置的必要條件，直接結(jié)合是指績效信息決定著資源和配置，撥款建

20、立在績效指標(biāo)的基礎(chǔ)上特征關(guān)注結(jié)果：各部門對一定的績效標(biāo)準負責(zé)靈活性：資金通常是整塊切割或一次性撥付，而不采用科目預(yù)算包容性：整個預(yù)算過程走向開放，將圍繞著戰(zhàn)略規(guī)劃、資金支出 的優(yōu)先性和績效評估來對政策制定者、管理者、公民和 社會組織進行預(yù)算討論長期規(guī)劃：由于認識到戰(zhàn)略規(guī)劃和資源配置之間的關(guān)系，績效預(yù) 算更多關(guān)注長時期的規(guī)劃績效預(yù)算目標(biāo)：提高各個部委和代理機構(gòu)的管理效率和效能，以及各個部委內(nèi)部的控制水平和責(zé)任意識改進預(yù)算過程和資源配置的決策水平增進各個部委對財政部的責(zé)任提高對議會和公眾的透明度和責(zé)任意識清晰界定政治家和公務(wù)員的作用和責(zé)任厲行節(jié)約人事改革重要性： 人事制度的改革是核心功能重構(gòu)最關(guān)鍵

21、的環(huán)節(jié)。它既要確保政府能夠吸引優(yōu)秀人才的加盟，又要改進激勵機制，做到人盡其才，才盡其用。傳統(tǒng)人事制度 VS OECD成員國人事制度：傳統(tǒng)人事制度：特征是職位穩(wěn)定或長期雇用OECD成員國 ：在消弱政府規(guī)模和提高績效的改革過程中開始改變公務(wù)員就業(yè)并將其作為廣泛改革的一部分。 含義：在職務(wù)模式里，公務(wù)員希望整個工作生涯都 以職務(wù)為基礎(chǔ) 呆在公共部門。 缺點：以職務(wù)模式為主的人事制度的壓力主要在于 它與職業(yè)市場化的趨勢相悖，因為他不能及 時滿足特殊技能崗位的要求，靈活性不足。 制度分類 以職位為基礎(chǔ) 含義：在職位模式里，關(guān)注的是挑選最適合的候選 人來擔(dān)任每一個職位，其方式可以是外聘也 可以是內(nèi)部選拔

22、。 缺點：以職位為主的人事制度的挑戰(zhàn)在于如何確保 公務(wù)員為公共利益服務(wù)。 人事制度變革新圖景 兩種模式相互借鑒，職位模式更注重高級 管理者的集中化管理和職后培訓(xùn)；職務(wù) 模式開始拿出一定職位公開競爭，把人力 資源管理的權(quán)限下放給各部委或下一層級 部門，并提高個人對績效的責(zé)任。OECD成員國通過分權(quán)提高管理靈活性：分權(quán)管理采取的主要方式是把人事管理的權(quán)力從人事部門向各個部委或代理機構(gòu)下放，下放的主要是招聘和挑選公務(wù)員的權(quán)利。人事部門的主要權(quán)利在于宏觀決策、制定公務(wù)員工資水平、與公會談判、改革養(yǎng)老經(jīng)制度等。OECD成員國通過個性化管理旨在提高公共服務(wù)的回應(yīng)性：主要體現(xiàn)在挑選過程、任命的期限、績效管理

23、以及薪水等方面?？刂聘母飩鹘y(tǒng)政府控制 VS OECD 成員國政府控制傳統(tǒng)政府控制： 關(guān)注的重點是經(jīng)費的使用是否遵守了會計準則和各類規(guī)定OECD 成員國政府控制： 關(guān)注績效信息的質(zhì)量，而且內(nèi)部控制也覆蓋了戰(zhàn)略和績效管理的全過程。從事前控制為主轉(zhuǎn)向事后控制為主?？刂瓢ㄊ虑翱刂坪褪潞罂刂?，外部控制（由中央獨立的審計機構(gòu)負責(zé)）和內(nèi)部控制（管理過程控制，高層管理者確保組織活動的合法、效率和效益等）。結(jié)論OECD國家政府核心功能的變革趨勢： 逐漸改造基于傳統(tǒng)公共行政的組織設(shè)計、人事、預(yù)算和控制，使政府內(nèi)部的管理要素與外部的市場化、民營化、公民參與相呼應(yīng)，改革呈現(xiàn)出總體推進的特征。政府核心功能改革取得的經(jīng)

24、驗與啟示：改革應(yīng)對組織設(shè)計、預(yù)算、人事、控制等方面進行整體協(xié)調(diào)，同步推進。代理機構(gòu)承擔(dān)了大量行政機構(gòu)轉(zhuǎn)移出來的職能，另外，在民營化的過程中，非多數(shù)主義監(jiān)管機構(gòu)的作用也在提升預(yù)算體制采取了績效預(yù)算和合同方式來管理行政與代理機構(gòu)之間的關(guān)系，以適應(yīng)組織治理結(jié)構(gòu)的變革人事制度的變革把人力資源的管理權(quán)力授權(quán)給一線管理者，采取了個性化的就業(yè)合同和績效工資等控制體系從事前向事后轉(zhuǎn)移，內(nèi)部控制得到前所未有的強化政府核心功能的改革與外部改革相呼應(yīng)。市場化的公民參與需要政府核心功能發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，如強化非多數(shù)主義監(jiān)管機構(gòu)的地位，采取績效合同管理等，這就避免了過分的市場化和以大眾崇拜為特征的新民粹主義對公共決策的干

25、擾，保證了監(jiān)管機構(gòu)的專業(yè)化和獨立性對我國政府改革具有相當(dāng)重要的意義我國目前的公共服務(wù)由于缺乏有效監(jiān)管，過度的市場化和民營化導(dǎo)致了公共服務(wù)供給的不平等性由于缺乏專業(yè)性和獨立性的監(jiān)管而導(dǎo)致新民粹主義左右我國許多領(lǐng)域的公共政策設(shè)計OECD國家政府核心功能重構(gòu)面臨的突出問題：在行政機構(gòu)、代理機構(gòu)和非多數(shù)主義機構(gòu)之間關(guān)系的協(xié)調(diào)上，難以做到有效的平衡績效預(yù)算體系面臨著績效測量技術(shù)上的困境以及基礎(chǔ)管理者權(quán)力過大的問題公私伙伴合作的管理模式存在著公共利益被私人利益所主導(dǎo)的可能，在這些領(lǐng)域從事管理的公務(wù)員面臨著私人利益與公共利益的沖突事后控制往往無法避免重大的決策失誤，這就消弱了改革的合法性基礎(chǔ)第三章 政策網(wǎng)絡(luò)

26、與政策管理的利益相關(guān)者復(fù)雜的政策問題與政策科學(xué)的變革政策網(wǎng)絡(luò)的知識譜系政策網(wǎng)絡(luò)的基本含義政策網(wǎng)絡(luò)的類型與功能利益相關(guān)者、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與政策管理復(fù)雜的政策問題與政策科學(xué)的變革政策問題復(fù)雜趨勢的表現(xiàn)：不確定性 主要特征： 是無法對未來或?qū)⒁l(fā)生的事情作為預(yù)測，極 端的例子是各類危機事件或緊急狀態(tài)的出現(xiàn) 實質(zhì)的不確定性 表現(xiàn)： 戰(zhàn)略的不確定性 制度的不確定性關(guān)聯(lián)性 表現(xiàn)： 首先政策問題所屬的領(lǐng)域不僅難以進行清晰的區(qū)分， 與現(xiàn)有的知識分工體系也不相對應(yīng)，而且也難以與 現(xiàn)有的知識分工相切合 公共組織與環(huán)境之間信息、知識的交流也很難進行 清晰地劃界 組織類型的差異在淡化，國家與社會、政府與市場之 間的區(qū)分界限

27、開始變得模糊模糊性 在公共政策領(lǐng)域里，模糊性通常暗指多元政策主體在同一問題 上立場、認知、利益的差異，所有信息的增加不可能減少模糊性動態(tài)性 表現(xiàn)： 一方面：反映了政策問題變化的速度 另一方面：表明政策問題具有非線性因果關(guān)系，且?guī)в?開放系統(tǒng)的特征 政策網(wǎng)絡(luò)的知識譜系20世紀六七十年代：主要有三個分支流派，政策創(chuàng)新、政策變革、議程設(shè)定。eg:沃克爾在美國州際間創(chuàng)新的擴散一文中運用“網(wǎng)絡(luò)”概念來描述美國公共政策創(chuàng)新在各州之間擴散的過程；1987年希克洛通過觀察美國聯(lián)邦政府政策議程的設(shè)定，提出用“問題網(wǎng)絡(luò)”來代替“鐵三角”的分析20世紀八十年代以來：對政策網(wǎng)絡(luò)的研究開始增多，它逐漸成為一種流行的分析

28、方式或研究視角eg: 1999年美國學(xué)者佛雷德里克森提出美國公共行政重新定位主要有三個方面：制度主義、公共部門網(wǎng)絡(luò)理論、治理。政策網(wǎng)絡(luò)的基本含義定義：在政策議程設(shè)定、決策、執(zhí)行的過程中，政策主體出現(xiàn)了多元化的趨勢。多元主體包括公共組織、私營組織、民間組織、國際組織和公民等；多元主體之間聯(lián)接成網(wǎng)絡(luò)形狀，其關(guān)系表現(xiàn)為互動、合作、信任等特征。它是一種與市場、科層不同的社會協(xié)調(diào)機制，其本子上是一種新型的集體行動。 政策網(wǎng)絡(luò)的定義是圍繞兩方面進行的：構(gòu)成政策網(wǎng)絡(luò)的主體（行動者）有：處于不同層次和承擔(dān)不同功能的行政組織、委托行駛公共職能的各類結(jié)構(gòu)、公民社會組織、非政府組織、利益集團、企業(yè)等，不同主體之間的

29、組合帶來政策網(wǎng)絡(luò)含義的不同。從網(wǎng)絡(luò)的含義出發(fā)來定義政策網(wǎng)絡(luò)，其主要包括網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)、主體之間關(guān)系的緊密程度、網(wǎng)絡(luò)形成的機理等。政策網(wǎng)絡(luò)表現(xiàn)出來的特征有：多樣性、碎片化、多中心、相互依賴、互惠、共同生產(chǎn)、共識、互動。 科層 、市場、 網(wǎng)絡(luò)三種協(xié)調(diào)機制的區(qū)別科層制市場網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)達成設(shè)計出來的和正式組織化的結(jié)果自發(fā)產(chǎn)生的結(jié)果設(shè)計的結(jié)果；或自發(fā)形成的結(jié)果主體的行為正式規(guī)則約束權(quán)力推動私營競爭性決策合作的尋求共識運行機制組織層級命令-控制監(jiān)督干預(yù)價格機制競爭自我利益推動自發(fā)合作互惠信任合作聯(lián)合協(xié)調(diào)的主要特征公開的、有目的的指導(dǎo)事前協(xié)調(diào)看不見的手協(xié)調(diào)事后協(xié)調(diào)正式組織之間的協(xié)調(diào)非正式的自組織協(xié)調(diào)政策網(wǎng)絡(luò)的類型與

30、功能幾種不同分類方式下的類型:1992年，羅茲和馬修根據(jù)對英國9個政策領(lǐng)域的比較研究，按照網(wǎng)絡(luò)的整合程度從松散型到高度整合型劃分為五類：問題網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、職業(yè)網(wǎng)絡(luò)、政策共同體。1992年，F(xiàn)rans Van Waarden依據(jù)政策網(wǎng)絡(luò)的七個維度從國家機構(gòu)和組織化利益之間不同關(guān)系類型角度分為11種類：國家主義、俘虜?shù)膰抑髁x、庇護主義、壓力多元主義、領(lǐng)域合作主義、宏觀合作主義、國家合作主義、自發(fā)的多元主義、親情式的關(guān)系、鐵三角、問題網(wǎng)絡(luò)。2003年，Robert Agranoff從網(wǎng)絡(luò)具有的交換、能力、戰(zhàn)略、決策功能入手，把政策網(wǎng)絡(luò)劃分為信息網(wǎng)絡(luò)、發(fā)展型網(wǎng)絡(luò)、擴展型網(wǎng)絡(luò)和行動網(wǎng)絡(luò)。2

31、004年，Stephen Goldsmith 和William D.Eggers從公私組織之間提供無縫隙服務(wù)的角度把網(wǎng)絡(luò)分為6種類型：服務(wù)合同、供應(yīng)鏈、應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)、伙伴、信息發(fā)布、公民委員會。功能體現(xiàn)：動員能力。網(wǎng)絡(luò)通過信息的快速擴散能夠發(fā)揮出強大的動員能力。降低交易成本。新制度經(jīng)濟學(xué)提出的交易成本理論已成為政策網(wǎng)絡(luò)研究的重要分析型概念。學(xué)習(xí)機制。政策網(wǎng)絡(luò)具有學(xué)習(xí)機制的功能，主要是通過各個主體之間的信息交換、技術(shù)互補、鞏固知識基礎(chǔ)等體現(xiàn)出來。政策回應(yīng)能力的提高。利益相關(guān)者、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與政策管理利益相關(guān)者 ：是對政策網(wǎng)絡(luò)的行動者進一步描述。利益相關(guān)者分析是研究政策網(wǎng)絡(luò)形成的主要方法。利益相關(guān)者分析最

32、初運用在工商管理領(lǐng)域，后來被運用到公共管理過程的研究。其基本含義是影響目標(biāo)或受到目標(biāo)影響的主體。利益相關(guān)者參與公共政策過程是當(dāng)代政策變革的趨勢之一。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)：是政策網(wǎng)絡(luò)運行的核心問題之一。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是指行動者之間的關(guān)系模式，包括行動者的數(shù)量、網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模、網(wǎng)絡(luò)的邊界、利益相關(guān)者的性質(zhì)、聯(lián)結(jié)的模式、互惠的程度、關(guān)系的性質(zhì)是沖突、競爭或合作等。政策網(wǎng)絡(luò)管理核心的問題是如何協(xié)調(diào)和整合組織性質(zhì)差異的行動者在戰(zhàn)略和目標(biāo)上達成一致，關(guān)系穩(wěn)定，網(wǎng)絡(luò)規(guī)則清晰等。政策過程是各方行動者之間不斷博弈的過程。政策過程的管理行為分為四個連續(xù)系列類型：從消極到積極的管理行為有： （1）反應(yīng)性的推動 （2）權(quán)變性的協(xié)調(diào) （3）

33、積極的協(xié)調(diào) （4）以層級為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)管理過程管理的目的是在政策博弈過程中提高行動者之間的互動質(zhì)量和水平，其核心是把不同組織的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)成一致的目標(biāo)。網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)：網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)是一種模式的變革，改變正式或非正式規(guī)則能夠帶來不同的互動模式，如改變沖突管理機制能夠?qū)е滦袆诱叩膽?zhàn)略改變并有可能避免沖突。網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)的另一種方式：改變協(xié)調(diào)機制。在對公共部門、私營部門、第三部門組織的特點、性質(zhì)、目標(biāo)和行為邏輯清晰界定基礎(chǔ)上，變革協(xié)調(diào)機制的方式。結(jié)論復(fù)雜的政策問題是當(dāng)代政府管理面臨的挑戰(zhàn)之一。政策網(wǎng)絡(luò)的概念和理論在發(fā)生著根本性的變化。政策網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)在運行機制、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的沖突與協(xié)作、對政策結(jié)果的影響等基本問題還需要隨著公共政

34、策的實踐不斷深化。政策網(wǎng)絡(luò)的管理對公共管理者技能培訓(xùn)提出了新的要求。第四章 公民參與與政策分析的公共相關(guān)者公民政策參與的三種形式政務(wù)公開的基本含義中國政務(wù)公開的案例研究結(jié)論公民政策參與的三種形式政策過程三個階段：設(shè)計、執(zhí)行、評估公民政策參與的三種形式告知：單向關(guān)系，政府發(fā)布信息給公民。分為消極發(fā)布和積極發(fā)布。在設(shè)計階段：發(fā)表政策白皮書、公布政府立法計劃等。在執(zhí)行階段：公開主要內(nèi)容。在評估階段：讓公民了解政策。咨詢：雙向關(guān)系，公民要提供反饋信息給政府。在設(shè)計階段：輿論調(diào)查。在執(zhí)行階段：通過專門小組提出對已制定的政策的具體執(zhí)行方式。在評估階段：把利益相關(guān)者吸收到對政府的項目、結(jié)果和績效的評估當(dāng)中來

35、。積極參與：建立在公民與政府伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上。形式主要有：共識性的會議、公民陪審團政務(wù)公開的基本含義政務(wù)公開是政府與公眾之間關(guān)系的調(diào)整，調(diào)整的方向是兩者形成互動、交融、信任的關(guān)系?！罢?wù)”的界定廣義：有關(guān)政治的種種事務(wù)，包括：政黨事務(wù)、行政事務(wù)、社會公共事務(wù)。狹義：與公共行政管理密切相關(guān)的，與民眾切身利益密切相關(guān)的事務(wù)。2005年對“政務(wù)”的界定：行政主體基本情況和行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督的程序、方法、結(jié)果等事項。政務(wù)公開的基本含義我國政府推行的“政務(wù)公開”主要指行政管理事務(wù)公開，特別是與人民群眾密切相關(guān)的事務(wù)。從政府與公眾關(guān)系 的角度看，“公開” 包括三個層次遞進的 含義政府信息告知政府與公眾互

36、動政府回應(yīng)公眾政務(wù)公開的基本含義政府公眾公眾告知政府公眾公眾互動政府公眾公眾回應(yīng)政務(wù)公開的三個遞進層次中國政務(wù)公開的案例研究我國政務(wù)公開始于20世紀80年代后期，取得的成績： 第一，政務(wù)公開已成為黨和政府的承諾。 第二，已建立了推行政務(wù)公開的組織機構(gòu)、推進機制。 第三，逐步建立健全政務(wù)公開的法規(guī)制度。 第四，人民群眾高度關(guān)注政務(wù)公開工作，特別關(guān)注與其自身利益相關(guān)的政 務(wù)信息。中國政務(wù)公開的案例研究案例1. 依據(jù)世界銀行對中國治理質(zhì)量的測量的指標(biāo)來考察政務(wù)公開是否對其目標(biāo)產(chǎn)生積極的影響。 選取31個組織的37個數(shù)據(jù)來源，對以下六個方面進行加權(quán)。見表1。 結(jié)論：從宏觀角度看，政務(wù)公開并沒有對其目標(biāo)

37、產(chǎn)生積極的影響。案例2. 考察政務(wù)公開對黨群干群關(guān)系的改善是否產(chǎn)生積極的影響。 選取經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)一個地級市所轄X區(qū)為個案。見表2。 結(jié)論：在2000年前后，信訪量呈現(xiàn)下降趨勢，但在之后呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。從微觀角度看，政務(wù)公開都沒有對其目標(biāo)產(chǎn)生積極的影響。中國政務(wù)公開的案例研究我國政務(wù)公開存在的問題：法律缺位、機構(gòu)職責(zé)模糊、依靠自上而下的行政方式推動、政風(fēng)評議制度不健全、行政問責(zé)制度不成熟、政府績效考核不科學(xué)等問題。進一步推進我國政務(wù)公開，必須從發(fā)展戰(zhàn)略、制度設(shè)計、發(fā)展動力等方面入手，其中核心問題是把政務(wù)公開與公眾參與結(jié)合在一起。需要進一步提升政務(wù)公開在政治文明建設(shè)中的地位。政務(wù)公開的發(fā)展戰(zhàn)略

38、定位為重構(gòu)轉(zhuǎn)型社會政府與公民的關(guān)系。新的發(fā)展戰(zhàn)略要求政務(wù)公開的組織方式發(fā)生變革。推進政務(wù)公開過程遇到的阻力：公務(wù)員有充分的理由堅持不公開；給政府提供商品和服務(wù)的企業(yè)擔(dān)心開放會帶來更多的競爭；專業(yè)人士擔(dān)心開放危機及政府專家咨詢的地位；行政組織本能地有選擇披露不重要的信息。中國政務(wù)公開的案例研究公民參與行政的程度？這是對公開含義的理解。公開目前的政務(wù)公開僅停留在告知層次。告知的層次：政務(wù)公開僅僅是信息告知，對行政權(quán)力運行沒有實質(zhì)性影響?；拥膶哟危阂笳畬ζ渥鳛榛虿蛔鳛樽龀鼋忉??；貞?yīng)的層次：政府與公民相互合作“產(chǎn)生”政府信息。結(jié)論政務(wù)公開，各國政府面臨相類似的問題：如何界定公開的內(nèi)容、方式、程度

39、等。政務(wù)公開對中國政府改革具有深刻的意義。通過行政改革，政務(wù)公開來克服我國行政管理模式的弊端。公共政策執(zhí)行需要公民企業(yè)和各類社會組織最從和配合，缺乏公眾參與的決策導(dǎo)致執(zhí)行成本高，效率低。信息公開、透明、陽光政府是確保行政權(quán)力不發(fā)生異化的前提條件。在社會主義政治文明和和諧社會建設(shè)中，行政改革處于樞紐地位。第五章 政策分析的影響評價影響評價概述影響評價在政策過程中的運用影響評價的基本分析方法影響評價中的政策咨詢結(jié)論一、影響評價概述公共政策分析的五個維度：優(yōu)化、效率、效益、預(yù)測、執(zhí)行。影響評價:是以信息為基礎(chǔ)的一種分析工具，主要是對特定政策的成本、收益 和副作用等方面進行分析和評價。影響評價在政策過

40、程中的主要運用有以下：（1）政策發(fā)展階段。（2）工具發(fā)展階段。（3）評價階段（事后評價）。二、影響評價在政策過程中的運用政策發(fā)展階段：運用影響評價來選擇政策工具 這種類型評價分三步：準備?！傲氵x擇”分析、政策咨詢、協(xié)商分析不同政策選擇可能的影響評價政策選擇二、影響評價在政策過程中的運用政策工具發(fā)展階段：運用影響評價來設(shè)計工具確立評價標(biāo)準有：實現(xiàn)目標(biāo)的程度、可行性、清晰度、執(zhí)行成本、關(guān)聯(lián)性 這種類型評價也分三步：準備。決定標(biāo)準和范圍，決定方法和技術(shù)分析。進行成本收益分析、咨詢、協(xié)商對分析結(jié)果的評價。二、影響評價在政策過程中的運用政策評價階段：運用影響評價來評估政策工具 這種類型評價也分三步：準備

41、。決定對整體還是部分進行評價，確立評價標(biāo)準（目標(biāo)實現(xiàn)程度、成本發(fā)展?fàn)顩r、成本收益情況）分析。對政策工具的預(yù)期結(jié)果和實際的狀態(tài)進行分析對工具進行評價。用比較的方法對收集的信息進行評價三、影響評價的基本分析方法 成本的構(gòu)成：政府的直接成本。包括服務(wù)和管理成本企業(yè)和公民遵從的成本。政府制定的每一項政策都可能需要企業(yè)和公民來最從，構(gòu)成遵從成本間接的成本。是對整個經(jīng)濟、社會、環(huán)境等方面的影響三、影響評價的基本分析方法 成本收益分析 這種方法是影響評價中運用最為廣泛的一種工具，不僅要考慮到經(jīng)濟問題，也要考慮到社會環(huán)境問題。 成本效益分析 這種方法是計算每單位成本的收益。對實現(xiàn)特定政策目標(biāo)的不同方式的成本進

42、行比較，從而得出推行特定政策的相對成本系數(shù)。另外，還要對單位成本實現(xiàn)的收益進行測量，為影響評價確立基礎(chǔ)。四、影響評價中的政策咨詢 政策咨詢和協(xié)商是政策與公民之間關(guān)系的一個主要內(nèi)容，也是公民參與政策過程的一個主要方式。咨詢和協(xié)商：咨詢和協(xié)商是一種重要的信息收集手段，這些信息是政府進行科學(xué)決策的基礎(chǔ)咨詢和協(xié)商是影響評價的重要組織部分，貫穿政策過程當(dāng)中咨詢必須是在透明狀態(tài)下進行，所有的咨詢都應(yīng)當(dāng)記錄下來采用適當(dāng)?shù)淖稍冃问綄μ岣咦稍兊馁|(zhì)量是非常有必要的五、結(jié)論 影響評價是一套比較成熟的政策制定和分析的工具。它能夠提高公共政策的質(zhì)量，提高政策的效益，所以世界上許多國家都在推廣它。對于我國公共政策制定和分

43、析的實踐而言，盡管在環(huán)境保護等領(lǐng)域已經(jīng)采用了影響評價的做法，但是它的價值還沒有被充分地認識到，也沒有得到普遍的推廣。這需要學(xué)界和實踐者共同努力，開發(fā)出符合我國國情的影響評價技術(shù)，以提高公共政策的質(zhì)量。第十章 政策評估分析一.建立利益相關(guān)的政策評估分析二.建立政策評估的標(biāo)準三.設(shè)計利益相關(guān)者合作的評估標(biāo)準四.政策評估的運行與反饋五.政策持續(xù)與終結(jié)建立利益相關(guān)的政策評估分析政策評估的內(nèi)涵與分類內(nèi)涵：1.政策評估的著眼點應(yīng)該是政策效果2.政策評估屬于政策評估中預(yù)測評估范疇3.政策評估是對政策全過程的評估4.政策評估就是發(fā)現(xiàn)誤差，修正誤差分類：1.正式評估和非正式評估2.內(nèi)部評估和外部評估3.事前評估、執(zhí)行評估和事后評估建立利益相關(guān)的政策評估分析政策評估的相關(guān)利益分析： 使利益相關(guān)者能夠繼續(xù)參與到實際政策運行評估過程中，從政府、企業(yè)、社會三方，真實反映戰(zhàn)略的實際效果和長遠影響，真正體現(xiàn)公共服務(wù)的公眾滿意導(dǎo)向，為政策的新一輪循環(huán)提供更為切實可行的反饋意見，形成政策評估的三維分析框架。政策評估評估相關(guān)者（主體維度）評估類型（實踐維度）評估方法（認知維度）建立利益相關(guān)的政策評估分析界定政策評估中 的利益相關(guān)者評估者：1.內(nèi)部評估者 優(yōu)勢：熟知政府的運作和管理，容易辨別出政策目標(biāo)與政策實施中的細微差別。缺點：不能做出獨立的評估意見 。2.外部評估者優(yōu)勢：可以做出