農(nóng)田水利建設(shè)困境和保障機(jī)制

1、PAGE PAGE 10農(nóng)田水利建設(shè)困境和保障機(jī)制摘要:河南省是全國糧食生產(chǎn)第一大省，農(nóng)田水利的建設(shè)至關(guān)重要。單靠政府投入不能滿足農(nóng)田水利建設(shè)的需求，必須引入社會資本。河南省社會資本投資農(nóng)田水利建設(shè)的現(xiàn)狀不容樂觀，存在投資回報率低、投資范圍受限等問題。為保障和鼓勵社會資本投資農(nóng)田水利建設(shè)，必須構(gòu)建社會資本投資農(nóng)田水利建設(shè)的保障機(jī)制。關(guān)鍵詞:河南省;社會資本;農(nóng)田水利;保障機(jī)制一、河南省社會資本投資農(nóng)田水利的現(xiàn)狀(一)社會資本占農(nóng)田水利建設(shè)投資總額比重小于政府投資農(nóng)田水利建設(shè)屬于公益工程，投資風(fēng)險大，需要政府在其中起主導(dǎo)作用。截至2022年底，在河南省共計投入的農(nóng)田水利基本建設(shè)資金中，民間資金達(dá)

2、7億元，占到了30%左右1。政府投入發(fā)揮了財政杠桿的作用，吸引了社會資本投資。如中牟縣2022年政府共計投入的800多萬元水利資金，帶動農(nóng)民投入530余萬元，有力促進(jìn)了全縣小型農(nóng)田水利建設(shè)2。為吸引更多社會資本投入農(nóng)田水利建設(shè)領(lǐng)域，河南省政府成立了國有獨(dú)資水利公司作為平臺向社會融資。2022年9月15日，河南水利建設(shè)XXXX有限責(zé)任公司揭牌成立，該公司是省政府出資組建的國有獨(dú)資公司，是以財政專項注資和省級已建水利工程形成的資產(chǎn)為基礎(chǔ)注冊成立的國有獨(dú)資公司，成為河南省水利建設(shè)重要的投融資平臺。河南省政府的示范作用也帶動了地方政府效仿。2022年6月，鄭州市成立了鄭州水務(wù)建設(shè)XXXX有限公司。但這

3、類投融資平臺多數(shù)成效不大，“沒有吸引到社會資本”“只是個小公司”成為許多水利投融資平臺對自己的描述3?？梢?，當(dāng)前農(nóng)田水利建設(shè)投入仍然以政府為主。(二)社會資本參與形式單一，投資領(lǐng)域窄農(nóng)田水利投資領(lǐng)域沒有向社會全面開放，大中型農(nóng)田水利設(shè)施的投資建設(shè)仍然是政府主導(dǎo)，政府鼓勵社會資本參與的主要是小型農(nóng)田水利工程。近些年，河南省共拍賣、租賃、承包、建立股份合作制小型水利工程133萬處，占小型水利工程總數(shù)的665%4。社會資本投資中，小型農(nóng)田水利工程可以采取股份合作制、拍賣、租賃及承包等多種形式進(jìn)行。但由于農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)遲緩，大部分采取簡單承包的辦法，沒有放開建設(shè)權(quán)和搞活經(jīng)營權(quán)，由于缺乏市場運(yùn)

4、作條件，制約了水利建設(shè)吸納社會資金，并使農(nóng)田水利工程建設(shè)與維護(hù)出現(xiàn)較多困難。(三)社會資本投資結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)村投資占主導(dǎo)鄉(xiāng)村投資指的是村民以出工或出資方式進(jìn)行的投資。在農(nóng)村稅改費(fèi)之前，村集體有提留部分，還有能力對農(nóng)村小型水利工程建設(shè)和維修出資。之后，基本就沒有了出資能力，鄉(xiāng)村投資也就排除了村集體投資。投資講究回報，國家每年的水利投入都集中在大工程，大工程投資建設(shè)往往被政府壟斷，社會資本在大工程中的投資空間被擠壓。相反，中小水利工程政府投資少，急需社會資本注入，但因其利潤低、利益復(fù)雜，民營企業(yè)等社會資本不感興趣。在政府缺位、其他社會資本不感興趣的情況下，對農(nóng)民幫助最大的“小農(nóng)水”工程只能依靠農(nóng)民自身

5、投入，造成社會資本投資結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)村投資占據(jù)主導(dǎo)地位。2022年，河南省完成投資90345萬元，其中財政投入589895萬元，群眾投資20431萬元，民營投資5909萬元。群眾投資主要是鄉(xiāng)村投資，占全部社會投資比重的776%5。二、河南省社會資本投資農(nóng)田水利建設(shè)的困境(一)社會資本投資回報率低社會資本投資農(nóng)田水利建設(shè)最關(guān)心的是投資回報。因農(nóng)田水利建設(shè)是公益工程，投資大且周期長，水價長期處在較低水平，利潤率低。在大多數(shù)農(nóng)民還不富裕的情況下，需要政府的補(bǔ)貼。在建設(shè)農(nóng)田水利工程時，時常還出現(xiàn)與被占地農(nóng)民的利益糾紛。與其他行業(yè)相比，投資農(nóng)田水利建設(shè)是社會資本不愿涉足的領(lǐng)域。(二)社會資本投資范圍受限社會

6、資本在農(nóng)田水利建設(shè)投資格局中處于補(bǔ)充的位置。如河南省出臺的創(chuàng)新投融資機(jī)制鼓勵引導(dǎo)社會投資水利建設(shè)領(lǐng)域的實(shí)施意見，建議通過一定的合作機(jī)制，吸引社會資金參與投資中小型農(nóng)田水利建設(shè)項目，共同分擔(dān)項目風(fēng)險、共享項目收益。對于社會資本單獨(dú)投資大型項目在政策上目前沒有明確態(tài)度，實(shí)際中有的僅將其中一部分允許社會資本投資。同時還建議具備防洪、供水、發(fā)電等綜合性開發(fā)利用功能的水庫，可將供水、發(fā)電等經(jīng)營權(quán)在國家法律法規(guī)許可下向社會資本公開拍賣經(jīng)營，將拍賣所得用于水利工程建設(shè)。(三)社會資本投資法律和政策保障不足法律和政策是社會資本最可靠的“保護(hù)傘”，河南省相關(guān)法律缺乏、政策滯后，社會資本受保障不足，社會資本投資情

7、況不容樂觀。1相關(guān)法律缺乏首先，農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明晰。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，農(nóng)田水利設(shè)施都是由國家投資興建，所有權(quán)歸國家所用，或者由國家劃歸集體所有。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和農(nóng)業(yè)稅負(fù)的減免，國家投資、集體投勞的模式難以為繼。如果完全由國家投資建設(shè)，不僅受制于財政收入，而且會帶來產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊、效率低下的問題，引發(fā)“公地悲劇”。社會資本的投入首先需要明確產(chǎn)權(quán)，處理好投資前的產(chǎn)權(quán)和投資后所增加產(chǎn)權(quán)的劃分。為帶動社會資本的投資，國家投入的補(bǔ)助資金所形成的產(chǎn)權(quán)也需要明確其歸屬，以免導(dǎo)致社會資本投入時對產(chǎn)權(quán)歸屬有潛在顧慮。其次，政府投資比例需立法。農(nóng)田水利設(shè)施投資回報率低的情況在很長一段時間內(nèi)還會存在，政府的投

8、資引導(dǎo)作用至關(guān)重要。政府需要持續(xù)加強(qiáng)對農(nóng)田水利設(shè)施的投入，以保證對社會資本投入的引導(dǎo)。應(yīng)以法律形式規(guī)定各級財政對農(nóng)田水利建設(shè)的投資責(zé)任，規(guī)定各級財政對小型農(nóng)田水利建設(shè)投資增長速度不低于本級財政收入增長速度，確保小型農(nóng)田水利建設(shè)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。目前河南省缺乏相應(yīng)的地方立法。2政策滯后河南省在社會資本投資農(nóng)田水利建設(shè)政策制定方面起步較晚。響應(yīng)2022年河南省政府關(guān)于創(chuàng)新投融資機(jī)制鼓勵引導(dǎo)社會投資的意見的要求，河南省水利廳組織制定了河南省水利廳關(guān)于創(chuàng)新投融資機(jī)制鼓勵引導(dǎo)社會投資加強(qiáng)水利建設(shè)的實(shí)施意見，積極引導(dǎo)社會資本投入水利建設(shè)，但對于社會資本投資范圍、股權(quán)比例、優(yōu)惠政策等沒有詳細(xì)說明，反

9、而加重了社會資本的觀望情緒。三、構(gòu)建社會資本投資農(nóng)田水利保障機(jī)制為鼓勵社會資本持續(xù)投資農(nóng)田水利建設(shè)，需要構(gòu)建社會資本投資農(nóng)田水利建設(shè)的保障機(jī)制。(一)社會資本準(zhǔn)入機(jī)制社會資本準(zhǔn)入機(jī)制包括社會資本準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、社會資本準(zhǔn)入領(lǐng)域、社會資本準(zhǔn)入程序。1社會資本準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)社會資本準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照項目大小、性質(zhì)等制定不同標(biāo)準(zhǔn)。首先，依據(jù)項目大小。第一，重大農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)項目。除政府外，社會資本投資主體要嚴(yán)格限定注冊資金要在10億元以上、有1年以上相關(guān)農(nóng)田水利建設(shè)投資經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)。第二，中小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)項目，不限制投資主體的資格。第三，對受益在一村范圍以內(nèi)的農(nóng)田水利設(shè)施，歡迎村民、村集體組織和村集體經(jīng)濟(jì)組織

10、投資?？绱遛r(nóng)田水利設(shè)施，歡迎社會企業(yè)投資或村集體組織的聯(lián)合投資，村民個人投資必須依托企業(yè)進(jìn)行。其次，依據(jù)項目性質(zhì)。第一，公益性。大中型防洪、防澇等公益性項目主要以政府投資為主或者以政府買服務(wù)的方式吸引社會資本投資并保障其利潤。小型公益性項目可進(jìn)行村民個人投資或者村民集體組織投資，并建立用水協(xié)會共同管理。第二，盈利性。完全向社會資本放開，政府投資可以全面撤出，以把有限的投資集中到大中型公益項目，對社會資本的投資，政府應(yīng)承擔(dān)監(jiān)督管理的職能。2社會資本準(zhǔn)入領(lǐng)域跨地區(qū)重大農(nóng)田水利項目投資建設(shè)工期長、投資多且見效慢，并且牽涉多方利益，建議以政府投為主，對社會資本應(yīng)持謹(jǐn)慎的限入政策，只有具備重大農(nóng)田水利項

11、目準(zhǔn)入條件和投資建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)才能具備在該領(lǐng)域投資的資格。對中小農(nóng)田水利投資建設(shè)項目，建議完全放開。按照“誰投資、誰所有，誰受益、誰管理”的原則，鼓勵村集體、企業(yè)和個人投資中小型農(nóng)田水利建設(shè)。3社會資本準(zhǔn)入程序社會資本準(zhǔn)入程序最關(guān)鍵的是對社會資本的投資主體資格、投資項目風(fēng)險、盈利預(yù)期等的評估。重大農(nóng)田水利項目投資應(yīng)該由縣級以上政府審批，并評估其資格、風(fēng)險等。風(fēng)險評估的依據(jù)為計算項目凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率、投資回收期等評價指標(biāo)。必要時候，應(yīng)報請同級人大批準(zhǔn)。中小農(nóng)田水利項目投資應(yīng)該由縣鄉(xiāng)兩級政府審批，并評估其資格、風(fēng)險等。各級政府審批后的項目，應(yīng)通過新聞媒體進(jìn)行公告，項目開工后，需要在工程建設(shè)地明顯

12、位置設(shè)公示牌，接受社會監(jiān)督。中小農(nóng)田水利項目投資因涉及村民利益，需要在村中顯要位置設(shè)立公示牌，開工建設(shè)后，在工程建設(shè)地明顯位置設(shè)公示牌，接受村民監(jiān)督。(二)社會資本運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制社會資本投資健康發(fā)展的前提條件是必須保持盈利，構(gòu)建合理的社會資本盈利模式是社會資本能夠長期投資農(nóng)田水利建設(shè)領(lǐng)域的必備措施。1“政府補(bǔ)貼+成本價格”模式目前，河南省供水全成本在1536元/m3，運(yùn)轉(zhuǎn)成本在1020元/m3。必須控制供水價格底線在2556/m3以上，才能保障企業(yè)盈利6。由國家投資興建農(nóng)村供水設(shè)施，向農(nóng)民供水價格一般在0102/m3。由社會資本投資，如果政府強(qiáng)制維持這一價格，則會導(dǎo)致社會資本退出。完全根據(jù)市場供求和

13、成本變化調(diào)整供水價格，則農(nóng)民用水負(fù)擔(dān)會遠(yuǎn)高于城市居民，不利于農(nóng)民安心種糧，更不利于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的保障。在保障社會資本盈利前提下，可行的模式應(yīng)是“政府補(bǔ)貼+供水價格”。這里的供水價格需要分情況制定，為了進(jìn)一步保證節(jié)約用水，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民生活用水可實(shí)行階梯水價，在限額之內(nèi)，仍保持現(xiàn)有水價不變，剩余部分由政府補(bǔ)貼，而限額之外，農(nóng)民按照市場價自己負(fù)擔(dān)。對于經(jīng)營性企業(yè)和個人用水，應(yīng)適當(dāng)提高水價。2“綜合開放+農(nóng)田水利設(shè)施基本功能”模式有限的財政補(bǔ)助并不能滿足所有農(nóng)田水利建設(shè)項目，提倡項目自身開發(fā)供水之外的其他功能。在相對缺水的北方地區(qū)，水本身就是旅游項目的賣點(diǎn)。如大型農(nóng)田水利建設(shè)項目中的防洪、防澇水庫工程，

14、在不影響使用的前提下，其優(yōu)美的環(huán)境可以開發(fā)休閑度假的旅游項目，以增加盈利。在開發(fā)旅游功能的前期建設(shè)中，政府在稅收方面也可給予減免和政策支持。2022年在河南的2000多座水庫中，具備旅游開發(fā)價值的占80%以上，而已開發(fā)的尚不足當(dāng)中的40%7。盡管近幾年有些進(jìn)步，但在地方財力匱乏的背景下，農(nóng)田水利設(shè)施還有廣闊的開發(fā)空間尚未利用，可以此作為未來提高水利項目盈利的著力點(diǎn)。(三)社會資本退出機(jī)制1自愿退出機(jī)制市場經(jīng)濟(jì)是開放經(jīng)濟(jì)，對社會資本應(yīng)實(shí)行自愿退出機(jī)制，實(shí)行“進(jìn)得來，出得去”的政策。對社會資本退出不能設(shè)置人為門檻，任何組織和個人不得以任何借口阻礙社會資本的退出。社會資本退出農(nóng)田水利建設(shè)領(lǐng)域后，應(yīng)仍

15、然允許下次重新投資農(nóng)田水利建設(shè)領(lǐng)域。社會資本自愿退出機(jī)制必須堅持的原則是不影響現(xiàn)有農(nóng)田水利設(shè)施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。社會資本退出后所留下的資產(chǎn)應(yīng)優(yōu)先允許其他社會資本通過拍賣、租賃等方式繼續(xù)經(jīng)營。在其他社會資本都無意經(jīng)營的情況下，可實(shí)行政府贖買的方式，令其成為國有資產(chǎn)。為保障社會資本完全退出，應(yīng)該制定相應(yīng)的退出資產(chǎn)評估制度，聘請有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)評估退出時原國有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)的保全情況，以維護(hù)國家和集體利益。2懲罰退出機(jī)制農(nóng)田水利工程常見違章等現(xiàn)實(shí)問題，其水事違法行為也日益呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化趨勢。針對上述情況應(yīng)建立對不良社會資本方的強(qiáng)制懲罰退出機(jī)制。建議在建設(shè)農(nóng)田水利工程和經(jīng)營農(nóng)田水利事業(yè)過程當(dāng)中，凡發(fā)生下列情形之一者，強(qiáng)制其退出農(nóng)田水利建設(shè)領(lǐng)域。如果發(fā)生重大工程事故，事后證明其并不具備建設(shè)資格;出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益行為;運(yùn)營過程當(dāng)中，不能保障及時供水，不能保障提供防洪、防澇等作用。以上情形出現(xiàn)時應(yīng)當(dāng)由縣級以上水利主管部門發(fā)出通知，強(qiáng)制其退出。社會資本相關(guān)企業(yè)或個人對懲罰有爭議者，可以向縣級以上政府提出申訴。(四)社會資本投資農(nóng)田水利的政策支持完善的法律制度是確保市場機(jī)制