金融市場開放背景下外資銀行監(jiān)管制度的完善

1、金融市場開放背景下外資銀行監(jiān)管制度的完善論文關(guān)鍵詞：金融市場開放外資銀行監(jiān)管論文摘要：隨著我國參加世貿(mào)組織,金融市場也將進(jìn)一步開放。本文作者分析了外資銀行經(jīng)營中存在的一些問題以及造成這些問題的原因之一:我國對(duì)外資銀行的監(jiān)管制度存在諸多缺陷。在此根底上,作者指出了參加世貿(mào)組織后我國外資銀行監(jiān)管立法應(yīng)當(dāng)遵循的原那么,分析了新修改的?外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例?在外資銀行監(jiān)管方面的改進(jìn),并提出對(duì)外銀行監(jiān)管立法的一些建議。隨著我國于2001年12月11日正式參加世界貿(mào)易組織后，進(jìn)一步開放金融市場已成為必然。中國人民銀行2001年12月9日發(fā)布的?關(guān)于外資金融機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入有關(guān)問題的公告?也承諾在入世后逐步開放

2、銀行業(yè)。為此，我國于2001年12月12日修訂了?中華人民共和國外資金融管理?xiàng)l例?以下簡稱?條例?，新?條例?于2002年2月1日起施行，按照該?條例?，金融領(lǐng)域幾乎所有業(yè)務(wù)都已經(jīng)或?qū)⑾蛲赓Y金融機(jī)構(gòu)開放。一、當(dāng)前外資銀行經(jīng)營中存在的問題隨著我國的金融市場對(duì)外資銀行進(jìn)一步開放，大量的外資銀行涌入中國，促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的開展，但是，目前外資銀行的經(jīng)營也存在諸多問題，主要表如今以下幾個(gè)方面：一多存少貸。在國內(nèi)主要從事吸收存款的業(yè)務(wù)，但同時(shí)又借貸，將在境內(nèi)吸收的外匯資金轉(zhuǎn)移到境外套匯和套利。二轉(zhuǎn)移在境內(nèi)營業(yè)獲取的利潤。一些外資銀行往往以高利率向其總行借款，同時(shí)又將在中國以低利率吸收的存款匯往總行，從而向

3、國外轉(zhuǎn)移利潤，并逃避我國的稅收管理。三違規(guī)經(jīng)營，少交存款準(zhǔn)備金。按照?外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例?以下簡稱?條例?規(guī)定，外資銀行應(yīng)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)向中央銀行繳納存款準(zhǔn)備金，但一些外資銀行總是想方法少繳、漏繳存款準(zhǔn)備金。四片面追求高額利潤，主要從事一些本錢低、風(fēng)險(xiǎn)孝收益高的中間業(yè)務(wù)。五營運(yùn)資金不到位。少數(shù)外資銀行將營運(yùn)資金存放于境外，或?qū)掖握{(diào)撥，使運(yùn)營資金不真實(shí)到位。更有一些外資銀行的流動(dòng)資產(chǎn)達(dá)不到規(guī)定的比例。按?條例?規(guī)定，外資銀行的流動(dòng)性資產(chǎn)與流動(dòng)性負(fù)債的比例不得低于25%，但實(shí)際上有的外資銀行還達(dá)不到10%。六利用非價(jià)格手段，進(jìn)展不公平競爭，采用諸如回扣、降低手續(xù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、邀請(qǐng)客戶出國甚至承受假憑證

4、等手段與國有銀行爭攬業(yè)務(wù)和客戶。事實(shí)上，這種不平等競爭的背后也隱藏著許多法律糾紛，主要是外資銀行與客戶之間由于不標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)營而引發(fā)的法律糾紛。上述這些問題的存在，無疑將造成國內(nèi)金融秩序的混亂。根據(jù)東南亞金融危機(jī)的教訓(xùn)，金融秩序的混亂將嚴(yán)重阻礙我國國民經(jīng)濟(jì)安康、持續(xù)、穩(wěn)定的開展。因此，要使國內(nèi)金融效勞市場更加開放，引進(jìn)大量的外資銀行，促進(jìn)我國的經(jīng)濟(jì)開展，必須有完善的金融監(jiān)管法律制度提供保障。二、目前我國對(duì)外資銀行監(jiān)管存在的缺陷以上種種問題和情況，源于外資銀行對(duì)利潤最大化目的的追求。但出現(xiàn)這些問題，其根本原因在于中央銀行對(duì)外資銀行的監(jiān)管不力。其表如今中央銀行對(duì)外資銀行的監(jiān)管政策、措施、手段等方面，但總

5、體來看，最關(guān)鍵的問題在于沒有一套有效的監(jiān)管法律體系引導(dǎo)和約束外資銀行的行為。經(jīng)過20年的探究和理論，我國對(duì)外資銀行的監(jiān)管已初步建立了以中國人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)為主，內(nèi)容包括從開業(yè)審批到經(jīng)營監(jiān)管的體系。盡管監(jiān)管機(jī)構(gòu)是明確的，但隨著我國參加世貿(mào)組織后外資銀行的進(jìn)入，我國原有的法律、法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)有效監(jiān)管的需要，主要表如今以下幾個(gè)方面：一有關(guān)外資銀行監(jiān)管的法律規(guī)定不夠全面、完善，針對(duì)性和實(shí)際操作性都不強(qiáng)。在外資銀行進(jìn)入我國的幾種形式中，從防范金融風(fēng)險(xiǎn)的角度看，我國引進(jìn)外國資本最平安的形式是代表處，最危險(xiǎn)的形式是外國銀行分行。其原因在于分行可以經(jīng)營為東道國所允許的包括存貸款業(yè)務(wù)、信托業(yè)務(wù)在內(nèi)的各種銀

6、行業(yè)務(wù)，而且分行是外國法人，其業(yè)務(wù)被列在其總行的資產(chǎn)負(fù)債表中，東道國金融管理機(jī)構(gòu)不能對(duì)之進(jìn)展有效監(jiān)視。但是，?條例?對(duì)分行以及其他形式金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件卻沒有嚴(yán)格區(qū)分。除對(duì)申請(qǐng)者提出申請(qǐng)前1年年末總資產(chǎn)分行規(guī)定要到達(dá)200億美元，其他金融機(jī)構(gòu)是100億美元這一點(diǎn)有所區(qū)別以外，其他條件和要求根本一樣。由于監(jiān)管立法缺乏針對(duì)性，導(dǎo)致分行這種最危險(xiǎn)的形式在我國金融機(jī)構(gòu)的總數(shù)中占相當(dāng)大的比重，增加了我國的金融風(fēng)險(xiǎn)。另外，對(duì)外資銀行的經(jīng)營業(yè)務(wù)的規(guī)定也過于籠統(tǒng)，沒能作出詳細(xì)的界定和標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于有的業(yè)務(wù)雖然有約束性規(guī)定，但是，對(duì)違犯此規(guī)定有何懲罰措施，就沒有下文了。二在對(duì)外資銀行監(jiān)管的國際合作問題上，有關(guān)立法規(guī)

7、定不明確，沒有實(shí)行國際公認(rèn)的“綜合監(jiān)管原那么。譬如，在參加世貿(mào)組織前，原?外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例?對(duì)“綜合監(jiān)管問題只規(guī)定申請(qǐng)?jiān)谖覈O(shè)立外資銀行的申請(qǐng)者所在國家和地區(qū)必須有完善的金融監(jiān)管制度，并要求申請(qǐng)者提交所在國家或地區(qū)有關(guān)主管當(dāng)局核發(fā)的營業(yè)執(zhí)照副本。除此之外，再也沒有關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)管的國際合作的有關(guān)規(guī)定。假設(shè)外資銀行的經(jīng)營受到母國的有效監(jiān)管，并可以將其和我國的監(jiān)管有效結(jié)合起來，那么外資銀行的很多不標(biāo)準(zhǔn)行為將能得到有效遏制。三對(duì)外資銀行監(jiān)管的手段和方法陳舊、落后，還停留在傳統(tǒng)的“經(jīng)歷式的管理階段，根本上以行政管理為主，不能適應(yīng)外資銀行在華快速開展的需要。譬如，監(jiān)管方式主要以日常報(bào)表分析為主，而且側(cè)重

8、于定性分析，缺乏一個(gè)詳細(xì)的、具有可操作性的監(jiān)管參照系。目前國際上已采用先進(jìn)的定性分析和定量考核相結(jié)合的監(jiān)管方法，我國還沒有在理論中引進(jìn)和運(yùn)用，導(dǎo)致監(jiān)管程度低，無力制約外資銀行的違規(guī)操作現(xiàn)象。實(shí)際上，只有具有適宜的監(jiān)管方法、手段，再加上素質(zhì)程度較高的監(jiān)管隊(duì)伍，外資銀行的很多不標(biāo)準(zhǔn)操作現(xiàn)象都是可以防止的?？偟膩碚f，中央銀行有效監(jiān)管外資銀行的立法相對(duì)滯后；原有法律、法規(guī)的效力不高；對(duì)外資銀行有效監(jiān)管的法規(guī)內(nèi)容或者欠缺，或者過于籠統(tǒng)和簡單，缺乏相應(yīng)的配套規(guī)定和細(xì)那么；法規(guī)制度設(shè)計(jì)上不合理。所有這些缺陷都導(dǎo)致中央銀行在對(duì)外資銀行監(jiān)管時(shí)缺乏有效的法律根據(jù)。正因?yàn)槿绱耍艦橥赓Y銀行的不標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)營提供了空間。隨

9、著中國參加世界貿(mào)易組織，我國融入全球金融市場的一體化將是必然的。外資銀行所帶來的問題以及相伴而生的金融風(fēng)險(xiǎn)也將增多。參加世留組織之后，如何有效地加強(qiáng)對(duì)外資銀行的監(jiān)管，進(jìn)一步改進(jìn)和完善有關(guān)外資銀行監(jiān)管的法律、法規(guī)將成為中央銀行監(jiān)管工作的重中之重。三、參加世貿(mào)后外資銀行監(jiān)管立法所應(yīng)遵循的原那么1995年1月1日，世界貿(mào)易組織取代了關(guān)貿(mào)總協(xié)定。在原關(guān)貿(mào)總協(xié)定中達(dá)成的?效勞貿(mào)易總協(xié)定?以及在世貿(mào)組織主持下達(dá)成的?全球金融效勞協(xié)議?，使全球金融效勞市場一體化的進(jìn)程進(jìn)一步加快。它同時(shí)也意味著，任何世貿(mào)組織的成員國都必須在這些協(xié)議的指導(dǎo)下開放本國的金融市常中國參加世貿(mào)組織后，這些國際規(guī)那么同樣將成為我國金融

10、效勞立法的標(biāo)準(zhǔn)。?效勞貿(mào)易總協(xié)定?對(duì)金融效勞所做的原那么標(biāo)準(zhǔn)涉及市場準(zhǔn)入、最惠國待遇、國民待遇、透明度、開展中國家的特殊待遇五個(gè)方面的問題。由于金融部門是敏感部門，所以?效勞貿(mào)易總協(xié)定?的附件中還規(guī)定：(1)金融效勞的范圍和定義包括除“行使政府權(quán)限時(shí)提供的效勞之外幾乎所有的領(lǐng)域；(2)為保證金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，“不應(yīng)阻止一成員基于慎重原因此采取相應(yīng)措施，可以通過達(dá)成協(xié)議或自動(dòng)認(rèn)可等方式獲得其他成員確實(shí)認(rèn)，但有關(guān)慎重監(jiān)管的規(guī)定不能成為成員逃避其義務(wù)的借口；(3)對(duì)最惠國待遇和國內(nèi)法規(guī)的義務(wù)，成員國可要求進(jìn)一步豁免。這說明成員國可對(duì)金融實(shí)行比其他效勞業(yè)更多的限制措施。這也為我國推行漸進(jìn)式的金融開放政策

11、提供了根據(jù)。開放金融市場，必須伴隨著金融風(fēng)險(xiǎn)，金融平安成為各國政府共同關(guān)心的議題。針對(duì)這一問題，巴塞爾委員會(huì)頒行了一系列的法律文件統(tǒng)稱?巴塞爾協(xié)議?，積極推行金融監(jiān)管的國際合作，通過東道國和母國的共同努力對(duì)外資銀行實(shí)行雙重監(jiān)管。1997年9月，巴塞爾委員會(huì)又公布了?銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原那么?，將風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域幾乎擴(kuò)展到銀行業(yè)的各個(gè)方面，并制定了全面的指導(dǎo)性原那么，以建立有效的監(jiān)管方式和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。?銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原那么?一個(gè)很重要的特點(diǎn)就是，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的有效性。該原那么強(qiáng)調(diào)建立銀行業(yè)監(jiān)管的有效系統(tǒng)，把建立銀行業(yè)監(jiān)管的有效系統(tǒng)作為有效監(jiān)管的重要前提，合理的銀行業(yè)監(jiān)管法律體系是有效監(jiān)管系統(tǒng)的關(guān)鍵

12、，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管者都必須以法律為根據(jù)，受法律制約。1997年中國人民銀行作為我國中央銀行參加了巴塞爾委員會(huì)，這就為我國以?巴塞爾協(xié)議?和?原那么?為框架，構(gòu)建我國中央銀行對(duì)外資銀行有效監(jiān)管的法律體系創(chuàng)造了條件。總的來看，在世貿(mào)組織框架下，東道國對(duì)外資銀行的監(jiān)管要求采取對(duì)等互惠、平等一致，但也可以實(shí)行有條件的保護(hù)原那么。針對(duì)我國金融業(yè)開展的現(xiàn)實(shí)情況和引進(jìn)外資銀行已出現(xiàn)或即將出現(xiàn)的問題，我國對(duì)外資銀行的開放采取了一種分階段漸進(jìn)的過程。與此相適應(yīng)，我國還不具備“平等一致、對(duì)等互惠的政策原那么條件，因此不適于采取這種單一的原那么，而應(yīng)該根據(jù)形勢做靈敏的變更。因此，在今后較長的一段時(shí)間內(nèi)，我國宜采勸有

13、限的保護(hù)主義混合政策原那么。只有這樣，才能既保護(hù)我國銀行業(yè)的開展，又可以更好地引進(jìn)外資銀行為我國的經(jīng)濟(jì)建立效勞。當(dāng)國內(nèi)銀行業(yè)力量開展壯大，可以與外資銀行尤其是興隆國家的外資銀行處于平等的競爭地位后，我國可以采用“平等一致的原那么。隨著我國銀行業(yè)融入全球金融效勞一體化進(jìn)程，我國銀行業(yè)的海外開展具有一定的規(guī)模，實(shí)行“對(duì)等互惠的原那么條件就具備了。因此，我國在參加世貿(mào)組織之后，應(yīng)遵循先“有限保護(hù)、再“平等一致、最終“對(duì)等互惠的原那么制定相應(yīng)的監(jiān)管法律體系和政策。四、新?外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例?對(duì)外資銀行監(jiān)管制度的改進(jìn)我國原有的?外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例?是1994年公布的，有很多條款已經(jīng)不能適應(yīng)金融市場進(jìn)

14、一步開放的需要。在這樣的背景下，國務(wù)院于2001年12月12日入世后的第二天通過了新的?外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例?。與原?條例?相比，新條例在外資銀行監(jiān)管方面進(jìn)展了如下的修訂：一資本充足率標(biāo)準(zhǔn)改為國際公認(rèn)的8%，以與國際公認(rèn)的準(zhǔn)那么和標(biāo)準(zhǔn)保持一致。二由原?條例?的“實(shí)收資本不低于注冊(cè)資本的50%改為“注冊(cè)資本應(yīng)當(dāng)是實(shí)繳資本。三對(duì)申請(qǐng)?jiān)O(shè)立外資銀行的申請(qǐng)人的條件，增加了一條：“申請(qǐng)人所在國家或者地區(qū)有關(guān)主管當(dāng)局同意其申請(qǐng)，并要求申請(qǐng)人提供其所在國家或地區(qū)主管當(dāng)局對(duì)其申請(qǐng)的意見。這使得東道國監(jiān)管與母國監(jiān)管可以真正有效結(jié)合起來，實(shí)在表達(dá)了國際“綜合監(jiān)管原那么。四對(duì)“法律責(zé)任一章進(jìn)展了補(bǔ)充完善，對(duì)于外資銀行

15、違規(guī)行為的處分措施更加詳細(xì)，更加可行。五、完善外資銀行有效監(jiān)管立法的建議參加世貿(mào)組織后，我國應(yīng)該根據(jù)?效勞貿(mào)易總協(xié)定?、?全球金融效勞貿(mào)易協(xié)定?和?巴塞爾協(xié)議?等國際通行的協(xié)議框架，針對(duì)我國金融開放和金融市場開展的實(shí)際情況，在以上確定的原那么和指導(dǎo)下，進(jìn)一步完善中央銀行對(duì)外資銀行有效監(jiān)管的法律標(biāo)準(zhǔn)。詳細(xì)來說，建立外資銀行有效監(jiān)管的法律制度，尤其需要注重以下幾個(gè)問題：一注重資產(chǎn)質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)。引入?巴塞爾協(xié)議?對(duì)資本衡量和資本標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，注重資產(chǎn)質(zhì)量和資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，按照?巴塞爾協(xié)議?確定對(duì)外資銀行實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化管理和監(jiān)視的法律文件或條文。在制定相應(yīng)法律文件或條文時(shí)，應(yīng)該借鑒國際標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)外資銀行的資產(chǎn)負(fù)債比例

16、和資本充足率進(jìn)展全面分析，規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)化的覆蓋資產(chǎn)質(zhì)量、流動(dòng)性、資本充足率等指標(biāo)在內(nèi)的報(bào)表體系，并將定期報(bào)送的有關(guān)財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)報(bào)表等內(nèi)容在法律條文中明確下來。只有這樣，才能確保外資銀行具有較高的平安度。二嚴(yán)格對(duì)外資銀行進(jìn)入的審批。針對(duì)外資銀行不同的進(jìn)入方式，完善外資銀行監(jiān)管的法規(guī)，有區(qū)別地設(shè)定不同的審批條件或程序，使外資銀行的引進(jìn)更有章可循，保障我國的金融平安。詳細(xì)來說，第一、要盡可能地簡化對(duì)代表處的審批；第二、允許設(shè)立外國銀行參股不大的附屬行，但需要在法律上明確外資參股的最高限額和比例；第三、對(duì)外國銀行所設(shè)的全資附屬行實(shí)行容許證審批制度，由中國人民銀行全權(quán)負(fù)責(zé)審批和管理；第四、對(duì)外國銀行在國內(nèi)設(shè)立

17、分行的審批執(zhí)行更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。只有這樣，才能將外資銀行國內(nèi)經(jīng)營可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)盡可能地控制在初始階段。三控制市場風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)成為我國外資銀行監(jiān)管立法的重點(diǎn)。市場風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控一直是各國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)注的重心。近二十年來，國際金融業(yè)務(wù)內(nèi)容發(fā)生重大變化，主要表如今以下兩方面：第一、從短期的貿(mào)易信貸逐漸轉(zhuǎn)向中長期信貸，從零星、分散的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化金融效勞；第二、隨著金融創(chuàng)新工具的不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的國際金融業(yè)務(wù)份額逐漸縮小，新的市場業(yè)務(wù)開展較快，如金融期貨、期權(quán)，再加上交易手段日益現(xiàn)代化，市場風(fēng)險(xiǎn)對(duì)銀行經(jīng)營構(gòu)成的威脅必須引起我國金融監(jiān)管部門的關(guān)注。?巴塞爾協(xié)議?充分考慮了金融市場客觀存在的利率風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、清算風(fēng)險(xiǎn)

18、、業(yè)務(wù)操作風(fēng)險(xiǎn)等要素，比較有效地統(tǒng)一了對(duì)銀行表內(nèi)業(yè)務(wù)與日益擴(kuò)大的表外業(yè)務(wù)的綜合監(jiān)管，對(duì)當(dāng)前的跨國銀行監(jiān)管具有很強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。因此，應(yīng)該借鑒其它國家的經(jīng)歷，將其管理要求、管理方式、操作規(guī)程，以及外資銀行對(duì)金融創(chuàng)新工具的應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)和要求引入外資銀行監(jiān)管的法規(guī)中來。四明確監(jiān)管部門的職責(zé)，直轄市監(jiān)管部門內(nèi)部的分工，在法規(guī)中健全和完善現(xiàn)場檢查制度。目前，我國對(duì)外資銀行的監(jiān)管實(shí)行現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查兩種方式。雖然這一做法有利于監(jiān)管部門對(duì)外檢查的統(tǒng)籌安排，但是由于既涉及稽核監(jiān)視部門，又涉及職能監(jiān)視部門，因此這一做法的一個(gè)重要前提就是明確監(jiān)管部門內(nèi)部的分工，加強(qiáng)彼此之間的協(xié)調(diào)和配合。在檢查內(nèi)容上，應(yīng)該加大對(duì)外資銀行的風(fēng)險(xiǎn)性檢查力度，標(biāo)準(zhǔn)對(duì)外資銀行的測評(píng)和監(jiān)控。在檢查方法上，根據(jù)國際慣例，應(yīng)該建立定性分析與定量考核相結(jié)合的現(xiàn)場檢查制度。比方引入國際通用的ael和r