撥開農(nóng)民負擔與三農(nóng)問題的迷霧

1、 撥開農(nóng)民負擔與三農(nóng)問題的迷霧關(guān)鍵詞:農(nóng)民負擔 三農(nóng)問題 農(nóng)村稅費改革 社會公共品一、農(nóng)民負擔的本質(zhì)農(nóng)民負擔一般性界定的誤區(qū)。根據(jù)國務(wù)院出臺的農(nóng)民承擔費用和勞務(wù)管理條例的規(guī)定，農(nóng)民承擔的費用不得超過農(nóng)民人均純收入的5%。從這個規(guī)定可以看出，農(nóng)民負擔實際上是被界定為這樣一個概念：農(nóng)民負擔是農(nóng)民實際支出與收入的比例。其中包含了以下幾個內(nèi)容：1、農(nóng)民承擔費用的合法性得到了認可，即農(nóng)民承擔的費用是為了解決包干到戶后一家一戶不能解決的一系列應(yīng)該由政府和集體興辦的公益性事業(yè)的經(jīng)費缺口。這個可以從“三提五統(tǒng)”的具體項目就可以看到，既包括了生產(chǎn)性建設(shè)部分也包括了文教衛(wèi)生和社會保障以及事業(yè)管理費用等非生產(chǎn)性部分

2、。2、農(nóng)民承擔費用和勞務(wù)的合理性得到了界定，即5%界定以及對義務(wù)工和勞動積累工的數(shù)量限制。只要在這個范圍內(nèi)的即是合理的。3、農(nóng)民承擔費用和勞務(wù)的管理與控制權(quán)得到了明確。即建立農(nóng)民負擔預(yù)決算制度，由鄉(xiāng)級人民代表大會在年初通過預(yù)算后報縣級減負部門審批后執(zhí)行，年底再對農(nóng)民承擔的勞務(wù)和費用進行決算。同時，各級減負部門還要開展經(jīng)常性的審計進行監(jiān)督與控制。4、農(nóng)民負擔的所有權(quán)與農(nóng)村資產(chǎn)的關(guān)系得到了明確。即“三提”的所有權(quán)與使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村集體資產(chǎn)特別是農(nóng)民承包土地的所有者，所以，農(nóng)民負擔還具有“地租”的性質(zhì)。資產(chǎn)的所有者通過農(nóng)民負擔實現(xiàn)了集體資產(chǎn)的所有權(quán)。LOCAlhos

3、t以上內(nèi)容就是農(nóng)民負擔監(jiān)督管理制度設(shè)計的基本框架。在它的背后存在著這樣一個假設(shè)：農(nóng)民負擔只要控制在農(nóng)民可以接受的范圍內(nèi)，農(nóng)民就是滿意的。但是，就是這樣一個制度設(shè)計在實行以后卻依然存在一系列問題：首先是農(nóng)民人均純收入的界定存在相當大的困難，雖然農(nóng)業(yè)部出臺了相關(guān)報表體系，但是在執(zhí)行中，農(nóng)民人均純收入的指標仍然與現(xiàn)實有差距。這是導(dǎo)致農(nóng)民負擔監(jiān)督管理工作中對合同內(nèi)負擔監(jiān)督失控的重要技術(shù)因素。其次是對合同外負擔沒有進行界定，導(dǎo)致農(nóng)村“三亂”泛濫，成為加重農(nóng)民負擔的重要途徑。正是各種農(nóng)村“三亂”現(xiàn)象屢禁不止，導(dǎo)致了農(nóng)民負擔問題的日益嚴重，促成了中央下決心進行農(nóng)村稅費改革。顯然，農(nóng)民負擔的制度設(shè)計是有問題的

4、。對農(nóng)民負擔失去控制固然存在許多技術(shù)因素，但是，農(nóng)民負擔制度設(shè)計的立足點的錯誤是造成制度失敗的根本原因。因此，農(nóng)民負擔的一般性界定是有問題的，這樣一個概念存在著對農(nóng)民負擔理解上的嚴重失誤，或者說這種界定顯然沒有抓住問題的本質(zhì)，導(dǎo)致了在此基礎(chǔ)上的制度設(shè)計的失敗。如果我們用農(nóng)民負擔一般性界定的概念對中國*黨的執(zhí)政歷史進行考察，可以進一步看出這種界定顯然是無法對有關(guān)現(xiàn)象作出合理的解釋的。在中國*黨的執(zhí)政歷史上，如果用農(nóng)民負擔的一般性概念進行考察，顯然農(nóng)民負擔最重的時候應(yīng)該不是在改革開放以后，恰恰是在革命戰(zhàn)爭時期。那個時候，農(nóng)民可以把種子糧都獻給革命軍隊，可以把主要勞動力丈夫、兒子送上戰(zhàn)斗的前線，可以

5、為保護革命干部獻出自己的生命 但是，他們毫無怨言，反而滿腔熱忱地支持革命事業(yè)和土地革命戰(zhàn)爭，成為中國歷史上最為壯觀的景致，至今仍然讓人無法釋懷?？墒?，改革開放以后，農(nóng)民富裕了，生活好了，手頭有點余錢剩米了，這時候要老百姓出點錢興辦公益事業(yè)倒成了問題了。難道現(xiàn)在的老百姓付出的代價與犧牲會比土地革命戰(zhàn)爭時期的大嗎。因此，以農(nóng)民負擔占農(nóng)民收入的比例為依據(jù)來衡量農(nóng)民負擔是否過重，并據(jù)此判斷農(nóng)民滿意程度的方法顯然是有問題的。這就是關(guān)于農(nóng)民負擔問題在認識上的一個誤區(qū)。農(nóng)民負擔問題的本質(zhì)含義。農(nóng)民負擔從征收與上繳的角度看主要涉及政府與農(nóng)民兩個方面。政府征收稅費的目的是要為農(nóng)民提供社會公共品。經(jīng)濟學(xué)中一個重要

6、的命題就是，經(jīng)濟活動的外部性導(dǎo)致了正常物品的短缺。即基本經(jīng)濟單位在生產(chǎn)物品的過程中由于無法收回全部收益，企業(yè)和個人因無利可圖而不會生產(chǎn)這類物品，從而導(dǎo)致這類物品短缺。另外，有些產(chǎn)品在生產(chǎn)的過程中存在成本外溢，非生產(chǎn)單位和個人為生產(chǎn)這類物品的企業(yè)或個人支付了成本，因而需要對生產(chǎn)這類物品的單位進行限制。外部性是導(dǎo)致市場失靈，誘發(fā)物品短缺，從而影響正常經(jīng)濟秩序的重要原因。政府就是為了糾正外部性而建立的，政府糾正外部性的行為就是向社會提供社會公共品的過程。同時，政府生產(chǎn)公共品是要支付成本的，支付成本所需的資金來源就是稅收。這就是政府存在的理由，是財政產(chǎn)生的根源和目的。公民上繳稅收的目的是為了獲得政府提

7、供的社會公共品。社會公共品的生產(chǎn)是否經(jīng)濟合理即公民在與政府進行交易的過程中是否遵循了公平合理的原則是影響公民繳稅積極性的重要因素。如前所述，農(nóng)民負擔的合法性是建立在通過收取費用為農(nóng)民提供一家一戶不能解決的一系列公益事業(yè)的基礎(chǔ)之上的。其中明顯存在一個交易的過程，即農(nóng)民提供稅費換取政府提供的社會公共品。如果我們用交易的概念來解釋中國*黨執(zhí)政歷史中的一系列現(xiàn)象，那么一切將迎刃而解。1、在革命戰(zhàn)爭時期，農(nóng)民寧愿忍饑挨餓直至流血犧牲也要支持黨領(lǐng)導(dǎo)的軍隊，黨領(lǐng)導(dǎo)的事業(yè)。那是因為生活在水深火熱中的廣大群眾知道，只有依靠*黨的領(lǐng)導(dǎo)，推翻剝削階級，推翻各種壓迫人民的的制度，才能求得解放。中國*黨的偉大和英明就在

8、于看到了廣大人民群眾的要求，順應(yīng)了時代發(fā)展的潮流，勇于擔當歷史賦予的重任，領(lǐng)導(dǎo)全國人民，經(jīng)過艱苦卓絕的斗爭，取得了新民主主義革命斗爭的勝利。廣大的人民群眾，尤其是生活在社會最底層的農(nóng)民知道，為了獲得建立新社會、翻身求解放的這樣一種社會公共品，付出什么樣的代價都是值得的。所以，才有了那一幕幕動人壯觀的歷史場景。2、建國初期，新生的人民政權(quán)面臨著鞏固新政權(quán)和建設(shè)新中國的任務(wù)。這兩個任務(wù)都要求實現(xiàn)以冶金、機械制造和兵器工業(yè)等重工業(yè)為代表的工業(yè)化?？墒窃谝粋€貧窮落后的以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的國民經(jīng)濟體系內(nèi)實現(xiàn)這個目標，加之帝國主義的野蠻封鎖，工業(yè)化所需的12345678下一頁 巨額資金來源只能是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的剩余。

9、因此，經(jīng)濟制度的設(shè)計目標就是盡可能的募集到資金投入工業(yè)化。但是，土改后，土地分到了千家萬戶，政府面臨著征稅成本高昂的問題與眾多農(nóng)民進行交易的成本太高，顯然，政府與農(nóng)民之間的交易是無法完成的。為了降低交易成本，就需要建立一個中介機構(gòu)作為政府與農(nóng)民之間的橋梁，完成交易。人民公社的建立，正好是這樣一種中介機構(gòu)。人民公社作為一個政社合一的機構(gòu)，農(nóng)戶鑲嵌在其中，由集體按照國家計劃統(tǒng)一組織生產(chǎn)和生活，同時通過統(tǒng)購統(tǒng)銷將剪刀差產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)剩余穩(wěn)定地轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門中去。其間農(nóng)業(yè)為工業(yè)化提供了巨額積累。此外，為增加積累還必須壓縮消費，為此制定了嚴格的城鄉(xiāng)分隔的戶籍管理制度，限制農(nóng)村勞動力向城市的轉(zhuǎn)移，形成了獨特的

10、二元社會結(jié)構(gòu)。在這種制度建立的初期，廣大群眾與中央一道，都是為了得到富民強國的這樣一個社會公共品，所以，制度變革付出的代價較低。3、隨著農(nóng)業(yè)剩余不斷被“低價”轉(zhuǎn)移出去，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的微觀經(jīng)濟單位的積極性受到了極大的打擊，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的萎縮。國家為完成實現(xiàn)富民強國的目標所需的資金反而愈加匱乏，國民經(jīng)濟需要再次做出調(diào)整和充實。農(nóng)民需要打破大鍋飯對自身利益的影響，國家需要擺脫計劃體制對國民經(jīng)濟發(fā)展的約束，緩解財政壓力。大家在此時都需要同樣的公共品制度創(chuàng)新，由此開創(chuàng)了改革開放的新時期。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行，激發(fā)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，極大地促進了國民經(jīng)濟的發(fā)展和提高。但是，隨著大包干的普遍實行，土地

11、再次分到了千家萬戶，政府與農(nóng)民進行交易的問題再度暴露出來。于是，以降低交易成本為設(shè)計目標的人民公社制度模式在農(nóng)村基層得以延續(xù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織仍然是一個政社合一的框架，不僅作為集體資產(chǎn)的代表管理社區(qū)內(nèi)農(nóng)戶的生產(chǎn)，更重要的是作為政府在基層的延伸，執(zhí)行政府職能。同時，由于行政體制改革的滯后，政府職能的無限擴大又導(dǎo)致了政府擴張，政府運作經(jīng)費的不足愈加明顯，財政缺口逐步擴張。向農(nóng)民收取各種費用彌補財政資金的缺口就成為了一種現(xiàn)實的選擇。本來作為支付公共品成本的“三提五統(tǒng)”演變?yōu)橐詮浹a政府財政缺口和緩解部門運轉(zhuǎn)資金緊張為目的的農(nóng)村“三亂”行為。這時，一方面，包干到戶后承辦公益事業(yè)的主體由于人民公社事實上的

12、解體而消失，另一方面，作為生產(chǎn)公共品的資金又被政府平調(diào)彌補財政缺口，農(nóng)村中社會公共品更加匱乏，農(nóng)民群眾的意見很大。農(nóng)民負擔問題呈現(xiàn)愈演愈烈的趨勢。此外，經(jīng)過改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)，國民經(jīng)濟有了很大的發(fā)展，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重已經(jīng)大幅下降。同時，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制得到確立，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位從一個提供農(nóng)業(yè)剩余發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)性部門演變?yōu)樵诮y(tǒng)一大市場中，通過市場競爭賺取社會平均利潤的生產(chǎn)部門和市場主體。制度創(chuàng)新再次成為新的公共品需求，農(nóng)村稅費改革應(yīng)運而生。綜上所述，可以得出農(nóng)民負擔的涵義如下：農(nóng)民負擔過重說明農(nóng)民為獲得政府提供的社會公共品付出的代價太高。農(nóng)民負擔是一個交易的概念，農(nóng)民負

13、擔問題的本質(zhì)是一個財政問題。二、農(nóng)村稅費改革的難點和熱點問題起源于公共部門與私人部門的利益沖突農(nóng)村稅費改革過程中，各種問題隨著工作的推進而逐步暴露了出來。從表面上看，這些問題紛繁復(fù)雜，很難讓人理出頭緒，既是農(nóng)民反映的熱點問題也是困擾廣大稅改工作者的難點問題，成為政府和農(nóng)民共同關(guān)注的焦點。但是，筆者認為，完全可以用一個線索將它們理清楚，那就是，這些問題都是由于公共部門與私人部門的利益沖突引發(fā)的。我們可以通過考察農(nóng)村稅費改革的政策與實務(wù)進行分析與解答。農(nóng)村稅費改革的制度框架設(shè)計1、農(nóng)村稅費改革的目標。農(nóng)村稅費改革是在農(nóng)村“三亂”愈演愈烈，農(nóng)民負擔逐步加重，制約農(nóng)民負擔加重的制度約束失效的背景下開始

14、的，這就決定了改革的首要目標是減輕農(nóng)民負擔。因此農(nóng)村稅費改革的目標定位于“三個確保”，即確保農(nóng)民負擔得到明顯減輕、不反彈，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和村級組織的正常運轉(zhuǎn)，確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費正常需要。2、農(nóng)村稅費改革的主要內(nèi)容。農(nóng)村稅費改革的主要內(nèi)容是“三個取消、一個逐步取消、兩個調(diào)整、一個改革”即：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，取消教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資，取消屠宰稅；逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策；改革村提留征收使用辦法。對應(yīng)于農(nóng)村稅費改革的主要目標，我們可以看出，通過這幾個主要內(nèi)容的落實，一是切斷了向農(nóng)民征收費用的非正常渠道，二是通過改革，切實降低

15、農(nóng)民承擔勞務(wù)和費用的數(shù)量，三是通過改革使用辦法等措施加強資金的管理和使用，確保資金來源能夠用于為農(nóng)民服務(wù)的事業(yè)。3、為確保農(nóng)民負擔得到切實減輕，保證順利推進改革工作，降低改革成本；就必須讓廣大農(nóng)民群眾切實感受到改革帶來的實惠和好處，調(diào)動農(nóng)民參與改革的積極性。因此，在具體操作中對計稅要素的確定作了一系列的規(guī)定。主要是依據(jù)公開、公平、公正的原則，合理確定計稅土地面積、計稅常年產(chǎn)量等計稅要素。要求在此過程中要征求農(nóng)民的意見，要有農(nóng)民群眾的參與，有關(guān)數(shù)據(jù)要向群眾公開，接受群眾的監(jiān)督，得到群眾的認可。4、為了確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和村級組織的正常運轉(zhuǎn)，確保農(nóng)民義務(wù)教育的經(jīng)費的正常需要，同時也是為了調(diào)整中央與地方的

16、利益分配格局，促進地方政府落實改革措施，中央財政撥出專款對地方財政實施轉(zhuǎn)移支付，彌補改革后的經(jīng)費缺口。5、 強調(diào)了農(nóng)村稅費改革的重要性、復(fù)雜性和艱巨性。要求稅改工作要加強領(lǐng)導(dǎo)，樹立系統(tǒng)工程的意識，對各級各部門的工作要突出重點，統(tǒng)籌兼顧，相互配合，共同完成稅改工作任務(wù)。對稅改工作的配套措施進行了規(guī)定，即精簡基層政府職能和機構(gòu)，加強基層稅收征管力度，清理涉農(nóng)收費文件和項目等。以上幾點就是稅改工作的主要內(nèi)容，是農(nóng)民稅費改革的基本制度框架。從中我們可以看出，農(nóng)村稅費改革的幾個主要目的： 1、 通過農(nóng)村稅費改革，從根本上理順國家、集體、農(nóng)民三者的利益關(guān)系，切實減輕農(nóng)民負擔。建國以來，幾代黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)集

17、體都十分重視農(nóng)民負擔工作，采取了一系列的措施。但是，正是如前所述的諸多問題，導(dǎo)致了農(nóng)民負擔監(jiān)督管理的制度失敗。農(nóng)村“三亂”未能得到*。減輕農(nóng)民負擔的工作實踐表明，“三亂”不治，農(nóng)民負擔難減，要徹底遏制農(nóng)村“三亂”，防止農(nóng)民負擔反彈，必須深化改革，從制度上解決問題。農(nóng)村稅費改革的主要目的就是通過改革，農(nóng)民除向國家繳納農(nóng)業(yè)稅及附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及附加之外，不再承擔任何專門面向農(nóng)民收取的行政事業(yè)性收費和政府性基金。這樣，一方面明晰了加重農(nóng)民負擔的數(shù)量標準，便于行政監(jiān)控和民主監(jiān)督，解決了前述技術(shù)問題；另一方面切斷了以各種借口向農(nóng)民實施“三亂”的途徑。2、通過農(nóng)村稅費改革，促使基層政府切實轉(zhuǎn)變職能。隨著社

18、會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟組織形式和經(jīng)營體制已經(jīng)發(fā)生了很大變化，農(nóng)戶成為獨立自主的經(jīng)營主體，具有不受侵犯的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。農(nóng)戶生產(chǎn)什么、怎樣生產(chǎn)、產(chǎn)品如何分配的權(quán)利依法受到保護。但是一些地方政府受計劃體制的影響，在工作中變指導(dǎo)性計劃為指令性計劃，不顧市場風險，違背價值規(guī)律，強迫農(nóng)民栽種這樣那樣，造成農(nóng)民增產(chǎn)不增收，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整缺乏微觀激勵。影響了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，減少對農(nóng)業(yè)的投入，致使一些重要農(nóng)產(chǎn)品的市場供求出現(xiàn)問題。阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化和區(qū)域化的分工與協(xié)作，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的進一步優(yōu)化。農(nóng)村稅費改革過后，堵塞了“三亂”體制漏洞，政府職能的擴張受到了財政約束，這樣就促使基層政府精簡

19、機構(gòu)，簡化職能，提高辦事效率。變計劃體制下的“大而全”為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的提供公共服務(wù)的職能上來，推動社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。3、 通過農(nóng)村稅費改革，強化政府的宏觀調(diào)控能力。農(nóng)村“三亂”混淆了納稅人法定的納稅義務(wù)和稅外不合理負擔的界限，侵蝕了國家財政的稅基，降低了合法稅收收入的增長潛力，影響財政對政府資源的合理配置，削弱了政府的宏觀調(diào)控能力。農(nóng)村稅費改革過后，保護了由農(nóng)村“三亂”流失的稅基，增強了國家財政收入增長的潛力，加強了政府宏觀調(diào)控的能力。4、 通過農(nóng)村稅費改革，調(diào)整中央與地方的利益分配格局，促進建立符合社會主義市場經(jīng)濟體制要求的公共管理體制。財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一是造成基層政府財力緊

20、張，從而誘發(fā)農(nóng)村“三亂”的重要原因，農(nóng)村稅費改革后，通過建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，合理劃分中央與地方的財權(quán)與事權(quán)，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟體制要求的公共財政制度和公共管理體制。農(nóng)村稅費改革發(fā)端于解決農(nóng)民負擔問題，但是，正如前面講過的那樣，農(nóng)民負擔問題的實質(zhì)是財政問題，是政府與農(nóng)民進行交易的問題。農(nóng)村稅費改革是要通過調(diào)整利益分配來從根本上消除農(nóng)民負擔問題，建立與市場經(jīng)濟相匹配的公共管理體制。各級政府在稅改工作中反復(fù)強調(diào)，農(nóng)村稅費改革事關(guān)農(nóng)民、基層組織、地方財政以及有關(guān)部門的實際利益，是農(nóng)村利益關(guān)系的重大調(diào)整，具有復(fù)雜性艱巨性和長期性的特點?？梢姡渲械睦娣峙涫顷P(guān)鍵。那么在實際工作中，利益分配對稅改工作是

21、如何影響的呢。我們將通過一個實例進行分析，從中我們不難找到問題的答案。利益沖突是制約農(nóng)村稅費改革的主要因素因為工作的關(guān)系，筆者參加了貴州省金沙縣的農(nóng)村稅費改革工作。金沙縣在稅改工作中，發(fā)現(xiàn)了很多具有典型意義的問題。同時，該縣在稅改期間，當?shù)剞r(nóng)民上訪不斷，成為有名的上訪大縣，為此，當?shù)卣涂h稅改辦曾受到上級部門的不少批評與責難。但是，現(xiàn)在回頭對其中的問題進行分析，可以發(fā)現(xiàn)，工作中的問題固然是存在的，但是在存在利益沖突的背景下，很多問題是政府與農(nóng)民都很難解決的問題，在此過程中出現(xiàn)問題是難以避免的。筆者認為，所有的利益沖突都可以歸結(jié)為公共部門與私人部門的利益沖突，正是這種沖突成為影響稅費改革工作正

22、常進行的核心。在市場經(jīng)濟下，政府也是一個獨立的經(jīng)濟主體。經(jīng)濟主體分為公共部門與私人部門兩大類。公共部門是指政府及其附屬物，私人部門是指企業(yè)和家庭。公共部門與私人部門在國民經(jīng)濟體系中是平等的經(jīng)濟主體，以各自的方式參與國民經(jīng)濟的運行，影響著國民經(jīng)濟的發(fā)展速度和方向，所以，研究公共部門和私人部門在國民經(jīng)濟體系中的分配關(guān)系，對經(jīng)濟增長速度和質(zhì)量都是至關(guān)重要的。1、金沙縣在農(nóng)村稅費改革中出現(xiàn)的難點和熱點問題綜述在農(nóng)村稅費改革的設(shè)計目標中應(yīng)該隱含著這樣一個假設(shè)：通過農(nóng)村稅費改革，農(nóng)民負擔得到減輕，并由此激發(fā)了農(nóng)民上繳農(nóng)業(yè)稅的積極性，新的農(nóng)業(yè)稅征收將比過去容易得多，新農(nóng)業(yè)稅征收成本將大幅下降。因此，農(nóng)村稅費

23、改革后，農(nóng)業(yè)稅征收情況的好壞，或者說農(nóng)民上繳農(nóng)業(yè)稅及附加情況的積極性是衡量農(nóng)村稅費改革是否成功的重要標志。但是，據(jù)筆者了解，各地農(nóng)業(yè)稅上繳的情況并不如預(yù)期的那樣樂觀。有些以前收交農(nóng)業(yè)稅比較順利的地方在稅改后反而比稅改前的情況還要差，農(nóng)業(yè)稅征收情況從總體上看并無大的改觀。原因是多種多樣的，但都與農(nóng)民反映的熱點和難點問題有關(guān)。第一、 關(guān)于減負幅度問題。主要是兩個方面的問題：一是計稅價格的差異問題。按照稅改的有關(guān)規(guī)定，減負幅度的計算是以新農(nóng)業(yè)稅及附加的實際征收數(shù)和99年的各種稅費的征收數(shù)為基數(shù)。同時還規(guī)定了新農(nóng)業(yè)稅的計稅價格是元/斤，99年的計稅價格按當年的實際計稅價格元/斤計。在計算減負幅度的時候

24、，尤其是涉及到折算實物量的時候，價格差異導(dǎo)致的減負幅度就已經(jīng)達到了%，部分農(nóng)民對此反映較為強烈，認為計算依據(jù)不合理。二是減負基數(shù)的計算問題。在此次農(nóng)村稅費改革的有關(guān)政策中，反復(fù)強調(diào)了減負是整體減負，減負額的計算是以新農(nóng)業(yè)稅及附加減99年的稅費總數(shù)。在發(fā)布的通告中就在顯著位置說明了“三個取消”的政策，部分農(nóng)民據(jù)此認為，既然屠宰稅和統(tǒng)籌費等行政事業(yè)性收費既然已經(jīng)取消，就不應(yīng)納入基數(shù)進行計算，減負幅度的計算僅以新舊農(nóng)業(yè)稅為計算基數(shù)。顯然，按照農(nóng)民的理解，減負幅度應(yīng)該大得多。部分農(nóng)民以此為由，抗繳新農(nóng)業(yè)稅。第二、計稅土地面積是以二輪承包土地面積為準。但是，各地在二輪承包土地工作中，基本上是延續(xù)了一輪承

25、包的面積，沒有大的變化。加之對土地延包工作的重視程度不夠，工作十分粗糙，很多地方連基本的檔案資料都沒有，應(yīng)該發(fā)放到位的土地承包證書也參差不齊，土地面積的核定與計稅土地面積之間仍然存在差異。雖然在稅改過程中對此作了“補課”，但是情況沒有根本的改觀。第三、計稅土地面積與二輪承包土地面積的差異還表現(xiàn)在自二輪承包工作以來，由于各種占地，實際面積已經(jīng)小于登記面積，由此給總體減負帶來的誤差。以金沙縣為例，99年的農(nóng)民合同內(nèi)負擔總數(shù)為萬元，稅改后按照上級實際批復(fù)數(shù)為萬元。再除去占地減免等因素，“倒算”結(jié)果折糧，畝均增加負擔斤。此結(jié)果引起了很大爭議。曾經(jīng)是上下級之間發(fā)生爭論的一個焦點。第四、公益事業(yè)占地問題。

26、一方面是縣鄉(xiāng)兩級在集體時期修建的各種水庫。在人民公社時期，各地修建了不少水庫，對庫區(qū)移民的補償措施過于簡單，留下隱患。在金沙縣就存在著很多這樣的問題，當時對庫區(qū)移民的補償主要是免除公糧任務(wù)的辦法。在后來的改革中，這部分農(nóng)民只承擔“三提五統(tǒng)”任務(wù)，沒有農(nóng)業(yè)稅任務(wù)，呈現(xiàn)“有稅無費”的狀況，其他一些公益業(yè)的占地，諸如修建縣鄉(xiāng)公路等也存在這樣的問題。在稅改中，這部分農(nóng)民認為他們既然已經(jīng)免除了農(nóng)業(yè)稅任務(wù)，而“三提五統(tǒng)”已經(jīng)取消，他們自然就沒有了新的農(nóng)業(yè)稅任務(wù)了。另一方面是村組內(nèi)部修建學(xué)校，道路等公益事業(yè)占地問題。涉及到對被占地農(nóng)戶的補償時，均是由受益農(nóng)戶自行協(xié)商解決，最常見的方式是大家共同為被占地農(nóng)戶負

27、擔農(nóng)業(yè)稅費，俗稱“抬糧”，如果占地面積過大，還要由受益農(nóng)戶每年出錢出糧供養(yǎng)被占地農(nóng)戶。盡管在稅改政策中對此有“還原處理”的規(guī)定，但在實際操作中，很難落實。一是根據(jù)有地有稅的原則，這部分農(nóng)戶理應(yīng)上繳農(nóng)業(yè)稅，二是重新計算的話，勢必打破這種長期形成的慣例，部分受益農(nóng)戶必然乘機逃避當初達成的協(xié)議所規(guī)定的義務(wù)，引發(fā)新的矛盾。三是，根據(jù)稅改政策，計稅常產(chǎn)至少在同一個組內(nèi)部應(yīng)當一致，不能出現(xiàn)大的偏差，但是，對于那些被占地農(nóng)戶來說，如果按照規(guī)定進行了還原處理，那么他們的利益必定受損，如果要確保這種局面不被打破，只有采取虛增或虛減計稅面積的辦法進行處理，但這又會造成計稅面積與承包面積不相吻合的情況，與政策相左。

28、尤其是對于那些由受益農(nóng)戶供養(yǎng)的農(nóng)戶來說更是一個難題。第五、烏江庫區(qū)移民問題。金沙地處烏江渡水電站淹沒區(qū)，有相當數(shù)量的庫區(qū)移民。由于烏江渡水電站是在計劃經(jīng)濟時期修建的，對移民的安置和補償并不象現(xiàn)在那樣清楚和明晰，長期以來，移民問題一直是困擾當?shù)卣睦洗箅y問題，大部分移民安置點均存在“有費無稅”的狀況。稅改前本來就很難收繳農(nóng)業(yè)稅費，長期遺留下巨額尾欠。在此次稅改工作中，當?shù)卣饕扇∫?guī)范的辦法，將他們承擔的“費”規(guī)范成稅，并作適當減輕。但是很多地方的移民均認為他們并沒有農(nóng)業(yè)稅任務(wù)，所以，稅改后也不承擔農(nóng)業(yè)稅任務(wù)。反應(yīng)較為強烈。第六、 撂荒土地問題。近年來，隨著外出打工人數(shù)的增加，不少土地都處于

29、撂荒狀態(tài)，根據(jù)稅改政策，這部分土地不能免除農(nóng)業(yè)稅。但是，基層政府又無法收繳，成為一個無法解決的問題。第七、環(huán)境破壞問題。城關(guān)鎮(zhèn)裕民村地處礦區(qū)，長期開采導(dǎo)致地層下陷，水源被污染，當?shù)剞r(nóng)民種植水稻困難，農(nóng)民以此為依據(jù)，對稅改工作提出種種要求。第八、 教育布局的調(diào)整問題。金沙縣根據(jù)全縣總體工作的安排，對部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的學(xué)校布局進行調(diào)整，擬搬遷、合并部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校，一些地方的農(nóng)民對此有意見，并以此為由拒繳農(nóng)業(yè)稅。第九、農(nóng)村公共設(shè)施不完善問題。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)戶以當?shù)匦藿ǖ乃氐仍O(shè)施不能投入使用等為由，拒繳農(nóng)業(yè)稅。第十、城關(guān)鎮(zhèn)的部分農(nóng)戶自發(fā)性地退耕還林，在承包土地上植樹造林，但是根據(jù)稅改政策，這部分面積仍然要納入計

30、稅土地面積計征農(nóng)業(yè)稅，對當?shù)乩习傩盏脑炝址e極性有很大影響。第十一、在城關(guān)鎮(zhèn)等征用土地較多的地方，農(nóng)民所剩的土地太少，導(dǎo)致按常產(chǎn)計算的減負率偏高，影響了全縣整體的稅負指標的確定，成為稅改工作中的一大難題。以上就是金沙縣在稅改工作中暴露出的主要難點和熱點問題，有些是全局性的，有些只是個別地方發(fā)生。當然，在稅改過程中，以及稅改后歷年的工作，很多問題都已經(jīng)解決，重大的難點問題已經(jīng)制定了方案，準備解決。但是，筆者在此將問題擺出來并不是說工作中有什么不對，而是對其進行分析，找出問題的癥結(jié)所在，得出具有普遍意義的結(jié)論。上述問題在稅改工作中曾經(jīng)是困擾廣大稅改工作者的難題，筆者也曾為此困惑許久?，F(xiàn)在就用利益沖突

31、的觀點對這些現(xiàn)象作分析，會得出一個統(tǒng)一的結(jié)論。2、利益沖突是導(dǎo)致上述問題的根本原因前面講過，政府是為了解決市場不能解決的問題，糾正市場失靈而存在的。政府為社會提供服務(wù)的過程就是制造各種社會公共品的過程。政府作為一個經(jīng)濟主體，有自己的運行規(guī)律。政府的行為同樣要遵循經(jīng)濟規(guī)律，而且政府行為的結(jié)果影響著經(jīng)濟發(fā)展的速度和質(zhì)量。但是，私人部門與公共部門作為不同的經(jīng)濟主體，必然存在各自的經(jīng)濟利益，所以，利益沖突在所難免。正是各種形式的利益沖突導(dǎo)致了稅改中的上述難點問題。此外，正如前述的那樣，建國以來幾次重大的制度變遷都是以政府主導(dǎo)為主的改革。在此過程中必然涉及到利益分配的調(diào)整過程。其中，公共部門與私人部門之

32、間的利益分配關(guān)系是調(diào)整的主要對象和核心。第一、公共部門與私人部門利益沖突影響稅改結(jié)果，政府讓利的有限性是制約農(nóng)村稅費改革的核心問題。稅費改革的目標的多元化就是這個思想的直觀體現(xiàn)，從“三個確?！本涂梢钥闯觯脑O(shè)計目標中，還是突出了保證自己收入這個重點的。多元化的目標導(dǎo)致的必然是一個折中的方案。各地在制定具體的實施方案過程中，既要保證“減負”，又要避免稅改后財政出現(xiàn)過大缺口成為工作的出發(fā)點。這個問題還可以通過第二個表現(xiàn)看出來，既上下級之間對財權(quán)的控制問題。本來通過“分灶吃飯”是解決了上下級之間在財權(quán)上的劃分問題，但是，現(xiàn)在看來這個問題還遠沒有解決。在稅改中體現(xiàn)得最為明顯的就是，政策規(guī)定計稅常產(chǎn)

33、的確定應(yīng)遵循“自上而下”和“自下而上”的反復(fù)磋商，并且要尊重農(nóng)民的意見，當然金沙縣在工作中是采取了措施的，很多村民小組都開會對這個問題進行了討論，但是，最終結(jié)果還是以上級的批復(fù)為準。筆者曾經(jīng)就此問題作過調(diào)查，但是上級部門均不認為常產(chǎn)是由他們定的，是由各縣上報數(shù)為依據(jù)進行批復(fù)的。但是，計稅土地面積和計稅常產(chǎn)需要省級有關(guān)部門進行核準和批復(fù)卻是不爭的事實。這說明，財政收入的主導(dǎo)權(quán)仍然是掌握在上級的手中，財政“分灶吃飯”的目的仍有待實現(xiàn)。財權(quán)的劃分仍然有待落實。此外，政府讓利的有限性還表現(xiàn)在稅改中一系列政策規(guī)定上，諸如自發(fā)性的退耕還林仍然需要上繳農(nóng)業(yè)稅，對村及村以下公益事業(yè)占地不予核減等。公共部門與私

34、人部門的利益沖突還表現(xiàn)在政府對有關(guān)問題的不作為方面。正如前面所舉的煤礦開采導(dǎo)致地層下陷的例子一樣，這是典型的私人部門的生產(chǎn)導(dǎo)致了負的外部性，正好是政府發(fā)揮其職能的地方。但是，當?shù)卣牟蛔鳛榛螂y作為導(dǎo)致了農(nóng)民的不滿，引發(fā)了農(nóng)民與政府的沖突。顯然，解決這個問題是需要付出代價的，正是對預(yù)期成本的估計導(dǎo)致了政府的不作為。是政府為保全自己的利益所做出的一種反應(yīng)。第二、公共部門內(nèi)部利益沖突是稅改工作的主線和核心。在此次稅改中，中央向地方撥付了巨額轉(zhuǎn)移支付，用以彌補稅改過后地方財政的缺口和過去政府欠債。為此，各地為爭取轉(zhuǎn)移支付作了大量工作。此次轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量和規(guī)模對于很多地方政府來說是空前的，成為各級政府

35、工作的重點。當然，轉(zhuǎn)移支付的最終數(shù)量受制于標準的制定，而稅改后農(nóng)業(yè)稅的多寡就是大家一致認為的重點，因此，決定農(nóng)業(yè)稅征收數(shù)量的計稅要素就成了大家關(guān)注的焦點。前面講過計稅要素的確定存在著一定問題，個中原因多種多樣，但是與轉(zhuǎn)移支付息息相關(guān)就是問題的核心。據(jù)筆者了解，最終確定計稅常產(chǎn)的指標是統(tǒng)計部門的數(shù)據(jù)，顯然，該數(shù)據(jù)與實際水平還有一定的差距。但是，迫于爭取轉(zhuǎn)移支付的壓力，仍然以此為標準進行了核定。同時因為轉(zhuǎn)移支付的主要用途在于保證教育等農(nóng)村公共服務(wù)的需要，所以，各地在這個過程中，收集了不少以教育為主的欠債依據(jù)。但是，由于這些費用在基層很難分攤到具體農(nóng)戶，很多東西依據(jù)也不清楚，所以，在實際計算減負率的

36、時候，存在著合同內(nèi)減負與總減負的差別。這個問題也是困擾各級政府的一個難題，在下一步的改革中，到底如何認定，還有疑問。第三、公共部門內(nèi)部的利益沖突導(dǎo)致了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的匱乏，同時引發(fā)了私人部門內(nèi)部的利益沖突。中央政府為支持各地建設(shè)，在中央財政中專門準備了各種專項經(jīng)費用于地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。其中，支農(nóng)?？罹驼剂讼喈?shù)牟糠?。但是，這些專款往往是由相關(guān)部門掌管，沒有形成統(tǒng)一的規(guī)范，這就直接導(dǎo)致了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等落實到位的資金一方面是不能形成合力，缺乏統(tǒng)一配套，另一方面，各級各部門的層層截流也導(dǎo)致了落實到位的資金是十分有限的。這樣，本來就十分緊張的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)就更加困難，導(dǎo)致了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的匱乏。很多

37、地方的農(nóng)民不得不自行組織建設(shè)，在此過程中涉及到占地等問題，就必然引發(fā)私人部門內(nèi)部的沖突。金沙縣的“抬糧”現(xiàn)象在農(nóng)村各地都是很普遍的，是農(nóng)村利益沖突的典型表現(xiàn)。同時，基礎(chǔ)設(shè)施的匱乏還造成了這樣一種事實，就是農(nóng)民的既得利益心理，比如前面講的教育布局的例子，既然在局部擁有這種設(shè)施，區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民認為就是我應(yīng)該得到的，要改變這種狀況，當然得付出代價。第四、公私不分導(dǎo)致公共部門與私人部門的利益沖突引發(fā)了更加復(fù)雜的多層次的沖突。烏江庫區(qū)移民問題是這個問題的典型表現(xiàn)。在計劃體制時期，由于一切均納入了國家計劃，統(tǒng)一調(diào)度，抹殺了公共部門與私人部門的界限。政府為實現(xiàn)自己的目標可以平調(diào)和動用私人部門的資源，結(jié)果引發(fā)了

38、一系列問題。烏江庫區(qū)移民當時為了支援國家建設(shè)，從條件較好的河谷地帶搬遷到水熱條件較差的山區(qū)。對于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來說的確放棄了比較優(yōu)越的自然生產(chǎn)條件，這是移民認為最大的代價。但是，在當時情況之下，似乎也沒有什么更好的辦法進行補償。當然，國家為了解決移民的生產(chǎn)和生活問題，也是做了安排的，例如在金沙縣的源村鄉(xiāng)移民點修建提灌站等設(shè)施幫助他們解決問題，人工營造一個近似的生產(chǎn)環(huán)境。但是，據(jù)我們調(diào)查，由于提灌站是在計劃體制時期修建的，當時由于是一大二公，所以不存在交電費的事情，基本上是白用。但是隨著電力體制改革，用電是要收費的，移民對此意見很大。自八十年代以來，已經(jīng)拖欠了巨額電費，導(dǎo)致多次斷電，影響了移民的生

39、產(chǎn)和生活。此外，當?shù)匾泼耖L期抗繳農(nóng)業(yè)稅，遺留下很大尾欠。成為政府頭疼，老百姓心痛的事情。干群關(guān)系十分緊張，是當?shù)卣c農(nóng)民發(fā)生沖突的核心問題。這種沖突還必然導(dǎo)致了電力部門和當?shù)卣g以及農(nóng)民與電力部門之間的利益沖突，并由此使得利益沖突的形式多樣化和層次的復(fù)雜化。根據(jù)以上分析，我們可以看出，農(nóng)村稅費改革中暴露出的一些列問題都是與公共部門與私人部門之間或兩個部門內(nèi)部的多層次、多方面的利益沖突引發(fā)的。而這些問題很多都是三農(nóng)問題的典型表現(xiàn)。下面我們對三農(nóng)問題與利益沖突的關(guān)系進行分析。三、三農(nóng)問題是公共部門與私人部門利益沖突的必然結(jié)果三農(nóng)問題歸結(jié)起來主要有以下幾個方面：一是農(nóng)民收入問題，長期以來，農(nóng)民

40、收入的增長速度一直趨緩，不僅低于同時期國民經(jīng)濟的增長水平而且低于城鎮(zhèn)居民收入的增長速度，致使城鄉(xiāng)收入差距進一步拉大，同時農(nóng)民收入的增長速度呈現(xiàn)下降趨勢，更加不利于縮小城鄉(xiāng)差別。二是農(nóng)產(chǎn)品賣難的問題，農(nóng)產(chǎn)品長期處于低價位的運行態(tài)勢，導(dǎo)致農(nóng)民對農(nóng)業(yè)投入的力度減弱。此外，由于農(nóng)產(chǎn)品需求的無彈性，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價格波動引發(fā)一系列的市場波動。三是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱進一步弱化了農(nóng)業(yè)擴大再生產(chǎn)的能力，致使農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)更加受制于不可控因素的影響，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的供需平衡的農(nóng)產(chǎn)品市場體系十分困難。四是農(nóng)村中教育、衛(wèi)生、科技、文化、社會保障等方面的公共品的供給嚴重不足，不僅影響了農(nóng)村的社會穩(wěn)定，而且成為進一步發(fā)

41、展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的障礙，成為影響農(nóng)村社會全面進步的重要制約因素。五是農(nóng)村承包土地等集體資產(chǎn)在經(jīng)濟發(fā)展過程被不斷侵蝕，不僅侵害了農(nóng)民的合法經(jīng)濟權(quán)益而且在征地過程中的種種問題造成了大批失地農(nóng)民，成為危及社會安定的重大隱患。六是各方面對農(nóng)業(yè)的投入嚴重不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融資困難，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性日趨突出。七是農(nóng)村基層組織的薄弱和渙散導(dǎo)致農(nóng)戶長期游離于組織體系之外，缺乏必要的分工與協(xié)作，小農(nóng)經(jīng)濟的脆弱性在市場競爭中更加明顯，粗放的生產(chǎn)經(jīng)營方式往往以惡化生態(tài)環(huán)境為代價，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式與社會化大生產(chǎn)的要求不相適應(yīng)。以上就是筆者總結(jié)的三農(nóng)問題的主要方面，從表面上看，它們相互糾纏在一起，互為因果，錯綜復(fù)雜，很難理出頭

42、緒，成為考察三農(nóng)問題的迷霧。但是，如果引入利益沖突的概念，從公共部門與私人部門的關(guān)系這個角度去進行研究，會得出一個統(tǒng)一的結(jié)論。經(jīng)濟效率是人類活動的物質(zhì)基礎(chǔ)，人們的生產(chǎn)和生活實踐離不開經(jīng)濟效率的支持，經(jīng)濟效率的實現(xiàn)不僅是經(jīng)濟活動的基本目的，也是經(jīng)濟活動的基礎(chǔ)。在建國以來的經(jīng)濟發(fā)展歷程中，可以看到我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)歷了幾次經(jīng)濟效率的轉(zhuǎn)變過程。首先是通過土改，激發(fā)了廣大農(nóng)民群眾的創(chuàng)造力，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，這是一次明顯的帕累托改善的過程。人民公社建立后，由于農(nóng)民的生產(chǎn)積極性受到了影響，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟出現(xiàn)了非帕累托改善的曲折經(jīng)歷，農(nóng)業(yè)部門經(jīng)濟效率的低下導(dǎo)致了整個國民經(jīng)濟的效率低下，經(jīng)濟發(fā)展停滯不

43、前。隨著改革開放的實施，農(nóng)村中積蓄已久的生產(chǎn)力再度爆發(fā)，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟再次呈現(xiàn)明顯的帕累托改善過程，有力地支撐了新形勢下國民經(jīng)濟和現(xiàn)代化建設(shè)的需要。但是，隨著農(nóng)民負擔問題的日趨嚴重，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟又呈現(xiàn)出非帕累托改善的跡象。這時，農(nóng)村稅費改革開始實行。可以看出制度變遷是我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)濟效率實現(xiàn)的主要約束條件。我國的制度變遷同時也是政府主導(dǎo)型的制度變遷，即至上而下的制度供給形式。這其中，政府及其附屬機構(gòu)的利益需求是導(dǎo)致制度供給發(fā)生變化的基本動因。也就是說，公共部門的利益需求是主導(dǎo)制度變遷從而影響經(jīng)濟效率實現(xiàn)的主要條件。1、公共部門為了維護自己的利益是農(nóng)民收入的重要制約因素。這通過幾個方面表

44、現(xiàn)出來：第一、直接參與分配活動制約農(nóng)民增收，并誘發(fā)非帕累托改善。一是農(nóng)村中的“三亂”現(xiàn)象，均是各級各部門以各種借口直接參與分配活動，滿足部門和單位的利益需求。此外一些具有所謂執(zhí)法資格的部門，為了一己之私，隨意設(shè)點查扣農(nóng)產(chǎn)品，亂收費，亂罰款，干擾了正常的農(nóng)產(chǎn)品流通秩序，直接參與分配活動，致使生產(chǎn)者剩余和消費者剩余“縮水”，對市場的影響表現(xiàn)在一方面當農(nóng)產(chǎn)品市場呈現(xiàn)供給無彈性的時候，這部分損失就是由農(nóng)民承擔，另一方面當農(nóng)產(chǎn)品需求出現(xiàn)無彈性時，這種行為導(dǎo)致了價格上漲，農(nóng)民沒有獲得價格上漲帶來的收益。二是國家財政用于補貼農(nóng)民的各種補助，被基層政府和部門平調(diào)、挪用甚至私分的情況也時有發(fā)生。三是在征用農(nóng)業(yè)用

45、地的過程中，各單位部門以及作為村級管理者的村委會時常出現(xiàn)克扣農(nóng)民應(yīng)得的土地補償，成為農(nóng)村的焦點問題之一。同時，在土地出讓過程中的巨額差價和由此給地方政府帶來的巨大收益也是各級政府樂此不疲的動因。第二、直接插手具體生產(chǎn)和經(jīng)營，干擾農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。一是政府和部門為實現(xiàn)自己的經(jīng)濟利益和*利益，隨意干涉農(nóng)民生產(chǎn)的現(xiàn)象仍然存在。前面說過，很多地方政府變指導(dǎo)性計劃為指令性計劃，命令農(nóng)民種這樣那樣，常常導(dǎo)致農(nóng)民增產(chǎn)不增收，尤其是在涉及地方財政收入狀況的專營性和壟斷性產(chǎn)品的時候更是如此。諸如強行要農(nóng)民種烤煙和以結(jié)構(gòu)調(diào)整等為借口強迫農(nóng)民種植其他作物等現(xiàn)象就是這個問題的典型表現(xiàn)。二是仍具有濃厚公共部門色彩的

46、農(nóng)產(chǎn)品收購部門，尤其是大宗農(nóng)產(chǎn)品收購部門，在收購農(nóng)產(chǎn)品的時候，一方面采用壓級壓價的方式降低收購價格，另一方面在收購資金緊張的時候向農(nóng)民打白條，影響了農(nóng)民的收入。第三、為了維護地方政府和部門的利益，人為設(shè)置市場壁壘。具有壟斷色彩的而且對地方政府財政收入有影響的農(nóng)產(chǎn)品，諸如烤煙等，在收購入倉的時候，采取封鎖政策，禁止農(nóng)民以更高的價格向外地出售，降低了農(nóng)民的收入。2、公共部門的利益分配政策是制約農(nóng)民收入的重要因素。正如前面說過的那樣，計劃體制下經(jīng)濟制度的設(shè)計目標是盡可能的從農(nóng)業(yè)部門中轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余，加之后來的體制慣性以及行政體制改革的滯后，偏重于公共部門利益的制度沒有被徹底打破，至今仍然在影響農(nóng)業(yè)和農(nóng)

47、村經(jīng)濟。第一、近年來，農(nóng)民收入中，外出打工收入占了農(nóng)民收入的重要部分，是農(nóng)民現(xiàn)金收入的主要來源。但是，隨意拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象大量存在。當然，原因是多方面的，但是，因為政府在有關(guān)制度方面的供給不足是根本原因，各級各部門在遇到問題的時候為維護本地區(qū)本單位利益而相互推諉、扯皮和執(zhí)行力度的不夠是這個問題的表現(xiàn)。此外，計劃體制時期形成以維護城市和工業(yè)部門利益為經(jīng)濟目的的“二元結(jié)構(gòu)”，是企業(yè)和單位用工歧視的體制基礎(chǔ)，直接導(dǎo)致了農(nóng)民工的收入受到影響。第二、計劃體制下制定的土地征用制度是明顯的偏重于政府總體目標的制度設(shè)計。正是這樣一種制度設(shè)計導(dǎo)致了各級在征用土地的過程中可以名正言順的低價買入，高價賣出，導(dǎo)致

48、了農(nóng)民與地方政府的利益沖突。第三、農(nóng)產(chǎn)品價格長期處于低位，仍然受到剪刀差的困擾。歷史形成的剪刀差曾一度是制約農(nóng)產(chǎn)品價格的主要因素。隨著農(nóng)村品價格的放開，絕大部分農(nóng)產(chǎn)品價格是由市場供需決定的。但是，一些大宗農(nóng)產(chǎn)品和壟斷專營性產(chǎn)品還在一定程度上存在剪刀差問題。3、利益沖突導(dǎo)致政府和部門缺乏對農(nóng)業(yè)進行投入的積極性，影響了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。政府對農(nóng)業(yè)的投入既包括了資金方面的也包括農(nóng)村中教育、衛(wèi)生、文化、社會保障等公共品的投入，既有實物方面的也有制度建設(shè)等非實物方面的?？傮w來說均是政府提供的公共品，在利益沖突的背景下，很難對農(nóng)村投放足夠的社會公共品。第一、正是前面講過的那樣，利益沖突導(dǎo)致了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)

49、施的匱乏。地方政府在這方面同樣也是缺乏投入的，原因在于農(nóng)業(yè)的比價效益低下，相對于其他項目來說難以起到“吹糠見米”的效果。如果把用于其他項目的資金投入農(nóng)業(yè)對于地方政府和部門來說“機會成本”過高。第二、公共部門與私人部門的利益沖突還是農(nóng)村中制度供給不足的原因。制度缺失是最大的公共品缺失。改革開放以來農(nóng)村實行的是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，這是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的基本框架，是農(nóng)村各項制度的基礎(chǔ)。這個制度要求落實一系列的具體制度，比如承包土地制度、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度、村民自治制度、政務(wù)公開制度等一系列區(qū)別于行政管理的制度。但是，這些制度在基層并沒有得到很好的落實，究其原因主要是前述

50、體制慣性的影響。村民委員會并不是一個經(jīng)濟管理機構(gòu)，它執(zhí)行的是政府職能，是政府的延伸。本來作為體現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)的“三提五統(tǒng)”被財政平調(diào)挪用，成為財政資金是其主要的出發(fā)點。如果切實地落實了相關(guān)制度，顯然，這些資金就不會被政府平調(diào)了，政府就會失去一筆資金來源。這樣就直接導(dǎo)致了農(nóng)民與基層組織的關(guān)系錯位，由集體協(xié)調(diào)演變?yōu)椤肮堋迸c“被管”的關(guān)系，由自愿互利的合作變成了追逐利益的“博弈”。自然，農(nóng)村集體經(jīng)濟的“空殼”現(xiàn)象就難以避免，農(nóng)戶單家獨戶的生產(chǎn)經(jīng)營局面就此形成。集體經(jīng)濟組織不僅缺乏足夠的資金完成其組織生產(chǎn)的職能，而且缺乏足夠的權(quán)威管理好所屬的土地等集體資產(chǎn)，農(nóng)民隨意墾荒的行為沒有制約機制的約束。對農(nóng)產(chǎn)品市

51、場和農(nóng)資市場的監(jiān)管力度不夠也是公共品投放不足的表現(xiàn)；由于制度缺損，部分假冒偽劣農(nóng)資流入市場，給農(nóng)民造成損失。少數(shù)單位甚至強行向農(nóng)民搭售產(chǎn)品，或者哄抬物價，侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益。第三、公共部門內(nèi)部利益沖突還是導(dǎo)致其他社會公共品供給不足的重要原因。我國現(xiàn)存的管理體制和財政制度沒有處理好財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系，導(dǎo)致中央政府與地方政府的利益沖突，中央政府和地方政府在提供社會公共品問題上總是存在著錯位，這是農(nóng)村中教育、衛(wèi)生、文化社會保障等公共品的供給缺乏保障的重要原因。其中，社會保障的缺乏直接導(dǎo)致了農(nóng)民的生產(chǎn)和生活觀念的轉(zhuǎn)變困難，這是很多地方人口暴漲，生態(tài)惡化的重要原因。通過以上分析，我們可以看出，在幾次制度

52、變遷中，政策是導(dǎo)致三農(nóng)問題的主導(dǎo)性因素。在人民公社時期，正是向工業(yè)部門傾斜的政策致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的剩余大部轉(zhuǎn)化為了工業(yè)積累，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)部門的萎縮。改革開放初期，作為強化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的政策促進了農(nóng)業(yè)收入的大幅度增加。但是，由于行政體制改革的滯后，政府職能的過寬過濫使得政府直接插手生產(chǎn)的能力依然存在，這就使三農(nóng)問題的改變?nèi)匀皇苤朴谡睦?。三農(nóng)問題導(dǎo)致的制度變遷主要來自于一個信號，那就是，每當農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟出現(xiàn)非帕累托改善的時候就需要對有關(guān)制度和政策進行調(diào)整。因此，三農(nóng)問題就是由于公共部門與私人部門的利益沖突導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的非帕累托改善現(xiàn)象。如前所述，農(nóng)民負擔問題意味著農(nóng)民為了獲得政府提供的社會公共品付出的代價太高，農(nóng)民負擔的本質(zhì)是一個財政問題。從表面上看農(nóng)民負擔應(yīng)該屬于三農(nóng)問題的一個方面。公共部門作為一個獨立的經(jīng)濟主體，必然存在自身的利益，尤其是在市場