當(dāng)前人民當(dāng)前人民調(diào)解規(guī)章制度研究的缺陷的應(yīng)用

1、A thesis submitted toXXXin partial fulfillment of the requirementfor the degree ofMaster of Engineering當(dāng)前人民調(diào)解制度研究的缺陷馮磊【提要】本文通過(guò)對(duì)當(dāng)前法學(xué)界有關(guān)人民調(diào)解制度的研究的梳理，詳細(xì)闡述了人民調(diào)解性質(zhì)、人民調(diào)解組織、人民調(diào)解協(xié)議效力、人民調(diào)解與其他糾紛解決方式銜接、人民調(diào)解進(jìn)展中存在問(wèn)題，進(jìn)而提出簡(jiǎn)單評(píng)價(jià)并指出當(dāng)前研究存在的缺陷。一、研究概況隨著建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義制度的推進(jìn)，中國(guó)法學(xué)研究正悄然孕育著從單純介紹、移植國(guó)外的“引進(jìn)法學(xué)”到發(fā)掘中國(guó)問(wèn)題、契合本土資源的“地點(diǎn)性法學(xué)

2、”的轉(zhuǎn)型。作為被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”的人民調(diào)解制度，以其在預(yù)防和解決糾紛、構(gòu)筑和諧穩(wěn)定方面的獨(dú)特功能，也因此而獲得了更多的青睞。人民調(diào)解“四大文件”出臺(tái)后，各種類型的研究成果大量涌現(xiàn)。自2002年以來(lái)，截至2008年12月1日，在中國(guó)知網(wǎng)(CNKI)的“中國(guó)重要報(bào)紙全文數(shù)據(jù)庫(kù)”、“中國(guó)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫(kù)”和“中國(guó)重要會(huì)議論文全文數(shù)據(jù)庫(kù)”中以“人民調(diào)解”為題進(jìn)行搜索，共獵取數(shù)據(jù)1768條，其中，司法部主辦的中國(guó)司法雜志、司法部基層工作指導(dǎo)司主辦的人民調(diào)解雜志成為實(shí)務(wù)工作者宣傳人民調(diào)解、交流調(diào)解經(jīng)驗(yàn)、公布理論成果的重要窗口(前者數(shù)據(jù)為71條，后者數(shù)據(jù)為382條)。此外，為了交流學(xué)術(shù)研究成果，促進(jìn)人民

3、調(diào)解立法工作，2006年4月13日至14日，司法部基層工作指導(dǎo)司在京組織召開了人民調(diào)解理論研究課題收題報(bào)告會(huì)暨人民調(diào)解法立法專家論證會(huì)，形成了人民調(diào)解法專家建議稿草案，為進(jìn)一步的研究奠定了基礎(chǔ)。二、人民調(diào)解制度要緊研究?jī)?nèi)容(一)人民調(diào)解制度的差不多理論目前關(guān)于人民調(diào)解制度性質(zhì)的論述不多。有學(xué)者將人民調(diào)解制度置于促進(jìn)社會(huì)和諧的糾紛解決機(jī)制框架下予以研究，揭示了人民調(diào)解作為解紛機(jī)制的本質(zhì)。另有學(xué)者對(duì)人民調(diào)解組織的法律地位進(jìn)行了較為細(xì)致的梳理，認(rèn)為人民調(diào)解制度從憲法中的“附屬型糾紛解決機(jī)制”逐漸向獨(dú)立的糾紛解決機(jī)制邁進(jìn)，并在某種程度上游離于或超越憲法的設(shè)定，漸成司法制度體系的范疇。在人民調(diào)解與傳統(tǒng)民

4、間調(diào)解的關(guān)系上，立法上僅有人民調(diào)解用以“調(diào)解民間糾紛”之類語(yǔ)焉不詳?shù)拿枋觥Ｓ袑W(xué)者因之并未對(duì)人民調(diào)解與民間調(diào)解進(jìn)行劃分，直接冠以“民間調(diào)解”的字樣。亦有學(xué)者認(rèn)為人民調(diào)解與傳統(tǒng)調(diào)解在性質(zhì)、權(quán)威來(lái)源、目的、方法、結(jié)果上均有較大的不同。更有學(xué)者進(jìn)一步認(rèn)為，通過(guò)人民調(diào)解的中介性作用，打通了傳統(tǒng)的法秩序二元構(gòu)造，可能有助于形成生活領(lǐng)域中的適應(yīng)和國(guó)家法之間的循環(huán)體系，產(chǎn)生自治性秩序。這種觀點(diǎn)也被學(xué)者衍生出類似的理論。如有觀點(diǎn)認(rèn)為人民調(diào)解制度是屬于國(guó)家與社會(huì)共同參與的“第三領(lǐng)域”糾紛解決機(jī)制，是國(guó)家權(quán)力和社會(huì)非正式權(quán)力的中間地帶。但國(guó)家與社會(huì)、國(guó)家法與適應(yīng)法截然兩立的范式對(duì)立，可能會(huì)遮蔽現(xiàn)實(shí)中存在的非同質(zhì)互滲

5、;同時(shí)，類似“第三領(lǐng)域”等概念存在的爭(zhēng)議也削弱了人民調(diào)解制度性質(zhì)定位的科學(xué)性。在人民調(diào)解差不多理論的研究上，跨學(xué)科研究可謂是個(gè)中亮點(diǎn)，海外學(xué)者在其中貢獻(xiàn)甚偉。從文化解釋的進(jìn)路上，有觀點(diǎn)認(rèn)為調(diào)解制度是儒家“無(wú)訟”文化的產(chǎn)物，即使在現(xiàn)代意識(shí)形態(tài)上與傳統(tǒng)存在重大差不，但對(duì)調(diào)解的偏好仍然具有文化意義上的連續(xù)性。但有學(xué)者從功能主義的研究路徑對(duì)這種文化解釋提出了商榷，認(rèn)為調(diào)解的政治功能在某種意義上超出其解紛的社會(huì)功能，這源于中國(guó)的傳統(tǒng)調(diào)解制度缺乏一種嚴(yán)格的愛護(hù)個(gè)人權(quán)利的法律技術(shù)。這種觀點(diǎn)被功能路徑的其他研究所質(zhì)疑。也有學(xué)者通過(guò)“以機(jī)構(gòu)為中心”的考察得出，調(diào)解的制度化使其解紛意義上的社會(huì)功能逐漸取代了其政治

6、功能，這與中國(guó)社會(huì)的變遷和進(jìn)展相關(guān)?？傮w上看，由于突破了體制桎梏，基于成熟的社會(huì)學(xué)、政治學(xué)理論和法治國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，海外學(xué)者的視野顯得更為寬敞，研究也不開生面，但他們普遍是以混同了行政調(diào)解、法院調(diào)解、人民調(diào)解甚或民間調(diào)解的調(diào)解制度作為研究核心，其研究的精確性尚待加強(qiáng);此外，在文化比較上，海外學(xué)者尚存有明顯的“以西方為參照系”之思路。另外，關(guān)于人民調(diào)解制度的研究還出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)分析的研究方法。學(xué)者從成本收益角度將人民調(diào)解制度與訴訟制度進(jìn)行了比較，得出前者在某些糾紛處理上較優(yōu)的結(jié)論(11)。這種研究將量化考察引入人民調(diào)解的研究中，令人耳目一新，但量化考察的科學(xué)性、精確性尚待進(jìn)一步探究。需要指出的是，在關(guān)于

7、人民調(diào)解制度性質(zhì)的研究中，專門多學(xué)者過(guò)于強(qiáng)調(diào)“鄉(xiāng)土社會(huì)”“鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)”等法律邊緣性環(huán)境中人民調(diào)解制度的價(jià)值。故亦有學(xué)者指出，關(guān)于浸潤(rùn)著本土資源的方法與邏輯，差不多越來(lái)越被要求給予“同情式的理解”。該學(xué)者以人民調(diào)解改革中被贊揚(yáng)的“陵縣經(jīng)驗(yàn)”為例，指出諸如此類權(quán)力聯(lián)合作戰(zhàn)的模式是藉鄉(xiāng)土經(jīng)驗(yàn)之名以強(qiáng)制性侵吞了人民調(diào)解制度本身的合意性(12)。這種考慮專門有意義。過(guò)于強(qiáng)調(diào)人民調(diào)解的鄉(xiāng)土特色或中國(guó)經(jīng)驗(yàn)也許會(huì)造成某種意義上的矯枉過(guò)正過(guò)于渲染人民調(diào)解制度的保守色彩，降低其在現(xiàn)代化法治環(huán)境中的話語(yǔ)交往能力和進(jìn)展能力。(二)人民調(diào)解組織在關(guān)于人民調(diào)解組織性質(zhì)的討論中，存在有三種傾向：第一種是結(jié)合目前一些新興的調(diào)解

8、組織，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會(huì)，區(qū)域性、行業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)差不多不是在村(居)民委員會(huì)如此的自治組織下設(shè)立的，而是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道政府組織下設(shè)立的調(diào)解組織;人民調(diào)解委員會(huì)的委員也不再經(jīng)村(居)民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道司法所聘任產(chǎn)生。因此這些新興的調(diào)解組織在性質(zhì)上差不多突破了群眾自治性質(zhì)，加之其財(cái)政支持來(lái)源于政府，因此建議將人民調(diào)解組織的性質(zhì)由“自治性”的群眾組織改為“自律性”的公益組織;第二種是將之改為社會(huì)性自治組織，用社會(huì)組織取代群眾組織擴(kuò)大了人民調(diào)解組織的覆蓋面，不僅包含了傳統(tǒng)意義上的人民調(diào)解組織，還包含了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、區(qū)域性、行業(yè)性、專業(yè)性的調(diào)解組織，同時(shí)也為其它調(diào)解組織的出現(xiàn)

9、留有了空間。調(diào)解員不僅有德高望重的長(zhǎng)者，還包括社會(huì)各界人士，志愿者等;第三種是堅(jiān)持其群眾性自治組織的法律定位(13)。盡管觀點(diǎn)不一，但在人民調(diào)解組織須與行政化、公職化色彩剝離但仍保持司法、行政上的指導(dǎo)方面大體一致。由于專門多地點(diǎn)出現(xiàn)了多級(jí)的人民調(diào)解組織的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)造：居(村)調(diào)委會(huì)、街鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)(或調(diào)解中心)、區(qū)以上聯(lián)合調(diào)委會(huì)，故也有學(xué)者主張，目前廣泛存在的鎮(zhèn)甚至以上級(jí)不的調(diào)解組織常常呈現(xiàn)一種“政府中的綜合性糾紛解決辦公室”的景象，不如干脆將其列入政府隸屬下的調(diào)解組織，負(fù)責(zé)處理基層調(diào)解委員會(huì)上交的疑難案件和重大案件，建立自治和行政的二元人民調(diào)解機(jī)制(14)。但這種二元機(jī)制可能會(huì)使人民調(diào)解混淆于行政調(diào)

10、解，違背了人民調(diào)解制度的本質(zhì)，使其功能和價(jià)值受到貶損。在人民調(diào)解組織的具體運(yùn)行上，學(xué)者亦有探討。在調(diào)解范圍上，有民事賠償案件講、民間糾紛講、類司法講(凡是司法能夠解決的內(nèi)容均可由人民調(diào)解如刑事輕傷案件等)、民事糾紛講之爭(zhēng)。反對(duì)者分不認(rèn)為，“民事賠償案件講”和“民事糾紛講”縮小了人民調(diào)解的范圍，而“民間糾紛講”有不確定之嫌，“類司法講”則有混淆司法調(diào)解和人民調(diào)解的不嚴(yán)謹(jǐn)傾向(15)。但也有學(xué)者拋棄對(duì)范圍的抽象論證，對(duì)人民調(diào)解介入群體性糾紛等具體糾紛中的功用進(jìn)行了有益的探討(16);在資金獵取方式上，有學(xué)者指出由政府出資購(gòu)買調(diào)解服務(wù)的財(cái)政支出模式，堅(jiān)持人民調(diào)解機(jī)構(gòu)不應(yīng)自行收費(fèi)，這也是域外民間調(diào)解組

11、織的慣例(17);在人員配置上，學(xué)者普遍主張調(diào)解人員的專業(yè)化，一方面通過(guò)培訓(xùn)、學(xué)習(xí)等方式提高目前調(diào)解人員的素養(yǎng)，一方面聘任具有法律知識(shí)的人員作為專職調(diào)解員，但就人民調(diào)解員是否實(shí)現(xiàn)職業(yè)化的問(wèn)題上，有學(xué)者提出了擔(dān)心加重基層尤其是農(nóng)村負(fù)擔(dān)的憂慮(18);在人民調(diào)解機(jī)構(gòu)的具體設(shè)置上，結(jié)合中國(guó)實(shí)踐，學(xué)者以建立“調(diào)解網(wǎng)絡(luò)”的方式歸納出人民調(diào)解組織的類型：在垂直方向上以社區(qū)人民調(diào)解委員會(huì)為基礎(chǔ)，建立居委會(huì)之下的信息員或者調(diào)解員(調(diào)解小組)和居委會(huì)之上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道調(diào)委會(huì);在水平方向上，在一些行業(yè)、部門設(shè)置專業(yè)調(diào)委會(huì)，同時(shí)加強(qiáng)與法院、公安機(jī)關(guān)和信訪等解紛機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)，以“聯(lián)合接待室”、“駐法院工作室”、“司法信訪聯(lián)

12、動(dòng)中心”等機(jī)構(gòu)形式拓展人民調(diào)解的功能(19)。值得關(guān)注的是出現(xiàn)于上海等發(fā)達(dá)都市的“人民調(diào)解工作室”，如楊伯壽工作室，李琴工作室等。這些工作室一般設(shè)于街道，有專業(yè)化的調(diào)解人員，調(diào)解成功率較高，同時(shí)兼具解決信訪、法律咨詢服務(wù)等功能，是人民調(diào)解組織機(jī)構(gòu)改革中的新舉措。但亦有學(xué)者觀看到該類工作室是利用政府提供的各項(xiàng)資源的“準(zhǔn)科層化機(jī)構(gòu)”，在盤活人民調(diào)解功能的同時(shí)，也將傳統(tǒng)的人民調(diào)解邊緣化(20)。更有學(xué)者直接指出，這些機(jī)構(gòu)具有行政或準(zhǔn)司法的權(quán)力背景，因此備受青睞，而這恰好與人民調(diào)解的民間性、自治性構(gòu)成內(nèi)在的沖突(21)。(三)調(diào)解協(xié)議的效力最高人民法院的關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定中首

13、次明確了人民調(diào)解協(xié)議具有民事合同的性質(zhì)。該規(guī)定為協(xié)議的裁判找到了實(shí)體法依照，加強(qiáng)了協(xié)議的權(quán)威性。但學(xué)者在確信其意義的基礎(chǔ)上，仍然對(duì)此提出了質(zhì)疑。有學(xué)者從爭(zhēng)議對(duì)象、撤銷后果、管轄法院、生效要件等方面提出人民調(diào)解協(xié)議與民事合同的區(qū)不，并結(jié)合我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所調(diào)解書具有經(jīng)法院核定后同判決同等效力的立法例，認(rèn)為通過(guò)立法設(shè)定審核程序使人民調(diào)解協(xié)議獲得執(zhí)行力是一種妥當(dāng)?shù)倪x擇(22)。也有學(xué)者從調(diào)解協(xié)議與合同在顯失公平認(rèn)定上的差不、其他和解協(xié)議是否可認(rèn)為具有合同效力的沖突、可能造成涉及訴訟上和解內(nèi)容的重復(fù)起訴、再次調(diào)解的尷尬等方面指出給予調(diào)解協(xié)議合同效力所引發(fā)的問(wèn)題，認(rèn)為僅是一種權(quán)宜之策，應(yīng)通過(guò)人民調(diào)解立

14、法確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議的效力，法院只負(fù)責(zé)確認(rèn)該種效力(23)。以上學(xué)者的質(zhì)疑有一定道理，但都沒(méi)有從正面回答人民調(diào)解協(xié)議的法律效力究竟為何，對(duì)法院如何審查(即確認(rèn)程序)、審查什么內(nèi)容也語(yǔ)焉不詳。也有學(xué)者認(rèn)為給予調(diào)解協(xié)議直接的執(zhí)行力，不符合人民調(diào)解的現(xiàn)實(shí)狀況。人民調(diào)解協(xié)議具有民事合同性質(zhì)符合國(guó)情，但應(yīng)認(rèn)定其法律約束力較一般合同更強(qiáng)為宜。能夠通過(guò)明確救濟(jì)方式、區(qū)分城鄉(xiāng)調(diào)解協(xié)議效力等途徑來(lái)保障人民調(diào)解協(xié)議的合同效力之實(shí)現(xiàn)(24)。另外，在確信人民調(diào)解協(xié)議具有合同性質(zhì)的基礎(chǔ)上，結(jié)合調(diào)解協(xié)議是由第三方介入訂立的特征，有學(xué)者指出，應(yīng)建立第三人脅迫救濟(jì)制度以實(shí)現(xiàn)調(diào)解協(xié)議的效力(25)。這些討論豐富并細(xì)化了調(diào)解協(xié)議

15、效力研究的內(nèi)容，為立法提供了可資參考的意見。(四)人民調(diào)解制度與其他糾紛解決機(jī)制之間的銜接人民調(diào)解制度是諸多糾紛解決機(jī)制中的一環(huán)，因此，研究者也對(duì)人民調(diào)解制度與其它解紛機(jī)制的銜接進(jìn)行了探討。首先是“訴調(diào)對(duì)接”的機(jī)制，從廣義上而言，這既包括人民調(diào)解與訴訟的對(duì)接，也包括人民調(diào)解與司法調(diào)解的對(duì)接。人民調(diào)解介入方式要緊有：1.在法院設(shè)立人民調(diào)解工作室、綜合調(diào)解辦公室、人民調(diào)解窗口等常駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解;2.由法院托付較為專業(yè)化的人民調(diào)解組織(如街道設(shè)立的人民調(diào)解工作室等)進(jìn)行立案前或訴訟中的調(diào)解。依照人民調(diào)解結(jié)果，法院進(jìn)行是否接著訴訟或者調(diào)解的選擇，必要時(shí)在訴訟或調(diào)解中邀請(qǐng)人民調(diào)解員參與訴訟過(guò)程甚至作為人

16、民陪審員。在“訴調(diào)對(duì)接”的地點(diǎn)試點(diǎn)改革中，關(guān)于婚姻家庭案件、小額債務(wù)、鄰里間的損害賠償案件等，當(dāng)事人向法院起訴的，在征得當(dāng)事人同意后，法院托付人民調(diào)解組織先行調(diào)解，或者法院立案后，征得當(dāng)事人同意，托付人民調(diào)解組織先行調(diào)解的，稱為“訴前人民調(diào)解前置”。對(duì)這一制度創(chuàng)新，實(shí)務(wù)界積極響應(yīng)，如北京市具體化了聯(lián)席會(huì)議、調(diào)解員指導(dǎo)員等九項(xiàng)工作制度(26)。杭州市則從完善通報(bào)備案、聯(lián)合考評(píng)等制度措施和加強(qiáng)訴前勸導(dǎo)、履約通知等規(guī)范操作的層面對(duì)這一制度進(jìn)行了細(xì)化(27)。武漢市東、西湖區(qū)法院建立了“特邀訴訟協(xié)調(diào)員”制度(28)。但亦有學(xué)者對(duì)“訴前人民調(diào)解前置”提出了質(zhì)疑：域外相關(guān)訴前調(diào)解是司法功能的延伸，其調(diào)解組

17、織是被司法權(quán)威化了的機(jī)構(gòu)，與我國(guó)人民調(diào)解組織的性質(zhì)不同，不可盲目借鑒;人民調(diào)解訴前前置與司法調(diào)解前置沒(méi)有本質(zhì)區(qū)不;人民調(diào)解員素養(yǎng)偏低的現(xiàn)狀難以承擔(dān)這種重任;帶有強(qiáng)制或半強(qiáng)制化的前置調(diào)解有侵犯當(dāng)事人程序選擇權(quán)之嫌(29)。此外，在創(chuàng)立“大調(diào)解”格局的改革呼聲中，學(xué)者及實(shí)務(wù)工作者也對(duì)各項(xiàng)調(diào)解機(jī)制的銜接進(jìn)行了研究。有學(xué)者較為詳細(xì)地列舉了“司法行政或準(zhǔn)司法大調(diào)解模式”、“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、“南通市的大調(diào)解及訴調(diào)對(duì)接”、“河北石家莊市三位一體模式”、“北京懷柔區(qū)三調(diào)對(duì)接模式”等經(jīng)驗(yàn)(30)，目前研究也要緊是從經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)行政調(diào)解、司法調(diào)解與人民調(diào)解的銜接方式，人民調(diào)解與勞動(dòng)仲裁調(diào)解的銜接方式，區(qū)域性、專業(yè)性、矛

18、盾多發(fā)性糾紛中人民調(diào)解的介入方式等模式和規(guī)則，這無(wú)疑有益于現(xiàn)實(shí)中大量糾紛解決需求的供給，也是人民調(diào)解嵌入社會(huì)糾紛解決機(jī)制中拓展其功能空間的良機(jī)。但“大調(diào)解”格局本身的過(guò)渡性質(zhì)和政府主導(dǎo)策略，可能會(huì)導(dǎo)致人民調(diào)解一方面超出其能力范圍發(fā)揮作用，另一方面或混同或亦步亦趨于行政、司法調(diào)解的陰影之下，阻礙其功能發(fā)揮。差不多有學(xué)者就如“陵縣經(jīng)驗(yàn)”的大調(diào)解模式發(fā)表了類似觀點(diǎn)(31)。另外，從經(jīng)驗(yàn)材料中汲取的知識(shí)具有微觀性、地點(diǎn)性等特征，在一定程度上缺乏統(tǒng)一的宏觀指導(dǎo)意義。(五)人民調(diào)解制度進(jìn)展存在的問(wèn)題及其解決學(xué)者普遍認(rèn)為，目前人民調(diào)解在整體上較往常呈現(xiàn)萎縮狀態(tài)，其存在的問(wèn)題要緊有：1.新類型民間糾紛的出現(xiàn)，

19、人民調(diào)解組織感到力不從心;2.人民調(diào)解員素養(yǎng)偏低，調(diào)解組織進(jìn)展不平衡;3.地點(diǎn)財(cái)政對(duì)人民調(diào)解支持往往不夠，導(dǎo)致調(diào)解運(yùn)行捉襟見肘;4.沒(méi)有單獨(dú)人民調(diào)解法的立法支撐，調(diào)解組織性質(zhì)、調(diào)解范圍、調(diào)解協(xié)議效力等始終都面臨模糊和困惑;5.現(xiàn)代化法治強(qiáng)調(diào)司法解決，且司法自身也有重調(diào)解之傾向，導(dǎo)致人民調(diào)解的糾紛解決方式受到?jīng)_擊。針對(duì)如上問(wèn)題，學(xué)者提出的對(duì)策要緊有：1.通過(guò)培訓(xùn)、選舉和聘任相結(jié)合、專業(yè)化、加強(qiáng)行政、司法指導(dǎo)等方式提高人民調(diào)解員素養(yǎng)，提高人民調(diào)解的解紛能力和適應(yīng)能力;2.加強(qiáng)財(cái)政保障，以政府購(gòu)買或者“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等方式增加對(duì)人民調(diào)解制度的投入;3.盡快制定人民調(diào)解法，使調(diào)解范圍、調(diào)解協(xié)議效力等有據(jù)可

20、依;4.協(xié)調(diào)各種糾紛機(jī)制之間的關(guān)系，以“訴調(diào)對(duì)接”等方式建立有機(jī)聯(lián)系的糾紛解決體系，使人民調(diào)解擺脫孤軍奮戰(zhàn)或被蠶食的現(xiàn)狀(32)。在立法問(wèn)題上尚存有一些爭(zhēng)議。目前立法方案有三種選擇：人民調(diào)解法的單行立法方案、“綜合”調(diào)解法立法方案、人民調(diào)解法配合規(guī)定其他類型調(diào)解的專門法或程序法方案。究竟以何為差不多框架，尚待進(jìn)一步探討(33)。有學(xué)者還提出在調(diào)解立法中區(qū)分基層村(居)委會(huì)的人民調(diào)解組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)調(diào)解組織(包括各地設(shè)立的調(diào)解中心、法律服務(wù)熱線等組織)，對(duì)后者做出專門規(guī)定，例如對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解的人員、程序、調(diào)解協(xié)議的正規(guī)性等方面提出更高的要求，同時(shí)提升其效力，通過(guò)司法審查或備案使其具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力等(34)。這種區(qū)分有無(wú)必要，是否會(huì)導(dǎo)致背離人民調(diào)解制度和人民調(diào)解組織的性質(zhì)，是否會(huì)產(chǎn)生如基層萎縮、惡化競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)等問(wèn)題還有待進(jìn)一步研究。三