城市現(xiàn)代化建設(shè)法律糾紛案件調(diào)查報(bào)告

1、 城市現(xiàn)代化建設(shè)法律糾紛案件調(diào)查報(bào)告近年來(lái)，南京市在市委、市政府新任領(lǐng)導(dǎo)提出的“加快發(fā)展、富民強(qiáng)市”戰(zhàn)略目標(biāo)的號(hào)召下，秉承江總書(shū)記“三個(gè)代表”重要精神，正掀起一場(chǎng)轟轟烈烈的城市現(xiàn)代化建設(shè)開(kāi)發(fā)的大會(huì)戰(zhàn)。以城建拉動(dòng)內(nèi)需、以開(kāi)發(fā)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展已成為我市在新世紀(jì)加速趕上兄弟發(fā)達(dá)城市、全面提升城市經(jīng)濟(jì)總量與活力的重要發(fā)展思路。然而必須看到，在整體經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，房地產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域仍然存在著相當(dāng)一些不和諧因素：房地產(chǎn)交易關(guān)系緊張、誠(chéng)信度不斷滑坡，產(chǎn)業(yè)政策連續(xù)性弱、矛盾沖突重重，管理工作規(guī)范性、透明性急待增強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境尚未完全優(yōu)化，行政執(zhí)法與司法活動(dòng)的服務(wù)性與保障性有待提高凡此種種，無(wú)不在干擾著

2、我們經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)的穩(wěn)步前進(jìn)。因此，在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下如何緊密聯(lián)系司法活動(dòng)的實(shí)踐態(tài)勢(shì)，抓緊總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)與訴訟規(guī)律，確保通過(guò)公正高效的審判活動(dòng)和科學(xué)合理的司法建議等有效途徑切實(shí)優(yōu)化規(guī)范我市房地產(chǎn)建設(shè)環(huán)境，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，無(wú)疑已成為司法為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的具體舉措，是我們審判部門(mén)亟需進(jìn)行的調(diào)研課題。在院黨組的統(tǒng)一部署下，我庭作為房地產(chǎn)專(zhuān)業(yè)審判的業(yè)務(wù)部門(mén)，針對(duì)2001年度城市開(kāi)發(fā)涉案糾紛的審理情況，結(jié)合我庭指導(dǎo)的各區(qū)縣法院相關(guān)民事審判部門(mén)工作狀況，對(duì)我市城市現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生的法律社會(huì)問(wèn)題展開(kāi)專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查，提出報(bào)告如下： 一、城市現(xiàn)代化建設(shè)中相關(guān)涉案糾紛的數(shù)據(jù)分析 我庭2001年度共收案件一審10

3、6件，二審487件，其中城市現(xiàn)代化建設(shè)開(kāi)發(fā)的相關(guān)法律糾紛分別為79件和453件，囊括建筑工程施工合同、房地產(chǎn)投資開(kāi)發(fā)、房屋買(mǎi)賣(mài)租賃、土地使用權(quán)糾紛、相鄰關(guān)系糾紛等諸多法律關(guān)系，涉及上至市政開(kāi)發(fā)、黨政機(jī)關(guān)管理活動(dòng)、企事業(yè)經(jīng)營(yíng)建設(shè)下至普通市民日常生活的方方面面，牽連著城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本脈動(dòng)。lOCALHoST就其基本數(shù)據(jù)來(lái)看，呈現(xiàn)出較普通民事案件所不同的獨(dú)有特點(diǎn)。 1、涉案類(lèi)型呈現(xiàn)不平衡狀態(tài) 建筑工程施工合同糾紛、房屋買(mǎi)賣(mài)與租賃糾紛、開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)合同糾紛作為主要涉案糾紛，占據(jù)了總涉案數(shù)的二分之一強(qiáng)。其中，建筑施工合同糾紛在一二審中均占有較大比重，一方面反映了我市當(dāng)前建設(shè)規(guī)模量不斷放大的上升趨勢(shì)

4、，另一方面也說(shuō)明建筑活動(dòng)及相關(guān)交易急待規(guī)范的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。而二審中房屋租賃、買(mǎi)賣(mài)、遷讓案件多發(fā)易發(fā)的數(shù)據(jù)則在顯示我市市民相關(guān)法制意識(shí)大幅度增強(qiáng)的同時(shí)，表明了房地產(chǎn)一二級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管力度不夠，尚未形成良性有序的交易環(huán)境，仍處于誠(chéng)信度較低、秩序較為混亂的初級(jí)發(fā)展階段，易于引發(fā)法律糾紛與社會(huì)不安定事件。由于這方面情況直接關(guān)系到人民群眾切身利益乃至經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的大局，應(yīng)引起我們足夠的重視。 2、涉案主體類(lèi)型出現(xiàn)多元化發(fā)展 就涉及主體來(lái)看，除傳統(tǒng)的房屋租賃、房屋買(mǎi)賣(mài)、房屋遷讓案件中涉及個(gè)人數(shù)量較多以外，隨我市城鄉(xiāng)居民收入水平的穩(wěn)步上升，個(gè)人房屋裝潢、裝修糾紛由于相關(guān)規(guī)范及管理的滯后也日益增多，較往年同比增

5、長(zhǎng)。此外，一個(gè)較為特殊的數(shù)據(jù)是建筑施工合同糾紛中涉及個(gè)私經(jīng)濟(jì)的案件數(shù)達(dá)47件，突出地表現(xiàn)出當(dāng)前建筑領(lǐng)域中混合制經(jīng)濟(jì)旺盛的投資經(jīng)營(yíng)活力與亟需規(guī)范引導(dǎo)的現(xiàn)狀。 3、二審案件呈現(xiàn)地區(qū)分布特性。 排除一二審法官法律適用的主觀差異因素，二審案件的分布與比例在相當(dāng)程度上印證了法社會(huì)學(xué)中的“撒夫爾定理”“訴訟發(fā)生系數(shù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)成正比”。鼓樓、玄武等五城區(qū)的二審案件量占了2001年全市法院二審案件的%，顯現(xiàn)地表明了主城區(qū)內(nèi)城建經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的活躍性，同時(shí)反襯出我市當(dāng)前郊縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模與建設(shè)步伐相對(duì)緩慢的不爭(zhēng)事實(shí)。在此基礎(chǔ)上，各區(qū)縣由于自身經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不同與發(fā)展態(tài)勢(shì)的差異，導(dǎo)致二審房地產(chǎn)案件依原審地區(qū)的不同而呈現(xiàn)較

6、明顯的區(qū)域特性。如玄武、鼓樓區(qū)由于經(jīng)濟(jì)活力較強(qiáng)特別是居民平均收入及個(gè)私經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模較發(fā)達(dá)，房屋買(mǎi)賣(mài)、租賃、裝潢糾紛案件量明顯較其他區(qū)縣為多；江寧區(qū)作為正處于建設(shè)開(kāi)發(fā)高潮中的新城區(qū)，建設(shè)施工合同糾紛與商品房買(mǎi)賣(mài)糾紛則成為其主要上訴案件的類(lèi)型；又如秦淮區(qū)地處城南老區(qū)，人口眾多，居民居住條件普遍較為緊張，反映在房地產(chǎn)糾紛上則是房屋遷讓二審案件數(shù)居高不下，在全年二審案件總數(shù)66件中就達(dá)38件，占%，從而折射出較大的地區(qū)差異。 4、審結(jié)方式體現(xiàn)人文和解性增強(qiáng) 就審結(jié)方式來(lái)看，一審調(diào)解率平均達(dá)%，而二審改判率降至%，調(diào)解與撤訴比例則達(dá)到%，均優(yōu)于普通民事案件的相應(yīng)比率。這一定程度上是由于房地產(chǎn)案件的政策適

7、用性極強(qiáng)，當(dāng)事人的利益沖突在有效的政策指導(dǎo)下其矛盾得以鈍化，同時(shí)也表明了我市法院在相關(guān)訴訟活動(dòng)中較好地秉承了民事審判的宗旨與原則，充分考慮并有效運(yùn)用了司法活動(dòng)的法律指引與政策導(dǎo)向功能，“定分息爭(zhēng)”的司法目標(biāo)得到了較全面的體現(xiàn)，全市法院系統(tǒng)的法律統(tǒng)一適用性也得到相應(yīng)提高。 二、當(dāng)前城市現(xiàn)代化建設(shè)中1234567下一頁(yè) 應(yīng)著重應(yīng)對(duì)的焦點(diǎn)問(wèn)題 亟待進(jìn)一步整頓規(guī)范的房地產(chǎn)建筑市場(chǎng) 如上述調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，建筑工程施工合同糾紛歷來(lái)是房地產(chǎn)案件的重頭戲，涉及工程價(jià)款結(jié)算、工程質(zhì)量認(rèn)定、工程分包協(xié)議等大量利益糾葛，并往往牽連出工程施工損害、拖欠施工工資乃至建筑物塌壞傷人等眾多相關(guān)糾紛，是司法調(diào)控的重點(diǎn)對(duì)象。應(yīng)該

8、說(shuō)，對(duì)照早些年我國(guó)建筑領(lǐng)域混亂重重、惡性競(jìng)爭(zhēng)激烈的失控局面，1997年建設(shè)部開(kāi)始全面整頓建筑市場(chǎng)后已有了較大改觀，但現(xiàn)狀仍未得到根本好轉(zhuǎn)，具體表現(xiàn)為：其一，建筑市場(chǎng)上建設(shè)方與施工方的不平等地位仍處于過(guò)度扭曲狀態(tài)，施工方為承接工程項(xiàng)目不惜一切手段，或是不合理壓低工程價(jià)格、或是應(yīng)建設(shè)方要求墊付建設(shè)資金，其結(jié)果往往造成施工方為保證利潤(rùn)而通過(guò)偷工減料等方法來(lái)降低成本，從而難以保證工程質(zhì)量而引發(fā)糾紛；抑或施工方因墊付資金造成資金大量匱乏而采用拖欠供貨方、承攬方價(jià)款或拖延決算的方法來(lái)緩解資金周轉(zhuǎn)的壓力，從而導(dǎo)致雙方因工程款給付問(wèn)題產(chǎn)生人為糾紛。其二，建筑企業(yè)業(yè)務(wù)管理不規(guī)范，違法經(jīng)營(yíng)情況表現(xiàn)突出。我國(guó)建筑領(lǐng)

9、域法律法規(guī)及合同法均對(duì)工程主體施工、分包等行為作出明確規(guī)定并明令禁止建筑工程轉(zhuǎn)包，但當(dāng)前建筑市場(chǎng)上層層轉(zhuǎn)包、無(wú)相應(yīng)資質(zhì)施工隊(duì)伍掛靠營(yíng)業(yè)、分包第三方以承包方名義作業(yè)施工等公然違法經(jīng)營(yíng)行為屢屢出現(xiàn)。這些不規(guī)范作不僅在相關(guān)問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)造成相互推諉、債務(wù)懸空的人為糾紛，更由于層層轉(zhuǎn)手、層層牟利而極易激發(fā)工程發(fā)包方、承包方以及施工人員之間的矛盾，帶來(lái)工程質(zhì)量瑕疵或不合格隱患甚至群體性糾紛、集團(tuán)上訪等不安定因素，危害極大。其三，工程結(jié)算不到位，規(guī)范性差。由于建筑工程施工合同的特殊性，工程量經(jīng)常處于不確定狀態(tài)，加之在貨物交接中大多數(shù)當(dāng)事人仍習(xí)慣于沿用行業(yè)慣例進(jìn)行交易，手續(xù)完備性較低，為之后的工程決算帶來(lái)隱患。

10、不僅如此，相當(dāng)數(shù)量的建設(shè)企業(yè)或是出于無(wú)力支付或是出于惡意普遍拖欠工程款，造成當(dāng)前建筑行業(yè)內(nèi)較為嚴(yán)重的三角債務(wù)現(xiàn)象，形成惡性循環(huán)，不僅引發(fā)大量法律糾紛，更極大地制約了我市建筑領(lǐng)域的健康發(fā)展，也在一定程度上影響到我市招商引資的投資開(kāi)放環(huán)境。 應(yīng)予反思與利益重構(gòu)的城市房屋拆遷進(jìn)程 城市房屋拆遷管理，是城市現(xiàn)代化建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。從1991年以來(lái)，我市政府圍繞城市房屋拆遷在政策法規(guī)建設(shè)方面進(jìn)行了卓有成效的工作，特別是新一屆市委市政府領(lǐng)導(dǎo)上任以來(lái)，大力倡導(dǎo)以城建促發(fā)展的戰(zhàn)略思路，直接導(dǎo)致我市城市面貌發(fā)生了日新月異的變化，我市投資環(huán)境、居住水平都進(jìn)一步得到改善與提高。然而，近幾年轟轟烈烈的拆遷大潮同時(shí)

11、也暴露了相當(dāng)程度的問(wèn)題與弊端，值得我們認(rèn)真反思。 首先是違章建筑現(xiàn)象。拆遷工作作為城市新一輪規(guī)劃建設(shè)的先頭任務(wù)，直接面對(duì)的就是歷史遺留的眾多違章建筑問(wèn)題。違章建筑，從我庭調(diào)查來(lái)看一般包括機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位未經(jīng)規(guī)劃用地許可又未經(jīng)工程建設(shè)規(guī)劃許可的自行搭建、個(gè)人非法搭建的棚屋、簡(jiǎn)易房與出于多獲拆遷補(bǔ)償金的非法目的而臨時(shí)突擊搭建的簡(jiǎn)易棚屋、廠房等三類(lèi)。其中第一類(lèi)又多見(jiàn)于機(jī)關(guān)、學(xué)校、企事業(yè)等單位臨街墻體自行出租開(kāi)店，按規(guī)定應(yīng)由建設(shè)部門(mén)審批，但由于機(jī)關(guān)等單位決策人治因素的干擾，該類(lèi)規(guī)章制度鮮有得到全面執(zhí)行，正是這種項(xiàng)目審批的無(wú)力性為違章建筑的滋生提供了適宜的土壤。在我市最近一輪整體規(guī)劃拆遷工作中，上述房屋

12、的承租人、搭建人則因其既得利益受到剝奪而誘發(fā)相當(dāng)?shù)淖虜_。雖然該類(lèi)糾紛由于有絕對(duì)的法定處理依據(jù)而很少訴諸司法，但畢竟反映了我們工作中本不應(yīng)有的空白與漏洞，給城建工作造*為的阻礙。而后兩類(lèi)違章搭建則從反面映射出我市市民法制觀念淡薄、長(zhǎng)期行政執(zhí)法過(guò)程中自由裁量過(guò)大、時(shí)有對(duì)違法違規(guī)姑息放任的不良現(xiàn)象。正是由于我們的日常工作中對(duì)上述違章搭建現(xiàn)象未能做到常抓不懈、嚴(yán)格執(zhí)法，導(dǎo)致拆遷工作迫于時(shí)間和任務(wù)的壓力而難免妥協(xié)補(bǔ)償了一些違章建筑，進(jìn)而產(chǎn)生惡性循環(huán)，助長(zhǎng)了部分素質(zhì)不高的群眾突擊搭建愈演愈烈之風(fēng)，為城市拆遷管理與新城建設(shè)帶來(lái)不應(yīng)有的壓力與代價(jià)。 其次，就拆遷管理政策本身來(lái)看，我們認(rèn)為，與拆違行動(dòng)中遇到的阻

13、礙相比，拆遷政策本身的缺陷與弊端更具有較大的負(fù)作用。一是相關(guān)拆遷政策尚不夠統(tǒng)一協(xié)調(diào)。盡管我市從1991年的8號(hào)令南京市城市房屋拆遷管理辦法開(kāi)始，歷經(jīng)166號(hào)令、180號(hào)令直至2001年底的203號(hào)令，幾經(jīng)修改與完善，已轉(zhuǎn)為全面推行單一貨幣補(bǔ)償拆遷安置，較好地貫徹了國(guó)家住房制度改革精神，但眾多拆遷辦法與政策規(guī)定之間仍具有相當(dāng)?shù)牟罹嗯c沖突，在不同時(shí)期、不同地區(qū)之間的拆遷安置工作中引發(fā)了不小的紛爭(zhēng)。如2001年國(guó)務(wù)院新的拆遷條例出臺(tái)以及市政府203號(hào)令施行后，玄武門(mén)地鐵拆遷仍然使用市政府23號(hào)通知，兩種拆遷補(bǔ)償辦法差距甚大，直接導(dǎo)致動(dòng)遷難度大，糾紛易發(fā)多發(fā)。又如市政府203號(hào)令明確將江寧區(qū)排除在外，

14、導(dǎo)致江寧區(qū)在拆遷工作中只能繼續(xù)沿用1996年的64號(hào)文江寧縣房屋拆遷管理辦法。由于我市在舊有拆遷辦法基礎(chǔ)上改動(dòng)較大，造成兩文件之間在執(zhí)行程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)拆遷人的界定范圍等問(wèn)題上產(chǎn)生明顯差距，引發(fā)被拆遷人強(qiáng)烈不滿(mǎn)，在拆遷工程中或聚眾上訪、或抗拒拆遷，不僅給司法部門(mén)帶來(lái)極大困擾，也給我市整體規(guī)劃拆遷工作造成應(yīng)性滯礙。二是現(xiàn)行拆遷政策不盡然合理。其一，南京市房屋拆遷補(bǔ)償、補(bǔ)助價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)中關(guān)于五、六級(jí)區(qū)位的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距過(guò)于懸殊，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他區(qū)位補(bǔ)償?shù)募?jí)差。而如雨花臺(tái)區(qū)等郊區(qū)因土地區(qū)位多屬于五、六級(jí)，補(bǔ)償價(jià)款相差過(guò)大，拆遷工程中經(jīng)常由區(qū)位界定糾紛頻發(fā)相關(guān)案件。其二，以區(qū)位作為房屋的單一拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)似尚有

15、待商榷。考慮到拆遷補(bǔ)償款在很大程度上將是拆遷戶(hù)購(gòu)置新房的重要資金來(lái)源，而現(xiàn)在商品房?jī)r(jià)格的制定則并不是完全根據(jù)區(qū)位劃分，環(huán)境、學(xué)區(qū)等因素在房?jī)r(jià)中往往占很大比重。以月牙湖地區(qū)為例，根據(jù)區(qū)位劃分勉強(qiáng)可列入四級(jí)，但該地區(qū)商品房?jī)r(jià)格如湖畔之星小區(qū)等起售即為6780元平方米，甚至比上海路、華僑路一帶中心地區(qū)的房?jī)r(jià)都高出一截。可見(jiàn)，在考慮區(qū)位補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)劃分依據(jù)的同時(shí)，對(duì)于環(huán)境、學(xué)區(qū)等房屋外附加值的考慮應(yīng)當(dāng)提上相應(yīng)的工作日程。三是關(guān)于弱勢(shì)群體的特殊利益保護(hù)問(wèn)題。在拆遷工作中，往往會(huì)涉及到一些貧困戶(hù)，依他們微薄的收入加上拆遷補(bǔ)償金很難在原來(lái)的地方甚至郊縣購(gòu)買(mǎi)到適合自己全家居住的房屋，對(duì)于一些長(zhǎng)期居住公房的困難家庭

16、這一問(wèn)題就顯得更為嚴(yán)重。雖然市政府在雨花和棲霞劃出專(zhuān)門(mén)地塊用于經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)，以緩解這部分人的購(gòu)房壓力。但是，從房屋拆除到入住新居期間的過(guò)渡費(fèi)用隨著商品房?jī)r(jià)格的飛升，出租房、居住權(quán)都在上漲；對(duì)于靠租住公房生活的人而言，一千余元的經(jīng)濟(jì)適用房也還是難以承受。如任此問(wèn)題存在并發(fā)展，無(wú)疑會(huì)造成社會(huì)安定的隱患，也難免繼續(xù)產(chǎn)生更多的法律糾紛。 最后，在拆遷政策的執(zhí)行過(guò)程中，由于政策的穩(wěn)定性與公開(kāi)性不夠等主客觀原因，也導(dǎo)致某些拆遷安置工作出現(xiàn)不應(yīng)有的異化問(wèn)題。在我庭處理的拆遷安置糾紛中，部分案件存在實(shí)施拆遷主體不合格、或具備拆遷資格的單位將拆遷安置工作交給不具備拆遷資格的單位實(shí)施的違法現(xiàn)象。這類(lèi)糾紛的根源

17、往往是某些行政部門(mén)未能?chē)?yán)格依法辦事而導(dǎo)致，一旦被拆遷人對(duì)安置不滿(mǎn)意引發(fā)糾紛，司法機(jī)關(guān)在審理中則不免陷入左右為難。面對(duì)違法拆遷的后果，法院如果依法處理，客觀上不免擴(kuò)大了國(guó)家財(cái)產(chǎn)損失；如果不依法處理，則無(wú)法保證公正執(zhí)法。此外，在貨幣化拆遷過(guò)程中，由于市政府203號(hào)令施行時(shí)間不長(zhǎng)，拆遷人員對(duì)相應(yīng)政策的理解還不夠深入，作中對(duì)諸如私有房屋租賃補(bǔ)償、無(wú)合法權(quán)利實(shí)際使用房屋等情況的處理尚未明確統(tǒng)一；少數(shù)開(kāi)發(fā)商不付或未付清補(bǔ)償費(fèi)、不重視安置房質(zhì)量、任意變動(dòng)安置房面積或地點(diǎn)甚至不履行安置義務(wù)，人為引發(fā)相應(yīng)糾紛。又如南京市征地房屋拆遷貨幣補(bǔ)償細(xì)則將傳統(tǒng)上農(nóng)民住宅按戶(hù)內(nèi)居住人口進(jìn)行補(bǔ)償計(jì)算變更為按戶(hù)封頂220平米計(jì)

18、算，則先行將戶(hù)口遷在一處的農(nóng)戶(hù)便在補(bǔ)償方面受了不小的損失。這一點(diǎn)在雨花臺(tái)區(qū)迎賓大道工程拆遷中有著較為明顯的體現(xiàn)。誠(chéng)然，問(wèn)題的產(chǎn)生確與某些群眾貪圖小利、企圖鉆政策法規(guī)空子不無(wú)關(guān)系，但無(wú)可否認(rèn)，拆遷補(bǔ)償政策的不穩(wěn)定性、政策公布的不透明性(如公布的渠道不夠多、時(shí)間上不夠及時(shí))等，正是問(wèn)題產(chǎn)生的一大誘因。 在政策與法律沖突之間尋求協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)住宅建設(shè) 與單純商品房買(mǎi)賣(mài)及租賃關(guān)系等普通民事案件相比，集體土地用于住宅樓建設(shè)所引起的糾紛由于涉及面大、人數(shù)眾多、有關(guān)法律規(guī)定不甚明朗，且直接涉及小城鎮(zhèn)建設(shè)的政策導(dǎo)向與相關(guān)法律規(guī)定的沖突問(wèn)題，而成為本次城市現(xiàn)代化建設(shè)法律糾紛調(diào)查的焦點(diǎn)問(wèn)題。自1993年國(guó)家六部委聯(lián)合

19、下發(fā)關(guān)于加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見(jiàn)以來(lái)，江蘇省政府從1995年起在全省范圍內(nèi)開(kāi)展創(chuàng)新型小城鎮(zhèn)活動(dòng)，1996年3月28日南京市政府又以寧政發(fā)(1996)69號(hào)文件正式下發(fā)南京市人民政府關(guān)于批轉(zhuǎn)市建委的通知。在這樣的政策導(dǎo)向下，我市一批具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)全面展開(kāi)了這項(xiàng)工作，以“委托建房協(xié)議”等形式在集體土地上建造并出售了大批住宅樓，發(fā)放“村鎮(zhèn)房屋所有權(quán)證”近千張，初見(jiàn)規(guī)模。然而，由此也產(chǎn)生了大量的買(mǎi)賣(mài)糾紛，僅大廠區(qū)葛塘鎮(zhèn)一地就有20多戶(hù)購(gòu)房者以村委會(huì)等主體無(wú)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)資格、集體土地禁止流轉(zhuǎn)為由拒付房款，將矛盾訴諸司法機(jī)關(guān)。我庭在案件審理中深入領(lǐng)會(huì)現(xiàn)行城鎮(zhèn)建設(shè)開(kāi)發(fā)的相關(guān)政策精神，認(rèn)為：集體土地上的

20、委托建房與城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有著本質(zhì)的不同，與國(guó)家倡導(dǎo)的小城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)政策有著密切的聯(lián)系；而小城鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)建設(shè)自應(yīng)遵循一整套獨(dú)立的法律法規(guī)規(guī)定，不應(yīng)機(jī)械套用城市房地產(chǎn)管理法的規(guī)定來(lái)調(diào)整。同樣，我國(guó)現(xiàn)行的土地管理法律法規(guī)之所以限制集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，其主要目的是為了防止農(nóng)村耕地的大量流失，避免農(nóng)村廉價(jià)土地沖擊城市房地產(chǎn)市場(chǎng)。而1998年修訂的土地管理法正式確立了土地用途管理制度以后，我國(guó)已經(jīng)具備了嚴(yán)格保護(hù)耕地的制度環(huán)境，只要土地用途制度得以有效實(shí)施，集體土地使用權(quán)有條件的流轉(zhuǎn)并不會(huì)造成耕地的流失。誠(chéng)然，放開(kāi)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在短期內(nèi)確有可能沖擊城市房地產(chǎn)市場(chǎng)，使政府減少大量的土地收益，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看允

21、許集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)仍是利大于弊，農(nóng)村集體土地如形成市場(chǎng)可以和城市土地市場(chǎng)并存競(jìng)爭(zhēng)，有利于發(fā)揮城市、農(nóng)村各自功能的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)我市小城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐與發(fā)展速度，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的整體利益。此外，就司法調(diào)控本身而言，若簡(jiǎn)單認(rèn)定“委托建房協(xié)議”無(wú)效，必將影響到眾多購(gòu)房者集體土地上住宅樓買(mǎi)賣(mài)法律關(guān)系的有效性，引發(fā)大規(guī)模訴訟的雪崩效應(yīng)，不僅造成社會(huì)財(cái)富的極大浪費(fèi)，也將造成該領(lǐng)域建設(shè)秩序的極大混亂，嚴(yán)重阻礙國(guó)家相關(guān)政策的順利實(shí)施。以上述認(rèn)識(shí)為出發(fā)點(diǎn)，我庭嘗試提出在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，在審批手續(xù)齊全、所建住宅不進(jìn)入流通領(lǐng)域的前提下，對(duì)于小城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中集體土地建住宅樓的效力認(rèn)定宜寬不宜嚴(yán)的主導(dǎo)思想，并以此處理了

22、一批二審上訴案件，取得了良好的社會(huì)效果。 面對(duì)法律空白日益顯現(xiàn)的物業(yè)管理糾紛 隨城市建設(shè)開(kāi)發(fā)進(jìn)程的日漸深入，居民小區(qū)的物業(yè)管理糾紛作為新型案件開(kāi)始出現(xiàn)并呈顯著上升趨勢(shì)，其常見(jiàn)糾紛主要涉及住戶(hù)私自搭建、室內(nèi)裝修擅自改變房屋結(jié)構(gòu)、業(yè)主欠繳拒交物業(yè)管理費(fèi)、開(kāi)發(fā)商拒不移交物業(yè)管理服務(wù)設(shè)施等矛盾沖突。眾所周知，物管糾紛中的利益之爭(zhēng)涉及千家萬(wàn)戶(hù)的日常生活，易發(fā)群體性矛盾與激化糾紛，需加以特別處理。但另一方面，由于下述現(xiàn)象的存在，當(dāng)前物業(yè)管理領(lǐng)域仍處于相當(dāng)無(wú)序的混亂狀態(tài)，法律調(diào)整缺位的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。第一，物業(yè)管理領(lǐng)域的法律法規(guī)不健全，難以有效規(guī)制物管糾紛。我市的房地產(chǎn)市場(chǎng)近年來(lái)發(fā)展較快，但目前尚無(wú)統(tǒng)一規(guī)范物

23、業(yè)管理法律秩序的法規(guī)，開(kāi)發(fā)商與物業(yè)管理企業(yè)關(guān)系何如、業(yè)主委員會(huì)組建程序及權(quán)限、物業(yè)管理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等基本上無(wú)章可循。立法上的空白導(dǎo)致業(yè)主與物業(yè)管理企業(yè)之間責(zé)、權(quán)、利不清，不僅容易誘發(fā)糾紛，而且糾紛產(chǎn)生后往往難以處理。第二，建管不分的管理體制，在根源上直接引發(fā)物業(yè)管理糾紛。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，物業(yè)管理糾紛中近70由開(kāi)發(fā)商遺留問(wèn)題所引發(fā)。不少開(kāi)發(fā)商在售房期間進(jìn)行盲目承諾甚至欺騙性宣傳，而業(yè)主入住后發(fā)現(xiàn)各方面配套不到位或是原先承諾未能兌現(xiàn)，其追究目標(biāo)往往是與其發(fā)生直接聯(lián)系的物業(yè)管理公司。加之物業(yè)管理公司大多從屬于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)，這種建管不分的“父子關(guān)系”體制決定了物業(yè)管理依附、受制于開(kāi)發(fā)企業(yè)，在驗(yàn)收和接管過(guò)程中

24、難以真正為業(yè)主把關(guān)，為日后的糾紛埋下了隱患。第三，物業(yè)管理公司角色錯(cuò)位，行為不規(guī)范。作為物業(yè)管理合同的受托方，物業(yè)管理公司應(yīng)當(dāng)按照業(yè)主的委托從事物業(yè)管理事務(wù)，代表并且維護(hù)業(yè)主的利益，為業(yè)主提供服務(wù)，二者是平等主體之間的委托合同關(guān)系。而現(xiàn)實(shí)中物業(yè)管理公司卻往往將自己凌駕于業(yè)主之上，無(wú)視甚至侵害業(yè)主權(quán)益，有的只收費(fèi)不服務(wù)，或者多收費(fèi)少服務(wù)，甚至以押金、罰款、停水停電等不當(dāng)手段強(qiáng)制業(yè)主服從管理，從而使矛盾人為激化。第四，業(yè)主未全面樹(shù)立物業(yè)管理的消費(fèi)觀念、消費(fèi)意識(shí)。部分業(yè)主只愿意付非常少的物業(yè)管理費(fèi)，卻希望得到最好的物業(yè)管理服務(wù)，甚至只享受服務(wù)而不交費(fèi)，權(quán)利義務(wù)不對(duì)等，從而片面引發(fā)物管糾紛。加之很多物

25、業(yè)管理公司都是從開(kāi)發(fā)商手中直接接管小區(qū)，與業(yè)主之間并未簽訂合同或協(xié)議，雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明確，缺少溝通，互不信任，糾紛也就在所難免。這一切都對(duì)我市的立法、房管執(zhí)法乃至司法部門(mén)提出了嚴(yán)峻的課題，當(dāng)務(wù)之急必須就物業(yè)管理權(quán)性質(zhì)、業(yè)主委員會(huì)職能作用及政府對(duì)小區(qū)管理干預(yù)范圍等一系列問(wèn)題進(jìn)行主動(dòng)探研、積極規(guī)范、合理引導(dǎo)，力爭(zhēng)使我市的物業(yè)管理工作走上規(guī)范科學(xué)的發(fā)展軌道，在城市建設(shè)中發(fā)揮積極功效，真正起到服務(wù)群眾、提升城市現(xiàn)代化運(yùn)行層次的作用。 城建進(jìn)程陰影下的相鄰關(guān)系糾紛 相鄰關(guān)系糾紛作為傳統(tǒng)上的普通民事案件，包含類(lèi)型多、情況復(fù)雜，在房地產(chǎn)審判中一直占有一定的比例。在早先的實(shí)踐中，該類(lèi)糾紛主要表現(xiàn)為舊式房屋

26、或設(shè)計(jì)落后不合理、或建筑質(zhì)量不過(guò)關(guān)，水電線路埋設(shè)安全性差、隔音能力低，居民進(jìn)行現(xiàn)代裝修致房屋不堪負(fù)擔(dān)而出現(xiàn)漏水開(kāi)裂等現(xiàn)象，影響相鄰業(yè)主日常生活。而隨我市城建活動(dòng)的深入開(kāi)展，建筑設(shè)計(jì)、施工材料等不斷改進(jìn)，該類(lèi)糾紛的數(shù)量已悄然演化偃息。但與此同時(shí)，城建過(guò)程中所顯現(xiàn)的某些弊端由于未能得到及時(shí)整治，又進(jìn)而助長(zhǎng)了新型相鄰糾紛的出現(xiàn)，令人擔(dān)憂。例如，個(gè)別地區(qū)城管措施不到位、某些小區(qū)只收費(fèi)不管理，放任一些利己主義思想嚴(yán)重的群眾違章搭建、違規(guī)改建，不僅嚴(yán)重影響周?chē)徖锏陌矊帣?quán)、健康權(quán)和居住安全，還極易人為擴(kuò)大事態(tài)，激化矛盾。而城建規(guī)劃的無(wú)序性沖突直接引發(fā)的非個(gè)人性違章建筑公然出現(xiàn)，典型如前后樓之間間距不符國(guó)家

27、規(guī)定的陽(yáng)光權(quán)糾紛，由于牽涉行政部門(mén)的不當(dāng)行政行為及巨額國(guó)家資產(chǎn)，民事審判部門(mén)僅能不徹底地暫時(shí)解決甚至難以解決，相關(guān)居民的合法權(quán)益因此遭到難以挽回的損害。此外，建筑物安裝安全防盜設(shè)施、生活服務(wù)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)行法律法規(guī)中尚處于空白狀態(tài)，不僅相鄰關(guān)系方的私密權(quán)、安寧權(quán)易受到侵害，還易造成公共安全與個(gè)人安全的沖突隱患，均需及時(shí)加以規(guī)范調(diào)整。 三、我市房地產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域中民事審判司法介入的現(xiàn)狀 針對(duì)上述日益復(fù)雜的房地產(chǎn)法律糾紛現(xiàn)狀，我市法院民事審判部門(mén)在深入領(lǐng)會(huì)相關(guān)法律法規(guī)及政策精神的基礎(chǔ)上，齊心協(xié)力，認(rèn)真應(yīng)對(duì)，較好地駕馭了房地產(chǎn)審判的司法進(jìn)程。 公正執(zhí)法，適度傾斜，認(rèn)真及時(shí)地審理好每一起涉及我市城市現(xiàn)代化

28、建設(shè)的案件 司法公正是法律的精髓，是人民法院始終追求并努力實(shí)現(xiàn)的終極理想。我市兩級(jí)法院系統(tǒng)的民事審判部門(mén)在審理城市現(xiàn)代化建設(shè)中有關(guān)糾紛案件時(shí)，嚴(yán)格以法律規(guī)定為依據(jù)，堅(jiān)持做到查明事實(shí)、分清是非、明確責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，我們?cè)谔幚聿疬w合同糾紛等具有特殊社會(huì)意義的案件中將保護(hù)力度適當(dāng)?shù)叵蜃鳛槿跽叩匚坏谋徊疬w人傾斜，通過(guò)調(diào)解工作，使拆遷單位在規(guī)定允許的范圍內(nèi)對(duì)被拆遷人給予照顧，及時(shí)地寧紛息爭(zhēng)，化解了某些可能釀成群體性社會(huì)沖突的糾紛。公正執(zhí)法，不僅保護(hù)了各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，也使法律的指引、評(píng)價(jià)、教育、強(qiáng)制等活動(dòng)能得以實(shí)現(xiàn)，提高了當(dāng)事人的法律意識(shí)。如原告溧水縣群力建筑安裝工程公司與被告南京康鄴實(shí)業(yè)公司、南

29、京基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)公司建筑工程承包合同糾紛一案，雙方對(duì)某些工程量的計(jì)算范圍和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)等發(fā)生爭(zhēng)議，審判人員投入大量時(shí)間與精力，通過(guò)多次走訪調(diào)查查明了事實(shí)，分清了責(zé)任，考慮到原告所享有的債權(quán)中大部分是建筑工人的勞動(dòng)工資和墊付資金，站在公正的立場(chǎng)上，經(jīng)多方疏導(dǎo)和建議，終于主持雙方達(dá)成了調(diào)解協(xié)議，促使被告及時(shí)、主動(dòng)地履行了義務(wù)。 (二)做好調(diào)解和協(xié)調(diào)工作，注重案件*效果、法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一 涉及城市現(xiàn)代化建設(shè)的法律糾紛一般均具有案情復(fù)雜、牽連面廣、利益沖突大的特點(diǎn)，以調(diào)解方式結(jié)案，不僅可以及時(shí)化解糾紛，消除當(dāng)事人思想上的矛盾和對(duì)立情緒，增強(qiáng)群眾團(tuán)結(jié)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，而且有利于順利執(zhí)行司法裁決，促進(jìn)和保

30、障城建工作的有序開(kāi)展。我市兩級(jí)法院民事業(yè)務(wù)庭的同志們審慎運(yùn)用司法審判權(quán)力、積極探尋裁判藝術(shù)，針對(duì)不同的案件運(yùn)用不同的調(diào)解思路、手段和方法，總結(jié)了許多卓有成效的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)，將調(diào)解工作充分貫穿于庭前、庭中、庭后，取得了明顯的社會(huì)效果。為充分發(fā)揮審判職能，就城建法律糾紛案件尤其是其中的群體性糾紛取得更好的審判效果，我市兩級(jí)法院還相繼建立了超前預(yù)防機(jī)制，積極主動(dòng)從審判工作中捕捉、掌握各類(lèi)矛盾糾紛的信息動(dòng)態(tài)。不僅把好信訪關(guān)口，對(duì)群眾來(lái)訪及一段時(shí)間內(nèi)信訪矛頭相對(duì)集中的情況及時(shí)研究，制定解決對(duì)策，還經(jīng)常與各級(jí)黨委、人大、政府等機(jī)關(guān)有關(guān)部門(mén)聯(lián)絡(luò)溝通，把握一些傾向性、苗頭性問(wèn)題，對(duì)某些雖未訴至法院但可能通過(guò)司法途

31、徑要求解決的各類(lèi)群體性糾紛做到了然在胸。在處理我市城市現(xiàn)代化建設(shè)有關(guān)法律糾紛案件的工作中，有時(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)從對(duì)全局工作負(fù)責(zé)的角度出發(fā)，對(duì)案件過(guò)問(wèn)或作出批示；某些部門(mén)則從自身角度出發(fā)，對(duì)案件的處理施加影響。對(duì)此類(lèi)案件，法院在作出裁判前都積極主動(dòng)地與有關(guān)部門(mén)溝通、協(xié)調(diào)，作好法律解釋工作，并取得他們的支持。通過(guò)盡量運(yùn)用調(diào)解結(jié)案和加強(qiáng)與有關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)溝通，取得了案件*效果、法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。 (三) 主動(dòng)走訪，為房地產(chǎn)建設(shè)單位提供法律咨詢(xún)和法律服務(wù) 為了更好地把我市城建設(shè)工作同保護(hù)群眾合法利益結(jié)合起來(lái)，我市法院民事審判部門(mén)的同志們主動(dòng)出擊，不僅與市、區(qū)土地資源局等相關(guān)執(zhí)法部門(mén)保持常年聯(lián)系，認(rèn)真分析

32、歸納房地產(chǎn)建設(shè)的發(fā)展走勢(shì)與涉訟規(guī)律，還不定期地走訪我市大型房地產(chǎn)企業(yè)，為建設(shè)單位的有關(guān)工作人員舉辦多種形式的法律培訓(xùn)班，并與有關(guān)負(fù)責(zé)人開(kāi)展座談，認(rèn)真聽(tīng)取他們?cè)诜墒聞?wù)上的疑難和要求，積極提供法律咨詢(xún)和幫助，為投資企業(yè)排憂解難，將法律糾紛化解在萌芽之初，取得了較好的反響。 四、促進(jìn)與保障我市城市現(xiàn)代化建設(shè)的若干觀念和思路 城建糾紛案件類(lèi)型層出不窮，起因紛繁復(fù)雜，但從整體上看，卻受著同樣的時(shí)代背景與地方發(fā)展特色所左右。就宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平而言，我市在經(jīng)濟(jì)總量、經(jīng)濟(jì)活力等指標(biāo)上與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)如上海、廣州、深圳等地仍具有較為明顯的差距，在外資引進(jìn)方面尤為明顯。加之我市眾多的老國(guó)有、集體企業(yè)負(fù)擔(dān)重、債務(wù)

33、多，現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在較嚴(yán)重的缺陷。外資經(jīng)濟(jì)、混合制經(jīng)濟(jì)參與性的匱乏，在相當(dāng)程度上直接導(dǎo)致房地產(chǎn)建設(shè)行業(yè)有效競(jìng)爭(zhēng)不足，投資與績(jī)效在整體上未能走上良性互動(dòng)軌道，建設(shè)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)發(fā)育遠(yuǎn)未達(dá)到規(guī)范有序的發(fā)展水平。與此相對(duì)應(yīng)，由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的行政管理則呈現(xiàn)出相對(duì)落后僵化的局面，傳統(tǒng)上政府主導(dǎo)型的過(guò)于優(yōu)勢(shì)地位與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下管理規(guī)范的缺位相并存，導(dǎo)致?tīng)I(yíng)造城市建設(shè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境的合力失衡。政府的巨大影響力雖然在城建糾紛協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮了直接而快捷的作用，但卻超出了行政引導(dǎo)調(diào)控的必要界限，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則在宏觀調(diào)控下的自由運(yùn)行機(jī)制在行政權(quán)力面前發(fā)生扭曲，干擾了市場(chǎng)法則與法治社會(huì)規(guī)范自身的調(diào)節(jié)功能。而處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的社

34、會(huì)信用與社會(huì)責(zé)任觀念普遍缺失，在對(duì)市場(chǎng)主體產(chǎn)生嚴(yán)重影響的同時(shí)也不免波及到一般群眾，不僅市場(chǎng)主體缺乏必要的外在壓力去過(guò)多思考經(jīng)濟(jì)交往中的誠(chéng)實(shí)信用問(wèn)題，普通市民中也出現(xiàn)了公德意識(shí)淡化、自私心態(tài)放縱的道德滑坡現(xiàn)象，大量相關(guān)法律糾紛因而得以蔓延。在我國(guó)正式加入世界貿(mào)易體系、外資大量涌入的今天，信用與責(zé)任觀念已成為考驗(yàn)城市管理水平與投資軟環(huán)境建設(shè)水平的重要指標(biāo)，成為以城建促發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這其中的反差必須引起我們足夠的重視。由以上分析出發(fā)，我們提出以下設(shè)想與觀點(diǎn)，以求對(duì)促進(jìn)與保障我市城市現(xiàn)代化建設(shè)的順利發(fā)展能有所裨益。 認(rèn)清形勢(shì)，把握全局，提高參與城建中心工作的認(rèn)知水平 1、強(qiáng)化大局意識(shí)，自覺(jué)將各項(xiàng)相關(guān)

35、工作納入到城建總體框架的進(jìn)程之中。今年省領(lǐng)導(dǎo)集體調(diào)研我市工作時(shí)，回良玉書(shū)記著重指出：“十五乃至今后較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，南京的城市規(guī)模和發(fā)展空間將進(jìn)一步擴(kuò)大，綜合實(shí)力和城市功能將躍上新的臺(tái)階當(dāng)前應(yīng)圍繞做強(qiáng)、做大、做優(yōu)、做美中心城市的總體要求，按照建設(shè)一個(gè)充滿(mǎn)經(jīng)濟(jì)活力、富有文化特色、人居環(huán)境優(yōu)良的現(xiàn)代化新南京的目標(biāo)任務(wù)，迅速拉開(kāi)城市建設(shè)的新框架，塑造濱江城市的新形象，增強(qiáng)南京的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。要注重特色，堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持建管并重，爭(zhēng)創(chuàng)誠(chéng)信、安全、文明、法治、生態(tài)的名城，推動(dòng)兩個(gè)文明協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)事業(yè)全面進(jìn)步?！睉?yīng)該說(shuō)，省市領(lǐng)導(dǎo)對(duì)我市的發(fā)展大局已經(jīng)作出了明確的要求與部署，要順利開(kāi)展這項(xiàng)浩大的社會(huì)系統(tǒng)工程，當(dāng)

36、前必須把整合各方面力量的配置放在任務(wù)的首位，著力強(qiáng)化大局意識(shí)，以完整明確的城建戰(zhàn)略目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)城市立法、行政管理執(zhí)法、司法審判乃至基層群眾自治等各領(lǐng)域的工作與相關(guān)社會(huì)資源，徹底摒棄長(zhǎng)官意志至上、任意立項(xiàng)、機(jī)械執(zhí)法、簡(jiǎn)單執(zhí)法等弊端，改變以往工作中存在的或單兵作戰(zhàn)、或多頭管理，執(zhí)法資源嚴(yán)重浪費(fèi)的不合理現(xiàn)象，使各項(xiàng)相關(guān)管理活動(dòng)都自覺(jué)地統(tǒng)一到我市當(dāng)前抓城建、促發(fā)展的中心工作上來(lái)，為城建大局服務(wù)，為我市經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展服務(wù)。 2、提高環(huán)境意識(shí)，增強(qiáng)城建工作在營(yíng)造城市現(xiàn)代化環(huán)境中的地位與作用。市委、市政府在關(guān)于進(jìn)一步改善投資環(huán)境的意見(jiàn)中就營(yíng)造我市現(xiàn)代化發(fā)展的綜合環(huán)境作出了明確的部署，提出要實(shí)現(xiàn)政務(wù)環(huán)境、服務(wù)環(huán)境

37、、信用環(huán)境、法治環(huán)境與發(fā)展環(huán)境的相統(tǒng)一。結(jié)合市委今年提出的要把我市建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)充滿(mǎn)活力、富有文化特色、人居環(huán)境優(yōu)良的現(xiàn)代化濱江都市的戰(zhàn)略目標(biāo)，我們認(rèn)為，城建工作的進(jìn)程同時(shí)也正是打造我市現(xiàn)代化發(fā)展環(huán)境的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程，不僅僅在于蓋起了多少幢高樓，建設(shè)了多少高檔小區(qū)，更在乎于要構(gòu)建起一種健康和諧、有序發(fā)展的人文、生活、生態(tài)環(huán)境，要作到上至政務(wù)管理，下至物業(yè)經(jīng)營(yíng)，都自覺(jué)地意識(shí)到是在為我市的投資環(huán)境服務(wù)，是為我市的現(xiàn)代化建設(shè)環(huán)境服務(wù)，作到城建工作中的人人是環(huán)境、事事是環(huán)境，真正實(shí)現(xiàn)人文活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)和互動(dòng)。 3、樹(shù)立利益均衡意識(shí)，保障城建發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定相互促進(jìn)。李源潮書(shū)記在市委十一屆二次全體擴(kuò)大

38、會(huì)議的報(bào)告中提出要實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境、市民居住和資本積累的三重開(kāi)發(fā)效益，而就前幾年的城建實(shí)踐來(lái)看，由于歷史條件的局限，建設(shè)收費(fèi)過(guò)多、拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、變動(dòng)過(guò)頻，再加上作中的“缺斤少兩”，相當(dāng)一部分建設(shè)成果可以說(shuō)是以犧牲廣大市民的切身利益為代價(jià)換來(lái)的。這一令人堪憂的狀況不僅相繼引發(fā)了眾多的群體性糾紛，更造成了難以估量的社會(huì)不安定因素，在一定程度上成為我市建設(shè)發(fā)展的一大隱患。要化解這一矛盾，必須在今后的各項(xiàng)工作中嚴(yán)格樹(shù)立利益均衡意識(shí)，在城市建設(shè)開(kāi)發(fā)的整體利益和人民群眾的合法利益、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和當(dāng)前市民生活的現(xiàn)實(shí)利益之間取得均衡點(diǎn)，按照法治進(jìn)程的要求慎重出臺(tái)關(guān)系群眾切身利益的政策和措施，尊重

39、市民作為城市建設(shè)參與主體和最終利益承受者的合法權(quán)益，切實(shí)讓利于民，加大對(duì)城市弱勢(shì)群體的特別保護(hù)，采取積極有效的方法妥善處理城市建設(shè)發(fā)展與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定大局的關(guān)系，使城市現(xiàn)代化建設(shè)和舊城改造工作深入人心，得到群眾的擁護(hù)和人民的支持，真正形成以城建促發(fā)展的良性循環(huán)。 開(kāi)拓新思路，探索新方法，全面提升我市城市建設(shè)與管理水平 1、以“經(jīng)營(yíng)城市”理念為指導(dǎo)，積極探索城市建設(shè)開(kāi)發(fā)新思路。市委報(bào)告中載明：“要遵循城市發(fā)展規(guī)律和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，用經(jīng)營(yíng)的手段配置和利用城市資源，整合城市發(fā)展要素，促進(jìn)城市建設(shè)的良性循環(huán)?！睆亩诔墙üぷ髦姓教岢隽耸袌?chǎng)化運(yùn)作和經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)的理念。就此，在我市著手對(duì)土地資源進(jìn)行資本化運(yùn)作

40、、開(kāi)展土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)出讓的同時(shí)，亦應(yīng)充分利用資本市場(chǎng)，為城市建設(shè)開(kāi)創(chuàng)有效的籌資渠道。我國(guó)二十多年的改革開(kāi)放實(shí)踐證明，進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)建設(shè)不可能完全自力更生。上海在城建過(guò)程中就曾在許多項(xiàng)目建設(shè)中通過(guò)國(guó)際招商共同開(kāi)發(fā)等模式成功解決了資金短缺問(wèn)題。這一方法對(duì)我市開(kāi)拓多元化籌資渠道具有較大的借鑒意義。 2、突出規(guī)劃的先導(dǎo)作用，提高城市建設(shè)規(guī)劃的科學(xué)性、超前性和現(xiàn)代化水平。與市委的“超前做好城市發(fā)展的規(guī)劃布局” 要求相比，我市城建規(guī)劃尚亟需提升內(nèi)涵。據(jù)省建設(shè)廳城建調(diào)研負(fù)責(zé)人評(píng)價(jià)，我市規(guī)劃的控制性“詳規(guī)”相對(duì)滯后，城市功能分區(qū)不明顯，缺少組團(tuán)式的政務(wù)區(qū)、商務(wù)區(qū)和金融中心。此外，大批企業(yè)“退二進(jìn)三”、開(kāi)

41、發(fā)商“以地補(bǔ)路”所得的地塊基本上均位于主城區(qū)之內(nèi)，由招標(biāo)拍賣(mài)出讓使用權(quán)所成交的“天價(jià)”土地均用于住宅建設(shè)，長(zhǎng)此以往必將直接影響調(diào)整后的我市城市總體規(guī)劃方案的實(shí)施，嚴(yán)重背離了市委“一疏散、三集中”的城市空間布局方針。雖然我庭本次調(diào)查囿于民事審判的范疇，未直接涉及行政規(guī)劃糾紛等訴訟，但從已有的相關(guān)民事糾紛來(lái)看，規(guī)劃不當(dāng)、規(guī)劃紊亂是問(wèn)題的一大誘因。由此，我們建議，在城市建設(shè)體系規(guī)劃上還應(yīng)強(qiáng)調(diào)：綜合評(píng)價(jià)區(qū)域和城市的發(fā)展與開(kāi)發(fā)建設(shè)條件，科學(xué)預(yù)測(cè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與人口增長(zhǎng)，確定城市現(xiàn)代化進(jìn)程各階段目標(biāo)；由本區(qū)域的城市發(fā)展戰(zhàn)略入手，合理劃分城市功能區(qū)，進(jìn)一步理順城市體系的空間布局；統(tǒng)籌安排各區(qū)域基礎(chǔ)建設(shè)與社會(huì)設(shè)施，

42、明確對(duì)自然和人文景觀以及歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)與開(kāi)發(fā)的原則和措施，保證我市的古都特色和人居環(huán)境。 3、加強(qiáng)制度建設(shè)，合理理順城建開(kāi)發(fā)矛盾。我市在近年來(lái)的城建開(kāi)發(fā)工作中逐漸探索出了一些科學(xué)現(xiàn)代的制度規(guī)范，在實(shí)踐中取得了一定的成效。根據(jù)運(yùn)行狀況分析，當(dāng)前尤其應(yīng)在以下方面加以完善健全：其一，進(jìn)一步加大土地儲(chǔ)備力度，從宏觀上對(duì)土地的供求關(guān)系進(jìn)行合理調(diào)控，將土地上時(shí)規(guī)?；?，靈活運(yùn)用土地的投放量來(lái)調(diào)節(jié)市場(chǎng)供需。其二，規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)、控制房?jī)r(jià)，通過(guò)對(duì)商品房售價(jià)進(jìn)行定期檢驗(yàn)等多種方法確保公正有序、良性循環(huán)的房地產(chǎn)市場(chǎng)體系得以正常運(yùn)行，遏制房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)程中的超高利潤(rùn)等不合理現(xiàn)象。其三，制定統(tǒng)一的拆遷安置辦法，根據(jù)土地

43、級(jí)養(yǎng)效差因素及商品房銷(xiāo)售價(jià)格的波動(dòng)對(duì)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，可考慮通過(guò)一定的比例系數(shù)將被拆遷房屋與相同區(qū)位商品房?jī)r(jià)格掛鉤，以確保被拆遷居民能夠承受重新購(gòu)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)壓力。其四，加快物業(yè)管理、相鄰規(guī)劃等方面立法，明確物業(yè)管理的性質(zhì)及依據(jù)，規(guī)范業(yè)主委員會(huì)職能與地位，加強(qiáng)社區(qū)管理及相鄰建筑與設(shè)施使用的公共管理，以彌消糾紛，促進(jìn)城建工作的順利進(jìn)展。 4、革新城市管理理念，以服務(wù)意識(shí)切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。傳統(tǒng)的城市管理行政執(zhí)法領(lǐng)域多著重于“管”、“卡”、“治”的觀念，而在我國(guó)入世以后、城市建設(shè)管理邁入新階段的今天，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，以被管理者的需求為出發(fā)點(diǎn)，以其滿(mǎn)意為終結(jié)點(diǎn)。這方面昆山市已走

44、在了我們前面，在2001年成立了綜合性的城市管理行政執(zhí)法局，統(tǒng)合了市容衛(wèi)生、城市規(guī)劃、園林綠化、環(huán)境保護(hù)、工商行政、公安交通以及市政管理等七個(gè)部門(mén)全部或部分行政處罰權(quán)，基本實(shí)現(xiàn)城市管理領(lǐng)域的管理審批權(quán)與監(jiān)督處罰權(quán)的適當(dāng)分離；今年還榮獲了德國(guó)rwtuv認(rèn)證機(jī)構(gòu)頒發(fā)的該系統(tǒng)全國(guó)首份iso9001：2000版質(zhì)量認(rèn)證證書(shū)，從而不僅正式確立了科學(xué)化、人性化、“以被管理者為本”的全新管理思路，更以動(dòng)態(tài)式目標(biāo)的長(zhǎng)效管理模式替代了傳統(tǒng)上運(yùn)動(dòng)式、突擊式的城市管理方式，實(shí)現(xiàn)了城市管理體系質(zhì)的飛躍。如何借鑒國(guó)內(nèi)外成功范例，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，提升城建管理水平，正是亟待我們研究的課題。 按現(xiàn)代化法治社會(huì)的要求，切實(shí)規(guī)范行政管理與司法服務(wù)活動(dòng) 1、增加政策透明度，建立規(guī)范的政務(wù)公開(kāi)制度，逐步實(shí)現(xiàn)由依政策辦事向依法辦事轉(zhuǎn)變。如本次調(diào)查數(shù)據(jù)所顯示，紅頭文件紛雜、政出多門(mén)、政令公開(kāi)制度未得到徹底落實(shí)，是引發(fā)城建糾紛的一大流弊。為進(jìn)一步適應(yīng)加入wto、提升城市管理水平的需要，政策應(yīng)逐漸淡出一些具體執(zhí)法領(lǐng)域，以體系嚴(yán)