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1、 公共危機(jī)與政府財(cái)政支出關(guān)系分析 【摘要】 公共危機(jī)是服務(wù)型政府應(yīng)面對(duì)的問題,在我國各級(jí)政府財(cái)政支出中都有應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的預(yù)備費(fèi),然而,目前我國對(duì)于公共危機(jī)的財(cái)政支出卻存在到位不及時(shí)、財(cái)政支出效率低下、專項(xiàng)資金使用情況不透明等問題。因此,完善公共危機(jī)財(cái)政支出預(yù)算制度,加大投入,增加支出的透明度是改善我國公共危機(jī)財(cái)政支出方面應(yīng)考慮的措施。 【關(guān)鍵詞】 公共危機(jī) 財(cái)政支出 預(yù)算 近年來,隨著我國企業(yè)、個(gè)人等微觀經(jīng)濟(jì)主體很難有充分的積極性和能力去防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)。所以當(dāng)公共危機(jī)發(fā)生后其快速蔓延和嚴(yán)重的破壞,決定了市場機(jī)制和民間部門不可能在干預(yù)危機(jī)和消除危機(jī)的影響方面承擔(dān)主要責(zé)任。 現(xiàn)代政府應(yīng)該是公共
2、物品的提供者,我國近年來也大力推進(jìn)服務(wù)性政府的建設(shè)。公共安全是一個(gè)至關(guān)重要的公共產(chǎn)品,保護(hù)公民生命財(cái)產(chǎn)安全是服務(wù)性政府必須具有的一項(xiàng)基本職能。從政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任來看,政府在公共危機(jī)中承擔(dān)大量的經(jīng)濟(jì)責(zé)任,包括預(yù)防、治理和救助支出。作為現(xiàn)代政府唯一合法來源的公共財(cái)政在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)起著至關(guān)重要的作用。政府財(cái)政能力的大小,直接關(guān)系到政府在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)能否發(fā)揮應(yīng)有的作用。 財(cái)政學(xué)的基本原理表明:民間部門、慈善機(jī)構(gòu)等組織采取一定程度內(nèi)的集體行為,提供一些公共產(chǎn)品和服務(wù),這種行為是值得稱道的,但卻有限度的,政府主體之所以能提供公共產(chǎn)品和服務(wù),是由于它能夠憑借其企業(yè)的投資有帶動(dòng)作用,其投資到預(yù)防和控制公共事
3、件和公共危機(jī)方面的資金必然也會(huì)帶動(dòng)私人或者企業(yè)跟進(jìn),由此帶來的效應(yīng)也會(huì)分擔(dān)其公共事件發(fā)生后帶來的治理成本,而各級(jí)政府用于投資的資金主要來源于各級(jí)政府的財(cái)政收入或是發(fā)行政府債券,這其中,我國明顯以政府的財(cái)政支出為主。localhoSt因此綜合以上分析可看出,公共危機(jī)與政府的財(cái)政支出有著緊密的聯(lián)系,公共危機(jī)的發(fā)生到結(jié)束都與財(cái)政支出緊密聯(lián)系在一起。 二、我國公共危機(jī)的財(cái)政支出評(píng)價(jià) 1、支出狀況評(píng)價(jià)。近年來我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展,我國中央政府和地方政府的財(cái)政收入雖然每年大幅度增加,但是各級(jí)政府用于預(yù)防應(yīng)對(duì)公共事件和公共危機(jī)的預(yù)備費(fèi)用所占本級(jí)政府預(yù)算支出比例卻沒有獲得相應(yīng)的增長,中央政府在20022006年這
4、5年間所提取的預(yù)備費(fèi)所占中央政府本級(jí)預(yù)算支出的比例呈逐年下降的趨勢。 與中央政府的預(yù)備費(fèi)提取相比,地方政府在預(yù)備費(fèi)的提取上存在著更多問題。一是有的省份在預(yù)算草案中根本沒有將預(yù)備費(fèi)用單獨(dú)列支,二是有的省份即使是單獨(dú)列支,其提取數(shù)額和比例也不容樂觀。以山東和四川為例,2006年山東省省級(jí)預(yù)算支出為 億元,提取預(yù)備費(fèi)為 億元,僅占本級(jí)預(yù)算支出的%;同一時(shí)期的四川,本級(jí)預(yù)算支出為 億元,提取的預(yù)備費(fèi)為億元,占本級(jí)預(yù)算支出的%。 這說明我國各級(jí)政府對(duì)于公共危機(jī)的預(yù)防和控制重視不夠,往往重視危機(jī)的事后處理,而忽視了公共危機(jī)的事前準(zhǔn)備和預(yù)防,很多危機(jī)在開始之初情況并不嚴(yán)重,甚至談不上是危機(jī),但由于一些政府決
5、策者的錯(cuò)誤估計(jì)或者錯(cuò)誤選擇,使得本不應(yīng)該發(fā)生成公共危機(jī)的事件愈演愈烈,最終對(duì)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展都造成重大的損害,這其中與各級(jí)政府對(duì)于自然災(zāi)害、重大衛(wèi)生事件等公共危機(jī)的事前財(cái)政準(zhǔn)備不足有很大關(guān)系。 2、到位及使用狀況評(píng)價(jià)。政府的公共財(cái)政是抗擊公共危機(jī)最后的財(cái)力保障,公共危機(jī)中的資金管理,應(yīng)該做到防治資金的及時(shí)到位,對(duì)支出資金進(jìn)行有效管理。 財(cái)政資金的是否到位直接關(guān)系到應(yīng)付公共危機(jī)的成效。第一,影響了居民的個(gè)人行為。公共危機(jī)的事后處理成本是巨大的,信息的流通性以及財(cái)政資金的到位狀況對(duì)于居民的選擇至關(guān)重要,在2003年的非典中,我們就受到這方面的教訓(xùn),由于個(gè)別地方政府對(duì)治療sars資金支出的到位
6、狀況不理想,使得一些非典病人或是疑似病人逃出醫(yī)院去尋求治療,非典疫情進(jìn)一步擴(kuò)散,導(dǎo)致更大的事后處理成本。第二,影響了醫(yī)院的行為。仍以非典為例,非典肆虐期間,由于政府的資金遲遲不到位,醫(yī)院成了潛在的埋單者,承擔(dān)著巨大的風(fēng)險(xiǎn),因此有個(gè)別醫(yī)院出現(xiàn)了不積極接收病人的現(xiàn)象。這些都影響了防治sars的效果。財(cái)政資金的不及時(shí)到位,一方面說明了政府部門對(duì)危機(jī)的反應(yīng)遲緩,另一方面也跟地方政府的財(cái)政能力有關(guān)。如作為疫區(qū)的太原市在防治sars過程中政府支出6034 萬元,而本級(jí)政府在2003 年的預(yù)備費(fèi)僅為2000萬元,經(jīng)過轉(zhuǎn)移支付、捐贈(zèng)等途徑籌集資金,尚有1155萬元的缺口,縣級(jí)以下的財(cái)政更是靠財(cái)政吃飯,無力承擔(dān)
7、巨額的防治資金。但在中央安排的20 億sars防治基金中,向中西部的24 個(gè)省份各預(yù)撥了1000萬元,這種平均分配方式的有效性肯定存在不足。 財(cái)政資金的使用效率。非典的教訓(xùn)使得舉國上下開始重視對(duì)公共危機(jī)的治理,各級(jí)政府也開始編制應(yīng)急預(yù)案,成立專項(xiàng)資金來預(yù)防和處理公共危機(jī)。但無論是非典還是之后的一些公共危機(jī),我們不得不承認(rèn),各級(jí)政府財(cái)政資金的使用效率還有待提高。首先,很多應(yīng)急預(yù)案容易受到人為的打斷,很多特事特辦影響了應(yīng)急預(yù)案的運(yùn)行效率。其次,很多專項(xiàng)資金由于沒有或者缺乏有效的監(jiān)管,使得個(gè)別人員揮霍了本該用于救急的資金或在一些方面過度支出影響了資金的使用效率。 三、提高我國應(yīng)對(duì)公共危機(jī)財(cái)政能力的建
8、議 1、各級(jí)政府完善應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政預(yù)算制度。國家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案中明確提出,要保障所需突發(fā)公共事件應(yīng)急準(zhǔn)備和救濟(jì)工作資金。因此,各級(jí)政府和部門要在建立健全突發(fā)公共事件管理機(jī)構(gòu)體系和對(duì)相關(guān)職能部門進(jìn)行整合及機(jī)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)上,把應(yīng)急管理部門工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的經(jīng)費(fèi)納入政府財(cái)政預(yù)算體系之中,并建立相應(yīng)的財(cái)政應(yīng)對(duì)公共危機(jī)管理預(yù)算,可按照項(xiàng)目支出滾動(dòng)管理的要求,每年編制、滾動(dòng)修改。既能保證支出項(xiàng)目的連續(xù)性和年度之間的銜接,又要偏重于可能的公共危機(jī)狀態(tài)下的安排。針對(duì)目前有的省份沒有將預(yù)備費(fèi)在預(yù)算中單獨(dú)列支的現(xiàn)象,要進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)備費(fèi)預(yù)算約束力度,發(fā)揮預(yù)算資金管理的應(yīng)有作用。 2、加大應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政
9、投入,調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),提高資金使用效率。從前面的分析來看,當(dāng)前我國應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政能力面臨著投入不足、財(cái)政保障水平偏低等問題。目前,隨著我國財(cái)力不斷增強(qiáng),有必要也有可能加大這方面的財(cái)政投入。以預(yù)備費(fèi)為例,預(yù)備費(fèi)是預(yù)算規(guī)模按比例提供的一部分資金,主要用于難以預(yù)料、年度預(yù)算執(zhí)行中需要安排的支出事項(xiàng),從目前的情況來看,由于投入比例偏低,預(yù)備費(fèi)并沒有發(fā)揮在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)過程中應(yīng)有財(cái)力支撐的作用。筆者建議,各級(jí)政府應(yīng)該按照預(yù)算法規(guī)定的上限( 3% )足額提取預(yù)備費(fèi),并擴(kuò)大預(yù)備費(fèi)來源,如預(yù)算盈余、超收收入等,只要程序合法,均可提取適當(dāng)?shù)念A(yù)備費(fèi)。防災(zāi)勝于救災(zāi),如果能最大限度的防止公共危機(jī)的發(fā)生,必然能夠降
10、低因?yàn)楣参C(jī)發(fā)生之后的重大損失。 3、加強(qiáng)各級(jí)別政府與各地方政府的協(xié)調(diào)。按照屬地進(jìn)行危機(jī)管理的做法是世界上比較流行也比較有效的分工做法,但由于一些公共危機(jī)如瘟疫具有傳導(dǎo)性和流動(dòng)性,因此在屬地管理的基礎(chǔ)上還要多加強(qiáng)各地政府的協(xié)調(diào),處于危機(jī)始發(fā)地周圍的其他地方政府不僅要積極預(yù)防危機(jī)的進(jìn)入,同時(shí)還應(yīng)該在力所能及的范圍內(nèi)對(duì)始發(fā)地政府進(jìn)行幫助。中央政府也應(yīng)該協(xié)調(diào)各地的關(guān)系,幫助地方政府盡快走出公共危機(jī)。 4、加強(qiáng)政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)專項(xiàng)財(cái)政資金的透明度。我國各級(jí)政府的政務(wù)透明程度向來不高,這一方面影響了資金的運(yùn)作效率,使得一些領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍中的害群之馬有機(jī)可乘;另一方面也使得人民對(duì)于政府的信任度下降。因此,加強(qiáng)專項(xiàng)財(cái)政資金的監(jiān)管,使應(yīng)急資金在陽光下運(yùn)行有很大必要??梢圆?/p>
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