畢業(yè)文章許琪畢業(yè)論文

1、云南大學(xué)Yunnan University 云南大學(xué)本科生畢業(yè)論文 題 目： 從公民參與政策角度淺析我國的政策聽證制度院 系： 公共管理學(xué)院 姓 名： 許 琪 學(xué) 號： 20111020195 指導(dǎo)教師： 譚立力 目錄TOC o 1-3 h u HYPERLINK l _Toc26107 摘要 摘要摘要：現(xiàn)代社會民主運(yùn)作和發(fā)展的關(guān)鍵在于公民的參與，而公民參與的重要途徑就是聽證會。聽證制度是我國公民參與政策制定的一項特殊的制度安排，也是一種特殊的參與途徑。作為公民參與公共政策的重要制度，聽證制度發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。本文通過對聽證制度在公共政策中的作用及存在問題的分析，提出完善聽證制度的對策，旨

2、在推進(jìn)聽證制度在我國的良性發(fā)展。關(guān)鍵詞：公共政策制定、公民參與、聽證制度一、引言（一）研究背景黨的十六大報告指出：“各級決策機(jī)關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項社會公示制度和社會聽證制度，完善專家咨詢制度，實行決策的論證制和責(zé)任制，防止決策的隨意性?！甭犠C制度在我國還是一個新生事物，還有很多不完善的地方。公民對政策聽證會沒有一個準(zhǔn)確的認(rèn)識，往往對聽證會寄于過高的期望，與實踐中的聽證會流于形式的現(xiàn)狀形成鮮明對比，嚴(yán)重打擊了公民參與聽證會的熱情，阻礙了聽證制度在公共政策領(lǐng)域中作用的發(fā)揮，在此基礎(chǔ)上制定的公共政策也不能實現(xiàn)其最終的政策目標(biāo)，不利于實

3、現(xiàn)政府對社會的良性治理。 為了實現(xiàn)聽證程序的民主、公平、公正、透明、高效、規(guī)范，切實有效地發(fā)揮聽證的功能，必然要求對聽證制度進(jìn)行分析并提出相應(yīng)的配套制度建設(shè)。如何更好地在公民參與公共政策制定中發(fā)揮聽證制度的作用，實現(xiàn)公民和政府的“雙贏”局面，這就要求對我國聽證制度的現(xiàn)狀和未來發(fā)展完善路徑作深入的探討和研究。（二）研究意義1.目前我國對于聽證制度的研究處于起步階段，對聽證制度的研究角度大多集中在行政法學(xué)領(lǐng)域。本文將聽證制度運(yùn)用于公共政策過程中，分析聽證制度在公共政策領(lǐng)域中的應(yīng)用，有效地彌補(bǔ)了此領(lǐng)域研究的不足，擴(kuò)寬了聽證制度的研究與應(yīng)用范圍。2.通過本研究，可以進(jìn)一步明確聽證會在公共政策中的作用。

4、目前理論研究中并沒有以任何形式明確規(guī)定聽證制度在公共政策過程中的作用，政府相關(guān)部門對政策的制定有很大的決定權(quán)，極容易造成權(quán)力的濫用。另外，在公共政策的聽證實踐中，公民對其并沒有一個準(zhǔn)確的認(rèn)識，本研究旨在使公民能對聽證會有一個正確的定位，認(rèn)識到聽證會只是公共政策中的一個環(huán)節(jié)，而不能過分夸大它的作用，不能對其給予過高的期望。聽證的作用在于通過聽證使政策決策者有效的了解民意，從而使在此基礎(chǔ)上做出的公共政策更具有科學(xué)性與民主性。3.對公共政策聽證制度在我國實踐操作過程中存在的主要問題進(jìn)行了概括與闡述，總結(jié)了我國二十年的公共政策聽證實踐，分析聽證會實踐中存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出有針對性的對策建議、樹立

5、正確的聽證會理念，對于完善我國公共政策決策體制、促進(jìn)公共政策的科學(xué)性與民主化具有重要的現(xiàn)實意義。（三）文獻(xiàn)綜述在我國，聽證制度作為“舶來品”，最早淵源于英國普通法基礎(chǔ)上的自然公正原則，最初被用于司法領(lǐng)域。我國公共政策聽證制度實施時間還不是很長，聽證制度在國內(nèi)的研究有其自身特點，自引入我國最先受到行政法學(xué)界的關(guān)注，所以行政法學(xué)界對于聽證問題的研究較多。盡管有關(guān)聽證制度專門的學(xué)術(shù)性研究著作并不是很多，但也產(chǎn)生了一些研究成果，這些研究主要從法學(xué)、行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域?qū)β犠C制度進(jìn)行了研究。在法學(xué)領(lǐng)域，國內(nèi)學(xué)者從法律角度對我國的聽證制度提出規(guī)范意見。章劍生（2010）在對行政聽證制度理論進(jìn)行深入研究的基

6、礎(chǔ)上，透過比較法的視野對主要國家和地區(qū)的行政聽證制度進(jìn)行了比較分析；然后結(jié)合中國法規(guī)范，分析了行政立法、行政處罰、行政許可和政府定價中的行政聽證制度構(gòu)建。劉勉義（2004）以法學(xué)的視角分別對行政立法聽證程序、行政處罰聽證程序和價格決策聽證程序進(jìn)行了研究，并展望了我國聽證程序的發(fā)展前景。魏巍(2009)從立法聽證制度看公民參與，指出目前我國的立法聽證多是公民個人參與，非政府組織沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，并提出從制度層面和非制度層面兩個角度完善我國的立法聽證制度。在行政學(xué)領(lǐng)域，國內(nèi)學(xué)者對聽證制度的地位和程序進(jìn)行了初步的探討。束媛媛(2009)對聽證制度在我國公共政策制定中的作用及限度進(jìn)行了剖析。畢勝(2

7、010)認(rèn)為行政聽證程序要以公開為原則，并指出在行政聽證程序的實施過程中沒有設(shè)置相對固定的聽證主持人，他建議通過簡易聽證程序、擴(kuò)大行政聽證的適用范圍、建立聽證主持人制度等途徑來完善我國的行政聽證制度。彭宗超、薛瀾、闡坷（2004）對各類聽證做了詳細(xì)分析，將聽證制度與我國的政治體制改革相結(jié)合，從公用事業(yè)范圍開始切入，較為系統(tǒng)地論述了聽證系統(tǒng)，突出了聽證制度的政治意義，同時對中國聽證制度的功能定位進(jìn)行了理論分析。王文娟和寧小花（2011）分析了我國聽證制度的發(fā)展概況，明確了我國行政聽證的功能、程序和發(fā)展趨勢，在分析問題的基礎(chǔ)上，對行政聽證制度進(jìn)行了總結(jié)與展望。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，國內(nèi)學(xué)者主要從價格聽證制

8、度的角度對聽證制度進(jìn)行研究，并取得了一些成績。彭宗超、薛瀾以中國價格聽證制度建立的背景與過程、實施的措施與效應(yīng)為例，對公共決策聽證這種中國公民政治參與的新制度形式進(jìn)行全面而系統(tǒng)的初步分析，指出價格聽證的主要問題是目標(biāo)定位不全面，具體制度建設(shè)滯后。從而導(dǎo)致透明度太低，實施過程缺乏制度和社會輿論的有效約束等，并提出相應(yīng)的對策建議。楊惠基(1998)認(rèn)為公民的質(zhì)證權(quán)利缺乏保障，對質(zhì)證的時問、方式、步驟等質(zhì)證事項都缺乏具體明確的描述，聽證代表不能充分表達(dá)自己的意見。王權(quán)典(2010)指出，價格聽證可以規(guī)范政府的價格決策行為，促進(jìn)價格決策的科學(xué)性和合理性。同時，他也指出目前價格聽證存在以下幾個方面的問題

9、：第一，信息公開透明度不夠，容易導(dǎo)致信息不對稱；第二，聽證程序不規(guī)范，缺乏公信；第三，消費(fèi)者和生產(chǎn)者的談判地位不平等；第四，聽證代表的選擇不合理：第五，聽證筆錄法律效力不強(qiáng)。在此基礎(chǔ)上，他提出可以通過明確聽證代表的選擇標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化聽證程序等措施保證價格聽證制度能夠發(fā)揮應(yīng)有的用。國內(nèi)學(xué)者在法學(xué)、行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域?qū)β犠C制度進(jìn)行了多維度的分析研究，根據(jù)領(lǐng)域的不同，學(xué)者們對加強(qiáng)與完善聽證制度提出了各自的對策建議，但對不同聽證形式的功能以及在適用范圍和程序規(guī)則等的研究還有待深入?？傮w上來看，從公共政策的角度對聽證制度進(jìn)行研究的仍然不多，把聽證制度作為公民參與公共政策制定的途徑之一也還存在進(jìn)一步的研

10、究空間。二、我國聽證制度的發(fā)展歷程從我國公共政策聽證制度的發(fā)展歷程來看，我國聽證制度發(fā)展大致上可劃分為三個階段。（一）初步探索階段深圳市最早嘗試價格聽證。該市物價局早在1989年12月15日正式成立的咨詢委員會就可以看做是價格聽證的萌芽，這被認(rèn)為是我國聽證制度的雛形。1996年3月17日，八屆全國人大四次會議審議通過了行政處罰法，并于同年10月7日生效。行政處罰法首次在法律中對聽證制度做出了明確規(guī)定。該法第42條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)做出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。當(dāng)事人不承擔(dān)行政機(jī)關(guān)組

11、織聽證的費(fèi)用。”同時，該法第43條還具體規(guī)定了行政處罰聽證的主要程序。從此，“聽證”逐漸變成了我國的法制實踐，標(biāo)志著我國聽證制度建設(shè)邁出了重要一步。1997年12月29日，八屆全國人大常委會第二十九次會議審議通過價格法，并于1998年5月1日生效。價格法開創(chuàng)了我國公共決策領(lǐng)域引入聽證程序的先河。該法第23條規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格，自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性?！庇纱耍瑑r格聽證制度正式以法律的形式進(jìn)入我國公共政策領(lǐng)域，并在此后的近二十年中得到了

12、廣泛的應(yīng)用，從中央到地方各級政府在價格決策領(lǐng)域舉行了多場聽證會，社會公民熱情參與到價格政策過程中去，提高了價格政策的民主性與公共性。（二）逐步規(guī)范階段聽證制度在我國價格政策領(lǐng)域中確立后，全國各地舉行了轟轟烈烈的聽證會，取得了不錯的政策效果。在總結(jié)價格政策聽證經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，隨后又把聽證制度引入到我國的立法型政策和行政許可中。2000年3月，九屆全國人大三次會議通過了立法法，并于當(dāng)年7月1日生效。該法第58條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”這標(biāo)志著立法型聽證正式進(jìn)入了公共政策領(lǐng)域。而中華人民共和國行政許可法第

13、46條規(guī)定：“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其它涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會公告，并舉行聽證?！敝链?，聽證制度分別以價格聽證、立法型聽證以及行政許可聽證的形式進(jìn)入了我國的公共政策領(lǐng)域。在此后十多年的聽證實踐中，也取得了很好的政策效果，為擴(kuò)大聽證制度在公共政策中的適用范圍打下了堅實的基礎(chǔ)，提供了寶貴的實踐經(jīng)驗。（三）不斷拓展階段公共政策聽證制度在經(jīng)過了初步探索以及逐步規(guī)范階段之后，各級地方政府也不斷地在公共政策領(lǐng)域應(yīng)用這一制度，并且紛紛出臺了相應(yīng)的地方性法規(guī)政策，以提升公共政策聽證制度的規(guī)范性與合法性。在這一階段，我國司法領(lǐng)域也開

14、始嘗試引入聽證制度。在一些地方司法實踐中也開始引入聽證制度。比如珠海市檢察院、泉州市檢察院引入聽證制度，青島市中級人民法院在接待公民申訴的信訪實踐中引入聽證制度。我國聽證制度從行政領(lǐng)域發(fā)展到立法、司法領(lǐng)域，表明聽證制度在我國制度建設(shè)中受到了應(yīng)有的重視，在行政、立法、司法等各個部門都開始實施。近年來，聽證制度不但拓展了其應(yīng)用范圍，也增加了應(yīng)用形式，除了現(xiàn)場聽證會之外，還采用了網(wǎng)絡(luò)聽證會的形式，充分利用網(wǎng)絡(luò)這一媒介，更大程度上促進(jìn)了公民參與形式的多樣性與參與的廣泛性。 從以上的論述中可以看出，聽證制度自引入我國公共政策領(lǐng)域以來，取得了快速的發(fā)展，也受到了媒體的廣泛關(guān)注，激發(fā)了公民參與公共政策的熱情

15、?？傮w來說，公共政策聽證不斷呈現(xiàn)出由地方向全國推廣，由價格領(lǐng)域向其他領(lǐng)域拓展的特征。聽證制度在公共政策制定中的作用政府部門在制定公共政策時舉行聽證會，其實是“雙贏”之舉。 孫國慶:公共行政決策的本質(zhì)及行動.遼寧行政學(xué)院學(xué)報,2003一方面，政府決策部門可以通過聽證會吸納民意，以尊重民意的姿態(tài)和彰顯決策的民主性來贏得公共政策的正當(dāng)性，進(jìn)而贏得公民的支持和服從。另一方面，聽證會制度可以通過集思廣益彌補(bǔ)政府在公共政策方面的知識缺陷，為政府的公共決策提供智力支持。（一）增加了公共政策的透明性政務(wù)公開和透明決策是聽證制度的一項重要指導(dǎo)方針。 李少惠、左霞:聽證制度在公共決策中的作用.蘭州大學(xué).生產(chǎn)力研究

16、.2008由于聽證制度具有嚴(yán)格的法律程序，在一定程度上能確保公共政策制定的透明度。增加公共政策制定過程透明度的方法越來越多，如政策出臺理由及過程的公開、聽證會中大眾媒體的參與、公民的旁聽等。因此，聽證制度增加了公共政策的公開透明，不僅可以有效監(jiān)督公共政策制定者行為，而且還能促進(jìn)公共政策涉及到的利益各方之間在公共政策制定階段就能相互溝通了解，易于達(dá)成共識，得到社會各方的認(rèn)同和支持，增加公共政策的群眾基礎(chǔ)，也降低了公共政策的執(zhí)行成本。（二）促進(jìn)了公共政策的民主性公民參與公共政策制定是當(dāng)代民主政治發(fā)展的要求，是實現(xiàn)民主政治制度的一種具體形式。政策的制定必須符合民主化原則，保障公民和各種社會政治團(tuán)體以

17、及研究組織能夠充分參與政策的制定，盡可能地反映廣大人民群眾的根本利益與要求。當(dāng)政策制定直接關(guān)系到與公民切身利益相關(guān)的經(jīng)濟(jì)及社會問題時，除了聽取政策執(zhí)行部門的意見，還要通過聽證會等各種制度化的形式，征求廣大人民群眾的意見，即“要考慮公民的愿望”。聽證制度的實施，擴(kuò)大了公共政策制定中的公民參與，公民政治參與衡量現(xiàn)代社會民主化程度和水平的一項重要指標(biāo)。 束媛媛:聽證制度在我國公共政策制定中的作用及限度.法制與社會.2009聽證對促進(jìn)公共政策民主化具有重要的作用，一方面聽證為公民提供了民主表達(dá)的方法，另一方面聽證使一般公民擁有了實現(xiàn)民主權(quán)利的機(jī)會。（三）提高了公共政策的合法性合法性是公共政策的生命，一

18、項政策只有合法才能得到社會公眾的擁護(hù)和有效執(zhí)行，才能作為調(diào)節(jié)公共利益、引導(dǎo)和約束公民行為的準(zhǔn)則，確保獲得較高水平的政策效能。 蔣云霞:公民參與政府決策的可行性研究以泰州市聽證制度實施情況為例.2009而要提升公共政策的合法性，就必須使公民參與到公共政策過程中來。聽證制度為公民參與公共政策制定提供了一種渠道，政府在制定和執(zhí)行公共政策時,應(yīng)充分的吸收民意，尊重民意，最終決策也應(yīng)該充分考慮民意，使得公共政策的制定和執(zhí)行能夠最大程度的體現(xiàn)大多數(shù)公民的利益訴求。所以，聽證制度，通過為公眾提供表達(dá)意愿的平臺，可以為政策提供合法性的民意基礎(chǔ)。（四）體現(xiàn)了公共政策的科學(xué)性科學(xué)性是公共決策達(dá)到政策目標(biāo)、實現(xiàn)價值

19、的保證。 蔣云霞:公民參與政府決策的可行性研究以泰州市聽證制度實施情況為例.2009公民參與政策制定有利于實現(xiàn)政策的科學(xué)性。首先，公民參與為政策制定提供廣泛的信息來源和智力支持。社會公眾來自不同層次，直接面對各種社會問題，他們可以從不同角度提供豐富的有關(guān)政策問題的信息，尤其是那些與他們的生活密切相關(guān)的、具體層面的信息。其次，公眾參與可以提高政策制定程序和政策方案的科學(xué)性。公民參與拓寬了政策信息收集的范圍、遏制了某些政府官員的“政績沖動，增加了政策的可行性與解決實際問題的能力。我國公共政策聽證實踐中存在的問題（一）聽證制度的使用范圍模糊并且有限自1996年行政處罰法首次引入聽證制度以來，我國聽證

20、的適用范圍也在不斷擴(kuò)展當(dāng)中，但是在現(xiàn)階段，我國聽證制度在公共政策領(lǐng)域中主要應(yīng)用于政策的制定環(huán)節(jié)，而在政策的執(zhí)行、評估與監(jiān)控等環(huán)節(jié)還尚未使用，并且只有在法律明確規(guī)定的情況下才能舉行聽證制度。因此，在很多情況下，聽證制度的適用范圍模糊，很多案例均以無明確法律規(guī)定而不舉行聽證制度。例如在行政處罰聽證中，雖然規(guī)定了對行政機(jī)關(guān)做出責(zé)令停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、處以較大數(shù)額的罰款等行為可申請聽證，但在實踐中行政處罰聽證的范圍僅限于這三種情形，并沒有“等”外的行為可以申請聽證。聽證制度在公共政策領(lǐng)域涉及的范圍與具體項目上都存在一定的限制性。聽證制度的適用范圍模糊，在很大程度上影響了公民參與聽證制度制定公共政策

21、的積極性，不利于公民與政府之間的溝通，在兩者之間形成隔閡，影響了政府的公信力，也使公民不能充分行使自己的權(quán)利。此外，地方各級政府的相關(guān)政策部門每年在舉行的聽證會的類型、次數(shù)以及規(guī)模等方面都十分有限。政府相關(guān)的政策部門并沒有完全認(rèn)識到聽證制度在公共政策過程中的作用，他們認(rèn)為舉行一場聽證會的成本太高，為了片面的追求行政效率與效果，因此在公共政策過程中，并不愿意舉行聽證會來聽取民意。公共政策聽證制度在我國只是剛剛邁出了艱難的第一步，其所涉及的范圍還非常有限，這些也決定了政策聽證的影響力也是十分有限的。（二）聽證程序規(guī)范性不完善1.聽證代表的選擇不規(guī)范聽證制度是政府決策前聽取利益相關(guān)者和各方面意見的一

22、種制度安排。只有聽證代表具備足夠的廣泛性和代表性，能夠切實地傳達(dá)民意，聽證制度才能在公共政策制定過程中成為政府了解公民利益訴求的橋梁與紐帶。 束媛媛.聽證制度在我國公共政策制定中的作用及限度.法制與社會.2009年在實際的聽證活動中，大多采取相關(guān)政府部門征集聽證代表，然后采取公民自愿報名的方式，按隨機(jī)抽取的原則，是否能被選為聽證代表具有很大的不確定性。聽證代表征集不規(guī)范，在社會公眾積極報名的情況下，仍然由內(nèi)部指定、自上而下挑選出來的現(xiàn)象時常發(fā)生。2011年7月，網(wǎng)友爆料稱，成都老太胡麗天7年來23次被隨機(jī)抽中為聽證代表，先后支持過各種漲價，質(zhì)疑其為政府的托兒。另外，福州水價聽證會上9名代表拒絕

23、公開身份。參加聽證會的消費(fèi)者代表的是民意，如果連自己的身份都不敢公開，誰能保證他們是普通的消費(fèi)者代表。這就使得聽證代表的代表性大打折扣，難以保證利益相關(guān)者的意見能在聽證會上得到表達(dá)，導(dǎo)致各種有關(guān)聽證代表負(fù)面現(xiàn)象的報道。這些現(xiàn)象使公民對聽證制度的作用產(chǎn)生了質(zhì)疑，不利于公民在通過聽證制度制定公共政策的過程中表達(dá)自己的思想，從而使各項政策缺乏群眾基礎(chǔ)。2.聽證主持人的選擇缺乏中立性和專業(yè)性聽證主持人的素質(zhì)、地位及權(quán)力對聽證的效果有著直接影響，決定著聽證能否有效發(fā)揮作用。聽證主持人是否具有獨立地位，對于聽證程序的公正性十分重要。我國聽證辦法中規(guī)定，聽證會主持人由聽證人中的政府主管部門的工作人員兼任。在

24、這種情況下難免使公民對其參與聽證制度制定公共政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性產(chǎn)生質(zhì)疑，很難保證主持人的中立性或獨立性，從而影響聽證過程的公正。若聽證結(jié)果不能滿足大多數(shù)公民的需求，政府的公信力面臨直接的考驗。聽證的進(jìn)行涉及行政管理專業(yè)知識和法律知識，需要主持人能很好的控制聽證的進(jìn)程，對主持人的專業(yè)知識有很高的要求。但是，“在專業(yè)性要求方面，由于我國對主持人的專業(yè)性規(guī)定不多，也缺乏培訓(xùn)制度，導(dǎo)致實踐中不少地方出現(xiàn)了怕當(dāng)主持人、不愿當(dāng)主持人的現(xiàn)象” 馬懷德.行政程序立法研究： 行政程序法草案建議稿及理由說明書 M.北京:法律出版社,2005 。一些聽證主持人對代表提出的問題無法正確解答，不能有效引導(dǎo)聽證各方就關(guān)

25、鍵性的問題進(jìn)行質(zhì)證和辯論，顯現(xiàn)出把握聽證會進(jìn)程的能力不強(qiáng)。3.聽證筆錄欠缺或法律效力不明確聽證筆錄又稱“唯一專有記錄” 歐內(nèi)斯特.蓋爾霍恩，羅納德.M.利文.行政法和行政程序概要M.北京：中國社會科學(xué)出版社，1996是指聽證主持人在聽證過程中對案件調(diào)查人員、案件當(dāng)事人陳述的意見和提供的證據(jù)所做的一種書面記載，它在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)全面、真實、客觀地反映聽證的全過程。 王文娟、寧小花:聽證制度與聽證會M.中國人事出版社.2011聽證筆錄是衡量一場聽證會有無價值的“試金石”。但是有很多情況下，這種聽證筆錄流于形式，政府部門沒有根據(jù)筆錄制定相應(yīng)的公共政策。行政許可法第48條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)應(yīng)該根據(jù)聽證筆錄，做

26、出行政許可決定。但該法沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)在不根據(jù)行政聽證筆錄做出行政許可決定時應(yīng)當(dāng)如何承擔(dān)責(zé)任；也沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)行政聽證筆錄做出行政許可決定；關(guān)于行政聽證筆錄的法律效力適用范圍狹窄，只是限于在行政機(jī)關(guān)做出行政許可決定時，而并不適用于行政處罰等其他行政程序中。因此，由于聽證筆錄的效力沒有得到足夠的重視，導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)聽證會變成走過場的現(xiàn)象?！奥犠C聽證，只聽不證”，使聽證會在公民眼里多少存在這種弊病。這不但弱化了聽證制度的約束力，也削減了公民對聽證會的熱情，損害了聽證程序的公平和公正，使聽證程序流于形式。缺少法律責(zé)任和監(jiān)督的規(guī)定雖然我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)的相關(guān)條文中規(guī)范了聽證制度，但卻只有行

27、政許可法中對違反公共政策聽證程序的應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任作出了明確的規(guī)定，其他幾部法律中對此都沒有涉及。 趙北峰.我國行政聽證制度研究D.長春：長春理工大學(xué)，2006沒有法律責(zé)任的約束與管制，公共政策過程中僅僅依靠政府相關(guān)的政策決策機(jī)關(guān)的自覺性與思想素質(zhì)，很難保證他們在政策聽證過程中始終堅持秉公辦事而從不徇私情，因此，在政策聽證過程中出現(xiàn)這樣或那樣的問題在所難免，這也就決定了最終只能產(chǎn)生不良的政策聽證結(jié)果，缺乏有效監(jiān)督的聽證會極有可能失控。（四）聽證過程中的信息不對稱公共政策聽證會能否舉辦成功的一個重要因素就是聽證代表與申請人是否能夠進(jìn)行深入的、充分的討論和辯論，要想達(dá)到這樣的效果，除了聽證代表本身

28、所具有的專業(yè)知識外，還與他們掌握的信息量有密切的關(guān)系。以實踐中舉行的聽證會為例，信息不對稱的現(xiàn)象表現(xiàn)為聽證會召開前10日才將聽證材料送達(dá)聽證代表，顯然這樣的規(guī)定很不合理。因為申請人在提出申請前就已經(jīng)做了細(xì)致的準(zhǔn)備工作，并且這個準(zhǔn)備時間可以說是相當(dāng)長的。而消費(fèi)者可以準(zhǔn)備的時間卻很短，他們并不一定都具備相關(guān)的專業(yè)知識，而且大多都有自己的本職工作，這就使大多數(shù)非專業(yè)的代表沒有充裕的時間來消化這些材料，更不要說開展調(diào)研、分析并撰寫高質(zhì)量的發(fā)言提綱一系列的準(zhǔn)備工作，這也就決定了消費(fèi)者代表根本不可能對公共政策方案提出比較有說服力的意見。在聽證會過程中，每個代表的發(fā)言時間被限制在5分鐘之內(nèi)，表面上看是平等的

29、，但還是存在不平等。由于掌握的信息不充分和時間的相對限定性，消費(fèi)者代表難以掌握一些行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的真實情況，只能從感性認(rèn)識方面發(fā)表意見，致使雙方話語權(quán)淪為事實上的不平等，論辯地位呈現(xiàn)非對稱狀況，甚至出現(xiàn)消費(fèi)者代表虛位現(xiàn)象。而且，如果聽證會代表中，中老年人居多的話，這對消費(fèi)者顯然不太公平，因為中老年人語速較慢，明顯吃虧。因此，聽證代表在聽證會上的聲音顯得很微弱。（五）聽證結(jié)果處理存在隨意性聽證結(jié)果，是指在價格聽證會上聽證代表對調(diào)定價的必要性、可行性進(jìn)行論證而得出的同意、部分同意或不同意調(diào)定價方案的判定。 王文娟、寧小花:聽證制度與聽證會M.中國人事出版社.2011由于當(dāng)前我國各地方聽證規(guī)則對聽證結(jié)

30、果或者聽證意見的處理方式和程序沒有具體嚴(yán)格的規(guī)定，地方在聽證中對聽證結(jié)果的處理態(tài)度不一，在現(xiàn)實操作中往往出現(xiàn)“走過場”的傾向，甚至出現(xiàn)組織機(jī)關(guān)按照部門或者個人偏好對聽證結(jié)果進(jìn)行片面取舍或者任意變動，致使聽證的實際效能難以得到有力的保證；有的在舉行聽證過程中不制作聽證筆錄，聽證會后也不撰寫聽證報告，導(dǎo)致立法聽證查證無據(jù)；有的聽證報告不公開，導(dǎo)致對聽證意見采納與否無法監(jiān)督；有的對聽證報告中的合理意見在立法中既不采納，也不處置，導(dǎo)致聽證會失去實際意義。對聽證結(jié)果的后續(xù)處理和實際應(yīng)用的忽視，不僅會削弱聽證所應(yīng)具有對于公共決策現(xiàn)實功效促進(jìn)功能，也會嚴(yán)重挫傷公民參與聽證會的主動性和積極性。聽證組織機(jī)構(gòu)在作

31、出決定時，應(yīng)當(dāng)以聽證報告為依據(jù)，對合理的初步?jīng)Q定意見應(yīng)當(dāng)采納，如不采納聽證報告，則應(yīng)闡明其理由，這樣便能起到聽證主持人與聽證代表相互牽制、相互監(jiān)督的作用，有利于立法決定和行政決定的正確形成。而我國法律則沒有這樣的規(guī)定，以致立法聽證組織機(jī)構(gòu)可以拋開聽證程序擅自作出決定，致使聽證會流于形式。五、完善公共政策聽證制度的對策（一）擴(kuò)大聽證制度的適用范圍為了滿足國內(nèi)公民利益的需要，也為了更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的需要，除涉及國家安全和機(jī)密的行政行為，緊急情況下的行政強(qiáng)制措施等行為以外，其他影響公民合法權(quán)益的行政行為都應(yīng)該納入聽證的范圍。從我國現(xiàn)階段的情況來看，政策聽證范圍的確定首先應(yīng)先滿足社會中的熱點問題，

32、在事關(guān)百姓切身利益的公共政策領(lǐng)域建立和實施聽證制度。上海市食藥監(jiān)局局長閻祖強(qiáng)在“2014上海民生訪談”上表示，擬引入聽證制度，未來上海的無證餐飲能否開業(yè)、營業(yè)時間、經(jīng)營范圍都由老百姓自己說了算。這一聽證制度將在上海10個區(qū)、40個路段先行試點，覆蓋中心城區(qū)、大型居住社區(qū)、工業(yè)區(qū)周邊、大學(xué)周邊等800家無證餐飲單位，并力爭在半年后全市范圍內(nèi)推開。所以更應(yīng)逐步擴(kuò)大聽證的適用范圍。第一，應(yīng)逐步擴(kuò)大聽證在整個公共政策過程中的應(yīng)用范圍。目前聽證制度一般僅是應(yīng)用于公共政策的制定環(huán)節(jié)，實踐中聽證制度在公共政策中僅起到了收集信息的作用，對政策的最終制定和選擇一般沒有最終的約束力，因此應(yīng)該逐步在政策執(zhí)行、政策實

33、施、方案評估等環(huán)節(jié)也引入聽證制度，增強(qiáng)聽證制度對公共政策的影響力。第二，擴(kuò)大公共政策聽證的應(yīng)用領(lǐng)域，從目前普遍集中應(yīng)用的價格政策、行政處罰政策、行政許可政策以及立法政策等領(lǐng)域推廣到其它涉及公共利益的重大政策中。（二）優(yōu)化聽證代表的選擇機(jī)制公共政策制定中的聽證制度要想發(fā)揮其應(yīng)有的作用，與參與聽證的聽證代表有非常密切的關(guān)系，也就是說，只有選出的聽證代表具有廣泛的代表性，才能使政府政策決策機(jī)關(guān)充分的了解來自各利益群體的意見與利益訴求。聽證代表的產(chǎn)生，應(yīng)該公開、公正。在選擇聽證代表時，要重點考慮兩個方面：一方面是要明確規(guī)定政策聽證代表的選擇標(biāo)準(zhǔn)，另一方面是要重點關(guān)注聽證代表的廣泛性。可以在聽證會舉行前

34、一定的時間發(fā)布公告，由公民自愿報名參加，然后由中立機(jī)關(guān)從報名者中選擇若干名有代表性的公民參加聽證會。為了確保聽證代表具有廣泛的代表性，不僅要求代表中應(yīng)當(dāng)有各個階層、各個行業(yè)的人員，而且受影響最大的人群應(yīng)該有適當(dāng)大一些比例的代表參加聽證會。昆明推行重大決策聽證制度，重大決策聽證會代表人數(shù)不少于10人，其中重大決策事項涉及到的利益相關(guān)者代表和社會普通公眾代表人數(shù)不少于聽證代表人數(shù)的三分之一。這樣可以在更大程度上保證參與能力較弱的利益群體也能充分表達(dá)自己的意見，更容易爭取到自身的利益。（三）完善聽證主持人制度聽證主持人在整個公共政策聽證過程中處于主導(dǎo)地位，對于聽證的公正、有效進(jìn)行起著關(guān)鍵作用。聽證主

35、持人參與了整個聽證過程，影響著政策聽證會的走向和討論的深入程度。為了提高公共政策聽證的效果，應(yīng)建立完善的聽證主持人制度。聽證主持人必須經(jīng)過特定考試來取得相應(yīng)的資格。應(yīng)參考類似于律師、法官等資格的選拔錄用要求，建立健全一套獨立的聽證主持人選拔、考核、任免制度，定期對聽證主持人進(jìn)行考核。目前，從我國的具體情況來看，各級政府法制機(jī)構(gòu)的工作人員具有較高的綜合素質(zhì)，他們不僅具備法律知識，還有相關(guān)行政管理的知識，因此，由法制機(jī)構(gòu)相關(guān)工作人員來擔(dān)任聽證主持人是比較合理的，當(dāng)然他們首先必須經(jīng)過培訓(xùn)、考試，并取得相關(guān)的資格，持證上崗。除此之外，還應(yīng)該在法律明確規(guī)定聽證主持人的任職期限。另外，還要不斷地對聽證主持

36、人進(jìn)行業(yè)務(wù)、專業(yè)知識與思想觀念的培訓(xùn)，聽證主持人也要不斷地加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高自己的綜合素質(zhì)與道德修養(yǎng)。為了充分發(fā)揮聽證主持人在政策聽證過程中的作用，保證其權(quán)威地位，還必須在法律中明確規(guī)定聽證主持人擁有主持聽證活動所必需的權(quán)力，政府部門要充分尊重他們的意見和建議，只有這樣才能保證聽證主持人具有相對獨立和穩(wěn)定地位，才能充分地發(fā)揮其在政策聽證過程中的主導(dǎo)作用，也才能保證政策聽證活動的順利開展。 （四）建立健全信息公開制度黨的十七大報告指出：“推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見?！毙畔⒐_是聽證會的

37、一個基本要求，只有公開，才能做到公正和客觀，也才能維護(hù)公民的切身利益。 王文娟、寧小花:聽證制度與聽證會M.中國人事出版社.2011為做到充分公開信息，在聽證會召開之前，盡可能多地安排交流對話的時間，能夠就相關(guān)的公共政策議題召開座談會，或者安排旁聽代表參與小組討論，打破職位、權(quán)勢、職業(yè)、年齡、性別等阻隔，剔除交流上的“門戶偏見”。提前一定的時間發(fā)布有關(guān)聽證會的信息，如聽證會舉行的時間、地點、聽證內(nèi)容、代表的產(chǎn)生辦法等；聽證代表在收到聽證通知后可以通過走訪、調(diào)查問卷、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等方式進(jìn)行一定范圍的社會調(diào)查，聽取不同行業(yè)、不同階層、不同地域的意見，以使自己的發(fā)言更全面、更符合實際，以保證聽證代表的意

38、見可以代表盡可能多的公民的利益；在可能的情況下，舉行聽證會應(yīng)容許一定數(shù)量的普通公民旁聽：旁聽代表的選擇應(yīng)具有非隨機(jī)性，要考慮階層結(jié)構(gòu)、職業(yè)狀況、地域分布、黨派構(gòu)成，特別應(yīng)該選擇相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者、律師，或者是具有相關(guān)領(lǐng)域知識背景的基層執(zhí)行工作者；重大事項的聽證會，有關(guān)部門有必要通過多種新聞媒體把聽證方案公之于眾，并能現(xiàn)場直播或跟蹤報道；行政機(jī)關(guān)應(yīng)向聽證代表提供客觀、全面的材料；聽證代表應(yīng)該有權(quán)查閱行政機(jī)關(guān)的相關(guān)文件資料。（五）建立完善聽證回應(yīng)機(jī)制 建立完善聽證回應(yīng)機(jī)制是聽證制度的重要環(huán)節(jié)，聽證回應(yīng)機(jī)制作用的發(fā)揮在很大程度上反映了聽證制度本身的合法性與合理性，因此建立完善聽證回應(yīng)機(jī)制意義重大。充

39、分尊重反對的聲音，鼓勵參與者大膽地說出真實的想法，聽證才不會成“秀場”。不少聽證會上，很多參會者可能會有各種顧慮和限制，不能暢所欲言，但如果尊重反對者的聲音能形成風(fēng)氣，相信更多的參會者會直抒己見。長此以往，聽證會才會重拾公眾的信任，市民才會踴躍報名參與到聽證會中去。政府部門建立和完善聽證回應(yīng)機(jī)制需從以下幾個方面開展相應(yīng)措施。第一，思想上重視聽證回應(yīng)機(jī)制的重要性只有把聽證回應(yīng)機(jī)制納入到聽證制度中，聽證制度才具備完整的流程。聽證回應(yīng)機(jī)制不僅包括對聽證會時聽證結(jié)果的公布，更包括在聽證會上未解決的問題的跟蹤和解決。第二，在實際操作過程中，在政府部門通過聽證會確定公共政策制定的方案后，可以通過政府網(wǎng)站及

40、其他途徑公布聽證結(jié)果及聽證代表的意見和被采納的理由。對各聽證代表的意見，不管是支持的，還是反對的，最終有沒有被采納都必須向社會公布理由，充分尊重聽證代表的權(quán)利和廣大公民的知情權(quán)；并根據(jù)聽證會的最終結(jié)果認(rèn)真執(zhí)行聽證決議。第三，政府有關(guān)部門在聽證會后要專設(shè)咨詢電話及郵箱，設(shè)定專門人員處理公眾咨詢或回復(fù)公民來信，及時回饋公民對于聽證會本身及結(jié)果的相關(guān)問題。最后，若一次聽證難以統(tǒng)一意見，可在本次聽證會及綜合多方意見后，再舉行第二次聽證會或繼續(xù)征求意見，確保公民的利益訴求得以聆聽。（六）完善聽證監(jiān)督機(jī)制任何制度的良好運(yùn)行都需要有一系列的監(jiān)督機(jī)制，聽證制度也是如此。在我國的現(xiàn)行法律及相關(guān)制度下，肯定了公民

41、在通過聽證制度參加公共政策制定中的監(jiān)督地位及作用。但是在實際聽證制度的過程中，這種監(jiān)督機(jī)制并不完善，僅僅停留在口頭或者書面材料中，并沒有落實到具體環(huán)節(jié)中，直接影響了公民對政府的監(jiān)督權(quán)力。完善監(jiān)督機(jī)制需要各行為主體從不同角度共同努力。第一，作為政府部門，要自覺接受公眾和輿論的監(jiān)督，不斷加大公民通過聽證制度參與公共政策制定的相關(guān)信息的公開力度。將聽證會的相關(guān)資料發(fā)布給聽證會參與人員，并且通過政府網(wǎng)站及其他途徑向社會各界公開；邀請人大代表、政協(xié)委員等全程參與到聽證過程中，提高政府公信力；大力加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)建設(shè)，加快電子政務(wù)的發(fā)展，大力推動信息共享，保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)。第二，作為新聞媒體等要充分發(fā)

42、揮自己的傳媒作用，將有關(guān)公民通過聽證制度參與公共政策制定的內(nèi)容通過自己的途徑向公眾傳播。在現(xiàn)行各大網(wǎng)站中具有關(guān)于聽證制度的報道，無論正面或者負(fù)面新聞，都從監(jiān)督機(jī)制的角度充分發(fā)揮了輿論的監(jiān)督作用。第三，公民是公共政策的直接利益相關(guān)者，公共政策的原則在于最大程度的代表最廣大人民的根本利益。因此，公民的監(jiān)督對于聽證制度作用的發(fā)揮意義重大。作為聽證代表，不能只站在自己的立場思考問題，要時刻謹(jǐn)記自己的身份，充分行使聽證代表職能，代表廣大群眾對聽證過程進(jìn)行監(jiān)督；作為廣大公民，要時刻關(guān)注聽證會的進(jìn)展及結(jié)果，充分行使自己的權(quán)利，對有質(zhì)疑的問題及時向政府有關(guān)部門反映，保證聽證的公開、透明以及聽證結(jié)果能夠最大程度的代表民意。六、結(jié)語引入聽證制度是我國政府的運(yùn)作方式以及公共政策領(lǐng)域創(chuàng)新的重要模式。公民通過聽證制度參與公共政策制定已日益成為公共政策制定的重要途徑。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展以及民主化程度的不斷提高，公民通過聽證制度不斷參與到公共政策制定的過程中，對于提高公共政策的科學(xué)性和合理性，增強(qiáng)公共政策的群眾基礎(chǔ)具有重要的作用。目前我國聽證制度跟隨著法治建設(shè)的步伐取得了一定的成就，但在發(fā)展過程中仍存在著一些問題，這些問題的存在一定程度上阻礙了我國公民參與的發(fā)展，不利于保障公民的合法權(quán)益，更不利于