中國應急辦法管理機制的經(jīng)濟學分析

1、中國政府應急治理機制構(gòu)建的經(jīng)濟學分析感謝中國人民大學政府治理與改革研究中心“政府危機治理”國家級課題組成員對本文的寫作建議。羅煜，中國人民大學公共治理學院，羅 煜 摘要：中國應急治理機制的構(gòu)建問題，是當前研究的熱門課題。本文繞開行政學領(lǐng)域研究這一問題的通行思路，從經(jīng)濟學的角度分析應該建立什么樣的應急治理機制，結(jié)合中國的國情，提出作者構(gòu)想。關(guān)鍵詞：政府應急治理 經(jīng)濟學分析一、應急治理的經(jīng)濟學分析1、應急機構(gòu)成立的經(jīng)濟學分析設(shè)沒有建立應急治理機構(gòu)發(fā)生危機事件的概率是P1，P1=p0p1，p0是不可控(或不可預見)危機事件發(fā)生的概率，p1是可控事件發(fā)生的概率，危機發(fā)生時的損失是L1；成立應急治理機構(gòu)

2、的成本是E（要緊是辦公費用、工資和培訓費用），成立后發(fā)生危機的概率是P2，同樣p2是可控事件發(fā)生的概率，成立應急機構(gòu)實際上能夠減小可控事件發(fā)生的概率，危機發(fā)生時損失是L2. 參見危機治理：面對突發(fā)事件的抉擇，朱德武編著，廣東經(jīng)濟出版社，2001，6972頁。如此，沒有成立機構(gòu)，預期損失是C1P1L1；成立機構(gòu)后，預期損失是C2P2L2。CDBAL2LL1p0 P2 P1P圖1從經(jīng)濟學角度推斷是否應該成立應急機構(gòu)的標準是：C1C2E，即只有成立之后的預期損失和費用之和小于成立之前，應急機構(gòu)的設(shè)立才是“經(jīng)濟”的。令, 則C1C2E又可寫成：p0(L1L2)（p1L1p2 L2）Ep0Lp1L1p2

3、 (L1L)Ep0L+(p1p2)L1p2LEp0L+pL1+(p1p) LEp0L+ p1L+ pL1 - PLE A + (B+D)+ (C+D) -D E即：收益I=A+B+C+DE由圖1能夠看到，橫坐標與縱坐標乘積（矩形的面積）確實是預期損失，兩個矩形的面積之差代表收益I。I分為四部分：A是由于實際損失減少表現(xiàn)在不可控事件上的收益，（BD）是由于實際損失減少表現(xiàn)在可控事件上的收益，（CD）是概率降低表現(xiàn)在實際損失上的收益，D重復罷了一遍，因此應減去。如此，式子中的每一項代表的實際意義就清晰了。從全國范圍看，發(fā)生危機事件的概率特不大，因此中央政府面臨的預期損失C1特不大，成立機構(gòu)后，L2

4、會大大減小，C1 C2，E相對預期損失來講是小的，如圖2中，陰影部分表示成本，中央政府的成本只占收益一小部分。因此中央層面設(shè)立專門的應急機構(gòu)是“經(jīng)濟”的。地點上，由于地域范圍有限，發(fā)生危機事件的概率較小，C1與C2的差距不是專門大，E顯的比較高昂，它將超過收益I（如圖2所示），因此越小的地點政府常設(shè)一個應急機構(gòu)越不符合經(jīng)濟原理。L1L2P2 P1E中央政府 圖2L1L2P2 P1E地點政府結(jié)論：只有在成立應急機構(gòu)后，預期損失和機構(gòu)成本之和小于成立前的預期損失，機構(gòu)的成立才符合經(jīng)濟原則。2、應急機構(gòu)組織形式的經(jīng)濟學分析國內(nèi)已有許多學者認識到?jīng)]有統(tǒng)一的應急機構(gòu)的弊病，主張建立一個全面負責應急治理的

5、機構(gòu)。以下圖來分析建立這種應急組織形式的好處。圖3：應急機構(gòu)組織形式模擬圖正方形區(qū)域代表了所有可能發(fā)生的危機事件的集合，其內(nèi)部的每個交點代表每一百分比危機事件；大圓表示建立了一個統(tǒng)一的危機治理機構(gòu)，它日常的工作所能覆蓋的危機事件，也確實是它發(fā)揮效用的區(qū)間，例如由于反應迅速而減小了不可控事件的損失或采取預防措施幸免了可控事件的發(fā)生。假設(shè)全部危機事件是100，按照打算投入50億元希望覆蓋100的危機事件，但成功率只有50，如此投入產(chǎn)出比是1億元：1。假定每百分比危機事件代表一個類不，只由一個部門來治理，應對以上50的危機事件需要成立50個部門，50億元的預算可讓每個部門得到1億元。假如它們能各自覆

6、蓋1，全社會也能達到50，然而成功率只有50，因此每個部門只能覆蓋0.5，全社會加總是25，低于原來水平。假如仍希望保持50的總覆蓋率，每個部門應對1危機就需要1億元50%2億元，投入產(chǎn)出比變?yōu)?億元：1個。如此，全社會為了仍然保持50的應對危機覆蓋范圍，總投入要增加到100億元。從圓的面積能夠直觀地看出，左圖小圓是相離的，大圓能覆蓋的點小圓不能覆蓋；右圖中小圓有許多重疊的部分，這些造成了資源的白費。而把小圓整合為一個大圓，能夠節(jié)約社會資源，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。結(jié)論：條塊分割的應急體制缺乏效率，而建立統(tǒng)一的應急體制能夠節(jié)約社會資源。3、中央與地點應急成本分析在分析中央與地點應急成本之前，首先要明確幾

7、個概念：總成本（TC）：應急機構(gòu)成立以及運轉(zhuǎn)所需全部投入?？偛蛔兂杀荆═FC）：設(shè)立機構(gòu)的初始投入，如辦公設(shè)施，差不多設(shè)備，初始人員安置與培訓費用等。平均成本（AC）：總成本除以機構(gòu)覆蓋的危機事件的數(shù)量，確實是花在1危機事件上的平均成本。邊際成本（MC）：在已有基礎(chǔ)上，再增加1的覆蓋范圍，所需要增加的成本。ABTCTFCNCNMCACC = 2 * ROMAN II = 1 * ROMAN I = 3 * ROMAN III中央應急機構(gòu)面臨的成本曲線ENCNCMCACTFCTC地點應急機構(gòu)面臨的成本曲線圖4：中央與地點政府設(shè)立應急機構(gòu)面臨的成本曲線圖中橫軸N表示應急治理覆蓋的危機事件（用百分比

8、做單位），N越大講明應急治理越有用武之地。縱軸C表示貨幣化衡量的成本。 上下兩個圖中標出了曲線各專門點的對應關(guān)系，對本文分析沒有太大意義，故不作詳細闡述。至于MC曲線與AC曲線相交于后者最低點的緣故，有以下分析：當MCAC時，kAC時，k0，AC曲線是上升的；當MC=AC時，k0,AC曲線有極值（最小值）。參見西方經(jīng)濟學（微觀部分） 高鴻業(yè) 中國人民大學出版社 2001， 164頁TFC曲線是水平的，意味只要成立應急機構(gòu)，那個支出確實是必須的，而且是固定的。TC曲線是逐漸上行的，盡管TFC是固定的，但每增加1的覆蓋面，都需要人力、物力的投入，總的支出依舊增加的，只只是增加的快慢有差異。而TC曲

9、線的變化形式，實際上是由AC和MC曲線先降低后升高的變化所決定的。中央應急機構(gòu)面臨的成本曲線特征：圖中 = 1 * ROMAN I區(qū)域是規(guī)模經(jīng)濟時期，由于總不變成本投入較大，每接著增加1的覆蓋范圍，邊際成本先逐漸減小，然后又上升，但平均成本一直在減小，總成本上升緩慢。 = 2 * ROMAN II區(qū)域是規(guī)模酬勞不變時期，現(xiàn)在AC曲線處于最小值，并與MC有一段水平重合，即AB。這意味著每接著增加1的覆蓋范圍，所增加的成本是相同的，到B點規(guī)模效應終結(jié)。從成本操縱角度，B點是中央選擇應急機構(gòu)規(guī)模的最適點。 = 3 * ROMAN III區(qū)域是規(guī)模不經(jīng)濟時期，現(xiàn)在MC和AC都開始遞增。每增加1的覆蓋范

10、圍，都需要投入高于平均成本的遞增的成本，總成本迅速上升。而地點面臨的成本曲線是不同的：地點的應急投入少，難以建立規(guī)模效應，因此它們的成本曲線沒有水平段。類似于上面的分析，在MC與AC最小值交點E，地點確定應急機構(gòu)的規(guī)模是恰當?shù)?。結(jié)論：應急機構(gòu)的最優(yōu)成本操縱應該是滿足MCAC，并最大可能發(fā)揮規(guī)模效應。4、應急機制的均衡分析成本論分析偏重理想化，在設(shè)立應急機構(gòu)之前，現(xiàn)實考慮的是凈收益大小，也確實是常講的“凈收益最大化”。設(shè)凈收益為nr，總收益為TR，TR能夠看作是成立應急機構(gòu)使社會面臨危機時少受的損失，由數(shù)學關(guān)系得： MR和MC分不是TR和TC曲線的斜率（一階導數(shù)）。參見西方經(jīng)濟學（微觀部分） 高

11、鴻業(yè) 中國人民大學出版社 2001， 195頁凈收益最大化的條件是：MRMC，能夠理解為：當接著增加1的覆蓋面，所獲的收益和所付出的成本一樣多時，差不多沒有了盈利的余地，現(xiàn)在凈收益最大。QENCNCMCACTFCTC地點設(shè)立應急機構(gòu)均衡條件MRMRPMRABTCTFCNCNMCACC = 2 * ROMAN II = 1 * ROMAN I = 3 * ROMAN III中央設(shè)立應急機構(gòu)均衡條件MR 圖5：均衡分析我們看到，按照MRMC的原則，應急機構(gòu)規(guī)模的最優(yōu)點應該在P、Q兩點，而不是成本操縱的最優(yōu)點B、E兩點。設(shè)想如此一種均衡狀態(tài)：既能實現(xiàn)最優(yōu)成本操縱，又能實現(xiàn)凈收益最大化，將是建立應急機

12、構(gòu)的最好目標。實際上，我們的討論是基于既定成本的，盡管MR我們難以操縱，但我們能夠?qū)ｉT好地操縱成本，例如降低TFC，從而降低AC，最終實現(xiàn)MRMCAC。那個思路對地點的應急機制建設(shè)是有啟發(fā)意義的，我們將在后文沿用那個思路。結(jié)論：政府應急機制的設(shè)立的均衡條件是MR=MC=AC,收益一定時，應當考慮降低成本擴大凈收益。二、對中國應急治理機制的構(gòu)想上一部分的分析比較抽象，針對我們研究的具體問題中國應該建立什么樣的應急治理機制，把上面的4條結(jié)論改造如下：中央政府設(shè)立應急治理機構(gòu)比地點政府更符合經(jīng)濟原則；中國設(shè)立一個統(tǒng)一的應急治理機構(gòu)比現(xiàn)行的分工治理機制更有效率；應急機制設(shè)計應該以最小的成本把最多的危機

13、事件納入治理范圍；應急治理機制設(shè)計應該通過操縱成本的方法達到凈收益最大化。據(jù)此作者建議：在中央一級設(shè)立常設(shè)性綜合應急治理機構(gòu)，全國能夠分區(qū)域設(shè)分支機構(gòu)；在地點建立應急聯(lián)席制度，以人員的組織形式變化代替專門機構(gòu)的組建。(一)、中央政府 在中央政府設(shè)立危機治理機構(gòu)方面，我們能夠參照美國和俄羅斯的經(jīng)驗。美國聯(lián)邦應急治理局FEMA集成了從中央到地點的救災體系，建立了一個統(tǒng)合軍、警、消防、醫(yī)療、民間救難組織等單位的一體化指揮、調(diào)度體系，一遇到重大災難即可迅速動員一切資源，最大限度地降低災難損失。FEMA擁有數(shù)十億的預算資金，全國常設(shè)10個區(qū)域辦公室，直接關(guān)心各區(qū)域、州政府開展應急工作。2003年，F(xiàn)EM

14、A和其他的22個聯(lián)邦機構(gòu)合并組成了國土安全部（DHS），DHS成為美國應急治理的專門機構(gòu)，如此美國的應急治理資源又進一步集中。俄羅斯緊急情況部最能反映俄應急治理的特點，它是針對自然和技術(shù)災難的責任部門，直屬總統(tǒng)。緊急情況部的應急資源高度集中，直接指揮一支由現(xiàn)役軍人組成的應急救援隊伍，在應急處理時期承擔一切組織、指揮、搶險甚至新聞公布功能。 參見學習時報編輯部 國家與政府的危機治理江西人民出版社 20041、依照國際經(jīng)驗，我國能夠考慮成立一個由政府要緊領(lǐng)導牽頭的常設(shè)應急機構(gòu)，負責全國和區(qū)域性的應急治理的預防、操縱、指揮和協(xié)調(diào)。該機構(gòu)作為中央一級的指揮與協(xié)調(diào)平臺，把原來分散在各部門的應急資源合并，

15、獨立地配置，如此能夠充分整合各部門資源。日常工作定期召集專家對一定時刻內(nèi)可能發(fā)生的危機事件進行預警分析，上報中央；做好應急工作的常態(tài)治理。一旦危機爆發(fā)，立即轉(zhuǎn)為國家應對危機事件的具體指揮與協(xié)調(diào)機構(gòu)。當?shù)攸c應對危機事件出現(xiàn)困難時，中央的應急治理機構(gòu)能夠提供物資、技術(shù)和人員的關(guān)心。從遠期來看，我國的中央應急治理體系能夠按如下目標構(gòu)建 該體系設(shè)計參考了美國西雅圖市的應急治理機制，盡管是都市一級的應急治理機制，但不乏參考價值。：公眾服務(wù)負責人情報主管政府首腦政策和戰(zhàn)略顧問應急機構(gòu)主管公共工程負責人治理/行政聯(lián)絡(luò)信息技術(shù)服務(wù)資源部門大規(guī)模搶救小組執(zhí)法負責人規(guī)劃進展局運輸和能源小組消防營救和急救負責人設(shè)備

16、小組公共事業(yè)局反饋聯(lián)絡(luò)食品供給小組志愿者機構(gòu)規(guī)劃/商務(wù)局部門間聯(lián)絡(luò)電信部門操作主管應急治理協(xié)調(diào)主管后勤協(xié)調(diào)主管通信和警報中心支持服務(wù)部門安全部門交通部門設(shè)備部門人員部門2、構(gòu)建如上應急治理體系的關(guān)鍵的一步是整合政府各部門的應急資源，首先是合并同類性質(zhì)的危機事件的治理，在此基礎(chǔ)上再合并各類事件的治理，最終達到統(tǒng)一應急資源。下表列出了能夠合并應急職能的一些部門：事件分類職能部門合并的職能共享資源氣象災難防汛抗旱指揮部氣象局水利部防汛、抗旱、防臺風以及其他氣象災難的預警與救助全國性數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)全國性的指揮網(wǎng)全國性的信息傳導系統(tǒng)相似領(lǐng)域的專家?guī)煜嗨祁I(lǐng)域的專業(yè)工作人員相似領(lǐng)域的技術(shù)經(jīng)驗相似領(lǐng)域的物質(zhì)設(shè)備地

17、質(zhì)災難國土資源部國家地震局地震、山體滑坡等地質(zhì)災難的預警與救援技術(shù)災難安全生產(chǎn)監(jiān)督治理局礦業(yè)事故、交通事故等安全事故的預防與搶救傳染病衛(wèi)生災難衛(wèi)生部大規(guī)模傳染病的預防與操縱危險化學物品工商總局公安部國家安全部有毒氣體、化學原料等的安全指導，應急搶救社會性危機公安部群發(fā)性事件的舒緩3、整合資源、成立統(tǒng)籌全局的應急治理機構(gòu)，符合我們上文所論述的經(jīng)濟原則，但機構(gòu)的成立是一項復雜的工作，要通過較長時刻的磨合和探究，例如美國國土安全部現(xiàn)在仍在不斷調(diào)整變化中。結(jié)合中國的國情，遵循循序漸進的原則，現(xiàn)時期中央政府的應急治理應該以四個“標準化”為目標： 參考美國SEMS標準化應急治理系統(tǒng)的內(nèi)容（Standard

18、ized Emergency Management System）。1）標準化的操作。在科學、可行的前提下，遵循各類危機事件的共同規(guī)律，統(tǒng)一處理全國范圍內(nèi)同類危機事件的綜合事務(wù)；逐步規(guī)范和統(tǒng)一各類危機事件的立法和部門規(guī)章的制定，形成應對危機事件的統(tǒng)一準則，幸免法律、法規(guī)的沖突；建立起一支專業(yè)應急治理人員隊伍，采納科學、標準化的應急治理方式，提高應急治理的效率和結(jié)果的穩(wěn)定性。2）標準化的規(guī)劃。將全國的應急治理規(guī)劃納入國家中長期和年度規(guī)劃中；由中央統(tǒng)一規(guī)劃全國的應急資源、環(huán)境、動員等事務(wù)；指導各部門圍繞國家規(guī)劃制定本部門的專門應急規(guī)劃。3）標準化的保障。由各部門各自籌備應急資源逐步過渡到由中央統(tǒng)一

19、治理物資等應急保障資源，減少資源的重復購置；由國家牽頭，建立各部門共享的信息傳導系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)和專家?guī)?，逐步實現(xiàn)規(guī)模效應。4）標準化的財政。打破各部門獨立預算，由財政部統(tǒng)一進行全國應急部門的預算；以常規(guī)財政治理原則對應急治理進行成本操縱，建立起嚴格的審計制度，保證應急治理財政上的可持續(xù)性。（二）、地點政府 考慮到地點政府本身差不多機構(gòu)臃腫，其成立應急機構(gòu)又具有不經(jīng)濟性，作者建議以制度代替機構(gòu)，建立制度型的應急治理人員組織模式。它采納聯(lián)席方式，特點是“聯(lián)而不并”：由綜合性部門（如政府辦公廳）擔當?shù)攸c應急治理的中心組織者，能夠選出若干人員專職應急工作，較大的省市能夠組建專門委員會 專門委員會與上文所提到的正式應急治理機構(gòu)有質(zhì)的區(qū)不，它不操縱實體性資源，只充當協(xié)調(diào)平臺的作用，我們把它視為強化的聯(lián)席方式。；各職能部門都要任命專門從事應急治理的人員，能夠不是要緊領(lǐng)導，但必須能在政府應急聯(lián)席會議中代表本單位。綜合性部門以各種方式，定期組織聯(lián)席會議，商量應急治理事宜，形成制度。日常的應急協(xié)調(diào)，由該組織內(nèi)部完成；在危機發(fā)生時，聯(lián)席會議受權(quán)充當應急指揮，或充當政府指揮部與各職能單位之間協(xié)調(diào)平臺。地點政府的應急