財政學(xué)第11章政府預(yù)算及其管理

1、財 政 學(xué) 第十一章 政府預(yù)算及其管理Company Logo目 錄第一節(jié) 政府預(yù)算的含義及特征1第二節(jié) 政府預(yù)算的分類與運(yùn)行過程2第三節(jié) 政府預(yù)算管理及其體制3教學(xué)目的與要求培養(yǎng)學(xué)生運(yùn)用政府預(yù)算及其管理的相關(guān)知識來分析國內(nèi)外政府預(yù)算實(shí)踐活動的能力。重點(diǎn)掌握政府預(yù)算的特點(diǎn)，掌握政府預(yù)算的分類和運(yùn)行過程，理解政府預(yù)算管理的含義，了解政府預(yù)算管理體制與財政管理體制之間的關(guān)系。 教學(xué)要點(diǎn)知識要點(diǎn)：政府預(yù)算的含義；政府預(yù)算的特征；政府預(yù)算的分類；政府預(yù)算的運(yùn)行過程；政府預(yù)算管理；政府預(yù)算管理體制。能力要點(diǎn)：能夠運(yùn)用政府預(yù)算的相關(guān)知識讀懂和理解政府預(yù)算報告以及分析預(yù)算實(shí)踐中的問題。第一節(jié) 政府預(yù)算的含義

2、及特征一、政府預(yù)算的含義及其理解（一）預(yù)算的含義政府預(yù)算是由財政收支一覽表為主要內(nèi)容所構(gòu)成的政府財政資金的年度基本收支計劃，是反映政府收支數(shù)量與結(jié)構(gòu)的法律性文件，主要包括預(yù)算編制的指導(dǎo)思想、預(yù)算編制的原則、方法以及在其指導(dǎo)下形成的各項(xiàng)財政資金收支指標(biāo)表格和文字說明等。按法定程序經(jīng)立法機(jī)構(gòu)通過后，就成為政府各部門必須執(zhí)行的法律文件。國家預(yù)算，通常是指一個國家各級政府的預(yù)算總和，即各級政府的收入總和及支出總和，剔除重復(fù)計算的部分(主要是政府間的轉(zhuǎn)移支付部分)后的數(shù)字；政府預(yù)算，特指某一級政府的預(yù)算，如中央政府預(yù)算、省政府預(yù)算、市政府預(yù)算等。第一節(jié) 政府預(yù)算的含義及特征（二）政府預(yù)算的基本內(nèi)容第一，

3、財政收支的規(guī)模與結(jié)構(gòu)及其所體現(xiàn)的收支性質(zhì)和作用；二，各級政府在處理這些資金收支總問題上的地位、權(quán)責(zé)及其相互關(guān)系；第三，預(yù)算收支在實(shí)現(xiàn)過程中必要的編制、審查、執(zhí)行和檢查等程序；第四，政府為保證預(yù)算收支計劃實(shí)現(xiàn)而采取的措施及規(guī)章。第一節(jié) 政府預(yù)算的含義及特征（三）不同視角對政府預(yù)算的理解首先，政府預(yù)算是一個政治。其次，政府預(yù)算是一個決策。再次，政府預(yù)算是一個政府收支報告。最后，政府預(yù)算是制訂政府計劃和政策的重要工具。第一節(jié) 政府預(yù)算的含義及特征二、政府預(yù)算的作用（一）政府預(yù)算是政府分配資金的主要手段 （二）政府預(yù)算是政府配置資源的重要工具 （三）政府預(yù)算是以計劃為基礎(chǔ)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要杠桿（四）政

4、府預(yù)算綜合反映和監(jiān)督經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)第一節(jié) 政府預(yù)算的含義及特征三、政府預(yù)算的特征（一）公開性（二）計劃性（三）統(tǒng)一性（四）法制性（五）年度性 第二節(jié) 政府預(yù)算的分類與運(yùn)行過程一、政府預(yù)算的分類（一）按預(yù)算的級次分類，政府預(yù)算可分為中央政府預(yù)算和地方政府預(yù)算1中央政府預(yù)算中央政府預(yù)算，是指經(jīng)法定程序?qū)彶榕鷾?zhǔn)的，反映中央政府活動的財政收支計劃。 2地方政府預(yù)算地方政府預(yù)算，是指經(jīng)法定程序?qū)彶榕鷾?zhǔn)的，反映各級地方政府收支活動計劃的總稱。一、政府預(yù)算的分類 （二）按預(yù)算收支管理范圍分，政府預(yù)算可分為總預(yù)算、部門預(yù)算和單位預(yù)算1總預(yù)算總預(yù)算，是指各級政府的基本財政計劃。由各級政府的本級預(yù)算和下級政府總預(yù)算

5、組成。 2部門預(yù)算部門預(yù)算，是編制政府預(yù)算的一種具體制度和方法，它是由各級政府的各個部門編制的，反映各個政府部門所有的收入和支出的政府預(yù)算。各部門預(yù)算由本部門所屬各單位預(yù)算組成。部門預(yù)算是政府總預(yù)算的基礎(chǔ)。3單位預(yù)算單位預(yù)算，是指列入部門預(yù)算的國家機(jī)關(guān)，社會團(tuán)體和其他單位的收支預(yù)算。第二節(jié) 政府預(yù)算的分類與運(yùn)行過程一、政府預(yù)算的分類 （三）按預(yù)算的編制形式分類，政府預(yù)算可分為單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算1單式預(yù)算單式預(yù)算是一種傳統(tǒng)的預(yù)算組織形式。其做法是在預(yù)算年度內(nèi)，將全部的財政收入與支出匯集編入單一的總預(yù)算內(nèi)，而不去區(qū)分各項(xiàng)或各種財政收支的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。 2.復(fù)式預(yù)算復(fù)式預(yù)算是從單一預(yù)算組織形式演變而來的

6、。其做法是在預(yù)算年度內(nèi)，將全部的財政收入與支出，按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)匯集編入兩個或兩個以上的收支對照表，從而編成兩個或兩個以上的預(yù)算。 第二節(jié) 政府預(yù)算的分類與運(yùn)行過程一、政府預(yù)算的分類 （四）按預(yù)算作用的時間分類，政府預(yù)算可分為年度預(yù)算和中長期預(yù)算1年度預(yù)算年度預(yù)算，是指預(yù)算有效期為一年的財政收支預(yù)算。這里的年度即通常所說的預(yù)算年度或財政年度。2中長期預(yù)算中長期預(yù)算，也稱中長期財政計劃。一般地，1年以上10年以下的計劃稱中期政府計劃，10年以上的計劃稱長期計劃。第二節(jié) 政府預(yù)算的分類與運(yùn)行過程一、政府預(yù)算的分類 （五）按預(yù)算的編制方法分類，政府預(yù)算可分為增量預(yù)算和零基預(yù)算1增量預(yù)算增量預(yù)算，是指政府

7、預(yù)算收支計劃指標(biāo)是在以前預(yù)算年度的基礎(chǔ)上，按新的預(yù)算年度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況加以調(diào)整之后確定的。2零基預(yù)算零基預(yù)算，是指對所有的財政收支，完全不考慮以前的水平，重新以零為起點(diǎn)而編制的預(yù)算。 第二節(jié) 政府預(yù)算的分類與運(yùn)行過程一、政府預(yù)算的分類 （六）按預(yù)算的法律效力分類，政府預(yù)算可分為正式預(yù)算、臨時預(yù)算和追加預(yù)算1正式預(yù)算一般來說，凡政府依法就各個財政年度的預(yù)計收支編成預(yù)算草案，經(jīng)立法機(jī)關(guān)審核通過后即宣告正式成立預(yù)算，這就是正式預(yù)算或稱本預(yù)算。2臨時預(yù)算為解決預(yù)算成立前的政府經(jīng)費(fèi)開支，先編制暫時性的預(yù)算，作為在正式預(yù)算成立以前進(jìn)行財政收支活動的依據(jù)，這就是臨時預(yù)算。3追加（修正）預(yù)算正式預(yù)算在執(zhí)行過程

8、中，由于情況的變化需要增減正式預(yù)算收支時，須再編制一種預(yù)算作為正式預(yù)算的補(bǔ)充，這就是追加預(yù)算或修正預(yù)算。 第二節(jié) 政府預(yù)算的分類與運(yùn)行過程二、政府預(yù)算的運(yùn)行過程（一）政府預(yù)算的編制 1政府預(yù)算編制的準(zhǔn)備工作 （1）對本年度預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行預(yù)計和分析。 （2）擬定計劃年度預(yù)算收支指標(biāo)。 （3）頒發(fā)編制政府預(yù)算草案的批示和具體規(guī)定。 （4）修訂政府預(yù)算收支科目和預(yù)算表格。 第二節(jié) 政府預(yù)算的分類與運(yùn)行過程二、政府預(yù)算的運(yùn)行過程（一）政府預(yù)算的編制 2政府預(yù)算的編制程序 政府預(yù)算的編制一般采用自上而下和自下而上，上下結(jié)合，逐級匯總的程序。 中央各部門根據(jù)國務(wù)院的指示和財政部的具體部署，提出本部門預(yù)算

9、草案編制的要求，并具體布置所屬的企業(yè)、事業(yè)各單位編制預(yù)算草案，并負(fù)責(zé)匯總編制本部門的預(yù)算草案，包括編制單位預(yù)算草案和財政收支計劃草案，報經(jīng)主管部門審查匯編后，報財政部審核。財政部審核匯總中央各部門的預(yù)算草案，編制中央預(yù)算草案。 地方各級財政部門根據(jù)本級人民政府的指示和上級財政部門的部署，具體布置本級各部門和下級財政部門編制預(yù)算草案，并負(fù)責(zé)匯總編制本級總預(yù)算草案，由本級人民政府審定后，提請本級人民代表大會審查和批準(zhǔn)。財政部將中央預(yù)算草案和地方預(yù)算草案匯編成國家預(yù)算草案，并附以簡要的文字說明，上報國務(wù)院審查。經(jīng)國務(wù)院核準(zhǔn)后，于每年3月份提請全國人民代表大會審查和批準(zhǔn)。各級總預(yù)算經(jīng)本級人民代表大會批

10、準(zhǔn)后，本級人民政府的財政部門向本級各部門批復(fù)預(yù)算。各部門向本部門所屬各單位批復(fù)預(yù)算。地方各級人民政府將本級人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，報上一級人民政府備案。各級人民政府將下一級人民政府上報備案的預(yù)算匯總后，報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。 第二節(jié) 政府預(yù)算的分類與運(yùn)行過程二、政府預(yù)算的運(yùn)行過程（一）政府預(yù)算的編制 3行政、事業(yè)單位預(yù)算的編制程序 概括地講，行政、事業(yè)單位的預(yù)算編制程序就是“兩上兩下”。 （1）單位提出概算。行政、事業(yè)單位根據(jù)預(yù)算年度工作計劃和收支增減因素，提出單位的收支概算，經(jīng)主管部門審核匯總后報送同級財政部門。（2）財政部門下達(dá)預(yù)算指標(biāo)。財政部門根據(jù)本級人民代表大會批準(zhǔn)的財政預(yù)

11、算，參照各單位編報的收支概算，分配下達(dá)單位預(yù)算指標(biāo)。 （3）單位編報正式預(yù)算。各單位根據(jù)財政分配的預(yù)算指標(biāo)，核實(shí)調(diào)整單位各項(xiàng)收支，按照預(yù)算編報的要求，正式編制收入和支出預(yù)算，經(jīng)主管部門審核匯總后報送同級財政部門。（4）財政部門正式批復(fù)預(yù)算。財政部門對主管部門上報的行政、事業(yè)單位預(yù)算要進(jìn)行認(rèn)真審核，對符合要求的，在規(guī)定期限內(nèi)批復(fù)下達(dá)。行政、事業(yè)單位預(yù)算經(jīng)財政部門和主管部門核批以后，作為單位預(yù)算執(zhí)行的依據(jù)。 第二節(jié) 政府預(yù)算的分類與運(yùn)行過程二、政府預(yù)算的運(yùn)行過程 （二）政府預(yù)算的執(zhí)行、調(diào)整與審批 1政府預(yù)算的執(zhí)行 政府預(yù)算的執(zhí)行是為了及時、足額組織預(yù)算資金入庫。由財政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)并按各項(xiàng)預(yù)算收入的

12、性質(zhì)，分別由財政、稅務(wù)、海關(guān)等專職機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收和管理；合理安排支出。一方面按國家核定的支出用途和各項(xiàng)生產(chǎn)建設(shè)的事業(yè)計劃和進(jìn)度，及時合理撥付預(yù)算資金；另方面，幫助和促進(jìn)企業(yè)單位、建設(shè)單位和行政事業(yè)單位貫徹勤儉建國、歷行節(jié)約方針，充分發(fā)揮資金的使用效率； 積極組織執(zhí)行中的平衡。 第二節(jié) 政府預(yù)算的分類與運(yùn)行過程二、政府預(yù)算的運(yùn)行過程 （二）政府預(yù)算的執(zhí)行、調(diào)整與審批 2政府預(yù)算的調(diào)整政府預(yù)算調(diào)整是指在預(yù)算執(zhí)行過程中對原定政府預(yù)算的收支指標(biāo)或項(xiàng)目所做的改變。 全面調(diào)整是由于工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國家經(jīng)濟(jì)管理體制發(fā)生重大變化或發(fā)生某種特殊情況，需要對原定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃進(jìn)行重大改變，政府預(yù)算收支也要相應(yīng)進(jìn)

13、行的調(diào)整。 局部調(diào)整是指在預(yù)算執(zhí)行過程中對原定政府預(yù)算收支的部分指標(biāo)或收支項(xiàng)目所作的改變。 第二節(jié) 政府預(yù)算的分類與運(yùn)行過程二、政府預(yù)算的運(yùn)行過程 （二）政府預(yù)算的執(zhí)行、調(diào)整與審批 3政府預(yù)算的審批 各國預(yù)算法一般都對預(yù)算調(diào)整進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，規(guī)定是各級政府對于必須進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案。 第二節(jié) 政府預(yù)算的分類與運(yùn)行過程二、政府預(yù)算的運(yùn)行過程 （三）政府決算1政府決算的組成政府決算按預(yù)算級次可劃分為中央財政決算和地方財政決算，按編制決算的單位可劃分為總決算和單位決算。根據(jù)我國憲法和政府預(yù)算管理體制的具體規(guī)定，有一級政權(quán)，便建立一級預(yù)算，凡是編制預(yù)算的地區(qū)、部門、單位都要編制決算。按

14、預(yù)算級次劃分，決算可分為中央財政決算和地方財政決算。按決算報送單位劃分，決算可分為總決算和單位決算。第二節(jié) 政府預(yù)算的分類與運(yùn)行過程二、政府預(yù)算的運(yùn)行過程 （三）政府決算 2政府決算編制的準(zhǔn)備 （1）擬定編報辦法。 （2）組織年終收支清理。 （3）修訂和頒發(fā)決算表格。 第二節(jié) 政府預(yù)算的分類與運(yùn)行過程二、政府預(yù)算的運(yùn)行過程 （三）政府決算 3政府決算的編制 （1）單位決算的編制。 （2）財政總決算的編制。 4政府決算的審批為了維護(hù)政府預(yù)算的法制性，保證決策數(shù)字準(zhǔn)確無誤，必須對決算進(jìn)行審查，以維護(hù)法律的尊嚴(yán)。決算審查方法主要有就地審查、書面審查和派人到上級機(jī)關(guān)匯報審查三種類型。 第二節(jié) 政府預(yù)算

15、的分類與運(yùn)行過程一、政府預(yù)算管理的含義及其目的 （二）政府預(yù)算管理的目的1完成政府預(yù)算收支任務(wù)2提高政府預(yù)算的效率3管理財政風(fēng)險第三節(jié) 政府預(yù)算管理及其體制二、政府預(yù)算與政府預(yù)算管理的關(guān)系 首先，政府預(yù)算是一個對政府收入和支出進(jìn)行決策的過程；而政府預(yù)算管理則是在處理這些政府收入與支出過程中的技術(shù)問題。其次，政府預(yù)算致力于可選擇方案方面的決策，通常從較大的范圍和較高的項(xiàng)目層次上來進(jìn)行分析；而政府預(yù)算管理從原則上來講則是由較低層次的政府部門來完成的。第三、政府預(yù)算進(jìn)行的是一些重大決策，主要解決干什么的問題；而政府預(yù)算管理較少進(jìn)行相關(guān)的決策，主要解決怎樣干的問題。第四，政府預(yù)算與政府預(yù)算管理的側(cè)重點(diǎn)

16、不同，政府預(yù)算則側(cè)重于政治程序和決策，而政府預(yù)算管理側(cè)重于技術(shù)。第五，在現(xiàn)代社會中，政府預(yù)算是政府最重要的政策文件，是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的最重要工具，它不僅是政府的財務(wù)計劃，更是一個將人民的意愿和資源轉(zhuǎn)化為政府政策行動，促進(jìn)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的強(qiáng)力工具。第三節(jié) 政府預(yù)算管理及其體制三、政府預(yù)算管理體制 （一）政府預(yù)算管理體制的含義政府預(yù)算管理體制是處理一國財政體系中各級政府間財政分配關(guān)系的一項(xiàng)基本制度， 其核心是各級政府預(yù)算收支范圍及管理職權(quán)的劃分和相互間的制衡關(guān)系，它是國家預(yù)算編制、執(zhí)行、決算及實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的制度和法律依據(jù)，是財政管理體制的重要組成部分和主導(dǎo)環(huán)節(jié)。財政管理體制有廣義和狹義兩種含義。廣義的

17、財政管理體制包括預(yù)算管理體制、稅收管理體制和財務(wù)管理體制等。狹義的財政管理體制僅指預(yù)算管理體制。在實(shí)際工作中，講財政體制時，一般是指預(yù)算管理體制。預(yù)算管理體制的核心問題是各級政府之間的收支劃分。第三節(jié) 政府預(yù)算管理及其體制（二）政府預(yù)算管理體制的主要內(nèi)容1預(yù)算管理級次預(yù)算管理級次的劃分與一國的政權(quán)結(jié)構(gòu)及行政區(qū)化有密切的關(guān)系。一般的原則是“一級政權(quán)一級預(yù)算”。 2預(yù)算管理權(quán)限的劃分預(yù)算管理權(quán)限是指預(yù)算方針政策、預(yù)算管理法律法規(guī)的制定權(quán)、解釋權(quán)和修訂權(quán)；預(yù)決算的編制和審批權(quán)；預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整和監(jiān)督權(quán)等。 第三節(jié) 政府預(yù)算管理及其體制（二）政府預(yù)算管理體制的主要內(nèi)容3預(yù)算收支范圍的劃分劃分預(yù)算收支范圍

18、實(shí)際上就是確定不同級次的政府之間的事權(quán)和財權(quán)。預(yù)算收支范圍的劃分涉及劃分的依據(jù)和劃分的方法兩個基本問題。從收支劃分的依據(jù)看，各級政府的職責(zé)即事權(quán)是劃分各級政府預(yù)算收支范圍的基本依據(jù)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能主要包括三個方面，即資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展。第三節(jié) 政府預(yù)算管理及其體制（二）政府預(yù)算管理體制的主要內(nèi)容4預(yù)算調(diào)節(jié)制度收支范圍的劃分不可能完全解決不同級次政府以及同一級次的政府之間的財政收支均衡問題，所以，必須在既定的收支范圍劃分的基礎(chǔ)上，輔之以不同級次的政府之間的財力無償轉(zhuǎn)移即縱向調(diào)節(jié)和同一級次的政府之間的財力無償轉(zhuǎn)移即橫向調(diào)節(jié)，來促使公共預(yù)算資金的公平分配和有效使用，以保

19、證各級政府最基本的施政所需財力，保證不同地區(qū)的公民能夠享受大致均等的公共服務(wù)。 第三節(jié) 政府預(yù)算管理及其體制（三）分級預(yù)算管理體制分級預(yù)算管理體制是一種分權(quán)式的預(yù)算管理體制，是指在中央與地方之間以及地方各級之間，以劃分各級政府事權(quán)為基礎(chǔ)、以稅收劃分為核心相應(yīng)明確各級財政支出范圍和收入權(quán)限的一種分級預(yù)算管理體制。 實(shí)行以分稅為核心的分級預(yù)算管理體制，要求按照稅種實(shí)現(xiàn)“分稅權(quán)、分稅種、分管理”。 從預(yù)算管理的角度看，分稅制的真正涵義在于中央與地方財政自收自支、自求平衡。 第三節(jié) 政府預(yù)算管理及其體制（三）分級預(yù)算管理體制在分級預(yù)算管理體制中，依據(jù)稅權(quán)分割程度的不同，可以將其分為集權(quán)為主的預(yù)算管理體制、分權(quán)為主的預(yù)算管理體制和集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的預(yù)算管理體制。第一種，集權(quán)為主的預(yù)算管理體制。 第二種，分權(quán)為主的預(yù)算管理體制。 第三種，集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的預(yù)算管理體制。 第三節(jié) 政府預(yù)算管理及其體制本章小結(jié) 政府預(yù)算是由財政收支一覽表為主要內(nèi)容所構(gòu)成的政府財政資金的年度基本