公共政策的穩(wěn)定性與變動性_第1頁
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文檔簡介

1、公共政策的穩(wěn)定性與變動性第1頁,共34頁,2022年,5月20日,6點(diǎn)15分,星期一兩個假設(shè):如果我們的公共政策是固定不變的,我們的生活會是什么樣的?如果我們的公共政策是朝令夕改的,那么我們的生活又會是怎樣的?第2頁,共34頁,2022年,5月20日,6點(diǎn)15分,星期一公共政策穩(wěn)定性與變動性的關(guān)系:公共政策的穩(wěn)定性公共政策的變動性相互依存辯證統(tǒng)一穩(wěn)定性是變動性的基礎(chǔ),變動性是穩(wěn)定性的內(nèi)在要求,穩(wěn)中求變,變中繼承。政治發(fā)展經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會發(fā)展文化發(fā)展第3頁,共34頁,2022年,5月20日,6點(diǎn)15分,星期一案例:家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在20世紀(jì)70年代末80年代初實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。其顯著特點(diǎn)是

2、“集體所有、分戶經(jīng)營”,講土地的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離開來。為保障農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán),1982年12月4日,第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的中華人民共和國憲法規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有”。 1986年6月通過的中華人民共和國土地管理法,使這一制度更加明確,它規(guī)定:“集體所有的土地按照法律規(guī)定屬于村民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有。村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有

3、的,可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有?!边@種土地制度并沒有從根本上改變土地的集體所有的性質(zhì),只是將土地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)分開了。但在當(dāng)時,對調(diào)動農(nóng)民的積極性、解決農(nóng)民的溫飽問題來說的確取得了很大的成就。 第4頁,共34頁,2022年,5月20日,6點(diǎn)15分,星期一家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的優(yōu)缺點(diǎn):一、優(yōu)點(diǎn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,改變了我國農(nóng)村舊的經(jīng)營管理體制,解放了農(nóng)村生產(chǎn)力,調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營積極性。 第一,就全國來說,農(nóng)業(yè)發(fā)展水平比較低,主要是手工勞動,因此不適合大規(guī)模的經(jīng)營,而將經(jīng)營的單位劃小到家庭,同這種手工勞動的生產(chǎn)水平相適應(yīng)。 第二,原來那種大規(guī)模經(jīng)營下的集體勞動(改革前農(nóng)村以

4、生產(chǎn)隊為基本生產(chǎn)經(jīng)營單位,農(nóng)民評工記分年終分配)對每個人的勞動數(shù)量、質(zhì)量很難準(zhǔn)確統(tǒng)計,因而必然是平均主義的“大鍋飯”,而以家庭為經(jīng)濟(jì)單位可克服干多干少一個樣的的平均主義。 第三,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動對象是動物、植物等生命體,勞動對象的這種特性要求勞動者有更強(qiáng)的責(zé)任心,以家庭為經(jīng)營單位有助于這種要求的實(shí)現(xiàn)。所以,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得以蓬勃發(fā)展。 第5頁,共34頁,2022年,5月20日,6點(diǎn)15分,星期一二、缺陷隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),現(xiàn)行的土地家庭承包制度的邊際效用急劇遞減,已呈現(xiàn)出許多問題: 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰 現(xiàn)行的農(nóng)村土地所有制結(jié)構(gòu)是在1962年實(shí)行的“三級所

5、有,隊為基礎(chǔ)”的制度上確定的?!叭墶奔础敖M,村,鄉(xiāng)”。從法律上看界限十分清楚,但具體到實(shí)踐中,卻無法操作。 首先,鄉(xiāng)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織事實(shí)上不存在。政社合一的體制廢除后,無論是在法律規(guī)定中還是事實(shí)上都不存在所謂的鄉(xiāng)農(nóng)民合作社。因而也就找不到一個代表鄉(xiāng)農(nóng)民集體的組織或機(jī)構(gòu)作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表。這樣,法律規(guī)定的鄉(xiāng)農(nóng)民集體所有,實(shí)際上是無人所有。鄉(xiāng)政府作為一級國家行政機(jī)關(guān),在法律上不可能成為集體土地的所有者。但由于存在著上述無人所有的缺陷,使鄉(xiāng)政府對土地的管理職能與所有權(quán)合二為一,集體土地事實(shí)上成了國有土地。1其次,村民委員會也不能作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表。根據(jù)村民委員會組織法(試行)第2條規(guī)定

6、:村民委員會是村民自我管理,自我教育,第6頁,共34頁,2022年,5月20日,6點(diǎn)15分,星期一自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。村民委員會不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,而是農(nóng)村群眾性自治組織,因而,它不能成為農(nóng)村集體土地的所有者。最后,村民小組也不能作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表。因?yàn)樵诩彝コ邪?zé)任制后,村小組的組織基本上解除了,通常只有一個村民小組長充當(dāng)類似行政村聯(lián)絡(luò)員的工作,況且村民小組僅僅是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,不是一級集體組織,因而它也不能作為集體土地所有權(quán)的代表。 權(quán)力尋租 2003年3月施行的中華人民共和國農(nóng)村土地承包法雖然以法律的形式肯定了農(nóng)民對土地的使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)和繼承權(quán),以此來保護(hù)農(nóng)村土地承

7、包關(guān)系的穩(wěn)定,但當(dāng)國家為了“公共利益”的需要必須征用農(nóng)民的土地時,土地承包合同就成了一紙空文。由于土地權(quán)屬不清,管理體制不健全,征地制度不規(guī)范。 另外,土地實(shí)行“集體所有,分戶經(jīng)營”之后,國家對農(nóng)村土地經(jīng)營的大部分控制權(quán)下放給了農(nóng)村各級基層政權(quán),基層干部掌握著土地發(fā)包、調(diào)整地價、決定費(fèi)用收取和宅基地分配等權(quán)力,由于缺乏有效的監(jiān)督第7頁,共34頁,2022年,5月20日,6點(diǎn)15分,星期一機(jī)制和能力,就使得鄉(xiāng)村干部容易濫用權(quán)力,以權(quán)謀私;同時,作為土地轉(zhuǎn)讓價值的土地補(bǔ)償費(fèi),無法由集體成員的農(nóng)民直接支配,而被各級基層政權(quán)截留,導(dǎo)致了類似其他集體財產(chǎn)的所謂“人人所有,人人無權(quán)”的現(xiàn)象,極大的損害了農(nóng)

8、民的利益。 農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模小 自實(shí)行家庭承包責(zé)任制以來,我國農(nóng)村土地基本上按現(xiàn)有人口平均分配,把整塊土地分割成許多小塊分戶經(jīng)營,田埂、溝堰占了不少耕地。由于耕地面積狹小,農(nóng)民還在沿用傳統(tǒng)手工勞動工具,機(jī)械化大生產(chǎn)既不合算,也不可能,生產(chǎn)效益低下。這既不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大,也不利于分工的發(fā)展,更不利于農(nóng)業(yè)技術(shù)的進(jìn)步。超小規(guī)模的家庭經(jīng)營使中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)帶有濃厚的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)色彩,使我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期滯留在半自給自足的自然經(jīng)濟(jì)階段,導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品成本過高,缺乏市場競爭力,經(jīng)濟(jì)效率低下。隨著中國加入WTO,外國農(nóng)產(chǎn)品憑借其價格優(yōu)勢大舉進(jìn)入中國市場,中國農(nóng)業(yè)將由于自身的低效率而受到強(qiáng)烈沖擊,農(nóng)業(yè)發(fā)展將面臨更大

9、的挑戰(zhàn)。 第8頁,共34頁,2022年,5月20日,6點(diǎn)15分,星期一 阻礙土地資源市場配置 家庭承包責(zé)任制對土地使用權(quán)的劃分,使農(nóng)民對所承包的土地產(chǎn)生了戀土情節(jié),農(nóng)民不僅把集體所有的土地作為解決生活資料的來源,而且當(dāng)作應(yīng)付從事不穩(wěn)定的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)帶來的風(fēng)險的一種手段。4加上土地對農(nóng)民的就業(yè)保障、生活福利保障和傷病養(yǎng)老保障等功能,許多農(nóng)民即使已經(jīng)從事了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)也不愿放棄土地占有權(quán),寧愿粗放經(jīng)營或拋荒。目前,我國大多數(shù)農(nóng)戶經(jīng)營的土地面積在0.5公頃以下,而世界上中等收入以上的國家平均每個生產(chǎn)單位的面積是76.5公頃。我國人均農(nóng)用地資源高度缺乏,而一些種田能手也為取得規(guī)模效益而希望得到更多的土地。換句

10、話說,承包制使許多農(nóng)民不能真正離開土地,安心從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè);另一方面,又使得安心從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶不能通過擴(kuò)大生產(chǎn)面積取得規(guī)模效益。因此,承包制既阻礙了廣大農(nóng)民真正從土地上解脫出來,又阻礙了農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、集約化經(jīng)營。 第9頁,共34頁,2022年,5月20日,6點(diǎn)15分,星期一 土地承包期限 1984年中央提出土地承包期15年不變,當(dāng)時許多第一輪承包合同尚未到期,即使是1984年簽訂的合同也要1999年才能到期。但中央在1993年又提出再延長承包三十年,并提倡“增人不增地,減人不減地”。2003年3月啟動的中華人民共和國農(nóng)村土地承包法也重申了“耕地的承包期為三十年”,在此基礎(chǔ)上規(guī)定“承包合同生效

11、后,發(fā)包方不得因承辦人或者負(fù)責(zé)人的變動而百年更或者解除,也不得因集體經(jīng)濟(jì)組織的分離或者合并而變更或者解除。”(24條)并規(guī)定“承包期內(nèi),發(fā)包方不得收回承包地,不得調(diào)整承包地,且不得單方面解除承包合同”(26、27、35條)。 第10頁,共34頁,2022年,5月20日,6點(diǎn)15分,星期一中央政策的意圖完全是基于農(nóng)民的整體利益考慮。三十年承包期不變的設(shè)計者以為這一“定心丸”吃下去后,農(nóng)民便對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制長期不變的信心增強(qiáng),從而增加投資意愿。然而結(jié)果并非制度設(shè)計者所預(yù)料的那樣,農(nóng)民依然沒有增加投資,很多農(nóng)民依然生活在貧困線以下,農(nóng)民的生存狀況并沒有得到大的改善。農(nóng)民認(rèn)為不肯投資原因非常簡單,

12、種田太不劃算, 與承包期的長短沒有太大的關(guān)系中央三令五申要為農(nóng)民減負(fù),取消農(nóng)業(yè)稅的呼聲也越來越高,“減負(fù)”確實(shí)在一些地方得到了實(shí)現(xiàn),許多農(nóng)民又過去的每年交幾百元到現(xiàn)在的幾十元。但是,農(nóng)民們依然貧困,全國依然又那么多的貧困村,貧困縣,每年依然有越來越?jīng)坝康摹懊窆こ薄?。如果政府不能從根本上,從制度層面上解決種田不賺錢的現(xiàn)實(shí)問題,解決農(nóng)民的貧困問題,光依靠延長承包期是不管用的。第11頁,共34頁,2022年,5月20日,6點(diǎn)15分,星期一從以上案例我們可以知道:家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確實(shí)促進(jìn)了土地的有效利用,給我國的農(nóng)民帶來了翻天覆地的變化,帶動了我國各方面的發(fā)展。隨著市場經(jīng)濟(jì)的的發(fā)展,土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

13、,現(xiàn)行的土地家庭承包制度的邊際效用急劇遞減,已呈現(xiàn)出許多問題 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制雖然以前是能促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的,但隨著時間的推移它已經(jīng)出現(xiàn)了問題,此政策需要變動了。第12頁,共34頁,2022年,5月20日,6點(diǎn)15分,星期一 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是我國長期以來一直堅持的政策,它是經(jīng)過實(shí)踐證明了的能帶動生產(chǎn)力發(fā)展的惠農(nóng)政策,但是,在時間的浪潮里它依然出現(xiàn)了缺陷,為了我國的全面發(fā)展,與時俱進(jìn),這項“黃金”政策也應(yīng)適時的隨著變動,以全新的面貌來適應(yīng)發(fā)展的需要。這個例子充分說明了公共政策必須要兼顧穩(wěn)定性與變動性相,固定不變的政策是不合理不科學(xué)的。第13頁,共34頁,2022年,5月20日,6點(diǎn)15分,星

14、期一何為公共政策的穩(wěn)定性?公共政策的穩(wěn)定性意味著在政策條款中明確規(guī)定它的有效期限,在這個有效期限內(nèi),政府動員各種資源并采取各種手段來維護(hù)該項政策的有效性和權(quán)威性;非因特殊原因不對其作重大調(diào)整或甚至廢棄之;在必要的政策調(diào)整過程中,盡量保持政策的連續(xù)性和繼承性,同時,對利益受到損害的有關(guān)社會群體進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。(土地政策十一五或十二五規(guī)劃等)第14頁,共34頁,2022年,5月20日,6點(diǎn)15分,星期一公共政策穩(wěn)定性的重要意義:第一,政策穩(wěn)定性是政策公正的基礎(chǔ),政策頻繁變動往往導(dǎo)致政策顯失公正。第二,政策頻繁變動導(dǎo)致政府成本增加和資源浪費(fèi)。第三,政策頻繁變動造成普遍的、結(jié)構(gòu)性的短期行為。第四,政策

15、頻繁變動導(dǎo)致公共政策體系結(jié)構(gòu)性紊亂。第五,政策頻繁變動,還可能導(dǎo)致政府和社會之間信賴關(guān)系的破裂。第六,政策缺乏穩(wěn)定性可能導(dǎo)致非正式秩序的存在。第15頁,共34頁,2022年,5月20日,6點(diǎn)15分,星期一案例:昆明才蓋三年的宏仁新村,將被拆遷 云南昆明市的宏仁新村是一個新農(nóng)村住宅小區(qū),共有502棟嶄新的樓房。它是村民們和村集體歷時5年、投入3億多元資金建起來的,各類配套設(shè)施齊全,堪稱“豪華”小區(qū)。但前不久這個剛剛建起來的新村,突然接到拆遷通知。3億元投資就這么拆了嗎?這背后到底發(fā)生了什么?焦點(diǎn)訪談?wù)o出的結(jié)論是宏仁新村不符合昆明市城中村改造政策規(guī)定,這是原因嗎?第16頁,共34頁,2022年

16、,5月20日,6點(diǎn)15分,星期一 宏仁新村拆遷給村民帶來了嚴(yán)重的損失和心靈的傷害,在宅基地上合法合規(guī)蓋起的住房被定為違規(guī)建筑,還沒進(jìn)住就被強(qiáng)制拆遷,難道城中村的改建就必須以損害人民的利益為前提嗎?政府在制定政策以前是不是應(yīng)該做好規(guī)劃?政策一般來講應(yīng)該具有長久性、延續(xù)性,不應(yīng)該朝令夕改,這樣才能保證政策的權(quán)威性和可信度。然而現(xiàn)在我們的很多政策似乎成為一些人甚至政府任意揉捏的面團(tuán),一會兒捏成面人,一會兒捏成面猴 ,政策制定者的短視行為嚴(yán)重影響了公共政策的繼承性和持續(xù)性。第17頁,共34頁,2022年,5月20日,6點(diǎn)15分,星期一云南“大學(xué)城”引人深思為了昆明城中村的改建,許多的大學(xué)必須搬遷到新建

17、的“大學(xué)城”,云南大學(xué)、云南師大、云南財大等學(xué)校都是云南最好的學(xué)校,它們的發(fā)展是有很深的歷史積淀的,各個學(xué)校的辦學(xué)風(fēng)格也是長期形成的,它們各具特色。但是,現(xiàn)在卻被強(qiáng)制搬遷到同一個地方,整合成為同一種風(fēng)格的文化,那么,云南大學(xué)還可以稱為云南大學(xué)嗎,干脆就叫大學(xué)好了,反正它已經(jīng)是空中樓閣了。我想,對此我們都有很多不同的看法。第18頁,共34頁,2022年,5月20日,6點(diǎn)15分,星期一云南大學(xué)兩個時期的建校風(fēng)格對比,它還是原來的它嗎?第19頁,共34頁,2022年,5月20日,6點(diǎn)15分,星期一第20頁,共34頁,2022年,5月20日,6點(diǎn)15分,星期一第21頁,共34頁,2022年,5月20日

18、,6點(diǎn)15分,星期一第22頁,共34頁,2022年,5月20日,6點(diǎn)15分,星期一第23頁,共34頁,2022年,5月20日,6點(diǎn)15分,星期一第24頁,共34頁,2022年,5月20日,6點(diǎn)15分,星期一第25頁,共34頁,2022年,5月20日,6點(diǎn)15分,星期一第26頁,共34頁,2022年,5月20日,6點(diǎn)15分,星期一第27頁,共34頁,2022年,5月20日,6點(diǎn)15分,星期一第28頁,共34頁,2022年,5月20日,6點(diǎn)15分,星期一第29頁,共34頁,2022年,5月20日,6點(diǎn)15分,星期一第30頁,共34頁,2022年,5月20日,6點(diǎn)15分,星期一第31頁,共34頁,2022年,5月20日,6點(diǎn)15分,星期一公共政策

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