公共政策的穩(wěn)定性與變動性

1、公共政策的穩(wěn)定性與變動性第1頁，共34頁，2022年，5月20日，6點(diǎn)15分，星期一兩個假設(shè)：如果我們的公共政策是固定不變的，我們的生活會是什么樣的？如果我們的公共政策是朝令夕改的，那么我們的生活又會是怎樣的？第2頁，共34頁，2022年，5月20日，6點(diǎn)15分，星期一公共政策穩(wěn)定性與變動性的關(guān)系：公共政策的穩(wěn)定性公共政策的變動性相互依存辯證統(tǒng)一穩(wěn)定性是變動性的基礎(chǔ)，變動性是穩(wěn)定性的內(nèi)在要求，穩(wěn)中求變，變中繼承。政治發(fā)展經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會發(fā)展文化發(fā)展第3頁，共34頁，2022年，5月20日，6點(diǎn)15分，星期一案例：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在20世紀(jì)70年代末80年代初實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。其顯著特點(diǎn)是

2、“集體所有、分戶經(jīng)營”，講土地的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離開來。為保障農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)，1982年12月4日，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的中華人民共和國憲法規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。 1986年6月通過的中華人民共和國土地管理法，使這一制度更加明確，它規(guī)定：“集體所有的土地按照法律規(guī)定屬于村民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有。村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有

3、的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有?！边@種土地制度并沒有從根本上改變土地的集體所有的性質(zhì)，只是將土地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)分開了。但在當(dāng)時，對調(diào)動農(nóng)民的積極性、解決農(nóng)民的溫飽問題來說的確取得了很大的成就。 第4頁，共34頁，2022年，5月20日，6點(diǎn)15分，星期一家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的優(yōu)缺點(diǎn)：一、優(yōu)點(diǎn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，改變了我國農(nóng)村舊的經(jīng)營管理體制，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營積極性。 第一，就全國來說，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平比較低，主要是手工勞動，因此不適合大規(guī)模的經(jīng)營，而將經(jīng)營的單位劃小到家庭，同這種手工勞動的生產(chǎn)水平相適應(yīng)。 第二，原來那種大規(guī)模經(jīng)營下的集體勞動（改革前農(nóng)村以

4、生產(chǎn)隊為基本生產(chǎn)經(jīng)營單位，農(nóng)民評工記分年終分配）對每個人的勞動數(shù)量、質(zhì)量很難準(zhǔn)確統(tǒng)計，因而必然是平均主義的“大鍋飯”，而以家庭為經(jīng)濟(jì)單位可克服干多干少一個樣的的平均主義。 第三，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動對象是動物、植物等生命體，勞動對象的這種特性要求勞動者有更強(qiáng)的責(zé)任心，以家庭為經(jīng)營單位有助于這種要求的實(shí)現(xiàn)。所以，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得以蓬勃發(fā)展。 第5頁，共34頁，2022年，5月20日，6點(diǎn)15分，星期一二、缺陷隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，現(xiàn)行的土地家庭承包制度的邊際效用急劇遞減，已呈現(xiàn)出許多問題： 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰 現(xiàn)行的農(nóng)村土地所有制結(jié)構(gòu)是在1962年實(shí)行的“三級所

5、有，隊為基礎(chǔ)”的制度上確定的?！叭墶奔础敖M，村，鄉(xiāng)”。從法律上看界限十分清楚，但具體到實(shí)踐中，卻無法操作。 首先，鄉(xiāng)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織事實(shí)上不存在。政社合一的體制廢除后，無論是在法律規(guī)定中還是事實(shí)上都不存在所謂的鄉(xiāng)農(nóng)民合作社。因而也就找不到一個代表鄉(xiāng)農(nóng)民集體的組織或機(jī)構(gòu)作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表。這樣，法律規(guī)定的鄉(xiāng)農(nóng)民集體所有，實(shí)際上是無人所有。鄉(xiāng)政府作為一級國家行政機(jī)關(guān)，在法律上不可能成為集體土地的所有者。但由于存在著上述無人所有的缺陷，使鄉(xiāng)政府對土地的管理職能與所有權(quán)合二為一，集體土地事實(shí)上成了國有土地。1其次，村民委員會也不能作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表。根據(jù)村民委員會組織法（試行）第2條規(guī)定

6、：村民委員會是村民自我管理，自我教育，第6頁，共34頁，2022年，5月20日，6點(diǎn)15分，星期一自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。村民委員會不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而是農(nóng)村群眾性自治組織，因而，它不能成為農(nóng)村集體土地的所有者。最后，村民小組也不能作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表。因?yàn)樵诩彝コ邪?zé)任制后，村小組的組織基本上解除了，通常只有一個村民小組長充當(dāng)類似行政村聯(lián)絡(luò)員的工作，況且村民小組僅僅是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，不是一級集體組織，因而它也不能作為集體土地所有權(quán)的代表。 權(quán)力尋租 2003年3月施行的中華人民共和國農(nóng)村土地承包法雖然以法律的形式肯定了農(nóng)民對土地的使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)和繼承權(quán)，以此來保護(hù)農(nóng)村土地承

7、包關(guān)系的穩(wěn)定，但當(dāng)國家為了“公共利益”的需要必須征用農(nóng)民的土地時，土地承包合同就成了一紙空文。由于土地權(quán)屬不清，管理體制不健全，征地制度不規(guī)范。 另外，土地實(shí)行“集體所有，分戶經(jīng)營”之后，國家對農(nóng)村土地經(jīng)營的大部分控制權(quán)下放給了農(nóng)村各級基層政權(quán)，基層干部掌握著土地發(fā)包、調(diào)整地價、決定費(fèi)用收取和宅基地分配等權(quán)力，由于缺乏有效的監(jiān)督第7頁，共34頁，2022年，5月20日，6點(diǎn)15分，星期一機(jī)制和能力，就使得鄉(xiāng)村干部容易濫用權(quán)力，以權(quán)謀私；同時，作為土地轉(zhuǎn)讓價值的土地補(bǔ)償費(fèi)，無法由集體成員的農(nóng)民直接支配，而被各級基層政權(quán)截留，導(dǎo)致了類似其他集體財產(chǎn)的所謂“人人所有，人人無權(quán)”的現(xiàn)象，極大的損害了農(nóng)

8、民的利益。 農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模小 自實(shí)行家庭承包責(zé)任制以來，我國農(nóng)村土地基本上按現(xiàn)有人口平均分配，把整塊土地分割成許多小塊分戶經(jīng)營，田埂、溝堰占了不少耕地。由于耕地面積狹小，農(nóng)民還在沿用傳統(tǒng)手工勞動工具，機(jī)械化大生產(chǎn)既不合算，也不可能，生產(chǎn)效益低下。這既不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，也不利于分工的發(fā)展，更不利于農(nóng)業(yè)技術(shù)的進(jìn)步。超小規(guī)模的家庭經(jīng)營使中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)帶有濃厚的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)色彩，使我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期滯留在半自給自足的自然經(jīng)濟(jì)階段，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品成本過高，缺乏市場競爭力，經(jīng)濟(jì)效率低下。隨著中國加入WTO，外國農(nóng)產(chǎn)品憑借其價格優(yōu)勢大舉進(jìn)入中國市場，中國農(nóng)業(yè)將由于自身的低效率而受到強(qiáng)烈沖擊，農(nóng)業(yè)發(fā)展將面臨更大

9、的挑戰(zhàn)。 第8頁，共34頁，2022年，5月20日，6點(diǎn)15分，星期一 阻礙土地資源市場配置 家庭承包責(zé)任制對土地使用權(quán)的劃分，使農(nóng)民對所承包的土地產(chǎn)生了戀土情節(jié)，農(nóng)民不僅把集體所有的土地作為解決生活資料的來源，而且當(dāng)作應(yīng)付從事不穩(wěn)定的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)帶來的風(fēng)險的一種手段。4加上土地對農(nóng)民的就業(yè)保障、生活福利保障和傷病養(yǎng)老保障等功能，許多農(nóng)民即使已經(jīng)從事了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)也不愿放棄土地占有權(quán)，寧愿粗放經(jīng)營或拋荒。目前，我國大多數(shù)農(nóng)戶經(jīng)營的土地面積在0.5公頃以下，而世界上中等收入以上的國家平均每個生產(chǎn)單位的面積是76.5公頃。我國人均農(nóng)用地資源高度缺乏，而一些種田能手也為取得規(guī)模效益而希望得到更多的土地。換句

10、話說，承包制使許多農(nóng)民不能真正離開土地，安心從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；另一方面，又使得安心從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶不能通過擴(kuò)大生產(chǎn)面積取得規(guī)模效益。因此，承包制既阻礙了廣大農(nóng)民真正從土地上解脫出來，又阻礙了農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、集約化經(jīng)營。 第9頁，共34頁，2022年，5月20日，6點(diǎn)15分，星期一 土地承包期限 1984年中央提出土地承包期15年不變，當(dāng)時許多第一輪承包合同尚未到期，即使是1984年簽訂的合同也要1999年才能到期。但中央在1993年又提出再延長承包三十年，并提倡“增人不增地，減人不減地”。2003年3月啟動的中華人民共和國農(nóng)村土地承包法也重申了“耕地的承包期為三十年”，在此基礎(chǔ)上規(guī)定“承包合同生效

11、后，發(fā)包方不得因承辦人或者負(fù)責(zé)人的變動而百年更或者解除，也不得因集體經(jīng)濟(jì)組織的分離或者合并而變更或者解除。”（24條）并規(guī)定“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地，不得調(diào)整承包地，且不得單方面解除承包合同”（26、27、35條）。 第10頁，共34頁，2022年，5月20日，6點(diǎn)15分，星期一中央政策的意圖完全是基于農(nóng)民的整體利益考慮。三十年承包期不變的設(shè)計者以為這一“定心丸”吃下去后，農(nóng)民便對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制長期不變的信心增強(qiáng)，從而增加投資意愿。然而結(jié)果并非制度設(shè)計者所預(yù)料的那樣，農(nóng)民依然沒有增加投資，很多農(nóng)民依然生活在貧困線以下，農(nóng)民的生存狀況并沒有得到大的改善。農(nóng)民認(rèn)為不肯投資原因非常簡單，

12、種田太不劃算， 與承包期的長短沒有太大的關(guān)系中央三令五申要為農(nóng)民減負(fù)，取消農(nóng)業(yè)稅的呼聲也越來越高，“減負(fù)”確實(shí)在一些地方得到了實(shí)現(xiàn)，許多農(nóng)民又過去的每年交幾百元到現(xiàn)在的幾十元。但是，農(nóng)民們依然貧困，全國依然又那么多的貧困村，貧困縣，每年依然有越來越?jīng)坝康摹懊窆こ薄?。如果政府不能從根本上，從制度層面上解決種田不賺錢的現(xiàn)實(shí)問題，解決農(nóng)民的貧困問題，光依靠延長承包期是不管用的。第11頁，共34頁，2022年，5月20日，6點(diǎn)15分，星期一從以上案例我們可以知道：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確實(shí)促進(jìn)了土地的有效利用，給我國的農(nóng)民帶來了翻天覆地的變化，帶動了我國各方面的發(fā)展。隨著市場經(jīng)濟(jì)的的發(fā)展，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

13、，現(xiàn)行的土地家庭承包制度的邊際效用急劇遞減，已呈現(xiàn)出許多問題 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制雖然以前是能促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的，但隨著時間的推移它已經(jīng)出現(xiàn)了問題，此政策需要變動了。第12頁，共34頁，2022年，5月20日，6點(diǎn)15分，星期一 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是我國長期以來一直堅持的政策，它是經(jīng)過實(shí)踐證明了的能帶動生產(chǎn)力發(fā)展的惠農(nóng)政策，但是，在時間的浪潮里它依然出現(xiàn)了缺陷，為了我國的全面發(fā)展，與時俱進(jìn)，這項“黃金”政策也應(yīng)適時的隨著變動，以全新的面貌來適應(yīng)發(fā)展的需要。這個例子充分說明了公共政策必須要兼顧穩(wěn)定性與變動性相，固定不變的政策是不合理不科學(xué)的。第13頁，共34頁，2022年，5月20日，6點(diǎn)15分，星

14、期一何為公共政策的穩(wěn)定性？公共政策的穩(wěn)定性意味著在政策條款中明確規(guī)定它的有效期限，在這個有效期限內(nèi)，政府動員各種資源并采取各種手段來維護(hù)該項政策的有效性和權(quán)威性；非因特殊原因不對其作重大調(diào)整或甚至廢棄之；在必要的政策調(diào)整過程中，盡量保持政策的連續(xù)性和繼承性，同時，對利益受到損害的有關(guān)社會群體進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。（土地政策十一五或十二五規(guī)劃等）第14頁，共34頁，2022年，5月20日，6點(diǎn)15分，星期一公共政策穩(wěn)定性的重要意義：第一，政策穩(wěn)定性是政策公正的基礎(chǔ)，政策頻繁變動往往導(dǎo)致政策顯失公正。第二，政策頻繁變動導(dǎo)致政府成本增加和資源浪費(fèi)。第三，政策頻繁變動造成普遍的、結(jié)構(gòu)性的短期行為。第四，政策

15、頻繁變動導(dǎo)致公共政策體系結(jié)構(gòu)性紊亂。第五，政策頻繁變動，還可能導(dǎo)致政府和社會之間信賴關(guān)系的破裂。第六，政策缺乏穩(wěn)定性可能導(dǎo)致非正式秩序的存在。第15頁，共34頁，2022年，5月20日，6點(diǎn)15分，星期一案例：昆明才蓋三年的宏仁新村，將被拆遷 云南昆明市的宏仁新村是一個新農(nóng)村住宅小區(qū)，共有502棟嶄新的樓房。它是村民們和村集體歷時5年、投入3億多元資金建起來的，各類配套設(shè)施齊全，堪稱“豪華”小區(qū)。但前不久這個剛剛建起來的新村，突然接到拆遷通知。3億元投資就這么拆了嗎？這背后到底發(fā)生了什么？焦點(diǎn)訪談?wù)o出的結(jié)論是宏仁新村不符合昆明市城中村改造政策規(guī)定，這是原因嗎？第16頁，共34頁，2022年

16、，5月20日，6點(diǎn)15分，星期一 宏仁新村拆遷給村民帶來了嚴(yán)重的損失和心靈的傷害，在宅基地上合法合規(guī)蓋起的住房被定為違規(guī)建筑，還沒進(jìn)住就被強(qiáng)制拆遷，難道城中村的改建就必須以損害人民的利益為前提嗎？政府在制定政策以前是不是應(yīng)該做好規(guī)劃？政策一般來講應(yīng)該具有長久性、延續(xù)性，不應(yīng)該朝令夕改，這樣才能保證政策的權(quán)威性和可信度。然而現(xiàn)在我們的很多政策似乎成為一些人甚至政府任意揉捏的面團(tuán)，一會兒捏成面人，一會兒捏成面猴 ，政策制定者的短視行為嚴(yán)重影響了公共政策的繼承性和持續(xù)性。第17頁，共34頁，2022年，5月20日，6點(diǎn)15分，星期一云南“大學(xué)城”引人深思為了昆明城中村的改建，許多的大學(xué)必須搬遷到新建

17、的“大學(xué)城”，云南大學(xué)、云南師大、云南財大等學(xué)校都是云南最好的學(xué)校，它們的發(fā)展是有很深的歷史積淀的，各個學(xué)校的辦學(xué)風(fēng)格也是長期形成的，它們各具特色。但是，現(xiàn)在卻被強(qiáng)制搬遷到同一個地方，整合成為同一種風(fēng)格的文化，那么，云南大學(xué)還可以稱為云南大學(xué)嗎，干脆就叫大學(xué)好了，反正它已經(jīng)是空中樓閣了。我想，對此我們都有很多不同的看法。第18頁，共34頁，2022年，5月20日，6點(diǎn)15分，星期一云南大學(xué)兩個時期的建校風(fēng)格對比，它還是原來的它嗎？第19頁，共34頁，2022年，5月20日，6點(diǎn)15分，星期一第20頁，共34頁，2022年，5月20日，6點(diǎn)15分，星期一第21頁，共34頁，2022年，5月20日

18、，6點(diǎn)15分，星期一第22頁，共34頁，2022年，5月20日，6點(diǎn)15分，星期一第23頁，共34頁，2022年，5月20日，6點(diǎn)15分，星期一第24頁，共34頁，2022年，5月20日，6點(diǎn)15分，星期一第25頁，共34頁，2022年，5月20日，6點(diǎn)15分，星期一第26頁，共34頁，2022年，5月20日，6點(diǎn)15分，星期一第27頁，共34頁，2022年，5月20日，6點(diǎn)15分，星期一第28頁，共34頁，2022年，5月20日，6點(diǎn)15分，星期一第29頁，共34頁，2022年，5月20日，6點(diǎn)15分，星期一第30頁，共34頁，2022年，5月20日，6點(diǎn)15分，星期一第31頁，共34頁，2022年，5月20日，6點(diǎn)15分，星期一公共政策