有關(guān)森林分類經(jīng)營(yíng)管理體制問題的探討

1、有關(guān)森林分類經(jīng)營(yíng)管理體制問題的討論摘要：分析了施行森林分類經(jīng)營(yíng)中有關(guān)政策和管理體制問題,主要有公益林補(bǔ)償政策和標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺(tái);分類經(jīng)營(yíng)管理體制尚不完善等等并對(duì)此提出對(duì)策和建議。關(guān)鍵詞：森林分類經(jīng)營(yíng)政策補(bǔ)償機(jī)制生態(tài)環(huán)境建立是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)開展的根底,要實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)開展,必須有完備的生態(tài)體系作保障。隨著新形勢(shì)下林業(yè)工作的戰(zhàn)略定位和開展思路調(diào)整,建立比擬完備的林業(yè)生態(tài)體系和比擬興隆的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系,已成為我國(guó)林業(yè)開展的戰(zhàn)略目的和任務(wù)。森林分類經(jīng)營(yíng)改革是建立比擬完備的林業(yè)生態(tài)體系和比擬興隆的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的根底工作。分類經(jīng)營(yíng)是我國(guó)林業(yè)20世紀(jì)末和21世紀(jì)改革的主題。分類經(jīng)營(yíng)能否順利地施行和推行下去,關(guān)

2、系到我國(guó)林業(yè)開展的前途和命運(yùn)。關(guān)系到林業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和林業(yè)生態(tài)功能的良好發(fā)揮,關(guān)系到建立比擬興隆的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和比擬完備的林業(yè)生態(tài)體系,關(guān)系到林業(yè)的兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變。所以分類經(jīng)營(yíng)具有重大的理論研究?jī)r(jià)值和重大的理論意義。一、森林分類經(jīng)營(yíng)理論及在我國(guó)的理論概況所謂森林分類經(jīng)營(yíng)(lassifiedfrestanageent),又稱為“森林多效益主導(dǎo)利用經(jīng)營(yíng),即以發(fā)揮某一林種某一效益為主,兼顧其它方面效益的經(jīng)營(yíng)形式。它是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,根據(jù)社會(huì)對(duì)林業(yè)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的兩大要求,按照對(duì)森林多種功能主導(dǎo)利用的不同和森林發(fā)揮兩種功能所產(chǎn)生的“產(chǎn)品的商品屬性和非商品屬性的不同,相應(yīng)的把森林劃分

3、為公益林和商品林,并按各自特點(diǎn)和規(guī)律運(yùn)營(yíng)的一種新型的林業(yè)經(jīng)營(yíng)體制和開展形式。森林分類經(jīng)營(yíng)并不是近年才提出來的,在18世紀(jì)形成的森林經(jīng)營(yíng)管理(森林經(jīng)理)理論中就有組織森林分類經(jīng)營(yíng)的理論與理論。例如,在地域上把互相連接的、具有一樣經(jīng)營(yíng)方向的塊劃分為森林經(jīng)營(yíng)區(qū),與此同時(shí),把地域上不相連接,但在森林經(jīng)營(yíng)目的、經(jīng)營(yíng)周期、森林經(jīng)營(yíng)方式上一樣的小班組織成森林經(jīng)營(yíng)類型比方用材、防護(hù)、水源修養(yǎng)、特種目的的森林經(jīng)營(yíng)類型合并建立起相應(yīng)的森林經(jīng)營(yíng)體系,甚至直接以小班作為經(jīng)營(yíng)類型,這就是典型的分類經(jīng)營(yíng)。問題是傳統(tǒng)的這種分類經(jīng)營(yíng)有以下的缺點(diǎn):第一,突出了木材的利用忽略了其它各種效益;第二,只強(qiáng)調(diào)了經(jīng)營(yíng)的生物學(xué)和技術(shù)方面,

4、忽略了經(jīng)營(yíng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面和林政管理方面;第三,只從自然和生物物理方面,而沒有從事理和人理的互為儲(chǔ)存關(guān)系考慮;第四,也是一個(gè)很重要的方面,表達(dá)為就林論林,沒有與其它各部門、行業(yè)有機(jī)地結(jié)合,因此沒有跳出行業(yè)的局限。關(guān)于森林分類經(jīng)營(yíng)問題,國(guó)際上對(duì)其方式和目的要求,存在著兩種不同看法。一種是在一定地域上,劃塊分類經(jīng)營(yíng)利用根據(jù)森林的主要功能劃分為用材、防護(hù)、游憩、放牧等,發(fā)揮各自功能。國(guó)外稱之為“鄰接式多元化利用。另外一種經(jīng)營(yíng)形式就是在一塊森林中同時(shí)產(chǎn)生多種多樣的產(chǎn)品和提供多種多樣的效勞,這叫做“同步或多元化利用。這兩種方式的討論經(jīng)歷了相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期,爭(zhēng)論的本質(zhì)是對(duì)森林利用是否存在著效益和功能上的互斥

5、和兼容是單目的與多目的上的差異,也包含著對(duì)森林經(jīng)營(yíng)上的理解。在我國(guó),對(duì)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)是否一致的問題,長(zhǎng)期存在著爭(zhēng)論。一些學(xué)者認(rèn)為:“在促進(jìn)木材和林產(chǎn)品開展的同時(shí),為人類自下而上和開展創(chuàng)造最正確狀態(tài)的環(huán)境,“強(qiáng)調(diào)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的矛盾是可以統(tǒng)一的。而另一學(xué)派那么強(qiáng)調(diào)“緊緊抓住解放和進(jìn)步林業(yè)消費(fèi)力這個(gè)中心環(huán)節(jié),突出效益原那么,強(qiáng)調(diào)構(gòu)造效益,對(duì)林業(yè)實(shí)行分類指導(dǎo),按照專業(yè)分工的原那么對(duì)林業(yè)經(jīng)營(yíng)格局進(jìn)展大調(diào)整,集中力量重點(diǎn)打破,以重點(diǎn)林業(yè)的高效益帶動(dòng)全局的開展,認(rèn)為“生態(tài)經(jīng)濟(jì)一體化的林業(yè)難以施行。從目前森林分類經(jīng)營(yíng)的理論與理論來看,后一種觀點(diǎn)是嚴(yán)格的分類經(jīng)營(yíng)觀點(diǎn)。但是這種分類經(jīng)營(yíng)應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是主導(dǎo)功能上的分工,是一種

6、矛盾的主要方面,并不是互相對(duì)立、排斥(商品林與公益林),而是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。林業(yè)是一個(gè)既有生態(tài)效益又有經(jīng)濟(jì)效益的特殊行業(yè),兩大效益的建立有完全不同的經(jīng)濟(jì)屬性。為了既充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在林業(yè)資源配置中的根底作用,又對(duì)市場(chǎng)機(jī)制失靈的方面加以抑制,必須實(shí)行整個(gè)林業(yè)的分類經(jīng)營(yíng)。國(guó)家體改委和原林業(yè)部公布的?林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革總體綱要?,正式推出以分類經(jīng)營(yíng)改革為主題的林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革總體方案。在1992年,中國(guó)林業(yè)出版社出版的?林業(yè)分工論?一書提出一種分類經(jīng)營(yíng)的形式“林業(yè)分工論,即從開展戰(zhàn)略和經(jīng)營(yíng)思想出發(fā),接照森林的用途和消費(fèi)目的,將林業(yè)分成商品林業(yè)、公益林業(yè)和兼容性林業(yè)三種。認(rèn)為“林業(yè)分工論是森林多功能主導(dǎo)

7、利用的分工,是林業(yè)的分工,而不是林種的進(jìn)一步劃分。自1995年原林業(yè)部頒發(fā)?林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革總體綱要?以來,根據(jù)原林業(yè)部下發(fā)的?關(guān)于開展林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)改革試點(diǎn)工作的通知?(林策通字199669號(hào))精神,各省(區(qū))相繼于1996年選擇24個(gè)縣(市)開展森林分類經(jīng)營(yíng)改革試點(diǎn)工作。根據(jù)國(guó)家林業(yè)局?關(guān)于開展全國(guó)森林分類區(qū)劃界定工作的通知?(林策發(fā)1999191號(hào))和國(guó)家林業(yè)局?國(guó)家公益林認(rèn)定方法?(林策發(fā)200188號(hào))文件精神,各省(區(qū))相繼啟動(dòng)了森林分類區(qū)劃工作。到目前為止,大部分省(區(qū))已完成森林分類區(qū)劃界定工作,并將分類區(qū)劃界定工作成果上報(bào)到國(guó)家林業(yè)局。其間各省林業(yè)廳(局)也同時(shí)制定和發(fā)布了本省

8、的?分類區(qū)劃界定工作方案?和?森林分類區(qū)劃界定操作細(xì)那么?，在全省范圍內(nèi)全面開展分類區(qū)劃界定工作。二、森林分類經(jīng)營(yíng)的政策和經(jīng)營(yíng)體制問題新時(shí)期、新形勢(shì)要求國(guó)家林業(yè)建立的戰(zhàn)略目的是建立比擬完備的林業(yè)生態(tài)體系和比擬興隆的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。要到達(dá)國(guó)家林業(yè)建立的戰(zhàn)略目的,必須根據(jù)森林的不同功能,施行分類經(jīng)營(yíng)、分區(qū)打破、總體推進(jìn)的開展戰(zhàn)略。分類經(jīng)營(yíng)是新時(shí)期林業(yè)開展戰(zhàn)略的根底和核心。森林分類經(jīng)營(yíng)牽涉到林業(yè)開展的方向,牽涉到林區(qū)最廣闊人民群眾的根本利益,牽涉到國(guó)家可持續(xù)開展的生態(tài)環(huán)境保障體系建立和國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)利益。國(guó)家和地方的政策、法規(guī)是施行森林分類經(jīng)營(yíng)的保障,經(jīng)營(yíng)體制改革是施行森林分類經(jīng)營(yíng)的措施。但目前在施行森

9、林分類經(jīng)營(yíng)中還存在有如下問題必須研究解決。2.1國(guó)家和地方的生態(tài)公益林補(bǔ)償方法尚未出臺(tái)生態(tài)公益林補(bǔ)償政策是施行森林分類經(jīng)營(yíng)的核心政策,但是我國(guó)一直為建立生態(tài)公益補(bǔ)償機(jī)制,這勢(shì)必導(dǎo)致公益林經(jīng)營(yíng)主體不明,或經(jīng)營(yíng)主體無力正常地對(duì)其進(jìn)展經(jīng)營(yíng)和管護(hù),甚至?xí)l(fā)生對(duì)森林資源的破壞性掠奪。經(jīng)調(diào)查分析,我們認(rèn)為造成這種場(chǎng)面的原因主要在于:人們的生態(tài)觀念不強(qiáng),對(duì)林業(yè)的三大效益認(rèn)識(shí)不到位。雖然我國(guó)在歷史上就有植樹種竹的優(yōu)良傳統(tǒng),但人們更多的是追求森林中的木材、薪材及林副產(chǎn)品等林產(chǎn)品所帶來的直接經(jīng)濟(jì)效益。農(nóng)業(yè)、水利、旅游等行業(yè)長(zhǎng)期以來形成認(rèn)識(shí)上的嚴(yán)重偏向,弱視甚至無視林業(yè)所帶來的各種生態(tài)、社會(huì)效益,人們享受這種效益成

10、了理所當(dāng)然,而補(bǔ)償卻成了盲區(qū)。林業(yè)部門,特別是營(yíng)林業(yè)承擔(dān)了繁重的造林、育林任務(wù),而不能獲得相應(yīng)的補(bǔ)償,經(jīng)營(yíng)困難成為必然。如一些森林公園、水利設(shè)施的經(jīng)營(yíng)中,森林的管護(hù)和撫育等任務(wù)屬林業(yè)部門的“分內(nèi)事,而經(jīng)營(yíng)收入?yún)s進(jìn)入了旅游部門、水利部門的賬戶。這種投入和產(chǎn)出脫節(jié)、剝離的現(xiàn)象應(yīng)該說帶有一定的普遍性。森林的生態(tài)、社會(huì)效益計(jì)算困難。森林的生態(tài)、社會(huì)效益補(bǔ)償問題的提出,已為時(shí)不短,并早已載入?森林法?中,但迄今還沒有一個(gè)明確且實(shí)在可行的計(jì)算方法和補(bǔ)償方法。公益林的補(bǔ)償問題是制約公益林建立和實(shí)行分類經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵。長(zhǎng)期以來,因公益林具有效益外在性和受益對(duì)象廣泛性的特點(diǎn),造成公益林“少數(shù)人負(fù)擔(dān),全社會(huì)受益、“相

11、對(duì)不興隆地區(qū)負(fù)擔(dān),相對(duì)興隆地區(qū)受益、“上游負(fù)擔(dān),下游受益、“林業(yè)部門負(fù)擔(dān),全社會(huì)受益的不合理場(chǎng)面。再加上其牽涉面廣,政策性強(qiáng),到目前為此,國(guó)家尚未對(duì)國(guó)家公益林的補(bǔ)償程序、補(bǔ)償方法、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、籌資渠道等方面制訂出明晰的政策。在國(guó)家政策尚未出臺(tái)的情況下,各盛地方政府也未對(duì)地方公益林制訂明晰的生態(tài)公益林補(bǔ)償政策和方法。生態(tài)公益林補(bǔ)償政策和方法是關(guān)系到森林分類經(jīng)營(yíng)尤其是生態(tài)公益林開展和林區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵,實(shí)行分類經(jīng)營(yíng),關(guān)鍵看能否建立健全有效的森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制,森林的生態(tài)、社會(huì)效益補(bǔ)償機(jī)制滯后,已成為制約林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)實(shí)際運(yùn)作的瓶頸。2.2分類經(jīng)營(yíng)管理體制尚不完善長(zhǎng)久以來,我國(guó)林業(yè)經(jīng)營(yíng)一直擔(dān)

12、負(fù)著兩大根本任務(wù):一是為國(guó)民經(jīng)濟(jì)建立和國(guó)民生活提供木質(zhì)產(chǎn)品及其它林產(chǎn)品;二是改善國(guó)民生存環(huán)境。但事實(shí)上,我國(guó)林業(yè)幾十年來受傳統(tǒng)的管理體制和林業(yè)經(jīng)營(yíng)形式以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)建立的要求等影響,一直奉行以木材消費(fèi)為中心,重采輕造、集中過伐的林業(yè)經(jīng)營(yíng)形式。幾十年來,整個(gè)林業(yè)的根底幾乎完全建立在森林采伐工業(yè)上,大規(guī)模開采國(guó)有林區(qū)與天然林區(qū),造成天然林面積的劇減。施行森林分類經(jīng)營(yíng)就必需要進(jìn)展森林的分類管理。但在目前分類經(jīng)營(yíng)理論中尚未有完善的森林分類經(jīng)營(yíng)管理方法,而傳統(tǒng)林業(yè)經(jīng)營(yíng)形式混淆了作為商品產(chǎn)業(yè)的林業(yè)和作為社會(huì)公益事業(yè)的林業(yè)在經(jīng)濟(jì)屬性、經(jīng)營(yíng)利用目的、經(jīng)營(yíng)方式、管理要求、社會(huì)實(shí)現(xiàn)形式以及價(jià)值利益補(bǔ)償?shù)确矫娴牟町?

13、而統(tǒng)一于高度集中的方案管理體制之下,按同樣的體制、同樣的形式與方法去經(jīng)營(yíng)建立,帶來的問題也很多:(1)大面積的天然林資源尤其是天然林中的原始林被采伐后,被林相單一的人工林取代,造成生態(tài)危機(jī)的埋伏。天然林生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)造復(fù)雜、功能完善、生物多樣性豐富,具有人工林不可比擬的生態(tài)價(jià)值。(2)因缺乏科學(xué)的價(jià)值利益投入補(bǔ)償機(jī)制,國(guó)有林區(qū)和各類防護(hù)林經(jīng)營(yíng)單位面臨沉重的困難。因無林可采,或者無法在市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)其價(jià)值,消費(fèi)經(jīng)營(yíng)難以為繼。(3)林業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)目的不明確,林業(yè)的生態(tài)效益和社會(huì)效益往往讓位于林業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和目的。2.3社會(huì)、經(jīng)濟(jì)開展對(duì)林產(chǎn)品需求矛盾仍然存在分類經(jīng)營(yíng)施行之初,將現(xiàn)有森林劃分為公益林和商品林。公

14、益林的主要功能是發(fā)揮其生態(tài)效益和社會(huì)效益,商品林那么要承擔(dān)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)開展對(duì)林產(chǎn)品需求的重任。由于自然條件和歷史的原因,我國(guó)森林資源現(xiàn)狀分布、構(gòu)造不平衡性及對(duì)天然林過量采伐,在分類經(jīng)營(yíng)施行之初所區(qū)劃的商品林尚不能滿足社會(huì)、經(jīng)濟(jì)開展對(duì)林產(chǎn)品的需求供給;同時(shí),對(duì)森林分布較多,并以木材消費(fèi)為財(cái)政和林農(nóng)經(jīng)濟(jì)收入主要來源的林區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)開展是一個(gè)較大的沖擊,資源危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危困已成為制約重點(diǎn)林區(qū)尤其是生態(tài)地位特別重要的林區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)開展的瓶頸。而林業(yè)消費(fèi)力程度不高也阻礙了林業(yè)開展。過去很長(zhǎng)一段時(shí)間以來,國(guó)家每年用于治山造林的投資不及水利投資的非常之一,隨著兩大生態(tài)林業(yè)工程的相繼提出和推行,林業(yè)的地位和投入均有

15、明顯的進(jìn)步,但由于受過去方案經(jīng)濟(jì)陰影的影響,更受眼前經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使,時(shí)至今日,部分行業(yè)、部門對(duì)狹隘利益的維護(hù)和部分決策者的短期行為,以及全民生態(tài)、環(huán)保意識(shí)的淡薄等現(xiàn)狀仍令人憂心忡忡。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,林業(yè)因消費(fèi)周期長(zhǎng)、消費(fèi)力程度不高,生態(tài)及社會(huì)效益表現(xiàn)不很直觀等因素的制約,使其在市場(chǎng)中成為一個(gè)弱勢(shì)行業(yè),且國(guó)家和地方在稅收及現(xiàn)行的林政管理等方面,扶持開展的力度和營(yíng)造有利于林業(yè)開展的市場(chǎng)環(huán)境等方面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,這在一定程度上也遏制了林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)的實(shí)際運(yùn)行和安康開展。2.4公益林建立與林農(nóng)生活程度進(jìn)步的矛盾國(guó)家對(duì)重點(diǎn)公益林的區(qū)域布局政策及公益林的補(bǔ)償政策不明確,讓一些既得利益者坐享其成而未付出相應(yīng)的代

16、價(jià)。同時(shí),也使一些地區(qū)在森林分類經(jīng)營(yíng)區(qū)劃過程中埋下伏筆,以便將來向著有利于自身的政策上靠。另外,處于山區(qū)、重點(diǎn)林區(qū)的公益林,還不能從根本上解決林農(nóng)的生計(jì)問題,。生態(tài)公益林建立區(qū)大多為貧困山區(qū),林農(nóng)對(duì)森林的依賴程度和期望值很高。林農(nóng)在能源、建房和自用材等方面在很大程度上依賴于消耗森林資源,經(jīng)濟(jì)來源在很大程度上也源于森林。政府假設(shè)不能采取實(shí)在可行的調(diào)控手段對(duì)林農(nóng)及其利益從根本上給予必要的扶持和保護(hù),公益林的建立與開展將很難得到較長(zhǎng)期的保證。2.5林產(chǎn)品稅費(fèi)比例過高據(jù)對(duì)部分省(區(qū))調(diào)研,林產(chǎn)品稅費(fèi)征收比例占銷售價(jià)的比例偏大,尤其在商品材上表現(xiàn)較突出。商品材平均稅費(fèi)比例占商品材銷售的40%50%,特別

17、是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅在商品材消費(fèi)和銷售環(huán)節(jié)雙重征收8%,在很大程度上影響了林農(nóng)對(duì)商品材消費(fèi)的積極性,影響了商品林的開展。2.6生態(tài)公益林的人工林問題各省在分類經(jīng)營(yíng)區(qū)劃中界定的生態(tài)公益林有許多人工林,這些劃入公益林區(qū)域內(nèi)的人工林除部分為生態(tài)工程建立投資營(yíng)造的如長(zhǎng)江防護(hù)林、退耕還林(草)等國(guó)家生態(tài)工程林外,尚有相當(dāng)部分是世界銀行貸款造林的速生豐產(chǎn)林和群眾自發(fā)營(yíng)造的用材林。據(jù)對(duì)湖北省調(diào)研,湖北省劃入天保工程區(qū)的人工林面積為106.5萬2,加上區(qū)劃時(shí)未成林人工林地3.8萬2,實(shí)際為110.3萬2,直接劃入禁伐區(qū)的人工林成林面積為7.3萬2。這些已界定為生態(tài)公益林區(qū)的人工林尤其是世行貸款造的人工林和農(nóng)民自發(fā)營(yíng)造

18、的用材林全部劃入禁伐區(qū)勢(shì)必影響世行貸款的債權(quán)和債務(wù)歸還,影響林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)利益而挫傷群眾造林積極性,除天保工程外,其他生態(tài)公益林區(qū)也有類似情況。三、施行森林分類經(jīng)營(yíng)有關(guān)對(duì)策和建議實(shí)行森林分類經(jīng)營(yíng)是一項(xiàng)根本性和全局性的改革,其主要任務(wù)并不在于對(duì)森林進(jìn)展簡(jiǎn)單的劃類,而在于圍繞分類經(jīng)營(yíng)這一個(gè)根本要求必須進(jìn)展的從管理體制、經(jīng)營(yíng)方式、經(jīng)濟(jì)政策等一系列相關(guān)方面的配套改革,以推進(jìn)林業(yè)的可持續(xù)開展,進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建立的全面的可持續(xù)開展。1)盡快制訂和完善政策法規(guī),建立管理方法。森林分類經(jīng)營(yíng)是一項(xiàng)全新的工作,各種政策、法規(guī)還不非常完善,正在積極探究之中。建議國(guó)家林業(yè)局在詳細(xì)調(diào)研的根底上,盡快出臺(tái)森林分類

19、經(jīng)營(yíng)政策法規(guī),如“公益林管理方法、“商品林管理方法、“公益林補(bǔ)償資金管理方法等。各級(jí)地方政府根據(jù)國(guó)家有關(guān)森林分類經(jīng)營(yíng)的法規(guī)法律制訂適宜本地區(qū)的相關(guān)政策,使森林分類經(jīng)營(yíng)的管理和公益林的補(bǔ)償、補(bǔ)助資金的使用與管理納入法制化軌道。除了國(guó)家要增加對(duì)公益林的投資外,必須盡快建立和健全森林生態(tài)公益林的補(bǔ)償制度。根據(jù)“誰受益,誰投入的原那么,生態(tài)公益林的效勞對(duì)象明確的,由其受益者補(bǔ)償,效勞對(duì)象不明確的,由政府補(bǔ)償。征收的森林生態(tài)公益林補(bǔ)償資金主要用于公益林培育、經(jīng)營(yíng)管理和新的公益林工程建立。我國(guó)已有部分盛市在嘗試采用一些方法開展生態(tài)公益林的補(bǔ)償。如:廣州市人大常委會(huì)通過了?廣州市流溪河流域水源修養(yǎng)林保護(hù)管理

20、的規(guī)定?,規(guī)定每年籌集1800萬元作為流溪河流域水源修養(yǎng)林的生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)。各級(jí)財(cái)政都從年度支出中拿出不少于1%的費(fèi)用作為公益林的投入;湖南資興市按水庫灌溉田畝面積每畝每年收取20元人民幣作為生態(tài)補(bǔ)償費(fèi);廣西金秀縣的大瑤山水源林使下游一些縣受益,這些縣每年給金秀縣的水源林建立補(bǔ)償費(fèi)達(dá)數(shù)百萬元。作為“全國(guó)森林分類經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)縣的河北省平泉縣根據(jù)補(bǔ)償要素和實(shí)際情況,提出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),并把補(bǔ)償渠道分為自我補(bǔ)償、外部受益者補(bǔ)償和國(guó)家政府補(bǔ)償?shù)热齻€(gè)方面。四川省作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)不興隆的地區(qū),很難將公益林的經(jīng)營(yíng)投資完全交由政府或者社會(huì)去承擔(dān),但卻可以本著向社會(huì)征收森林生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的思路,對(duì)一些事權(quán)比擬明確的部門和單位,征

21、收生態(tài)林的建立補(bǔ)償費(fèi)。只有將這個(gè)“瓶頸盡快翻開,森林分類經(jīng)營(yíng)的施行才有物質(zhì)基矗2)成立公益林、商品林管理機(jī)構(gòu),施行分類管理。應(yīng)建立與分類經(jīng)營(yíng)相適應(yīng)的林業(yè)管理體制，將公益林建立納入政府行為范疇,實(shí)行事業(yè)化管理,建議國(guó)家林業(yè)局成立公益林管理中心,統(tǒng)一組織國(guó)家公益林建立,將退耕還林(草)、天然林保護(hù)、防護(hù)林建立、自然保護(hù)區(qū)建立等公益林建立統(tǒng)一納入其管理范圍,以免互相重迭,防止重復(fù)建立。各省(區(qū))、地(市)、縣根據(jù)其生態(tài)區(qū)位重要性,也應(yīng)成立相對(duì)應(yīng)的管理機(jī)構(gòu),統(tǒng)一組織本地區(qū)的公益林建立，實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一指導(dǎo)下的各級(jí)地方政府負(fù)責(zé)制。而商品林建立商品林建立和管理可沿用原來的管理體制和方法進(jìn)展。推向市場(chǎng),作為企業(yè)行為,在市場(chǎng)上參與競(jìng)爭(zhēng),以適應(yīng)市場(chǎng),增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。這既是森林分類經(jīng)營(yíng)的要求,也是林業(yè)可持續(xù)開展的必然要求。3改進(jìn)在分類經(jīng)營(yíng)條件下對(duì)森林的經(jīng)營(yíng)方式根據(jù)生態(tài)公益林和商品林經(jīng)營(yíng)的不同要求和特點(diǎn),分別采用不同的管理和經(jīng)營(yíng)方法。公益林建立以最大限度地發(fā)揮生態(tài)和社會(huì)效益為目的,應(yīng)該根據(jù)不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和自然條件,因地制宜地采取封山育林、封山護(hù)林等營(yíng)林方式,實(shí)行喬灌草結(jié)合、針闊葉混交合理搭配,以充分發(fā)揮森林的各種生態(tài)功能。對(duì)于商品林建立,以追求最大的經(jīng)濟(jì)效益為目的,根據(jù)市場(chǎng)的需求,采用高投入(包括高科技的投入)、高產(chǎn)出、高效益的“三高形式的集約化經(jīng)營(yíng)。尤其要調(diào)整商