土地資源管理制度新改革

1、深化土地管理制度2014.02.19 11:03來源： 大連日報(bào)作者：黨的三中全會通過的關(guān)于全面深化若干問題的決定（以下簡稱決定）中關(guān)于土地管理制度的內(nèi)容，觸及了現(xiàn)行土地利用和管理制度中的諸多問題，指明了未來我地制度的基本方向、趨勢和突破口，其意義深遠(yuǎn)。市場在資源配置中起決定性作用、更好地發(fā)揮的基本方向作用，指明了未來土地制度目前，我國的土地市場是不完整的，雖然建立了市場化的土地市場，但實(shí)際上基本是在主導(dǎo)和支配下的市場。這種以配置土地資源為主的現(xiàn)行制度，地資源稀缺的總體國情，力圖通過是針對我國國情設(shè)計(jì)的。一方面，面對我配置資源來壓低土地價(jià)格，進(jìn)而保證工業(yè)化快速推進(jìn)對土地的巨大需求。特別是開放以

2、來，我國工業(yè)化進(jìn)程明顯加快，在承接國際制造業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，我國加工制造業(yè)迅速擴(kuò)張，逐步成為制造業(yè)大國，對建設(shè)用地的需求迅速增加，較低的土地價(jià)格確實(shí)促進(jìn)了包括制造業(yè)在內(nèi)的各類產(chǎn)業(yè)較快發(fā)展。另一方面，以主導(dǎo)來配置土地資源，是力圖通過巨量的土地出讓收益和土地抵押，籌金，加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和相關(guān)公共服務(wù)的投資力度，盡快推進(jìn)城鎮(zhèn)化。實(shí)踐表明，現(xiàn)行土地管理制度也確實(shí)發(fā)揮了促進(jìn)我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的作用。但是，這種制度的弊端也越來越明顯，主導(dǎo)土地資源的配置，市場不能發(fā)揮配置土地資源的決定性作用，由此帶來一系列問題。我國要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，改變粗放式增長模式，就必須現(xiàn)行的土地資源配置方式，從完全由政府主導(dǎo)供

3、給轉(zhuǎn)向由市場主導(dǎo)的資源配置，促進(jìn)土地資源配置結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進(jìn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，在土地管理領(lǐng)域里，還要更好地發(fā)揮的作用，主要是在包括空間規(guī)劃、土地的作用。地籍管理，以及土地增值收益的合理調(diào)節(jié)等方面在土地資源配置方面，厘清市場和的關(guān)系，可使土地市場發(fā)育更加健康，經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加可持續(xù)。未來的生態(tài)文明建設(shè)、耕地保護(hù)、糧食安全等等，都要依托對土地資源的有效管理。所以說，在土地管理領(lǐng)域處理好與市場的關(guān)系，是在經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域處理好與市場關(guān)系的重要組成部分。建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場是土地管理制度的突破決定提出，加快土地管理制度，“建立城鄉(xiāng)的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租

4、賃和入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。而在十七屆三中全會決定中的提法是，逐步建立城鄉(xiāng)的建設(shè)用地市場。這一次取消了“逐步”兩個(gè)字，明確了要打通城鄉(xiāng)兩個(gè)建設(shè)用地市場的任務(wù)。第一，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等進(jìn)入市場。目前的任務(wù)，是要使這些農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地合法地、公開透明地進(jìn)入市場，必須要建立有效的市場形式和市場規(guī)則，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市中“同權(quán)同價(jià)”。集體經(jīng)營性建設(shè)用地也與國有建設(shè)用地一樣，可以轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等，即兩種所有制土地在權(quán)能上應(yīng)該是一致的。第二，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。所謂“合理、規(guī)范”，是指要對征地對象進(jìn)行合理價(jià)

5、格補(bǔ)償；在規(guī)范程序和補(bǔ)償?shù)轿坏那疤嵯?，符合相關(guān)法律規(guī)定才能征地。多元化保障是指除了貨幣補(bǔ)償外，還應(yīng)在城鎮(zhèn)社保等方面給予相應(yīng)補(bǔ)償，采取“留地安置”（征完地后，留一定比例的地給農(nóng)民）的方式，其收益。是使農(nóng)民地土地增值的第三，減少非公益性用地的劃撥，擴(kuò)大國有土地有償使用范圍。未來除了軍事、國防、教育、文化、國家安全、社會保障等真正屬于公益用途的領(lǐng)域之外，都應(yīng)按有償使用的原則，公開在市場上出讓，讓土地出讓更加透明化，不能再實(shí)行無償劃撥。要擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，讓市場在土地資源配置中起決定性作用。第四，促進(jìn)土地抵押、轉(zhuǎn)讓、擔(dān)保的二級市場發(fā)展。未來要建立規(guī)范、透明的土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等二級市場，所有

6、城鎮(zhèn)建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓，都需進(jìn)入規(guī)范的土地二級市場中進(jìn)行交易。二級市場交易活躍，對土地一級出讓市場也將產(chǎn)生很大的促進(jìn)作用。第五，建立工業(yè)用地和商業(yè)用地的合理比價(jià)關(guān)系。今后的方向應(yīng)是建立工業(yè)用地和商業(yè)用地的合理比價(jià)關(guān)系。對此，一些建議：一是要改變現(xiàn)行工業(yè)用地出讓幾十年使用權(quán)的供地方式。二是城鄉(xiāng)的建設(shè)用地市場建立后，在規(guī)劃允許和符合用途給用地者。的前提下，工業(yè)用地可直接由集體經(jīng)濟(jì)組織出租賦予農(nóng)民的權(quán)是土地管理制度的落腳點(diǎn)現(xiàn)行土地管理制度規(guī)定，允許農(nóng)民對承包地占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)。決定又新增加了承包經(jīng)營權(quán)的抵押和擔(dān)保功能。此外，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股的方式參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營。具體來說，決定賦予了農(nóng)民以

7、下幾類利：權(quán)一是賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)首先要保證集體組織所有成員擁有占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保和繼承權(quán)。的權(quán)利。同時(shí)，農(nóng)村集體資產(chǎn)可抵押、擔(dān)保，使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)可獲得金融支持，從而緩解以前農(nóng)村因缺乏抵押物造成的金融支持缺乏。二是保障農(nóng)戶宅的用益物權(quán)。決定：“保障農(nóng)戶宅的用益權(quán)物權(quán)，完善農(nóng)村宅制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加性收入?！彼^用益物權(quán)，是指非所有人對他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性權(quán)利。這次決定提出在慎重穩(wěn)妥、選擇試點(diǎn)的前提下，推進(jìn)農(nóng)民住房權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加性收入，是對這類用益物權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的進(jìn)一

8、步探索。三是建立農(nóng)村流轉(zhuǎn)交易市場。當(dāng)前農(nóng)村各類資產(chǎn)非正規(guī)、流轉(zhuǎn)現(xiàn)象交易流轉(zhuǎn)比較嚴(yán)量集體資產(chǎn)被少數(shù)人支配的情況屢有發(fā)生。建立農(nóng)村市場，首先是要界定農(nóng)村的，如承包地、宅上的農(nóng)民住房、林地、房屋、集體資產(chǎn)等。農(nóng)村交易一定要在規(guī)范的有形交易市場里進(jìn)行公開、公正、透明的交易，使農(nóng)村集體資產(chǎn)有合范的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民也可到合法、合理的收益。四是建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。兼顧國家、集體和個(gè)人的利益，是要改變目前三者之間不合理的分配格局，提高個(gè)人在土地增值收益中的比例。（作者分別系發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)研究員、副研究員）探求土地制度新出路來源： 中地 作者：三中全會決定，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包

9、關(guān)系并保持長久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)階段，土地制度農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)。推進(jìn)征地制度的重點(diǎn)是確認(rèn)土地的權(quán)屬和使用問題，突破口是提高農(nóng)民征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保障農(nóng)民的土地進(jìn)程加快，大量土地被征用，然而征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低準(zhǔn)不僅要考慮土地產(chǎn)值和勞動(dòng)力成本，還要將土地的收益權(quán)。近年來，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化依然長期存在。未來的補(bǔ)償標(biāo)收益率、地塊區(qū)位價(jià)值、市場稀缺度、社會發(fā)展水納入其中。保證被征地農(nóng)民的話語權(quán)。當(dāng)前，各地征地突出，就是地方一定程度上忽略、漠視了征地的法律程序。農(nóng)民集體土地的征收程序，要保證公開公平公正

10、，讓農(nóng)民有的知情和參與權(quán)。國家應(yīng)該對征地拆遷程序有明確規(guī)定，如引入一些行政裁決機(jī)制。推進(jìn)公共服務(wù)均等化。地方的土地出讓收入必須一部分用于進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的社會公共福利。近年來，一些地方采取貨幣安置的“一腳踢”補(bǔ)償模式，希望一勞永逸地解決問題。而對被征地農(nóng)民的技能培訓(xùn)、社會福利保障等考慮，一些被征地農(nóng)民種地?zé)o田，就業(yè)找不到崗位，逐漸淪為城市邊緣的群體。創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資方式。不能單純依賴土地出讓收入和土地抵押建設(shè)用地入市要逐步有條件確權(quán)和放行，以及加大城鄉(xiāng)接合部的改造力度。處理好農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問題。對集體目前踏出的第一步是土地確權(quán)工作。農(nóng)村集體土地所證和使用證是征地補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)，也是使用權(quán)和

11、承包權(quán)進(jìn)行市場流轉(zhuǎn)的必要前提，土地確權(quán)是為未來的土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營打下基礎(chǔ)。但農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)交易的將是一個(gè)長期摸索的過程。從城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的角度看，目前第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚不能支撐大量農(nóng)民離開土地，分散的土地格局短期內(nèi)無法改變。所以未來相當(dāng)長一段時(shí)間，農(nóng)戶仍然是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營主體，創(chuàng)新發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)的主導(dǎo)。等生產(chǎn)經(jīng)營形式將是未來一段時(shí)間“經(jīng)營”這也是三中全會決定的“鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”的應(yīng)有之義。針對集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)應(yīng)注意4 個(gè)問題。要嚴(yán)把宅交易關(guān)口。嚴(yán)格執(zhí)行一戶一基制度，宅流轉(zhuǎn)

12、的轉(zhuǎn)入方符合條件的，方可以申請用地，但土地用途只能是住宅，而流出方必須保證以后不再申請用地。轉(zhuǎn)合同，經(jīng)村組同意，報(bào)部門批準(zhǔn)，辦理土地使用權(quán)證，方可進(jìn)行流轉(zhuǎn)，不建立集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理秩序。形成規(guī)范的申請 、登記、發(fā)證制度，要執(zhí)照程序，到部門辦理土地使用權(quán)證。加強(qiáng)檢查。對流轉(zhuǎn)不規(guī)范和轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的行為要嚴(yán)格查處。土地制度的理念在于以權(quán)利保障為中心，改計(jì)劃配置為市場配置，其關(guān)鍵點(diǎn)在于集體土地市場化，否則“新型城鎮(zhèn)化”極有可能會再次演化為地方的變相“圈地”。一方面，地方供應(yīng)土地存在約束，一旦放開建設(shè)用地指標(biāo)，原始的沖動(dòng)難以抑制；另一方面，地方的城鎮(zhèn)化支出卻不斷擴(kuò)大，財(cái)政壓力增加。如果在加快

13、城鎮(zhèn)來源是個(gè)嚴(yán)峻，所以短期內(nèi)徹底終結(jié)土地財(cái)政是不現(xiàn)實(shí)的。集體建設(shè)用地的市場流轉(zhuǎn)必然損害地方獨(dú)家收益，而且也會動(dòng)搖國民經(jīng)濟(jì)“支柱行業(yè)”房地產(chǎn)的獨(dú)家供應(yīng)，因此推進(jìn)的阻力也是巨大，存在與地方 與市場、房地產(chǎn)與金融的博弈。筆者認(rèn)為，未來解決地方土地財(cái)政困境的突破口之一或許在稅和土地流轉(zhuǎn)的交易稅費(fèi)，同時(shí)輔以地方的債券融資和其他創(chuàng)新融資模式，地方應(yīng)該從經(jīng)營土地的角繼續(xù)獲取土地財(cái)政帶來明顯的掣肘，相反土地流轉(zhuǎn)增多還能為地方增加新的來源。因此，新一輪的最大利益事實(shí)上已經(jīng)不攻自破，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市將成為調(diào)整的大方向。具體而言，解決地方的困境，可從面入手：建立起城鄉(xiāng)的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的同時(shí)，建立相應(yīng)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅費(fèi)體系?？蓞⒄諊型恋厥褂脵?quán)流轉(zhuǎn)的稅費(fèi)制度，征收營業(yè)稅、契稅、土地等，發(fā)揮稅制對于農(nóng)村預(yù)期的稅，包括稅和遺產(chǎn)稅。其中的重點(diǎn)是稅的推廣。以為例，地方層級以稅（房地產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅等）為主，成為地方主要的財(cái)力來源支柱。在房地產(chǎn)取得、轉(zhuǎn)讓、保有環(huán)節(jié)都有相關(guān)稅種 稅占到地方收入的50%以上。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，建立“扁平化”的財(cái)政層級框架。合理劃分、省、市縣三級事權(quán)和支出責(zé)任，增強(qiáng)地方支出責(zé)任與財(cái)力的匹配度。完善財(cái)政制度，構(gòu)建公共財(cái)政法案，加強(qiáng)對全口徑的監(jiān)督。如果實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政法案，則地方在財(cái)政公開的前提下，完全可以進(jìn)行加杠桿和舉債操作，并受到市場機(jī)構(gòu)和紀(jì)律的監(jiān)