國內(nèi)非政府組織發(fā)展的經(jīng)驗、問題與對策 論文

1、PAGE 國內(nèi)非政府組織發(fā)展的經(jīng)驗、問題與對策摘 要本文以國外非政府組織理論為視角，分析了我國非政府組織發(fā)展存在的問題，并予以梳理，對我國非政府組織未來發(fā)展提供對策。論文首先介紹了該論題的研究背景、意義、思路和方法，并概述國內(nèi)外對非政府組織存在的原因和發(fā)展困境等相關(guān)研究的進(jìn)展情況。接著對非政府組織的概念、基本特征等一般理論進(jìn)行了梳理，并分析了非政府組織的作用和發(fā)展現(xiàn)狀，并以新公共管理理論、治理理論、公共選擇理論為依據(jù)，運用文獻(xiàn)分析法、比較分析法與案例研究法對我國非政府組織面臨的困境及對策研究進(jìn)行了比較詳盡的分析和探討。我國非政府組織面臨的外部制度困境主要包括非政府組織法律體系有待改進(jìn)與完善，政

2、府控制型管理取向亟待轉(zhuǎn)變這兩方面。自身缺陷困境主要包括非政府組織功能定位不明晰，資源不充沛，自律機制不健全，行為不規(guī)范，整體發(fā)展不平衡這五個方面。關(guān)鍵詞：非政府；法制；發(fā)展The development of ngo in China experiences, problems and countermeasuresAbstractIn the perspective of foreign non-governmental organization theory, this paper analyzed the existing problems in the development of n

3、on-governmental organizations in our country, and comb, to provide countermeasures for future development of China non-governmental organizations. Paper first introduced the thesis research background, significance, ideas and methods, and outline for the reasons of the existence of non-governmental

4、organizations at home and abroad and development dilemma of the progress of related research. Then the concept of non-governmental organizations, and generalizes the basic characteristics such as general theory, and analyzes the role of ngos and the development present situation, and using the new p

5、ublic management theory, governance theory, public choice theory as the basis, using literature analysis, comparative analysis and case study method to the plight of the non-governmental organizations in our country and the countermeasures research to compare the detailed analysis and discussion. Th

6、e predicament of external system in the non-governmental organizations in our country mainly include non-governmental organization needs to improve and perfect legal system, government controlling management orientation to change these two aspects. Itself defects including ngos function orientation

7、is not clear, the resource is not abundant, self-discipline mechanism is not sound, the behavior is not standard, overall development is not balanced these five aspects. Key words: non-governmental; The rule of law; development 目 錄 TOC o 1-3 h z u HYPERLINK l _Toc409164900 引 言 PAGEREF _Toc409164900

8、h 1 HYPERLINK l _Toc409164901 一、國外非政府組織理論分析 PAGEREF _Toc409164901 h 1 HYPERLINK l _Toc409164902 （一）公民社會理論 PAGEREF _Toc409164902 h 1 HYPERLINK l _Toc409164903 （二）市場失靈理論 PAGEREF _Toc409164903 h 1 HYPERLINK l _Toc409164904 （三）契約失靈理論 PAGEREF _Toc409164904 h 2 HYPERLINK l _Toc409164905 （四）第三方管理理論 PAGEREF

9、 _Toc409164905 h 2 HYPERLINK l _Toc409164906 二、非政府組織概述 PAGEREF _Toc409164906 h 2 HYPERLINK l _Toc409164907 （一）非政府組織概念 PAGEREF _Toc409164907 h 2 HYPERLINK l _Toc409164908 （二）我國非政府組織分類 PAGEREF _Toc409164908 h 3 HYPERLINK l _Toc409164909 1、法定非政府組織 PAGEREF _Toc409164909 h 3 HYPERLINK l _Toc409164910 2、草

10、根非政府組織 PAGEREF _Toc409164910 h 3 HYPERLINK l _Toc409164911 3、準(zhǔn)非政府組織 PAGEREF _Toc409164911 h 4 HYPERLINK l _Toc409164912 （三）我國非政府組織功能 PAGEREF _Toc409164912 h 4 HYPERLINK l _Toc409164913 1、分擔(dān)政府責(zé)任，為社會提供公益服務(wù) PAGEREF _Toc409164913 h 4 HYPERLINK l _Toc409164914 2、提高公民參與社會事務(wù)的水平 PAGEREF _Toc409164914 h 4 HY

11、PERLINK l _Toc409164915 3、提高公共產(chǎn)品的供給效率 PAGEREF _Toc409164915 h 5 HYPERLINK l _Toc409164916 4、穩(wěn)定社會 PAGEREF _Toc409164916 h 5 HYPERLINK l _Toc409164917 三、我國非政府組織面臨問題 PAGEREF _Toc409164917 h 5 HYPERLINK l _Toc409164918 （一）非政府組織法律體系不完善 PAGEREF _Toc409164918 h 5 HYPERLINK l _Toc409164919 （二）非政府組織資源不充沛 PAG

12、EREF _Toc409164919 h 6 HYPERLINK l _Toc409164920 （三）非政府組織自律機制不健全 PAGEREF _Toc409164920 h 7 HYPERLINK l _Toc409164921 （四）非政府組織行為不規(guī)范 PAGEREF _Toc409164921 h 7 HYPERLINK l _Toc409164922 （五）非政府組織發(fā)展不平衡 PAGEREF _Toc409164922 h 7 HYPERLINK l _Toc409164923 1、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡 PAGEREF _Toc409164923 h 7 HYPERLINK l _To

13、c409164924 2、東西部發(fā)展不平衡，內(nèi)地和沿海發(fā)展不平衡 PAGEREF _Toc409164924 h 8 HYPERLINK l _Toc409164925 3、非政府組組織參與的領(lǐng)域不平衡 PAGEREF _Toc409164925 h 8 HYPERLINK l _Toc409164926 四、促進(jìn)我國非政府組織發(fā)展對策 PAGEREF _Toc409164926 h 8 HYPERLINK l _Toc409164927 （一）完善非政府組織制度體系 PAGEREF _Toc409164927 h 8 HYPERLINK l _Toc409164928 （二）擴大資金來源 P

14、AGEREF _Toc409164928 h 8 HYPERLINK l _Toc409164929 （三）構(gòu)建自律機制 PAGEREF _Toc409164929 h 9 HYPERLINK l _Toc409164930 1、建立內(nèi)容翔實的組織章程，并在章程規(guī)定的范圍內(nèi)依法開展活動 PAGEREF _Toc409164930 h 9 HYPERLINK l _Toc409164931 2、加強誠信建設(shè)，建立誠信記錄和評估制度 PAGEREF _Toc409164931 h 9 HYPERLINK l _Toc409164932 3、加強人員教育培訓(xùn) PAGEREF _Toc40916493

15、2 h 9 HYPERLINK l _Toc409164933 （四）引入企業(yè)管理方式 PAGEREF _Toc409164933 h 9 HYPERLINK l _Toc409164934 結(jié) 論 PAGEREF _Toc409164934 h 10 HYPERLINK l _Toc409164935 參考文獻(xiàn) PAGEREF _Toc409164935 h 10PAGE 11引 言20 世紀(jì) 70 年代以來，全世界出現(xiàn)了一股洶涌澎湃的浪潮，非政府組織的數(shù)量和規(guī)模迅速上升，得到空前發(fā)展，形成了“全球結(jié)社革命”，促進(jìn)了整個世界多元社會的發(fā)展。非政府組織不僅滿足了人們的各方面需求，還構(gòu)成了重要的

16、經(jīng)濟力量，對政治、社會生活做出了重大貢獻(xiàn)。在中國，非政府組織也是一項既重要又復(fù)雜的組織領(lǐng)域，伴隨著全球化的浪潮，中國的非政府組織也開始迅速成長，對我國經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定及行政體制改革都起著不可估量的作用。然而非政府組織畢竟是一個從西方引進(jìn)的概念，而且具體到不同類型或個體的非政府組織都有差異。所以對非政府組織的研究成為了當(dāng)代公共管理學(xué)的一項重要課題，并已經(jīng)發(fā)展成一個新的獨立研究領(lǐng)域，尤其是在中國社會面臨著重大轉(zhuǎn)型的歷史背景下，亟待加強對非政府組織的理論和實踐探索。一、國外非政府組織理論分析（一）公民社會理論公民社會理論從宏觀公民社會構(gòu)建的角度論證了非政府組織存在和發(fā)展的重要性。學(xué)術(shù)界對于公民社會

17、的概念雖有不同，但基本采用國家、市場和社會三分法分析。英國薩塞克斯大學(xué)教授戈登懷特（Gordon White）的觀點最具代表性，他認(rèn)為公民社會是國家和家庭之間的一個中介性的社團領(lǐng)域，這一領(lǐng)域由同國家相分離的組織占據(jù)，這些組織在同國家的關(guān)系上享有自主權(quán)，并由社會成員自愿結(jié)合而形成，以保護和增進(jìn)他們的利益或價值。企業(yè)同公民社會分開來看，企業(yè)構(gòu)成了公民社會的基礎(chǔ)。非政府組織的發(fā)展與壯大是促進(jìn)公民社會形成，實現(xiàn)善治的關(guān)鍵。這一理論的缺陷是并未涉及非政府組織的運行狀況和運行方式。（二）市場失靈理論這一理論由美國經(jīng)濟學(xué)家伯頓韋斯布羅德（Burton Weisbrod）于 1974 年最先提出。這一理論認(rèn)為

18、公共物品的使用中存在“搭便車”的現(xiàn)象，公共物品的特性與市場機制是相矛盾的，公共物品無法通過消費者和生產(chǎn)者之間交換來提供，從而導(dǎo)致“市場失靈”。市場失靈證明了政府的干預(yù)是有必要的，因此公共物品的提供應(yīng)由政府承擔(dān)。但政府在提供公共物品的過程中也存在著問題和局限，從而導(dǎo)致“政府失靈”。市場失靈/政府失靈理論為非政府組織的現(xiàn)實運作提供了非常有說服力的理論解釋。但市場失靈/政府失靈理論并未涉及非政府組織自身的局限性，存在著理論缺陷。（三）契約失靈理論契約失靈理論由美國法律經(jīng)濟學(xué)家亨利漢斯曼（HenryBHansmann）于 1980 年最早提出。契約失靈是指由于信息不對稱，僅僅依靠生產(chǎn)者和消費者之間的契

19、約，難以避免生產(chǎn)者為了追求自身利益最大化而損害消費者的機會主義行為。而非政府組織的目的不是營利，它們所獲得的利潤不能參與分配，即具有“非分配約束”（Nondistribution Constraint），所以它們在提供產(chǎn)品和服務(wù)時憑借信息不對稱的機會而損害消費者利益的可能性要小得多。契約失靈理論注意了非政府組織本身具有的“非分配約束”特性，并深入分析了這種特性讓非政府組織提供某些物品時所具有的優(yōu)勢。但是這種分析仍用功能分析的方法來闡明非政府組織存在的必要性，并未對非政府組織的特點、規(guī)模等方面加以全面、細(xì)致的分析。（四）第三方管理理論第三方管理理論由美國非政府組織研究專家薩拉蒙（LMSalamo

20、n）提出。該理論并未將非政府組織看作彌補市場和政府不足的產(chǎn)物，而是從組織特點、運行方式、活動成本等方面對政府和非政府組織的優(yōu)劣做比較，證明了政府和非政府組織各有特點，具有互補性，它們之間應(yīng)建立起合作關(guān)系，從而使雙方都能發(fā)揮出比較優(yōu)勢。非政府組織和政府之間不是互相排斥、互相競爭，而是相互依賴的。與前幾種解釋相比，第三方管理理論更全面、更有說服力。二、非政府組織概述（一）非政府組織概念非政府組織（Non-governmental Organization，縮寫 NGO）這一概念并非是一個具有明確內(nèi)涵和外延的術(shù)語。非政府組織是不屬于政府，不由國家建立，通常獨立于政府的社會組織。雖然從定義上包含以營利

21、為目的的企業(yè)，但通常語境下的非政府組織主要指以促進(jìn)國家發(fā)展為目的，促進(jìn)經(jīng)濟和社會發(fā)展為己任的非營利性組織。非政府組織可以定義為：不以營利為目的、主要開展各種志愿性的公益或互益活動的非政府的社會組織。由于強調(diào)的重點不同，對于非政府組織（Non-governmentalOrganization），國際上有不同的稱謂，并未統(tǒng)一。比如“非營利組織”（Non-profitOrganization，縮寫 NPO），“第三部門”（The Third Sector），“志愿者組織”（VoluntarySector），“公民社會”（Civil Society）等。（二）我國非政府組織分類1、法定非政府組織即社會

22、團體、基金會、民辦非企業(yè)單位。根據(jù)社會團體登記管理條例（1998）的規(guī)定，“社會團體是指中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織”。社會團體包括行業(yè)協(xié)會、商會、職業(yè)團體、工會、學(xué)會等。根據(jù)基金會管理條例（2004）的規(guī)定，“基金會，是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營利性法人”。根據(jù)民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（1998）的規(guī)定，“民辦非企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織”。包括科技類、教育類、文化類等。這些組織按照我國

23、現(xiàn)行法規(guī)，在各級民政部門注冊登記，獲得了社會團體或者相應(yīng)法人地位，都得到了政府認(rèn)可，具有明確的法律地位和較規(guī)范的組織結(jié)構(gòu)。2、草根非政府組織即轉(zhuǎn)登記或未登記組織。這些組織未被現(xiàn)行政法規(guī)正式承認(rèn)，不具有法律地位，但是具有非政府組織的核心特征，即非營利性、非政府性。其中大多數(shù)屬于民間自愿自發(fā)組建、但因各種原因沒有在我國民政部門登記注冊、沒有獲得法人資格的組織。我國的草根非政府組織大致分三類：第一，以社會團體或事業(yè)單位下設(shè)二級機構(gòu)的形式組織開展活動，必須履行必要的登記手續(xù)，從嚴(yán)格意義上來說它們不是獨立法人，不能以法人名義開展活動，不能享有法人的權(quán)利，但從獲得登記這個角度上來說，具有合法性。第二，在工

24、商部門登記，獲得企業(yè)法人資格的組織。這樣的組織因為各種各樣的原因，如找不到相關(guān)單位做擔(dān)?；蛳氡３知毩⑿远幌肴ッ裾块T登記，所以選擇了工商部門登記。這樣的組織開展的本是各種形式的公益活動，選擇工商本門登記造成的最大的問題是很難爭取國家稅務(wù)部門的稅收減免，導(dǎo)致其自身處于一個進(jìn)退維谷的尷尬境地。第三，未登記的組織。一些社區(qū)公益組織、農(nóng)村基層公益組織等雖然是公益性組織，得到了所在社區(qū)或農(nóng)村的認(rèn)可，但根本不登記，游離于現(xiàn)行法律政策框架之外。這些形形色色的草根非政府組織由于轉(zhuǎn)登記或未登記，在開展活動、接受捐贈等許多方面不受現(xiàn)行法規(guī)政策的保護，有所局限性，甚至有些組織的非營利性也值得商榷。但其中不乏非?；?/p>

25、躍、積極，真正體現(xiàn)了非政府組織特性的杰出代表，為我國公益事業(yè)發(fā)展起著不可磨滅的巨大作用。據(jù)清華大學(xué)NGO 研究所估計，草根非政府組織在全國范圍內(nèi)的總體規(guī)模已有幾百萬，其實際數(shù)量和影響大大超過了法定非政府組織。3、準(zhǔn)非政府組織即轉(zhuǎn)型中的事業(yè)單位。目前，我國的事業(yè)單位正處于改革和轉(zhuǎn)型的過程之中，從嚴(yán)格意義上來說，不能算作非政府組織，但它們正逐步脫離政府體系向非政府組織轉(zhuǎn)型，所以轉(zhuǎn)型中的事業(yè)單位應(yīng)該被納入到中國非政府組織的觀察視野中。特別需要指出的是，我國的非政府組織不包括宗教團體、政黨組織、村委會、居委會。宗教團體和政黨組織有其特殊性，故從非政府組織的研究中排除出去。村委會、居委會是按法律程序成立

26、，雖然是經(jīng)選舉產(chǎn)生的社區(qū)自治組織，但因其地域性和政治性，也不屬于非政府組織的研究范疇。（三）我國非政府組織功能我國非政府組織逐漸成長為一支不可小覷的經(jīng)濟和社會力量，在中國的社會經(jīng)濟發(fā)展中正在發(fā)揮越來越重要的作用。我國非政府組織的功能概括如下：1、分擔(dān)政府責(zé)任，為社會提供公益服務(wù)非政府組織作為社會結(jié)構(gòu)中的組成部分，可以提供政府或企業(yè)不能或不愿提供而人們又迫切需要的服務(wù)。某種程度上來看，非政府組織的產(chǎn)生和發(fā)展是社會需求多樣化的結(jié)果，它支持和體現(xiàn)了社會的“自由”和“多元化”價值，它滿足一些特定人群的專門需求。例如一個名為“寶貝回家尋子網(wǎng)”的網(wǎng)站，是隸屬于寶貝回家志愿者協(xié)會的公益性尋人網(wǎng)站，專門為失蹤

27、兒童家長提供免費的尋人幫助，幫助走失、被拐、被遺棄兒童尋找親人，幫助因各種原因流浪、乞討、賣藝兒童回歸正常生活。2、提高公民參與社會事務(wù)的水平非政府組織圍繞的問題，采取的行動往往能將公眾注意力集中到當(dāng)前重大的社會議題上。針對某些重大的社會和政治問題，非政府組織讓聲音微弱的群體也能發(fā)出自己的聲音，并將他們的觀點納入社會和政治生活。譬如一個名為“小小鳥打工互助熱線”的非政府組織便是一個捍衛(wèi)民工權(quán)益，專門為進(jìn)城務(wù)工人員在求職就業(yè)、勞資糾紛調(diào)解、法律咨詢等方便提供無償幫助的草根民間組織。3、提高公共產(chǎn)品的供給效率政府作為一個龐大的科層機構(gòu)，很難擺脫官僚制的弊端，難免機構(gòu)臃腫、行政遲鈍、效率低下。而非政

28、府組織機構(gòu)靈活，往往對新的社會需求和發(fā)展機會反應(yīng)靈敏。我國某些原來由政府承擔(dān)的工作正逐步由非政府組織來承擔(dān)，提高了公共產(chǎn)品的供給效率。尤其是發(fā)生重大災(zāi)害時，非政府組織往往能更加及時、準(zhǔn)確、專業(yè)地動員社會力量，積極開展救援救助活動。我國 2008 年發(fā)生汶川大地震后，我國的民間力量驟然爆發(fā)，一大批非政府救援組織反應(yīng)靈敏，迅速及時地開展救援活動，第一時間為汶川地震災(zāi)區(qū)提供救援，聲勢蓋過政府的救災(zāi)工作。4、穩(wěn)定社會改革開放促進(jìn)了我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，短短 30 多年的實踐，我國的 GDP 從 1978 年的 3645 億元增長到 2009 年的 335353 億元。中國從世界上最窮的國家之一一躍成為全

29、球的主要經(jīng)濟強國，但經(jīng)濟的高速發(fā)展在一定程度上造成了社會結(jié)構(gòu)的無序和混亂，一些新的社會問題產(chǎn)生了。目前我國農(nóng)村還有數(shù)千萬人未脫貧，進(jìn)城務(wù)工的廣大農(nóng)民工的利益得不到保障，下崗人員形成了城市新的貧困群體，貧富差距仍然在拉大等。非政府組織能幫助解決上述社會問題發(fā)揮獨特的作用，主要體現(xiàn)在：增加就業(yè)、扶貧濟困、調(diào)節(jié)社會關(guān)系和培育互惠互信的品性。三、我國非政府組織面臨問題（一）非政府組織法律體系不完善1949 年中華人民共和國成立后，1950 年頒布了社會團體登記暫行辦法，但直到 1988 年頒布基金會管理辦法，1989 年頒布社會團體登記管理條例和外國商會管理暫行辦法，我國非政府組織才有相對明確的法律依

30、據(jù)。隨著改革開發(fā)的深入，社會不斷變革，1998 年我國修訂了社會團體登記管理條例以及新制定了民辦非企業(yè)單位登記暫行條例，此后又頒布了一系列法律法規(guī)，如 1999 年的公益事業(yè)捐贈法，2004 年的基金會管理條例等。這些法律法規(guī)構(gòu)成了我國非政府組織發(fā)展的法律框架和法律環(huán)境，確保了非政府組織的合法性。但時至今日，不與時俱進(jìn)的法制已成為我國非政府組織的發(fā)展障礙?，F(xiàn)行法律規(guī)范主要以國務(wù)院行政法規(guī)和部委規(guī)章為主，立法層次比較低，缺乏一部非政府組織管理的“母法”對非政府組織的性質(zhì)、地位、作用、權(quán)益等進(jìn)行全方位闡明，并且在稅收優(yōu)惠政策、財政資助、人事管理、社會保險等方面沒有相應(yīng)的優(yōu)惠措施規(guī)定。從現(xiàn)行非政府組

31、織法律法規(guī)實際執(zhí)行效果來看，現(xiàn)有法律法規(guī)沒有相應(yīng)的司法解釋和具體的實施細(xì)則，對非法的非政府組織和非政府組織違法違紀(jì)行為的查處，只有很宏觀的原則，缺乏具體操作的細(xì)則，針對不予成立的特定群體僅僅只有一些原則性很強的限制規(guī)范，缺乏針對其困難，具體明確的法律條文。商會、行業(yè)協(xié)會的法律地位和職能管理沒有明確的規(guī)定，造成其法律地位不明確，管理機制不順暢。基層社會團體等組織，其發(fā)起、成立、職能、管理機構(gòu)、法律責(zé)任方面，都缺乏相關(guān)的法律規(guī)定，造成政府部門管理“無法可依”，形成管理上的盲區(qū)。（二）非政府組織資源不充沛非政府組織尤其是大量活動在基層社區(qū)的小型非政府組織，最困難的就是缺乏資金，缺乏公共財政的支持。經(jīng)

32、費不足是一個非常普遍和嚴(yán)峻的問題。很多非政府組織由于資金嚴(yán)重不足，無法展開正?；顒?，甚至處于名存實亡的“休眠狀態(tài)”，有些機構(gòu)為了生存脫離了原本的業(yè)務(wù)，從事其他經(jīng)營活動或違法活動。我國非政府組織缺乏資金，一是因為部分非政府組織收入來源主要依靠政府的財政撥款和補貼，但政府迫于財政壓力不斷縮減財政預(yù)算，政府希望讓非政府組織脫離政府系列，減少自身負(fù)擔(dān)。二是另一些非政府組織主要靠自身經(jīng)營性收入，來自政府財政支持和社會捐贈相當(dāng)有限，非政府組織處處捉襟見肘。我國目前的現(xiàn)狀是，非政府組織資金收入來源結(jié)構(gòu)單一，很多非政府組織沒有形成多元化的資金籌措渠道。政府財政和補貼對非政府組織支援有限，還沒有普遍形成政府向非

33、政府組織購買社會服務(wù)的機制。這樣的現(xiàn)實狀況制約了非政府組織參與社會管理和提供服務(wù)的能力。缺乏資金導(dǎo)致一系列問題，如很難聘請到有專業(yè)知識的專職人員，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等。（三）非政府組織自律機制不健全非政府組織的自律機制如何，決定了一個組織的性質(zhì)和運作狀況。非政府組織的自律包括內(nèi)部管理規(guī)范、財務(wù)責(zé)信規(guī)范、募款和相關(guān)活動規(guī)范、組織工作倫理等。按照非政府組織的組織結(jié)構(gòu)和制度框架，又把非政府組織的自律劃分為以下三個層次：組織內(nèi)部的自律規(guī)范、非政府組織聯(lián)盟的自律規(guī)范及非政府部門的自律規(guī)范。目前來看，我國還缺乏各種非政府組織的聯(lián)盟或行業(yè)組織來組織、協(xié)調(diào)、溝通及規(guī)范其活動。以清華大學(xué) NGO 研究所在全國范圍內(nèi)的

34、調(diào)查結(jié)果為例，非政府組織中有 46.6的由理事會或全體會議等正式?jīng)Q策機構(gòu)決定組織的發(fā)展目標(biāo)和活動計劃，47.7的組織無正式?jīng)Q策機構(gòu)，其中由全體人員協(xié)商決策的占 10.7，由兩個以上的負(fù)責(zé)人協(xié)商決定的占 17.8，由負(fù)責(zé)人個人決定的占 18.9。從數(shù)據(jù)可分析出，全國接近一半的非政府組織缺乏正式的決策機構(gòu)。由于自律機制不健全、獨立性不強，一些非政府組織從思想觀念到管理方式都沿襲政府部門的模式，官辦色彩掩蓋了獨立自主；一些組織自身行為不規(guī)范，違法違紀(jì)現(xiàn)象屢有發(fā)生，社會認(rèn)可度和公信力不高。（四）非政府組織行為不規(guī)范非營利性是衡量非政府組織的重要特征之一，然而一些非政府在實際發(fā)展中卻嚴(yán)重偏離了組織的本質(zhì)

35、而進(jìn)行營利性活動。2001 年末，南方周末報道美國媽媽聯(lián)誼會控告麗江媽媽聯(lián)誼會違背捐方意愿使用捐款，而且財務(wù)管理中帳目不清、弄虛作假、公私混淆。2002 年 8 月 29 日，云南省高級法院做出終審宣判：由麗江媽媽聯(lián)誼會將未按照美國媽媽聯(lián)誼會捐贈意愿使用的九十多萬人民幣歸還美國媽媽聯(lián)誼會。此事曝光后，社會一片嘩然，民眾對非政府組織的公益性產(chǎn)生懷疑。曝光的個別事件反應(yīng)了我國非政府組織存在著行為不規(guī)范的問題。（五）非政府組織發(fā)展不平衡目前，我國非政府組織的整體結(jié)構(gòu)不平衡，在區(qū)域之間，城鄉(xiāng)之間和不同領(lǐng)域之間，有巨大差距。主要體現(xiàn)在三個方面：1、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡由于受到城鄉(xiāng)二元體制的影響，城市尤其是特大

36、城市非政府組織發(fā)展較快，開展活動多，社會對非政府組織的認(rèn)知和信任都比較高；但在中小城鎮(zhèn)特別是廣大農(nóng)村地區(qū)，除了少數(shù)外來非政府組織參與當(dāng)?shù)氐姆鲐氶_發(fā)外，真正當(dāng)?shù)氐姆钦M織屈指可數(shù)，社會對這些組織的關(guān)注和支持也少，其獲取資源的能力差，處于邊緣地帶。2、東西部發(fā)展不平衡，內(nèi)地和沿海發(fā)展不平衡根據(jù) 2009 年年底民政部的統(tǒng)計，民間組織數(shù)量最多的是山東，49531 個，最少的是西藏，306 個。直轄市當(dāng)中最多的上海，8643 個，最少的是天津，4019 個。東西部相比，西部發(fā)展較慢；內(nèi)地和沿海相比，內(nèi)地發(fā)展較慢；即使同在東部和沿海地區(qū)，不同區(qū)域間的非政府組織的組織規(guī)模、公眾基礎(chǔ)等方面也有很大差距。3

37、、非政府組組織參與的領(lǐng)域不平衡對于那些政策寬松，易于得到資源的領(lǐng)域如環(huán)境保護、扶貧開發(fā)等，我國非政府組織出現(xiàn)“扎堆”現(xiàn)象；而對那些處于大量問題、急需非政府組織參與治理的領(lǐng)域，如失業(yè)與就業(yè)、社會保障等，卻因各種原因鮮有非政府組織參與。四、促進(jìn)我國非政府組織發(fā)展對策（一）完善非政府組織制度體系在我國，無論是官方的還是民間的非政府組織都正在開展一系列社會公益活動，能夠逐漸影響到政府對非政府組織的態(tài)度，并在此基礎(chǔ)上促進(jìn)形成有利于非政府組織生存和發(fā)展的法律制度環(huán)境。從政府角度上來說，制定一部完善的非政府組織基本法律是建設(shè)社會主義法律體系的一個重要部分。政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)前非政府組織的實際情況，研究制定“非政府

38、組織法”或“非政府組織促進(jìn)法”之類的母法，對我國非政府組織的性質(zhì)、地位、主體資格、登記成立、活動原則、經(jīng)費來源、稅收優(yōu)惠、監(jiān)督管理方面做出明確規(guī)定，以此為制定相關(guān)的管理法規(guī)和政策提供法律依據(jù)。（二）擴大資金來源經(jīng)費匱乏是全球非政府組織普遍存在的問題，在中國，這個問題更為明顯。主要是因為中國還是一個發(fā)展中國家，大量非政府組織從政府或各類基金會得到的資助有限，并且政府限制非政府組織從事經(jīng)營活動，導(dǎo)致非政府組織的經(jīng)費來源比較單一。所以非政府組織除了要積極爭取政府對其引導(dǎo)式、培育式的資金支持外，更要注重加強自身建設(shè)，增強服務(wù)意識，通過積極有效的服務(wù)來加強自身的凝聚力和吸引力，提升社會知名度和社會地位，

39、爭取社會各界的支持，提高自身的資金籌措能力。對于行業(yè)協(xié)會類的組織，要爭取相關(guān)企業(yè)通過繳納會費的形式，從資金方面來支持組織的運作。對于公益性的社會團體，要爭取企業(yè)通過長期贊助或單項活動贊助，來保障自己的發(fā)展。（三）構(gòu)建自律機制從非政府組織的實踐效果來看，凡是社會效益明顯，在當(dāng)?shù)啬骋活I(lǐng)域占據(jù)著重要地位的非政府組織，都是內(nèi)部治理機制比較完善的組織。自律規(guī)范是一套完整的行為準(zhǔn)則，它的基礎(chǔ)是非政府組織本身已經(jīng)達(dá)到一定的專業(yè)化程度，才需要并能明確制定出較高的行為規(guī)范。通過自律，可以防止組織腐敗，提升組織公信力，樹立組織公平公正、誠信高效的形象。1、建立內(nèi)容翔實的組織章程，并在章程規(guī)定的范圍內(nèi)依法開展活動并以章程為本，健全組織機構(gòu)。根據(jù)章程，監(jiān)督檢查組織成員的行為，對活動的執(zhí)行情況安排專人檢查，并把檢查結(jié)果與獎懲相結(jié)合。對違規(guī)的組織成員進(jìn)行處罰，如取消工作資格，降低職位級別，禁止在本行業(yè)從業(yè)；對優(yōu)秀的組織成員進(jìn)行獎勵，如口頭表揚，提升職位級別等，以此鼓勵組織成員之間互相監(jiān)督、相互制約。2、加強誠信建設(shè)，建立誠信記錄和評估制度誠信建設(shè)是行業(yè)自律的重要基石。加強非政府組織的誠信建設(shè)，促使組織成員普遍樹立“誠信、守法、敬業(yè)、自律”的理念，營造誠實守信的環(huán)境，建立誠信檔案。實施評估制度，確定評估依據(jù)