“土地財(cái)政”的制度缺陷及轉(zhuǎn)型路徑

1、第5頁(yè) 共5頁(yè)“土地財(cái)政”的制度缺陷及轉(zhuǎn)型途徑“土地財(cái)政”的危害政府實(shí)行土地收買儲(chǔ)藏制度，主導(dǎo)土地供應(yīng)，再將土地進(jìn)展招標(biāo)拍賣，以此獲得大量土地出讓金收入作為地方政府財(cái)政收入的重要補(bǔ)充來(lái)。但政府采取的非飽和型供地的做法，雖然能增加政府財(cái)政收入，但減少了社會(huì)整體福利?！巴恋刎?cái)政”為人詬病，最主要的原因是地方政府在獲得較充裕財(cái)政收益的同時(shí)，卻難以防止這一收益的方式可能帶來(lái)的“風(fēng)險(xiǎn)束”?！巴恋刎?cái)政”以金融為媒介，將地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商和購(gòu)房消費(fèi)者“捆綁”起來(lái)形成嚴(yán)密的“利益鏈”，一旦某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)阻滯，就會(huì)導(dǎo)致“多米諾骨牌”效應(yīng)的連鎖反響。就房地產(chǎn)市場(chǎng)而言，地方政府片面追求“以地生財(cái)”和開發(fā)商對(duì)土地過(guò)

2、分投機(jī)形成的合力，致使土地出讓價(jià)格高昂，房產(chǎn)價(jià)格也隨之水漲船高。過(guò)度地“以地生財(cái)”，還使房?jī)r(jià)與普通居民收入狀況相背離，進(jìn)而產(chǎn)生房產(chǎn)滯銷與“夾心層”群體大量出現(xiàn)，企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)接近臨界邊緣。亞當(dāng)斯密認(rèn)為：“可以維持政府的平安與尊嚴(yán)的，只有確實(shí)的、穩(wěn)定、恒久的收入，至于不確定的、不經(jīng)久的資本及信譽(yù)，絕不可能把它當(dāng)作政府的主要收入來(lái)。所以，一切已經(jīng)越過(guò)游牧階段的大國(guó)政府，從來(lái)都不由這種泉獲得其大局部的公共收人?！爆F(xiàn)實(shí)中，地方政府“圈地”沖動(dòng)暴露出來(lái)的“財(cái)政時(shí)機(jī)”傾向，造成宏觀經(jīng)濟(jì)在數(shù)據(jù)上的失真和紊亂。地方政府在征地過(guò)程中的隨意性和不確定性，觸發(fā)了與土地有關(guān)的尋租行為的猖獗和蔓延，并導(dǎo)致社會(huì)矛盾鋒

3、利?！巴恋刎?cái)政”在城市建立中扮演著舉足輕重的角色，囊括兩大收益：一是土地出讓收入，即由出讓土地帶來(lái)的政府直接收益；二是間接收益，即國(guó)家的稅費(fèi)收入和國(guó)企利潤(rùn)收入。但顯而易見的是，土地出讓金實(shí)際上是對(duì)土地收益的“透支”，是政府一次性預(yù)收或預(yù)支將來(lái)幾十年該出讓土地的收益。這種“寅吃卯糧”的粗放型促收形式極易誘發(fā)地方政府的“短視”行為，眾多地方政府熱衷賣地來(lái)獲得財(cái)政資金，加之金融和土地的結(jié)合催生了大量的形象工程和政績(jī)工程，造成土地資的濫用，并陷入靠土地生財(cái)吃飯的怪圈。“土地財(cái)政”注定不具有可持續(xù)開展性?！巴恋刎?cái)政”問(wèn)題的制度缺陷從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，初始的制度選擇會(huì)強(qiáng)化現(xiàn)存制度的慣性。現(xiàn)行財(cái)政體制是“

4、土地財(cái)政”產(chǎn)生之根，在“財(cái)權(quán)向上密集集中，事權(quán)向下大量轉(zhuǎn)移之時(shí)，地方政府將目光瞄向了土地”。換言之，“土地財(cái)政”形式是現(xiàn)行財(cái)政體制和制度中財(cái)權(quán)和事權(quán)搭配不合理導(dǎo)致政府“行為扭曲”的反照。一財(cái)權(quán)事權(quán)分配和預(yù)算施行的財(cái)政體制設(shè)計(jì)存在缺乏在分稅制改革中，財(cái)政體制設(shè)計(jì)就存在先天缺乏，地方政府普遍存在對(duì)非標(biāo)準(zhǔn)、非正式財(cái)政制度的途徑依賴。1994年的分稅制改革以及2022年的所得稅改革在一定程度上約束了地方政府“以地生財(cái)”的策略性行為。但地方政府財(cái)政運(yùn)作并未由此進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)和有序的軌道，反而表現(xiàn)出一種強(qiáng)烈的對(duì)非正式或非標(biāo)準(zhǔn)制度的“途徑依賴”趨向。我國(guó)實(shí)行中央政府主導(dǎo)型財(cái)政制度，在漸進(jìn)式的財(cái)政制度變遷中，我國(guó)目

5、前分稅制的改革設(shè)計(jì)仍然存在嚴(yán)重缺陷：首先，從財(cái)權(quán)與事權(quán)規(guī)那么看，由于各級(jí)政府事權(quán)邊界模糊，法律界定不明晰，財(cái)政行為缺乏有效約束。因“一級(jí)政府，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)”的規(guī)那么勢(shì)必驅(qū)動(dòng)各級(jí)政府以本級(jí)財(cái)政利益最大化為目的，盡量增加財(cái)政收入以作為預(yù)期行為的財(cái)政支撐。且土地管理法雖然規(guī)定“國(guó)家依法實(shí)行土地有償使用制度”，但如何有償使用，以及土地出讓金如何收取，由誰(shuí)來(lái)收取，收取額度如何，甚至土地出讓金如何分配和使用等等一系列問(wèn)題都沒有在土地管理法中詳細(xì)加以描繪。其次，從預(yù)算角度來(lái)看，我國(guó)的分稅制在施行中并未取消預(yù)算外資金的存在，當(dāng)稅收收入增長(zhǎng)難以彌補(bǔ)大量支出的壓力時(shí)，面對(duì)財(cái)政赤字，各級(jí)地方政府就“盡可能通過(guò)

6、擴(kuò)張預(yù)算外收入和體制外收入來(lái)增加自己的可支配財(cái)力”。此外，“收支兩條線”使土地出讓金管理高度分權(quán)化。自2022年1月1日起，按照國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知規(guī)定，將土地出讓金納入地方預(yù)算中，強(qiáng)調(diào)建立出讓金收支專用戶頭。但在理論中，該通知的標(biāo)準(zhǔn)效力和位階與財(cái)政法定的要求相去甚遠(yuǎn)，施行中難度較大，這局部財(cái)政資金并未實(shí)現(xiàn)納入預(yù)算統(tǒng)籌安排使用的良好愿望。二程序制度及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不完善，對(duì)“土地財(cái)政”的監(jiān)控流于形式土地乃萬(wàn)物生存之、立國(guó)富民之本。由于缺少相關(guān)法定性制度設(shè)計(jì)，導(dǎo)致許多地方政府違法、違規(guī)使用和開發(fā)土地，造成土地資的嚴(yán)重浪費(fèi)或過(guò)度開發(fā)。詳細(xì)表如今以下幾個(gè)方面：第一，征地程序

7、失范尤其是征地聽證程序欠缺和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，政府行為隨意性增強(qiáng)。程序在行政行為的施行過(guò)程中，具有提供本質(zhì)性客觀標(biāo)準(zhǔn)的校準(zhǔn)功能。它能通過(guò)提供設(shè)定時(shí)間、地點(diǎn)、方法、形式等限制指標(biāo)、參照系和計(jì)算方法，方便參與者目的的實(shí)現(xiàn)。從程序正義而言，政府施行征地活動(dòng)的程序要求涉及到的法律法規(guī)主要有土地管理法、房地產(chǎn)管理法、關(guān)于建立建立用地信息發(fā)布制度的通知和國(guó)土資部關(guān)于征用土地公告方法等，需要經(jīng)過(guò)“建立工程答應(yīng)一告知征地一征地調(diào)查一征地聽證一征地安置與補(bǔ)償”等步驟才可以進(jìn)展征地。但在詳細(xì)執(zhí)行中，無(wú)視聽證程序而批準(zhǔn)通過(guò)補(bǔ)償安置方案，或違背法定程序的公告補(bǔ)償協(xié)議屢見不鮮，說(shuō)明了征地程序看似有了法律的保障，實(shí)際上施行流程中的約束還停留于主觀臆斷。在