國外代表性PPP項目案例英國地鐵PPP項目

1、國外代表性PPP項目案例英國地鐵PPP項目1.項目介紹英國政府主張實施的PPP融資模式的主要理由是公共機(jī)構(gòu)不能為倫敦地鐵客戶提供長期的基礎(chǔ)設(shè)施改善和升級服務(wù)。在實施PPP項目融資之前，倫敦地鐵用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的預(yù)算每一年都要重新評估，經(jīng)常削減基礎(chǔ)設(shè)施項目更新的預(yù)算。削減預(yù)算無法讓倫敦地鐵向前發(fā)展，尤其是長期重建工作無法進(jìn)行，從而造成地下基礎(chǔ)設(shè)施的惡化。英國政府實施PPP合同的目標(biāo)是:要獲得長期的資金，由私營部門提供一個更穩(wěn)定的資金環(huán)境;給私營部門項目管理的權(quán)利，使項目在30年的時間內(nèi)取得的成功;允許倫敦地鐵的政府機(jī)構(gòu)保留對運(yùn)行的列車控制;項目交付能夠采用比過去更有效的方式。從規(guī)劃階段到該計

2、劃最終失敗，倫敦地鐵公私伙伴關(guān)系項目一直飽受爭議。一份政府公布的針對該P(yáng)PP項目可行性的報告指出(2000年)，該P(yáng)PP計劃將比公共傳統(tǒng)融資提供更好的價值。然而，部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家和其他相關(guān)人士，在2002年項目實施前明確對該 PPP計劃的可行性分析提出質(zhì)疑。 倫敦地鐵PPP是一個復(fù)雜的項目;政府機(jī)構(gòu)，倫敦地鐵，運(yùn)行的列車設(shè)立了3個PPP財團(tuán)維護(hù)和恢復(fù)的地下基礎(chǔ)設(shè)施。如圖4-1所示，現(xiàn)金流量從政府機(jī)構(gòu)到私營部門之間存在著復(fù)雜關(guān)系。首先，倫敦地鐵一年一度向PPP項目支付約11億英鎊的“基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)費(fèi)”。這些服務(wù)費(fèi)每月支付并根據(jù)三個性能指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。這三個指標(biāo)分別是運(yùn)營能力，可用性和周邊環(huán)境。運(yùn)營能力是

3、衡量基礎(chǔ)設(shè)施支持一條龍服務(wù)的能力，它的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)是一個乘客平均行車時間。這些服務(wù)費(fèi)由英國運(yùn)輸部門通過并交給倫敦運(yùn)輸局。其次，倫敦地鐵有責(zé)任經(jīng)營在支付費(fèi)用以外的列車。最后，PPP財團(tuán)Metronet公司和Tub Lines負(fù)責(zé)列車的維修，更換和升級，以及地下民用基礎(chǔ)設(shè)施。PPP財團(tuán)在2004年接手地下基礎(chǔ)設(shè)施的控制。PPP合同的目的是要三十年定期經(jīng)營，每7. 5年做績效評估。到2008年，在實施的PPP項目的過程中發(fā)生了很多問題，三個公私伙伴關(guān)系中的兩個(都由稱為Metronet公司組成的財團(tuán)控制)宣告破產(chǎn)，因為他們無法達(dá)到收支平衡，欠下了大量的債務(wù)。他們的失敗導(dǎo)致倫敦地鐵要承擔(dān)Metrone

4、t公司在2008年2月前在私人部門貸款人處欠下的未償債務(wù)的95。英國運(yùn)輸部撥出17億英鎊的補(bǔ)助金以幫助倫敦地鐵償還私人債務(wù)余額。據(jù)估計，由于Metronet的失敗造成了納稅人高達(dá)英鎊41億英鎊的損失。項目公司，Tubelines在2010年年初結(jié)束。股份。巨大的收支差距引起Tubelines最終PPP財團(tuán)破產(chǎn)，倫敦地鐵購買了該財團(tuán)3截至2010年秋天控制整個地下基礎(chǔ)設(shè)施權(quán)利又回到了倫敦地鐵部門。億英鎊的圍繞公私合營伙伴關(guān)系項目的爭論仍然存在，倫敦地鐵辯稱，大財團(tuán)以較低的成本提供了基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)，而一些分析卻認(rèn)為它的成本可能會比公共部門自行融資修建要高出三分之一。2.倫敦地鐵PPP項目中存在的問

5、題在本節(jié)中將對困擾倫敦地鐵PPP的各種問題進(jìn)行討論。特別是對出現(xiàn)在PPP施工過程中的融資，合同和操作上的問題進(jìn)行重點(diǎn)討論。1.財團(tuán)管理的失敗和政府管制的缺乏英國政府報告提出的責(zé)任分配中，財團(tuán)內(nèi)部管理不善的是導(dǎo)致PPP失敗最主要原因。在Metronet公司，管理層變化頻繁，因此難以進(jìn)行管理的工作。英國國家審計局的報告指出:這些供應(yīng)商有其工作的范圍，政府部門對其額外的工作也要予以補(bǔ)貼。供應(yīng)商掌握著一些信息，可以更好的降低成本。信息質(zhì)量差意味著Metronet公司無法控制成本，特別是在車站和跟蹤方案的單位成本方面，而且可能無法獲得足夠的收入來支持索賠，進(jìn)而無法經(jīng)濟(jì)、高效地從事工作。在這種情況下，項目

6、公司并沒有提供他們的公司成本和管理數(shù)據(jù)。在一切還可以補(bǔ)救的時候，相當(dāng)部分的工作都沒有做。除了對財團(tuán)的管理外，政府在對PPP項目的控制過程中存在著更多的問題。部分決定權(quán)力從中央政府下放到地方政府。英國運(yùn)輸部控制將倫敦地鐵的控制權(quán)下放給倫敦市長和倫敦運(yùn)輸局的一個機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)倫敦地鐵站，交通部門保證私人貸款。原本當(dāng)PPP項目出現(xiàn)問題時，應(yīng)該由政府部門出面協(xié)調(diào)和解決。然而，倫敦地鐵獲取信息和成本數(shù)據(jù)有困難，這將使它更緊密地監(jiān)控成本，要求對各項成本增加環(huán)節(jié)進(jìn)行解釋。所以一旦出現(xiàn)問題，想要爭取解決問題的經(jīng)費(fèi)就變得十分困難。2.融資成本的升高和財務(wù)狀況的惡化關(guān)于PPP項目的爭議之一是私人債務(wù)資金的使用。

7、這些私人資金是否以及如何節(jié)約政府的相關(guān)費(fèi)用和政府為PPP項目所提供的成本，是一個需要深入研究的問題。研究指出，民間借貸的成本大于公開發(fā)行債務(wù)的成本。據(jù)調(diào)查，政府債務(wù)利率在4-5%之間，PPP公司則以20%的利率從他們的股東和他們的銀行借款。英國倫敦政府帳目委員會報告說，這在原有的4. 5億合同的制定與法律成本之外增加了4. 5億英鎊的PPP項目的利息成本。PPP項目具有較高的債務(wù)權(quán)益比率，約88. 3%的債務(wù)和11. 7%的股權(quán)。因此，倫敦地鐵PPP中大部分的資金貢獻(xiàn)是私人債務(wù)的形式，PPP財團(tuán)的股權(quán)融資只占很小的一部分。少量的股權(quán)風(fēng)險使得PPP項目公司的管理層沒有很高的憂患意識。此外，在PP

8、P項目破產(chǎn)的情況下，政府擔(dān)保了95%私人債務(wù)。 財團(tuán)融資結(jié)構(gòu)以及高利率的民間融資，增加了項目的成本。融資財團(tuán)接受高利率私人借款，增加了PPP項目的風(fēng)險和不確定性。通過政府使用傳統(tǒng)的方法，如發(fā)行債券融資的項目可能會降低借貸成本。此外，運(yùn)輸部門保證財團(tuán)的私人債務(wù)顯著降低了融資風(fēng)險，但是卻沒有對PPP項目實際的參與或控制的權(quán)利。3.合同的不完整性合同不完整性存在于倫敦地鐵公私伙伴關(guān)系中。倫敦地鐵部門是認(rèn)識到的這個項目充滿了未知性，很多問題完全無法預(yù)測。部分學(xué)者認(rèn)為，政府和PPP財團(tuán)對合同的根本性質(zhì)持不同意見。政府認(rèn)為它輸出的是固定價格合同，購買了私人財團(tuán)的服務(wù)，而私人部門也己同意一系列可能發(fā)生成本增

9、加的項目。在成功的公私伙伴關(guān)系合作伙伴之間的風(fēng)險分配，應(yīng)在合同簽訂之前制定出來。顯然，倫敦地鐵PPP最終沒有完成是由于其復(fù)雜性。PPP合同規(guī)定車站翻新的程度被列為現(xiàn)代化的一部分。PPP合同中的這些條款沒有得到很好的定義，并導(dǎo)致Metronet公司和倫敦地鐵之間就對一個地鐵站進(jìn)行什么級別的重建產(chǎn)生分歧。此外，PPP合同可能沒有將足夠的風(fēng)險轉(zhuǎn)移的私人部門。倫敦地鐵PPP合同在許多方面減少了私人財團(tuán)必須承擔(dān)的風(fēng)險。這表明，由于在現(xiàn)有條件下的不確定性，各種基礎(chǔ)設(shè)施重建項目的設(shè)計在合同簽訂的時候不能被完全規(guī)定。因此，合同規(guī)定由政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)這些風(fēng)險。缺乏對什么樣的私人基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行為是經(jīng)濟(jì)有效的問題的定義

10、，導(dǎo)致了后期申請資金時的意見分期。3.案例小結(jié) 倫敦地鐵公私合作的失敗表明，這是一個非常復(fù)雜的工作，有許多因素影響最終PPP項目的結(jié)果。導(dǎo)致失敗的有以下幾個主要因素:首先，PPP財團(tuán)或私人部門缺乏良好的管理數(shù)據(jù)，并不能為負(fù)責(zé)監(jiān)督的政府機(jī)構(gòu)提供具有良好的性能、價格、成本數(shù)據(jù)。其次，PPP合同需要許多不同的個體進(jìn)行相互配合，尤其是一個合同周期很長的建設(shè)項目更需如此。然而，在簽訂合同的時候，因為在現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施條件下有很多情況都是未知數(shù)，PPP的合同不能完全確定這些不確定狀況。有些PPP合同模糊的措辭導(dǎo)致了后來糾紛和沖突。第三，英國運(yùn)輸部擔(dān)保了項目的私人債務(wù)，并在Metronet失去償付能力時支付了

11、17億英鎊，但它幾乎沒有說明自己對PPP財團(tuán)的監(jiān)督責(zé)任。對私人債務(wù)的保證大大降低了PPP財團(tuán)的財務(wù)風(fēng)險。 最后，合同的不完整性，導(dǎo)致部分責(zé)任不明，并且沒有很好地將風(fēng)險轉(zhuǎn)移到私人部門。盡管倫敦地鐵PPP存在許多問題，但很多研究都指出了使用公私合營伙伴關(guān)系良好的效果。PPP項目的范圍較為有限，一般只涉及一個單一的新工廠或新設(shè)施的建設(shè)。倫敦地鐵項目是形成的大的PPP財團(tuán)做所有的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行重建的項目，范圍非常廣泛，這也是失敗的原因之一。為避免這一問題，政府可以使用不同的PPP結(jié)構(gòu)開展對個別基礎(chǔ)設(shè)施重建的項目。這將使個別基礎(chǔ)設(shè)施項目更具有競爭力，因為該項目不再局限于一個大財團(tuán)和一份長期的合同。對該項目估計和評估會更準(zhǔn)確和及時，因為政府部門可以及時檢查，而不是幾年以前與財團(tuán)簽訂合同就完全放